GRAND-DUCHE DE LUXEMBOURG COUR ADMINISTRATIVE Numéro du rôle : 49553C ECLI:LU:CADM:2024:49553 Inscrit le 12 octobre 2023
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Audience publique du 29 février 2024 Appel formé par Monsieur (A), …., contre un jugement du tribunal administratif du 30 août 2023 (n° 49272 du rôle) en matière de lutte contre le blanchiment et contre le financement du terrorisme Vu la requête d'appel, inscrite sous le numéro 49553C du rôle, déposée au greffe de la Cour administrative le 12 octobre 2023 par Maître Laurent HEISTEN, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de Monsieur (A), …., demeurant professionnellement à L-…. …., …., …., dirigée contre le jugement rendu le 30 août 2023 (n° 49272 du rôle) par lequel le tribunal administratif du Grand-Duché de Luxembourg a déclaré irrecevable son recours tendant principalement à la réformation, sinon subsidiairement à l’annulation d’une « décision » du (D) du 27 juin 2023 qui aurait été prise sur le fondement de la loi modifiée du 12 novembre 2004 relative à la lutte contre le blanchiment et le financement du terrorisme;
Vu le mémoire en réponse déposé au greffe de la Cour administrative le 20 novembre 2023 par Maître Thierry POULIQUEN, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, pour compte de la (B), établie et ayant son siège à L-….
…., …., rue …., représentée par son président en fonctions;
Vu le mémoire en réplique déposé au greffe de la Cour administrative le 19 décembre 2023 au nom et pour le compte de Monsieur (A);
Vu le mémoire en duplique déposé au greffe de la Cour administrative le 18 janvier 2024 au nom et pour le compte de la (B);
Vu les pièces versées en cause et notamment le jugement entrepris;
Le rapporteur entendu en son rapport, ainsi que Maîtres Laurent HEISTEN et Thierry POULIQUEN entendus en leurs plaidoiries respectives à l’audience publique du 8 février 2024.
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1Le 16 décembre 2022, il fut procédé au sein de l’étude de Monsieur (A), …….., à un contrôle du respect par celui-ci de ses obligations découlant de la législation en matière de lutte contre le blanchiment et contre le financement du terrorisme pour l’année 2021.
A la suite de ce contrôle, la (B) dressa un rapport, daté au 16 décembre 2022, retenant l’existence, dans le chef de Monsieur (A), d’un certain nombre de manquements ayant été résumés comme suit :
« (…) l’…….. contrôlé :
- n’a pas vérifié systématiquement l’identité des adjudicataires - n’a pas vérifié l’origine des fonds - n’a pas, compte tenu des 2 manquements énumérés ci-dessus, pu compléter de manière sincère les fiches d’évaluation des risques (…) ».
Par courrier du 21 mars 2023 adressé au (D), Monsieur (A) prit position par rapport au rapport prévisé, courrier auquel le président de la (B) répondit par voie électronique le 19 juin 2023.
Le 27 juin 2023, le (D) s’adressa à Monsieur (A) dans les termes suivants :
« (…) Le (D), Vu la loi modifiée du 12 novembre 2004 relative à la lutte contre le blanchiment et contre le financement du terrorisme portant transposition de la directive 2001/97/CE du Parlement européen et du Conseil du 4 décembre 2001 modifiant la directive 91/308/CEE du Conseil relative à la prévention de l'utilisation du système financier aux fins du blanchiment de capitaux (ci-après la « loi de 2004 »), Vu la loi modifiée du 4 décembre 1990 portant organisation du service des ….., Vu le règlement grand-ducal modifié du 14 septembre 1973 réglant le fonctionnement de la (B), Considérant ce qui suit :
Faits En date du 16 décembre 2022 le (D), accompagné de Maître Claude Schmartz, avocat à la Cour, et de Madame (G), juriste auprès de la (B), s'est présenté en l'étude de Monsieur l'…….. (A), demeurant à L-…. …., …., ….., afin de procéder à un contrôle du respect de ses obligations découlant de la législation en matière de lutte contre le blanchiment et contre le financement du terrorisme pour l'année 2021.
Lors de cette visite …….. a été contrôlé sur 3 ventes …… effectuées durant l'année 2021.
A l'issu de ce contrôle un rapport a été dressé et communiqué à …….. concerné. Il liste les manquements suivants :
− La non-vérification systématique de l'identité des adjudicataires − La non-vérification de l'origine des fonds 2− Le non-renseignement, de manière sincère, des fiches d'évaluation des risques compte tenu des 2 manquements mentionnés ci-dessus.
L'…….. (A) a pris position par courrier daté du 21 mars 2023 et le Président de la (B) lui a répondu par courrier daté du 19 juin 2023.
En droit Conformément à l'article 3 de la loi de 2004 (1) Les professionnels sont obligés d'appliquer des mesures de vigilance à l'égard de leur clientèle dans les cas suivants :
a) lorsqu'ils nouent une relation d'affaires ;
b) lorsqu'ils exécutent, à titre occasionnel, une transaction : i) d'un montant égal ou supérieur à 15.000 euros, que cette transaction soit exécutée en une seule ou en plusieurs opérations qui semblent être liées ; ou ii) constituant un transfert de fonds au sens de l'article 3, point 9), du règlement (UE) 2015/847 du Parlement européen et du Conseil du 20 mai 2015 sur les informations accompagnant les transferts de fonds et abrogeant le règlement (CE) n° 1781/2006, supérieur à 1.000 euros ; ba) dans le cas de personnes négociant des biens, lorsqu'elles exécutent, à titre occasionnel, des transactions en espèces d'un montant égal ou supérieur à 10.000 euros, que la transaction soit exécutée en une seule ou en plusieurs opérations qui semblent être liées ; bb) dans le cas de prestataires de services de jeux d'argent et de hasard, lors de la collecte de gains, lors de l'engagement d'une mise, ou dans les deux cas, lorsqu'ils concluent une transaction d'un montant égal ou supérieur à 2.000 euros, que la transaction soit exécutée en une seule ou en plusieurs opérations qui semblent être liées ;
c) lorsqu'il y a suspicion de blanchiment ou de financement du terrorisme, indépendamment de tous seuils, exemptions ou dérogations applicables ; d) lorsqu'il existe des doutes concernant la véracité ou la pertinence des données précédemment obtenues aux fins de l'identification d'un client. Un règlement grand-ducal peut modifier le montant des seuils prévus au présent paragraphe.
(2) Les mesures de vigilance à l'égard de la clientèle comprennent : a) l'identification du client et la vérification de son identité, sur la base de documents, de données ou d'informations de sources fiables et indépendantes, y compris, le cas échéant, les moyens d'identification électronique et les services de confiance pertinents prévus par le règlement (UE) n° 910/2014 du Parlement européen et du Conseil du 23 juillet 2014 sur l'identification électronique et les services de confiance pour les transactions électroniques au sein du marché intérieur et abrogeant la directive 1999/93/CE, dénommé ci-après « règlement (UE) n° 910/2014 », ou tout autre processus d'identification sécurisé, électronique ou à distance, réglementé, reconnu, approuvé ou accepté par les autorités nationales concernées » ;
b) (…) l'identification du bénéficiaire effectif et la prise de mesures raisonnables pour vérifier son identité, à l'aide des informations ou données pertinentes obtenues d'une source fiable et indépendante, de telle manière que le professionnel ait l'assurance de connaître ledit bénéficiaire effectif, ainsi que, pour les personnes morales, les fiducies, les trusts, les sociétés, les fondations et les constructions juridiques similaires, la prise de mesures raisonnables pour comprendre la structure de propriété et de contrôle du client. Pour les clients qui sont des personnes morales, le professionnel identifie et prend des mesures raisonnables pour vérifier l'identité des bénéficiaires effectifs au moyen des informations suivantes : i) l'identité des personnes physiques, si elles existent, qui en dernier lieu détiennent une participation de 3contrôle au sens de l'article ter, paragraphe (7), point a), point i), dans une personne morale ;
et ii) dès lors que, après avoir appliqué le point i), il existe des doutes quant au fait de savoir si les personnes ayant une participation de contrôle sont les bénéficiaires effectifs, ou dès lors qu'aucune personne physique n'exerce de contrôle au travers d'une participation, l'identité des personnes physiques, si elles existent, exerçant le contrôle de la personne morale par d'autres moyens ; et iii) lorsqu'aucune personne physique n'est identifiée dans le cadre de la mise en œuvre des points i) et ii), l'identité de toute personne physique pertinente qui occupe la position de dirigeant principal.
Les professionnels conservent les informations relatives aux mesures prises ainsi qu'à toutes difficultés rencontrées durant le processus de vérification.
Pour les clients qui sont des constructions juridiques, les professionnels identifient les bénéficiaires effectifs et prennent des mesures raisonnables pour vérifier l'identité de ces personnes au moyen des informations suivantes : i) pour les fiducies et les trusts, l'identité du ou des constituants, du ou des fiduciaires ou trustees, du ou des protecteurs, le cas échéant, des bénéficiaires ou, lorsque les personnes qui seront les bénéficiaires de la construction ou de l'entité juridique n'ont pas encore été désignées, la catégorie de personnes dans l'intérêt principal de laquelle la construction ou l'entité juridique a été constituée ou opère et de toute autre personne physique exerçant le contrôle en dernier ressort sur la fiducie ou le trust par propriété directe ou indirecte ou par d'autres moyens, y compris au travers d'une chaîne de propriété ou de contrôle ; ii) pour d'autres types de constructions juridiques similaires à des fiducies ou à des trusts, l'identité de toute personne occupant des fonctions équivalentes ou similaires à celles visées au point i) ; c) l'évaluation et la compréhension de l'objet et de la nature envisagée de la relation d'affaires et, le cas échéant, l'obtention d'informations sur l'objet et la nature envisagée de la relation d'affaires ; d) l'exercice d'une vigilance constante de la relation d'affaires, notamment en examinant les transactions conclues pendant toute la durée de cette relation d'affaires et, si nécessaire, sur l'origine des fonds, de manière à vérifier que ces transactions sont cohérentes par rapport à la connaissance qu'a le professionnel de son client, de ses activités commerciales et de son profil de risque, et en s'assurant que les documents, données ou informations obtenus dans l'exercice du devoir de vigilance à l'égard de la clientèle restent à jour et pertinents. A cette fin, les professionnels examinent les éléments existants, et ceci en particulier pour les catégories de clients présentant des risques plus élevés.
L'obligation d'identification et de vérification prévue à l'alinéa 1er, points a) et b), comprend également, le cas échéant : a) pour tous les clients, l'obligation de vérifier que toute personne prétendant agir au nom ou pour le compte du client est autorisée à le faire ainsi que d'identifier et de vérifier l'identité de cette personne ; b) pour les clients qui sont des personnes morales ou des constructions juridiques : i) l'obligation de comprendre la nature de leur activité ainsi que leur structure de propriété et de contrôle ; ii) l'obligation de vérifier le nom, la forme juridique et l'existence actuelle de la personne morale ou de la construction juridique, notamment en obtenant une preuve de constitution ou une preuve analogue d'établissement ou d'existence actuelle ; iii) l'obligation d'obtenir des renseignements concernant le nom du client, les noms des administrateurs de fiducies, la forme juridique, l'adresse du siège social et, si elle est différente, celle de l'un des principaux lieux d'activité, les noms des personnes pertinentes occupant des fonctions de direction de la personne morale ou de la construction juridique ainsi que les dispositions régissant le pouvoir d'engager la personne morale ou la construction juridique (…).
4(2bis) Les professionnels appliquent chacune des obligations de vigilance à l'égard de la clientèle figurant au paragraphe (2). Les professionnels déterminent l'étendue de ces mesures en fonction de leur appréciation des risques liés aux types de clients, aux pays ou zones géographiques et aux produits, services, transactions ou canaux de distribution particuliers.
En toutes circonstances, les professionnels procèdent à l'identification du client et du bénéficiaire effectif telle que visée au paragraphe (2). Les professionnels prennent en considération, dans leur évaluation des risques de blanchiment et de financement du terrorisme, liés aux types de clients, aux pays et zones géographiques et aux produits, services, opérations ou canaux de distribution particuliers, les variables de risques liées à ces catégories de risques. Ces variables, prises en compte de manière individuelle ou combinée, peuvent augmenter ou diminuer le risque potentiel et, par conséquent, avoir une incidence sur le niveau approprié des mesures de vigilance à mettre en œuvre. Ces variables comprennent notamment » les variables énoncées à l'annexe Il. Les professionnels doivent être en mesure de démontrer aux autorités de contrôle ou aux organismes d'autorégulation que les mesures qu'ils appliquent conformément au présent article, aux articles 3-1, 3-2 et 3-3 et aux mesures prises pour leur exécution sont appropriées au regard des risques de blanchiment et de financement du terrorisme qui ont été identifiés. Les professionnels ne s'appuient pas exclusivement sur des registres centraux tels que ceux visés à l'article 30, paragraphe (3) et à l'article 31, paragraphe 3bis, de la directive (UE) 2015/849 pour remplir leurs obligations de vigilance à l'égard de la clientèle conformément au présent article, aux articles 3-1, 3-2 et 3-3 et aux mesures prises pour leur exécution. Les professionnels remplissent ces obligations en appliquant une approche fondée sur les risques.
(2ter) (…) (2quater) (…) (4) La vérification de l'identité du client et du bénéficiaire effectif doit avoir lieu avant l'établissement d'une relation d'affaires ou l'exécution de la transaction. Lorsqu'ils nouent une nouvelle relation d'affaires avec une société ou une autre entité juridique, une fiducie, un trust ou une construction juridique présentant une structure ou des fonctions similaires à celles d'un trust pour lesquels des informations sur les bénéficiaires effectifs doivent être enregistrées en vertu de l'article 30 ou 31 de la directive (UE) 2015/849, les professionnels recueillent la preuve de l'enregistrement ou un extrait du registre. Toutefois la vérification de l'identité du client et du bénéficiaire effectif peut avoir lieu durant l'établissement d'une relation d'affaires s'il est nécessaire de ne pas interrompre l'exercice normal des activités et lorsqu'il y a un faible risque de blanchiment ou de financement du terrorisme. Dans de telles situations, ces mesures sont prises le plus tôt possible après le premier contact et les professionnels prennent des mesures pour gérer efficacement le risque de blanchiment et de financement du terrorisme. (…) Par dérogation à l'alinéa 1er du présent paragraphe, l'ouverture d'un compte auprès d'un établissement de crédit ou d'un établissement financier, (…).
(5)Les professionnels sont tenus d'appliquer les procédures de vigilance à l'égard de la clientèle non seulement à tous leurs nouveaux clients, mais aussi, aux moments opportuns, à la clientèle existante en fonction de leur appréciation des risques en tenant compte de l'existence des procédures de vigilance relatives à la clientèle antérieures et du moment où elles ont été mises en œuvre, ou lorsque les éléments pertinents de la situation d'un client changent ou lorsque le professionnel, au cours de l'année civile considérée, est tenu, en raison 5d'une obligation légale, de contacter le client afin de réexaminer toute information pertinente en rapport avec le ou les bénéficiaires effectifs ou si cette obligation a incombé au professionnel en application de la loi modifiée du 18 décembre 2015 relative à la Norme commune de déclaration (NCD).
(6)Les professionnels sont tenus de conserver et mettre rapidement à disposition les documents, données et informations ci-après aux fins de prévention et de détection d'un éventuel blanchiment ou d'un éventuel financement du terrorisme et des enquêtes en la matière menées par les autorités luxembourgeoises responsables de la lutte contre le blanchiment et contre le financement du terrorisme « ou par les organismes d'autorégulation : a) en ce qui concerne les mesures de vigilance à l'égard du client, une copie ou les références des documents, des données et informations qui sont nécessaires pour se conformer aux obligations de vigilance à l'égard de la clientèle prévues aux articles 3 à 3-3, y compris, le cas échéant, les données obtenues par l'utilisation de moyens d'identification électronique, des services de confiance pertinents prévus par le règlement (UE) n° 910/2014, ou tout autre processus d'identification sécurisé, électronique ou à distance, réglementé, reconnu, approuvé ou accepté par les autorités nationales compétentes, les livres de comptes, la correspondance commerciale, ainsi que les résultats de toute analyse réalisée, » pendant cinq ans après la fin de la relation d'affaires avec le client ou après la date de la transaction conclue à titre occasionnel ; b) les pièces justificatives et enregistrements de transactions qui sont nécessaires pour identifier ou reconstituer des transactions individuelles afin de fournir, si nécessaire, des preuves dans le cadre d'une enquête ou instruction pénale, pendant cinq ans après la fin de la relation d'affaires avec le client ou après la date de la transaction conclue à titre occasionnel.
La période de conservation visée au présent paragraphe, y compris la période de conservation prolongée qui ne dépasse pas cinq années supplémentaires, s'applique également en ce qui concerne les données accessibles par l'intermédiaire des mécanismes centralisés visés à l'article 32bis de la directive (UE) 2015/849. Les professionnels sont également tenus de conserver les informations relatives aux mesures qui ont été prises afin d'identifier les bénéficiaires effectifs au sens de l'article 1er, paragraphe (7), point a), sous-points i) et ii). Sans préjudice des délais de conservation plus longs prescrits par d'autres lois, les professionnels sont tenus d'effacer les données à caractère personnel à l'issue des périodes de conservation visées à l'alinéa 1er. Les autorités de contrôle peuvent exiger, dans des affaires spécifiques, lorsque cela est nécessaire à l'accomplissement de leurs missions au titre de la présente loi, qu'un professionnel conserve les données pendant une période supplémentaire qui ne peut excéder cinq ans. Par dérogation à l'alinéa 4, les professionnels conservent les données à caractère personnel pendant une période supplémentaire de cinq ans lorsque cette conservation est nécessaire pour la mise en œuvre efficace des mesures internes de prévention ou de détection des actes de blanchiment de capitaux ou de financement du terrorisme.
(6bis) (…) (7) Les professionnels sont obligés d'accorder une attention particulière à toute activité leur paraissant particulièrement susceptible, par sa nature, d'être liée au blanchiment ou au financement du terrorisme, et notamment les transactions complexes ou d'un montant inhabituellement élevé, ainsi qu'à tous les types inhabituels de transactions n'ayant pas d'objet économique apparent ou d'objet licite visible.
…….. contrôlé n'a pas systématiquement contrôlé l'identité des adjudicataires.
…….. contrôlé n'a pas vérifié l'origine des fonds.
6 …….. contrôlé n'a pas appliqué de mesures de vigilance à l'égard de ses adjudicataires.
Conformément à l'article 2-2 de loi de 2004 (1) Les professionnels prennent des mesures appropriées pour identifier, évaluer et comprendre les risques de blanchiment et de financement du terrorisme auxquels ils sont exposés, en tenant compte de facteurs de risques y compris ceux liés à leurs clients, pays ou zones géographiques, produits, services, transactions ou canaux de distribution. Ces mesures sont proportionnées à la nature et à la taille des professionnels.
(2) Les professionnels envisagent tous les facteurs de risques pertinents avant de déterminer le niveau de risque global et le niveau et le type de mesures appropriées à appliquer pour gérer et atténuer ces risques. Les professionnels s'assurent en outre que les informations sur les risques contenues dans l'évaluation nationale et supranationale des risques ou communiquées par les autorités de contrôle, les organismes d'autorégulation ou les autorités européennes de surveillance soient intégrées dans leur évaluation des risques. Les professionnels sont tenus de documenter, tenir à jour et de mettre à la disposition des autorités de contrôle et organismes d'autorégulation les évaluations des risques visées au paragraphe (1).
…….. contrôlé n'a pas effectué d'évaluation des risques de manière sincère pour les ventes …… contrôlées pour l'année 2021.
…….. contrôlé a simplement ignoré ses obligations professionnelles, ce qui est considéré par le (D) comme des manquements graves. De plus une précédente décision du (D) du 14 juillet 2021 lui avait reproché des manquements similaires.
Compte tenu des développements qui précèdent le (D) a décidé en application des dispositions de l'article 8-2bis de la loi de 2004 :
− de retenir le non-respect des articles 2-2 et 3 de la loi de 2004, − de retenir la qualification de manquements graves dans le chef de l'……..
contrôlé qui a simplement ignoré ses obligations professionnelles, − de transmettre les informations au Procureur d'Etat en vue de poursuites pénales.
(…) ».
Par une requête déposée au greffe du tribunal administratif le 8 août 2023, Monsieur (A) fit introduire un recours tendant principalement à la réformation et subsidiairement à l’annulation de la « décision », ainsi qualifiée, du (D) du 27 juin 2023.
Par jugement du 30 août 2023, inscrit sous le numéro 49272 du rôle, le tribunal administratif déclara ce recours irrecevable dans ses deux branches.
Les premiers juges tirèrent cette conclusion du constat que la « décision » critiquée ne contiendrait aucun élément modifiant la situation en droit ou celle en fait du demandeur, de 7sorte qu’elle ne serait pas de nature à lui faire grief. Or, dans cette mesure, l’acte critiqué ne saurait être qualifié de décision administrative susceptible d'un recours contentieux.
Par requête d’appel déposée au greffe de la Cour administrative le 12 octobre 2023, Monsieur (A) fait régulièrement entreprendre le jugement du 30 août 2023. – En effet, si sur base du dernier état des conclusions échangées, la partie intimée se rapporte à la sagesse de justice en ce qui concerne la question du respect du délai légal pour agir en appel, force est de constater que dès lors qu’il se dégage des pièces produites en cause que le jugement a quo a été notifié au mandataire constitué de la partie demanderesse initiale en date du 5 septembre 2023, l’appel introduit le 12 octobre 2023 est intervenu dans le délai légal de 40 jours en l’occurrence ouvert pour agir en appel à son encontre.
Posant que l'article 8-2bis, paragraphe 3), de la loi modifiée du 12 novembre 2004 relative à la lutte contre le blanchiment et contre le financement du terrorisme, ci-après la « loi du 12 novembre 2004 », prévoirait l’ouverture d’un recours en pleine juridiction devant le tribunal administratif à l'encontre des décisions des organismes d'autorégulation et que le (D) aurait pris la décision litigieuse au fond en sa qualité d'autorité de contrôle en application de l'article 44-
1, alinéa 1er, de la loi modifiée du 4 décembre 1990 portant organisation du service des …….., ci-après la « loi du 4 décembre 1990 », en ce qu’il dispose qu’«aux fins de l'application de l'article 31, point 1bis, le (D) est investi des pouvoirs prévus à l'article 8-2bis de la loi modifiée du 12 novembre 2004 relative à la lutte contre le blanchiment et contre le financement du terrorisme », l’appelant fait valoir qu’il s’ensuivrait que les juridictions de l'ordre administratif seraient compétentes ratione materiae pour connaître de son recours en réformation, sinon en annulation dirigé contre la décision critiquée.
Il reproche ensuite aux premiers juges d’avoir déclaré irrecevable son recours, dans ses deux branches, pour défaut d’intérêt à agir, au motif que toute personne dont les droits ou même les simples intérêts sont affectés par les effets d’une décision administrative justifierait d’un intérêt suffisant pour agir en justice à son encontre et qu’en l’espèce, pour le moins ses « simples intérêts » seraient affectés par la décision critiquée.
Selon l’appelant, les premiers juges auraient fait une mauvaise analyse du libellé de l’acte litigieux.
En effet, le (D) aurait indubitablement « décidé » qu’il aurait violé les articles 2-2 et 3 de la loi du 12 novembre 2004 et commis des manquements graves au sens de cette loi.
En outre, au-delà d’une simple information ou d’une intention, le (D) aurait décidé de transmettre les informations au Parquet.
Il ne saurait pas non plus être question d’un « simple acte préparatoire » dans la mesure où pareil acte préparatoire présupposerait la prise par ledit Conseil d’une « décision définitive » suite à son contrôle sur place. Or, tel ne serait point le cas.
Selon l’appelant, l’« acte d'aboutissement » de ce que l’acte litigieux ne ferait que préparer ne saurait pas non plus consister en une condamnation pénale, au motif que pareille analyse irait à l’encontre du texte et de l’esprit de l’article 8-2bis, paragraphe 3, de la loi du 12 novembre 2004 en impliquant qu’il n'aurait pas le droit de défendre sa cause au niveau purement administratif afin d'éviter une procédure pénale à son encontre.
8L’acte attaqué revêtirait toutes les qualités d'une décision administrative. Elle serait motivée et contiendrait un dispositif, de même qu’elle produirait par elle-même des effets juridiques affectant sa situation personnelle en ce qu’elle porterait manifestement atteinte à son honorabilité. L'appelant insiste sur ce qu’un transfert du dossier au Parquet en vue de poursuites pénales déclencherait l'action publique et l’exposerait au risque de faire l'objet de poursuite pénales, ce simple risque affectant sa situation personnelle et lui causant un préjudice moral.
Il aurait donc parfaitement intérêt à agir en justice, son gain de cause rétablissant son honorabilité et empêchant le déclenchement d'une action publique qu’il considère comme non fondée et le jugement a quo serait à réformer en conséquence.
Sur ce, l’appelant conclut en outre au fond sollicitant la réformation sinon l’annulation de l’acte litigieux pour violation des formes destinées à protéger les intérêts privés, sinon pour violation de la loi, sinon pour excès de pouvoir.
Enfin, il sollicite l’allocation d’une indemnité de procédure, pour chaque instance, de …..- €, en ce qu'il serait inéquitable de laisser à sa charge les sommes exposées par lui, notamment au titre des honoraires d'avocat.
La (B) conclut en ordre principal à la confirmation du jugement entrepris, subsidiairement à voir rejeter le recours de Monsieur (A) pour manquer de fondement.
Ladite (B) conclut à son tour à se voir allouer une indemnité de procédure, en l’occurrence d’un montant de ….- € pour les deux instances « au regard du caractère téméraire du recours et de l’obstination de la partie appelante ».
En termes de réplique, concernant plus particulièrement la nature décisionnelle de l’acte litigieux, l’appelant fait soutenir que le constat d’un manquement serait un exercice intellectuel qui se fonderait sur une analyse d'une situation concrète à la lumière des dispositions légales applicables pour en déduire une conclusion précise et son caractère décisionnel serait, de la sorte, patent.
Selon l’appelant, il conviendrait donc en substance de retenir la prise d’une décision par une autorité administrative, laquelle affecterait ses droits et intérêts et lui causerait grief, son préjudice moral étant personnel et direct, légitime et certain, de même que né et actuel, et dont l’annulation ou la réformation lui procurerait une satisfaction certaine et personnelle.
La Cour constate de prime abord que le recours au fond de l’actuel appelant tend, d’une part et principalement, à la réformation de la « décision » querellée et, d’autre part et subsidiairement, à son annulation.
Ceci dit, dès lors que l'article 8-2bis, paragraphe 3), de la loi du 12 novembre 2004 prévoit qu’« un recours en pleine juridiction est ouvert devant le tribunal administratif à l'encontre des décisions des organismes d'autorégulation prises en application du [même] article », le juge administratif est a priori compétent pour connaître du recours en réformation dirigé contre une décision du (D) agissant en qualité d'organe investi des pouvoirs de contrôle en la matière en application de l'article 44-1, alinéa 1er, de la loi du 4 décembre 1990, étant précisé que les …….. au sens de ladite loi du 4 décembre 1990 sont visés lorsqu’ils procèdent aux prisées et ventes publiques de meubles, effets mobiliers et récoltes. – Il s’ensuit qu’au-delà de toutes autres considérations, c’est à bon droit que les premiers juges ont déclaré irrecevable le recours 9subsidiaire en annulation initialement introduit par l’appelant, l'existence d'une possibilité d’agir au fond rendant irrecevable l'exercice d'un recours en annulation contre la même décision (Cour adm. 8 février 2000, n° 11654C du rôle, Pas. 2023, V° Recours en réformation, n° 4 et les autres références y citées).
Sur ce, si la compétence de principe du juge administratif est de la sorte a priori vérifiée en la matière, encore faut-il que l’acte contre lequel le recours contentieux est dirigé ait le caractère vérifié d’une « décision administrative », c'est-à-dire émane d'une autorité administrative légalement habilitée à prendre des décisions unilatérales obligatoires pour les administrés et qu'il s'agisse d'une véritable décision, affectant les droits et intérêts de la personne qui la conteste (Cour adm. 5 décembre 2013, n° 33157C du rôle, Pas. 2023, V° Actes administratifs, n° 5 et les autres références y citées).
Pour qu’un recours contentieux dirigé contre un acte individuel soit recevable, il est donc notamment exigé que cet acte comprenne un élément décisionnel et que celui-ci soit de nature à faire grief au recourant (Cour adm. 28 septembre 2017, n° 39389C du rôle, Pas. 2023, V° Actes administratifs, n° 8).
Ceci dit, c’est à bon droit que les premiers juges ont encore, entre autres, rappelé que n’ont pas cette qualité de décisions faisant grief, comme n’étant pas destinées à produire, par elles-mêmes, des effets juridiques, tant les informations données par l’administration, que les déclarations d’intention ou les actes préparatoires à une décision (Cour adm., 24 juillet 2013, n° 32031C du rôle, Pas. adm. 2023, V° Actes administratifs, n°69 et les autres références y citées).
L’article 8-2bis de la loi du 12 novembre 2004 a pour vocation de déterminer et de délimiter les pouvoirs de contrôle des organismes d’autorégulation en matière de lutte contre le blanchiment et contre le financement du terrorisme, en fixant notamment des droits d’investigation moyennant le droit d’accès à des informations détenues par les personnes soumises à leur pouvoir de surveillance, de faire des vérifications sur place et des enquêtes, des droits de prononcer des injonctions, éventuellement sous peine d’astreinte, aux personnes visées, du droit d’initier des procédures de gel ou de mise sous séquestre d’avoirs auprès de l’autorité judiciaire compétente, de prononcer des mesures provisoires en attendant des décisions par l’autorité disciplinaire compétente au fond et de transmettre des informations au Procureur d’Etat.
Lorsque l’exercice des pouvoirs de contrôle ainsi fixés consiste en la prise de décisions ou implique pareille prise de décision, ledit article 8-2bis précise que les décisions de l’organisme d’autorégulation ouvrent droit à un recours de pleine juridiction devant le tribunal administratif.
En l’espèce, il se pose concrètement la question de savoir si l’acte critiqué par l’actuel appelant véhicule à son encontre l’une ou l’autre décision prise par le (D) en exécution de ses pouvoirs de surveillance des membres de la (B), tels que prévus par ladite disposition légale.
Selon la thèse de la partie appelante, il conviendrait d’entrevoir et de tirer, au-delà d’un certain nombre de considérations générales, différents éléments décisionnels du libellé de la missive lui adressée par le (D), en l’occurrence les constats de différentes violations de la loi du 12 novembre 2004, la qualification des illégalités constatées en manquements graves aux obligations professionnelles et la décision de transmettre les informations au Parquet.
10 S’il est vrai qu’au-delà d’acter différents constats qui ont pu être faits lors d’une opération de contrôle sur place, le (D), dans le cadre de l’exercice de son pouvoir de surveillance et d’enquête en tant qu’organe de contrôle, appert d’ores et déjà avoir opéré des qualifications juridiques qui risquent à terme d’être préjudiciables pour l’intéressé, il n’en reste pas moins qu’au stade de l’« acte » querellé du 27 juin 2023, ledit Conseil n’a pas pris de décision à proprement parler en conséquence des constats de manquements faits et des qualifications par lui opérées, cette compétence ne lui relevant d’ailleurs point, ni au niveau pénal, ni encore au niveau disciplinaire.
Ainsi, ni les constats opérés ni encore les simples qualifications juridiques des manquements constatés ne sont à eux-seuls à qualifier de prise d’une véritable décision dans un cadre disciplinaire voire pénal, mais ils ne constituent que de simples actes préparatoires d’une décision à intervenir, le cas échéant, au niveau disciplinaire ou au niveau pénal.
Toujours est-il qu’en tant que simple acte préparatoire, l’acte entrepris n’est pas susceptible d’un recours direct devant le juge administratif indépendamment d’une décision finale qui pourra y prendre appui, c’est-à-dire que le contrôle de sa légalité est dans cette mesure différé au niveau d’un recours à diriger contre un éventuel acte décisoire de nature à faire grief pris à sa suite.
L’annonce par ailleurs faite par le (D) de ce qu’en application de l’article 8-2bis, paragraphe (I), point i), de la loi du 12 novembre 2004, les informations recueillies seraient transmises au Procureur d’Etat reste elle aussi essentiellement empreinte d’un caractère préparatoire -tant au niveau pénal que disciplinaire- et non attaquable directement.
Au-delà, aux regard et examen de son libellé, l’acte présentement soumis au contrôle du juge administratif n’apparaît, aux yeux de la Cour, pas autrement véhiculer la prise d’un des autres types de décision -susceptible d’un recours direct- tels qu’ils sont encore prévus par ledit article 8-2bis, paragraphes 1), sub) a) à j), et 2), telle que par exemple une interdiction provisoire d’activités dans l’attente d’une décision sur le fond par l’instance disciplinaire compétente visée par l’article 8-2bis, paragraphe 1), point g), de la loi du 12 novembre 2004.
Cette conclusion ne saurait être énervée par la mise en balance de ce que l’auteur lui-
même aurait reconnu un caractère décisionnel à l’acte déféré dans le cadre d’une indication sur les voies de recours qui seraient ouvertes, étant précisé que l’analyse de l’existence d’un élément décisionnel contenu, le cas échéant, dans un document émanant d’une autorité administrative doit se focaliser sur les informations mises en avant dans ledit document et apprécier si celles-ci sont de nature à affecter directement la situation de son destinataire. Le caractère décisionnel d’un acte n’est partant pas directement influencé par des indications -en l’occurrence erronées- sur une voie de recours, au sens de l’article 14 du règlement grand-ducal du 8 juin 1979 relatif à la procédure à suivre par les administrations relevant de l’Etat et des communes, une telle référence inexacte ne pouvant éventuellement que donner lieu à une condamnation de l’autorité en question à devoir payer une indemnité de procédure.
Le recours en réformation du demandeur initial est partant à déclarer irrecevable pour ne pas viser une véritable « décision » administrative susceptible d’un recours direct devant le juge administratif.
11Il suit de l’ensemble des considérations qui précèdent que c’est à bon droit que les premiers juges ont conclu à l’irrecevabilité du recours de Monsieur (A) dans ses deux branches.
La partie appelante réclame encore l’allocation d’une indemnité de procédure d’un montant de ….. € pour chacune des instances, sur base sur base de l’article 33 de la loi modifiée du 21 juin 1999 portant règlement de procédure devant les juridictions administratives, indemnité de procédure dont la partie intimée demande toutefois le rejet.
Aux termes de l’article 33 de la loi précitée du 21 juin 1999, rendu applicable à une instance menée devant la Cour par l’effet de l’article 54 de ladite loi de 1999, « lorsqu’il paraît inéquitable de laisser à la charge d’une partie les sommes exposées par elle et non comprises dans les dépens, le juge peut condamner l’autre partie à lui payer le montant qu’il détermine ».
Il s’ensuit que l’allocation d’une indemnité de procédure ne dépend pas de l’issue du litige, mais du caractère inéquitable visé par la loi, de sorte que le sort réservé par le juge administratif en l’espèce au recours introduit par Monsieur (A) n’entraîne pas ipso facto l’irrecevabilité de sa demande en allocation d’une indemnité de procédure.
Cette demande en allocation d’une indemnité de procédure formulée par la partie appelante apparaît au contraire au regard des circonstances de la cause comme étant justifiée, bien qu’au regard de la solution retenue l’acte entrepris n’est pas susceptible d’un recours direct.
En effet, confronté à un acte lui communiqué, qui de par son libellé est loin d’être univoque quant à sa véritable nature et qui comporte pour le surplus une indication erronée sur l’ouverture d’une voie de recours directe à son encontre, il apparaît inéquitable de laisser à la charge du seul demandeur originaire, appelant actuel, l’intégralité des sommes par lui exposées pour obtenir une réponse ne serait-ce qu’à la question a priori justifiée de la nature décisionnelle dudit acte.
Compte tenu des éléments d’appréciation en possession de la Cour, des devoirs et du degré de difficulté de l’affaire, il y a lieu d’évaluer ex æquo et bono l’indemnité à allouer à l’actuel appelant à un montant de 1.500.- € pour chaque instance.
Au regard et en conséquence des considérations ci-avant faites, la demande en allocation d’une indemnité de procédure telle que présentée par la partie intimée est à rejeter, les conditions légales n’étant pas remplies dans son propre chef.
Quant aux dépens, il y a lieu de rappeler qu’aux termes de l’article 32 de la loi précitée du 21 juin 1999, « toute partie qui succombera sera condamnée au dépens, sauf au tribunal à laisser la totalité, ou une fraction des dépens à la charge d’une autre partie par décision spéciale et motivée », de sorte que là encore, l’issue défavorable du litige pour la partie appelante n’empêche pas la Cour de condamner la partie intimée à une partie des dépens, et plus précisément, pour les mêmes motifs que ceux retenus ci-dessus, à la moitié des dépens.
Par ces motifs, la Cour administrative, statuant à l’égard de toutes les parties en cause;
12 reçoit l’appel en la forme;
au fond, le déclare partiellement justifié;
réformant, condamne la (B) à payer à Monsieur (A) une indemnité de procédure de …..
€ pour la première instance;
fait masse des dépens de la première instance et condamne chaque partie à en supporter la moitié;
confirme le jugement dont appel pour le surplus;
condamne la (B) à payer encore à Monsieur (A) une indemnité de procédure de ……- € pour l’instance d’appel;
fait masse des dépens de l’instance d’appel et condamne chaque partie à en supporter la moitié.
Ainsi délibéré et jugé par :
Henri CAMPILL, vice-président, Lynn SPIELMANN, premier conseiller, Annick BRAUN, conseiller, et lu par le vice-président en l’audience publique à Luxembourg au local ordinaire des audiences de la Cour à la date indiquée en tête, en présence du greffier assumé de la Cour …..
s. ….
s. CAMPILL Reproduction certifiée conforme à l’original Luxembourg, le 1er mars 2024 Le greffier de la Cour administrative 13
