GRAND-DUCHE DE LUXEMBOURG COUR ADMINISTRATIVE Numéro du rôle : 50218C ECLI:LU:CADM:2024:50218 Inscrit le 19 mars 2024 Audience publique du 9 juillet 2024 Appel formé par Monsieur (A), … contre un jugement du tribunal administratif du 8 février 2024 (n° 46262 du rôle) ayant statué sur son recours contre une décision du conseil communal de la commune de Mondorf-les-Bains et une décision du ministre de l’Intérieur en matière de plan d’aménagement général (refonte) Vu la requête d’appel inscrite sous le numéro 50218C du rôle et déposée au greffe de la Cour administrative le 19 mars 2024 par la société à responsabilité limitée ELVINGER DESSOY MARX SARL, inscrite à la liste V du tableau de l’Ordre des avocats du barreau de Luxembourg, établie et ayant son siège social à L-1461 Luxembourg, 31, rue d’Eich, immatriculée au registre de commerce et des sociétés de Luxembourg sous le numéro B 251584, représentée aux fins de la présente procédure d’appel par Maître Serge MARX, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de Monsieur (A), …., demeurant à L-… …, …, rue …., dirigée contre un jugement du tribunal administratif du Grand-Duché de Luxembourg du 8 février 2024 (n° 46262 du rôle), qui, après avoir écarté des débats les mémoires en réponse et en duplique déposés au nom de l’administration communale de Mondorf-les-Bains, a déclaré recevable mais non justifié son recours en annulation de la délibération du conseil communal de Mondorf-les-Bains du 14 juillet 2020 portant adoption du projet de refonte du plan d’aménagement général ainsi que de la décision d’approbation afférente du ministre de l’Intérieur du 2 avril 2021 ;
Vu l’exploit de l’huissier de justice suppléant Kelly FERREIRA SIMOES, en remplacement de l’huissier de justice Carlos CALVO, les deux demeurant à Luxembourg, immatriculés près le tribunal d’arrondissement de et à Luxembourg, du 26 mars 2024 portant signification de cette requête d’appel à l’administration communale de Mondorf-les-Bains, représentée par son collège des bourgmestre et échevins en fonctions, ayant sa maison communale à L-5627 Mondorf-les-Bains, 1, avenue des Villes Jumelées ;
1Vu le mémoire en réponse déposé au greffe de la Cour administrative le 18 avril 2024 par la société anonyme ARENDT et MEDERNACH S.A., inscrite à la liste V du tableau de l’Ordre des avocats du barreau de Luxembourg, établie et ayant son siège social à L-2082 Luxembourg, 41A, avenue J.F. Kennedy, immatriculée au registre de commerce et des sociétés de Luxembourg sous le numéro B 186371, représentée aux fins de la présente procédure d’appel par Maître Christian POINT, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de l’Etat du Grand-Duché de Luxembourg ;
Vu le mémoire en réponse déposé au greffe de la Cour administrative le 26 avril 2024 par Maître Anne-Laure JABIN, avocat à la Cour, inscrite au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de l’administration communale de Mondorf-les-Bains, représentée par son collège des bourgmestre et échevins en fonctions, ayant sa maison communale à L-5627 Mondorf-les-Bains, 1, place des Villes Jumelées ;
Vu le mémoire en réplique déposé au greffe de la Cour administrative le 27 mai 2024 par Maître Serge MARX au nom de l’appelant ;
Vu le mémoire en duplique déposé au greffe de la Cour administrative le 27 juin 2024 par Maître Christian POINT au nom de l’Etat du Grand-Duché de Luxembourg ;
Vu le mémoire en duplique déposé au greffe de la Cour administrative le même jour par Maître Anne-Laure JABIN au nom de l’administration communale de Mondorf-les-Bains ;
Vu les pièces versées en cause et notamment le jugement dont appel ;
Le rapporteur entendu en son rapport, ainsi que Maîtres Serge MARX, Anne-Laure JABIN et Gilles DAUPHIN, en remplacement de Maître Christian POINT, en leurs plaidoiries respectives à l’audience publique du 2 juillet 2024.
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Lors de sa séance publique du 2 mai 2019, le conseil communal de la commune de Mondorf-les-Bains, ci-après le « conseil communal », émit un vote favorable, en vertu de l’article 10 de la loi modifiée du 19 juillet 2004 concernant l’aménagement communal et le développement urbain, ci-après « la loi du 19 juillet 2004 », sur le projet d’aménagement général et chargea le collège des bourgmestre et échevins de Mondorf-les-Bains, ci-après « le collège échevinal », de procéder aux consultations prévues aux articles 11 et 12 de la loi du 19 juillet 2004.
Par courrier du 13 juin 2019, Monsieur (A), déclarant agir en sa qualité de propriétaire d’un terrain de presque deux hectares, inscrit au cadastre de la commune de Mondorf-les-Bains, section …., sous le numéro 476/5128, ci-après « la parcelle 476/5128 », soumit au collège échevinal des objections à l’encontre du projet d’aménagement général.
2Lors de sa séance publique du 14 juillet 2020, le conseil communal, d’une part, statua sur les objections dirigées à l’encontre du projet d’aménagement général et, d’autre part, adopta ledit projet.
Par courrier recommandé avec avis de réception du 3 août 2020, Monsieur (A) introduisit auprès du ministre de l’Intérieur, ci-après « le ministre », une réclamation à l’encontre de la susdite délibération du conseil communal du 14 juillet 2020 portant adoption du projet d’aménagement général et ayant statué sur les objections dirigées par les administrés à l’encontre de ce même projet.
Par décision du 2 avril 2021, le ministre approuva la délibération, précitée, du conseil communal du 14 juillet 2020, tout en statuant sur les réclamations lui soumises, dont celle introduite par Monsieur (A) en la déclarant non fondée. Les passages pertinents de ladite décision ministérielle sont libellés comme suit :
« (…) Ad réclamations (A) (rec 6) (…) Les réclamants s’opposent au classement des parcelles cadastrales n°476/5128 (rec 06), (…) (rec 09), (…), (…), (…), (…), (…) (rec 10c), (…) (rec 11) et (…) (rec 13), sises à Ellange.
Les réclamants dont les fonds ou parties de fonds sont classés en « zone agricole [AGR] » souhaitent voir classer leurs terrains en zone destinée à être urbanisée.
Les réclamations sont pourtant non fondées.
Il est à souligner à cet égard que le site est, sur un côté de la voie publique, certes déjà classé en zone destinée à être urbanisée, mais qu’il demeure actuellement vierge en raison de la « zone d’aménagement différé [ZAD] » qui se superpose à ce classement, de manière à ce qu’une urbanisation à court terme n’est pas envisageable. Partant, la coulée verte existante à cet endroit demeure actuellement encore intacte et il convient de la conserver.
Par ailleurs, il y a lieu de rappeler que la Cour administrative a précisé dans son arrêt du 3 mai 2018 (40403C) que des terrains situés d’un côté et de l’autre de la voie publique n’étaient pas comparables sous l’optique de l’article 10bis de la Constitution, si les terrains d’un côté avaient déjà été constructibles sous l’ancien plan d’aménagement général, tandis que ceux de l’autre côté ne l’ont pas été. Par ailleurs, la Cour a également relevé déjà à plusieurs reprises qu’il n’y avait pas lieu d’amplifier des situations urbanistiques malsaines, les déviations urbanistiques du passé ne devant donner l’exemple pour persévérer (notamment 27 février 2020, 43709C). (…) ».
Par requête déposée au greffe du tribunal administratif le 20 juillet 2021, Monsieur (A) fit introduire un recours tendant à l’annulation de la délibération du conseil communal de Mondorf-les-Bains du 14 juillet 2020 portant adoption du projet de refonte du plan d’aménagement 3général, ci-après « le PAG », ainsi que de la décision d’approbation afférente du ministre du 2 avril 2021.
Par jugement du 8 février 2024, le tribunal, après avoir écarté des débats les mémoires en réponse et en duplique déposés au nom de l’administration communale de Mondorf-les-Bains, déclara ce recours recevable mais non fondé et en débouta le demandeur avec charge des frais et dépens de l’instance.
Pour arriver à cette solution, le tribunal retint que c’était à bon droit que la parcelle 476/5128 avait été classée en zone agricole, c’est-à-dire en zone verte, pareillement à ce qui avait été le cas sous l’ancien PAG, étant donné qu’un classement en zone destinée à être urbanisée conduirait à la création d’un îlot constructible isolé et déconnecté contraire aux objectifs ancrés à l’article 2 de la loi du 19 juillet 2004.
Par requête d’appel déposée au greffe de la Cour administrative le 19 mars 2024, Monsieur (A) a fait régulièrement entreprendre le jugement précité du 8 février 2024, dont il sollicite la réformation dans le sens de voir dire justifié son recours en annulation initial et de voir annuler en conséquence la délibération communale du 14 juillet 2020 portant adoption du projet de refonte du PAG ainsi que la décision d’approbation afférente du ministre du 2 avril 2021.
A l’appui de son appel, l’appelant estime qu’un parallélisme certain devait être observé entre le classement des parcelles d’un côté et de l’autre de la rue de la Gare.
Même si les classements successifs au niveau de l’ancien PAG, de la version mise sur orbite et du PAG adopté finalement n’étaient pas homogènes, il n’en resterait pas moins qu’en fin de compte, le PAG refondu a prévu pour les terrains placés de l’autre côté de la rue de la Gare un classement en zone de base [HAB-1] superposée d’une zone d’aménagement différé [ZAD].
Il s’y ajouterait que les propriétaires ont entretemps déposé un projet de plan d’aménagement particulier nouveau quartier, ci-après « PAP NQ » et qu’en conséquence, le conseil communal a décidé de lever cette zone ZAD et de rendre ces terrains effectivement constructibles de manière à créer la continuité entre Ellange-Gare et le village d’Ellange.
Même si certains de ces éléments étaient ultérieurs aux délibération communale et décision ministérielle actuellement sous analyse, une vue globale imposerait d’en tenir compte afin de toiser utilement le présent appel.
Dans la mesure où les localités d’Ellange et Ellange-Gare seraient en train de converger vers un tissu urbain continu de l’autre côté de la rue de la Gare, il resterait incompréhensible pourquoi tel ne pourrait pas être le cas du côté où se trouve la parcelle litigieuse de l’appelant.
Pour celui-ci, le cas de figure de l’espèce constitue un cas d’école, l’objectif à atteindre étant un développement cohérent et harmonieux du tissu urbain à l’endroit.
4 L’appelant fait encore valoir le besoin constant en logements compte tenu de la situation actuelle du pays à ce niveau.
Si effectivement aucune étude environnementale stratégique, dite « strategische Umweltprüfung », (SUP) n’avait été mise en place au moment des travaux préparatoires du PAG refondu pour le terrain sous analyse et les terrains voisins, cet élément ne devrait pas non plus former un barrage à une annulation des délibération communale et décision ministérielle attaquées.
Tout en reprochant à la commune de ne pas avoir mené une réflexion globale quant à l’urbanisation autour des éléments jointifs entre les localités d’Ellange-Gare et Ellange, l’appelant s’oppose à voir considérer son terrain en tant qu’îlot isolé déconnecté, à l’instar de l’analyse des premiers juges, mais demande une analyse plus globale mettant en parallèle les tronçons de rue d’un côté et de l’autre de la rue de la Gare entre les localités d’Ellange-Gare et Ellange.
Les parties publiques demandent en substance la confirmation du jugement dont appel à partir des éléments et considérations y contenus, tout en soulignant qu’il existait bien, au moment de la mise en route de la procédure du PAG refondu, une réflexion globale mettant en exergue à l’époque la mise en place d’une coulée verte entre les deux localités d’Ellange et d’Ellange-Gare, de manière à ne pas les voir se rejoindre au niveau du projet de PAG refondu.
Toutefois, eu égard aux objections des propriétaires de terrains de l’autre côté de la rue de la Gare, vue par rapport à la parcelle de l’appelant, compte tenu du classement antérieur de ces terrains en zone constructible, les autorités communales, suivies en cela par le ministre, auraient préféré éviter toute discussion indemnitaire de manière à accueillir les objections afférentes et à reclasser ces terrains en zone constructible en cours de procédure précontentieuse.
Il resterait que pour les terrains du côté de la rue incluant celui de l’appelant, aucune étude environnementale stratégique n’avait été préparée dans la logique du PAG mis sur orbite, mais qu’une annulation partielle des délibération communale et décision ministérielle d’approbation déférées ne ferait pas de sens dans le contexte donné et n’aboutirait qu’à la création d’un îlot déconnecté et isolé tel que les premiers juges l’auraient retenu à bon escient.
Il convient de préciser tout d’abord que la parcelle litigieuse de l’appelant revêt une certaine envergure d’environ deux hectares et que seule la partie attenant à la rue de la Gare, selon une profondeur comparable à celle des terrains attenant à la même rue au niveau de la localité d’Ellange-Gare, se trouve actuellement utilement sous discussion.
La situation du cas d’espèce est particulière en ce sens que contrairement aux allégations de l’appelant, une réflexion globale d’urbanisme pour la situation des terrains situés entre les localités d’Ellange et Ellange-Gare avait bien été menée au niveau de la commune et du ministère de tutelle, en ce sens qu’une coulée verte au sens de la réglementation communale d’urbanisme avait été prévue, contrairement au classement antérieur des terrains de l’autre côté de la rue de la 5Gare, vue à partir de celui de l’appelant qui, sous l’ancien PAG, s’étaient trouvés classés en zone constructible.
Il est constant que suite aux objections des propriétaires de ces terrains de l’autre côté, les responsables communaux ont préféré revenir à la situation antérieure plutôt que de risquer des plaintes indemnitaires quitte à abandonner le concept urbanistique initialement arrêté de la coulée verte.
Si l’argumentaire du ministre suite à la réclamation de l’appelant prend position à cet égard et estime qu’en raison de la mise en place d’une ZAD de l’autre côté de la rue, la coulée verte demeurait à l’endroit et que les deux localités ne se trouvaient ainsi pas connectées, il n’en reste pas moins que le ministre a approuvé le reclassement de ces terrains de l’autre côté en zone urbanisée.
Dans une optique globale, il est vrai qu’entretemps un projet de PAP NQ, jugé raisonnable suivant l’énonciation du mandataire de la commune à l’audience des plaidoiries, a été entre-temps présenté et a pu impliquer la levée de la zone ZAD.
Il n’en reste pas moins que ce changement de paradigme est inhérent aux développements à la fois opéré lors du traitement des objections des propriétaires afférents en phase précontentieuse et des suites données à ce classement postérieurement à la mise en place du PAG refondu.
Il est manifeste que cette évolution des classements de l’autre côté de la rue de la Gare, vue à partir du terrain de l’appelant, ne correspond nullement à la logique urbanistique adoptée au niveau des travaux préparatoires du PAG refondu, ce qui explique précisément que, pour les terrains du côté de celui de l’appelant, aucune étude environnementale stratégique n’avait été mise en place.
S’il est vrai que la nécessité de la mise en place de pareille étude peut aboutir à ce que le juge administratif d’ores et déjà annule un classement jugé incompatible avec la législation en place, de manière à ce que pour ce terrain considéré isolément, sinon pour plusieurs terrains dont le classement est déféré à la juridiction saisie, un autre classement s’impose, tel n’est cependant pas le cas dans une hypothèse telle celle de l’espèce où seul le classement d’un terrain isolé est soumis à la juridiction et que cependant, suite à un changement de paradigme, le classement d’une série de terrains, ceux du côté de la rue de la Gare incluant le terrain de l’appelant, se trouve globalement en discussion.
Si dans une optique microspatiale ne mettant en exergue que les seuls terrains dont le classement a été changé en cours de procédure précontentieuse de l’autre côté de la rue de la Gare et celui de l’appelant situé juste vis-à-vis, un appel à un certain parallisme pourrait être jugé raisonnable, l’optique change lorsqu’on adopte une vue plus macrospatiale sur l’endroit.
6En effet, lorsqu’on considère tous les terrains au Sud de la rue de Filsdorf au niveau du village d’Ellange et ceux de ce côté de la rue de la Gare, du côté d’Ellange-Gare, incluant celui de l’appelant, l’on constate qu’il s’agit d’un large triangle non urbanisé, mis à part certains terrains d’Ellange-Gare de ce même côté.
Cette situation mérite une analyse d’ensemble qui n’a manifestement pas été menée en tenant notamment compte de la réinclusion des terrains de l’autre côté de la rue de la Gare situés dorénavant en zone constructible.
Pareille analyse n’a de toute apparence pas encore été menée, étant donné que toute la procédure d’adoption du PAG refondu avait tablé sur une prémisse de coulée verte entre les deux localités.
Il s’ensuit que dans les circonstances données une annulation du classement opéré pour le seul terrain de l’appelant ne se conçoit pas, étant donné qu’elle aboutirait à une solution partielle et imparfaite en termes d’urbanisme, en l’absence d’analyse globale à mener d’abord par les instances communales intéressées sous le contrôle de l’autorité de tutelle pour l’ensemble du triangle ci-avant dénoté.
Pareille annulation valant pour le seul bout de terrain visé de l’appelant aboutirait effectivement à la création d’un îlot isolé et déconnecté en l’absence de réflexion d’ensemble utilement menée pour les terrains adjacents dont le classement ne se trouve pas soumis à l’analyse de la Cour.
Il s’ensuit que le jugement dont appel est à confirmer, complémentairement à partir des considérations qui précèdent.
Par ces motifs, la Cour administrative, statuant à l’égard de toutes les parties en cause ;
déclare l’appel recevable ;
au fond, le dit non justifié ;
partant en déboute l’appelant ;
confirme le jugement dont appel ;
condamne l’appelant aux dépens de l’instance d’appel.
7Ainsi délibéré et jugé par :
Francis DELAPORTE, président, Henri CAMPILL, vice-président, Lynn SPIELMANN, premier conseiller, et lu par le président en l’audience publique à Luxembourg au local ordinaire des audiences de la Cour à la date indiquée en tête, en présence du greffier de la Cour …… s. …..
s. DELAPORTE Reproduction certifiée conforme à l’original Luxembourg, le 9 juillet 2024 Le greffier de la Cour administrative 8
