GRAND-DUCHE DE LUXEMBOURG COUR ADMINISTRATIVE Numéro du rôle : 50624C ECLI:LU:CADM:2024:50624 Inscrit le 21 juin 2024 Audience publique du 19 décembre 2024 Appel formé par Monsieur (A) et Madame (B), …, contre un jugement du tribunal administratif du 13 mai 2024 (n° 46787 du rôle) ayant statué sur leur recours contre deux décisions du conseil communal de Frisange et une décision du ministre de l’Intérieur en matière de plan d’aménagement général (refonte) Vu la requête d’appel inscrite sous le numéro 50624C du rôle et déposée au greffe de la Cour administrative le 21 juin 2024 par la société anonyme KRIEGER ASSOCIATES S.A., inscrite sur la liste V du tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, établie et ayant son siège social à L-2146 Luxembourg, 63-65, rue de Merl, inscrite au registre de commerce et des sociétés de Luxembourg sous le numéro B 240929, représentée aux fins de la présente procédure d’appel par Maître Georges KRIEGER, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de Monsieur (A) et de Madame (B), demeurant ensemble à L-… …, …, …, dirigée contre un jugement du tribunal administratif du Grand-Duché de Luxembourg du 13 mai 2024 (n° 46787 du rôle) ayant déclaré irrecevable leur recours en annulation de la délibération du conseil communal de Frisange du 18 septembre 2019 décidant de la mise en procédure du projet de refonte du plan d’aménagement général tout en déclarant recevable mais non fondé leur recours en annulation de la délibération du conseil communal de Frisange du 6 janvier 2021 portant adoption du projet de refonte du plan d’aménagement général de la commune de Frisange, ainsi que de la décision d’approbation afférente du ministre de l’Intérieur du 1er septembre 2021 ;
Vu l’exploit de l’huissier de justice Laura GEIGER, demeurant à Luxembourg, immatriculée près le tribunal d’arrondissement de et à Luxembourg du 27 juin 2024, portant signification de cette requête d’appel à l’administration communale de Frisange, représentée par son collège des bourgmestre et échevins en fonctions, ayant sa maison communale à L-5750 Frisange, 10, Munnerëferstrooss ;
1 Vu le mémoire en réponse déposé au greffe de la Cour administrative le 23 septembre 2024 par la société à responsabilité limitée RODESCH Avocats à la Cour, inscrite à la liste V du tableau de l’Ordre des avocats du barreau de Luxembourg, établie et ayant son siège social à L-1470 Luxembourg, 7-11, route d’Esch, inscrite au registre de commerce et des sociétés de Luxembourg sous le numéro B 265322, représentée aux fins de la présente procédure d’appel par Maître Stéphane SUNNEN, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de l’Etat du Grand-Duché de Luxembourg ;
Vu le mémoire en réponse déposé au greffe de la Cour administrative le 27 septembre 2024 par Maître Claude SCHMARTZ, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de l’administration communale de Frisange ;
Vu le mémoire en réplique déposé au greffe de la Cour administrative le 28 octobre 2024 par Maître Georges KRIEGER au nom des appelants ;
Vu le mémoire en duplique déposé au greffe de la Cour administrative le 27 novembre 2024 par Maître Claude SCHMARTZ au nom de l’administration communale de Frisange ;
Vu le mémoire en duplique, intitulé « mémoire en réponse », déposé au greffe de la Cour administrative le 28 novembre 2024 par Maître Stéphane SUNNEN au nom de l’Etat du Grand-
Duché de Luxembourg ;
Vu les pièces versées en cause et notamment le jugement dont appel ;
Le rapporteur entendu en son rapport, ainsi que Maîtres Elie DOHOGNE, en remplacement de Maître Georges KRIEGER, Elise DEPREZ, en remplacement de Maître Claude SCHMARTZ, et Stéphane SUNNEN en leurs plaidoiries respectives à l’audience publique du 5 décembre 2024.
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Lors de sa séance publique du 18 septembre 2019, le conseil communal de Frisange, ci-après « le conseil communal », émit un vote favorable, en vertu de l’article 10 de la loi modifiée du 19 juillet 2004 concernant l’aménagement communal et le développement urbain, ci-après « la loi du 19 juillet 2004 », sur le projet de refonte du plan d’aménagement général (PAG) et chargea le collège des bourgmestre et échevins, ci-après « le collège échevinal », de procéder aux consultations prévues aux articles 11 et 12 de la loi du 19 juillet 2004.
Par courrier recommandé avec accusé de réception de leur mandataire du 22 octobre 2019, Monsieur (A) et Madame (B), ci-après « les consorts (A-B) », agissant en leur qualité de propriétaires de deux parcelles sises à Aspelt, inscrites au cadastre de la commune de Frisange, portant les numéros … et …, soumirent leurs objections à l’encontre dudit projet de refonte du PAG au collège échevinal.
La commission d’aménagement émit son avis dans sa séance du 27 novembre 2019.
2 Lors de sa séance publique du 6 janvier 2021, le conseil communal, d’une part, statua sur les objections dirigées à l’encontre du projet de refonte du PAG et, d’autre part, adopta ledit projet.
Par courrier recommandé avec accusé de réception du 7 janvier 2021, les consorts (A-B) introduisirent, par l’intermédiaire de leur mandataire, une réclamation auprès du ministre de l’Intérieur, ci-après « le ministre », à l’encontre de la susdite délibération du conseil communal du 6 janvier 2021 portant adoption du projet de refonte du PAG et ayant statué sur les objections dirigées par les administrés à l’encontre de ce même projet.
Dans sa séance du 7 juillet 2021, la commission d’aménagement émit son avis sur les réclamations introduites auprès du ministre.
Par décision du 1er septembre 2021, le ministre approuva la délibération du conseil communal du 6 janvier 2021 portant adoption du projet de refonte du PAG, tout en statuant sur les réclamations lui soumises, dont celle introduite par les consorts (A-B). Les passages de ladite décision ministérielle se rapportant à cette réclamation sont libellés comme suit :
« […] Ad réclamation (A-B) […] (rec… […]) Les réclamants sollicitent le reclassement des parcelles cadastrales n°… et … […] sises à Aspelt, en zone destinée à être urbanisée.
A titre liminaire, il convient de noter que les parcelles précitées sont toutes situées le long de la rue de Mondorf et que plusieurs immeubles existent déjà au bord de cette même rue.
Force est pourtant de constater que des constructions existantes caractérisent déjà un développement tentaculaire existant. Il n’est donc pas raisonnable d’accepter une densification supplémentaire non adaptée au tissu urbain existant qui ne ferait qu’aggraver le développement tentaculaire à cet endroit. Cette solution est d’ailleurs consacrée par la jurisprudence administrative (Cour administrative, 3 mai 2018, n° du rôle 40403C).
Les réclamations sont partant non fondées. […] ».
Par requête déposée au greffe du tribunal administratif le 15 décembre 2021, les consorts (A-B) firent introduire un recours tendant à l’annulation de la « (…) décision du conseil communal de FRISANGE du 18 septembre 2019, décidant de la mise en procédure du PAG (…) » ; de la « (…) décision du conseil communal de FRISANGE, prise en date du 6 janvier 2021, portant approbation du projet de refonte du plan d’aménagement général (…) » ; et de la « (…) décision de la Ministre de l’Intérieur, prise en date du 1er septembre 2021, portant approbation de la décision du 6 janvier 2021 (…) ».
Par jugement du 13 mai 2024, le tribunal déclara ce recours irrecevable en tant que dirigé contre la délibération du conseil communal de Frisange du 18 septembre 2019 portant mise sur orbite du projet de PAG, tout en déclarant ce recours recevable mais non fondé pour le surplus en 3en déboutant les parties demanderesses avec rejet de leur demande en allocation d’une indemnité de procédure et condamnation aux frais et dépens de l’instance.
Par requête d’appel déposée au greffe de la Cour administrative le 21 juin 2024, les consorts (A-B) ont fait entreprendre le jugement précité du 13 mai 2024 dont ils sollicitent la réformation dans le sens de voir déclarer le recours recevable dans son intégralité, y compris en tant que dirigé contre la délibération communale du 18 septembre 2019 portant mise sur orbite du projet de refonte du PAG, et de le voir dire justifié dans son entièreté également de manière à voir annuler les délibérations respectives du conseil communal de Frisange des 18 septembre 2019 et 6 janvier 2021, précitées, de même que la décision d’approbation afférente du ministre de l’Intérieur du 1er septembre 2021 avec renvoi de l’affaire devant l’autorité compétente.
La commune se rapporte à prudence de justice quant au délai pour agir des parties appelantes.
Il résulte de la simple comparaison de la date du prononcé du jugement dont appel – 13 mai 2024 – et de celle du dépôt de la requête d’appel – 21 juin 2024 – que l’appel a, en toute occurrence, été déposé dans le délai de 40 jours.
En effet, si le dies a quo avait été le 13 mai 2024, le dernier jour aurait été le 22 juin 2024.
Dès lors, l’appel a été déposé dans le délai légal.
La commune soulève encore l’irrecevabilité de l’appel pour défaut d’intérêt à agir concernant le volet de la délibération du conseil communal de Frisange du 18 septembre 2019 déclarant la mise en procédure du projet de refonte du PAG.
Plus loin, tant la commune que l’Etat concluent à l’irrecevabilité du recours initial en tant que dirigé contre ladite délibération communale de mise sur orbite du projet de refonte du PAG, tel que le tribunal l’a d’ailleurs retenu.
Tout d’abord, les questions de recevabilité du recours initial devant le tribunal s’analysent en question de fond en appel.
Quant à l’irrecevabilité formellement invoquée par rapport à l’appel concernant le volet de la délibération communale ayant porté mise sur orbite du projet de refonte du PAG, il convient de retenir que dans la mesure où le tribunal a déclaré le recours en annulation des appelants irrecevable par rapport à ce volet, ceux-ci ont eu qualité et intérêt pour interjeter appel contre le jugement a quo également sous ce volet.
Dès lors, le moyen d’irrecevabilité de l’appel est à rejeter sous cet aspect.
L’appel ayant pour le surplus été interjeté suivant les formes prévues par la loi, il est recevable.
4 Quant au fond, les appelants concluent d’abord à la réformation du jugement dont appel en ce qu’il a déclaré irrecevable leur recours dirigé contre la délibération précitée du conseil communal de Frisange du 18 septembre 2019 ayant mis en procédure le projet de refonte du PAG en ce qu’ils sont d’avis que déjà le classement y intervenu, maintenant leur terrain litigieux en zone verte, serait préjudiciable à leur égard.
Les parties publiques sollicitent la conformation du jugement dont appel quant à ce volet.
Tel que les premiers juges l’ont retenu à bon escient, il est de jurisprudence constante depuis les arrêts du 15 décembre 2016 (nos 38139C, 38174C et 38175C du rôle) que la démarche du conseil communal prévue à l’article 10 de la loi du 19 juillet 2004 tendant à mettre sur orbite le projet de refonte d’un PAG ne revêt en principe aucun caractère décisionnel mise à part l’hypothèse d’une action directe contre ladite délibération prise de manière détachée sur base dudit article 10 en raison d’un effet immédiat qu’elle peut, le cas échéant, avoir.
Dans la mesure où aucune action directe pareille n’a été dirigée en l’occurrence contre ladite délibération communale de mise sur orbite du projet de refonte du PAG, c’est à bon droit que le tribunal a déclaré irrecevable le recours des appelants en tant que dirigé contre cette délibération.
Pour le surplus, les appelants sollicitent en substance la réformation du jugement dont appel, en ce qu’il n’a pas annulé les délibération communale du 6 janvier 2021 et la décision ministérielle d’approbation afférente du 1er septembre 2021 dans la mesure où leurs deux terrains litigieux situés le long de la rue de Mondorf ont été classés en zone agricole en faisant valoir que sous une réglementation communale antérieure, ceux-ci ont fait partie du périmètre d’agglomération et étaient constructibles.
Il convient de tirer au clair dès l’ingrès, tel que discuté lors de l’audience publique des plaidoiries, que s’il est vrai que sous une plus ancienne réglementation communale d’urbanisme datant de 1977, sans préjudice de la date exacte, des terrains situés le long de la rue de Mondorf dont les deux terrains des appelants actuellement litigieux, faisaient partie du périmètre d’agglomération et que d’ailleurs plusieurs de ces terrains se trouvent être construits, notamment ceux figurant aux numéros … et …, ce dernier directement voisin d’un des terrains litigieux et plus loin ceux aux numéros … et … de la rue de Mondorf.
Cependant, entretemps le PAG de la commune de Frisange avait déjà connu des modifications et il est constant en cause qu’au niveau de l’ancien PAG ayant précédé directement le projet de refonte sous analyse, l’ensemble de ces terrains le long de la route de Mondorf se trouvait déjà sortis de la zone constructible et reclassés en zone verte, plus particulièrement en zone d’exploitation agricole. Ce constat, désormais constant en cause, est d’importance en ce qu’il implique que le projet de refonte du PAG actuellement sous analyse n’a pas procédé à un 5déclassement des terrains en question par rapport au PAG précédent, mais au contraire agit dans la continuité par rapport à celui-ci.
Il convient encore de relever que le long de la rue de Mondorf, outre les terrains construits d’ores et déjà comportant des constructions situées en zone verte, il y a des terrains non lotis et des terrains lotis, tels les deux actuellement litigieux appartenant aux appelants et sous-tendant leur intérêt à agir.
En instance d’appel, les appelants reprennent en substance leur argumentaire de première instance.
Ainsi, en termes de légalité externe, les appelants reprennent leur moyen tiré d’une absence de motivation et/ou erreur manifeste d’appréciation, voire d’un revirement fautif d’attitude dans le chef des autorités communales qui, face à leur demande de reclassement en zone constructible de leurs deux terrains à travers leurs objections, auraient répondu par un renvoi à l’article 2.17 de l’étude préparatoire, section 2, traitant des régularisations possibles.
Les appelants invoquent notamment des critères contradictoires tant au niveau de ce texte que par la suite dans la prise de position de la commune et demandent en substance de considérer leurs deux terrains situés entre deux paires de terrains construits comme étant un espace à combler et le tout non point comme une extension tentaculaire du tissu urbanisé, mais comme une admission raisonnable dans le tissu urbanisé de terrains qui devraient y retourner depuis longtemps vu qu’en plus, l’essentiel des infrastructures serait présent sur place. Ils reprochent ainsi un revirement fautif d’attitude dans le chef des autorités communales ayant placé en zone agricole des terrains ayant toutes les qualités de terrains à bâtir, situés pour le surplus entre des terrains accueillant des constructions existantes destinées à l’habitation.
Les parties publiques demandent le rejet de ce moyen par confirmation du jugement dont appel.
S’il est vrai que les dispositions de l’article 6 du règlement grand-ducal du 8 juin 1979 relatif à la procédure à suivre par les administrations relevant de l’Etat et des communes ne s’applique pas tel quel à un PAG refondu considéré globalement comme un acte réglementaire concernant l’indication des motifs y exigée, il ne faut pas perdre de vue d’abord que ce même article 6 comporte comme sanction, d’après son article 7 uniquement la suspension des délais et non l’annulation de l’acte visé.
Il est admis que pour un acte réglementaire sa traçabilité doit être assurée.
Cette traçabilité peut se faire en l’occurrence sans grand effort, tel que le tribunal l’a retenu à bon escient, en ce que d’un PAG à l’autre, le projet de PAG refondu ne fait que reprendre le classement antérieur et que les motifs d’extension tentaculaire, s’ils n’avaient pas figuré de manière assez expresse dans les écrits de la procédure précontentieuse, ont été fournis avec toute la précision requise devant le tribunal, puis actuellement devant la Cour, pour sous-tendre à titre 6de motivation suffisante la démarche communale, de sorte que les exigences de légalité externe se trouvent être rencontrées à suffisance, tel que les premiers juges l’ont retenu à bon escient.
Le moyen est dès lors à rejeter par confirmation du jugement dont appel.
Quant à la légalité interne de la délibération communale et de la décision ministérielle d’approbation critiquées, les appelants reprennent en premier lieu leur argumentaire tiré de la violation des articles 2 et 6 de la loi du 19 juillet 2004.
Ainsi, ils invoquent suivant l’article 6 que le PAG a pour objectif la répartition et l’implantation judicieuses des activités humaines, tandis qu’ils visent au niveau de l’article 2 les objectifs donnant aux communes notamment la mission de garantir le respect de l’intérêt général.
Ici, selon les appelants, dans un contexte de pénurie de logements, il n’existerait aucun motif d’intérêt général particulièrement fort qui pousserait maintien du classement en zone verte, bien au contraire.
Les parties publiques concluent ici encore à la confirmation du jugement dont appel, essentiellement sur base des motifs y contenus.
En reprenant la prémisse de base, il convient de souligner à nouveau que le conseil communal a agi en continuité par rapport au PAG précédent en gardant en zone agricole deux terrains non construits qui y figuraient déjà auparavant.
Si le déclassement était intervenu au niveau du PAG refondu, une analyse plus en profondeur s’imposerait.
Seulement, la Cour est actuellement saisie du seul cas de figure de terrains lotis et non point de terrains construits se trouvant en zone verte.
Si éventuellement à l’avenir, en vertu précisément de la nécessité de prévoir de manière plus cohérente un statut spécial pour des terrains construits en zone verte, notamment au titre d’îlots déconnectés, une solution première serait tout au plus celle de prévoir ce classement d’îlot déconnecté uniquement et à raison des terrains construits existants de la sorte en zone verte le long d’une route aménagée.
A priori, des terrains non construits, même situés entre ces îlots déconnectés ne seraient pas nécessairement à inclure dans pareil îlot.
En tout état de cause, l’inclusion serait tout au plus à inférer à partir des terrains construits faisant déjà partie d’un pareil îlot.
7Or, d’évidence, nous ne nous trouvons pas dans ce cas de figure et il n’existe pas d’argument assez fort pour ériger per se les terrains des appelants en tant que terrains à inclure dans le périmètre d’agglomération, fût-ce au titre d’îlot déconnecté.
Cette solution s’impose à la fois au regard des dispositions de l’article 6 de la loi du 19 juillet 2004 et plus particulièrement de l’objectif de répartition et d’implantation judicieuses des activités humaines, de même que sous l’aspect de son article 2 concernant la mission publique de garantir le respect de l’intérêt général.
Le moyen est dès lors à rejeter par confirmation du jugement dont appel.
En second lieu, toujours au niveau de la légalité interne, les appelants invoquent une violation du principe d’égalité des citoyens devant la loi, tel que prévu à l’article 10bis de la Constitution en vigueur jusqu’au 1er juillet 2023.
Ils invoquent au titre de situation comparable celle des propriétaires des parcelles référencées sous les numéros 928/2635, 928/2358, 928/2359, 923/2748, 923/1730, 920/1890 et 919/1929, de même que celui des parcelles référencées sous le numéro 330/3261 et celles voisines, toutes sises dans la localité de Hellange faisant partie de la même commune.
Les appelants soulignent que dans pareil cas de figure les séries de parcelles ont été admises dans le périmètre d’agglomération par un classement en zone HAB1, portant des trous dans l’urbanisation comblés bien plus grands qu’à l’endroit où se trouvent leurs deux terrains litigieux.
Les parties publiques concluent au caractère non comparable des terrains des appelants par rapport aux situations de comparaison par eux visées et sollicitent le rejet du moyen par confirmation du jugement dont appel.
La réponse au moyen découle des énonciations qui précèdent concernant le moyen précédent.
A la base de l’analyse de la Cour se trouvent uniquement les deux terrains litigieux des appelants qui, comme tels, ne sont point comparables aux deux séries de terrains sis à Hellange visées par eux en ce que dans les deux cas de figure, il s’agit d’un ensemble de terrains construits et non construits plutôt homogène qui, dans son ensemble, a été classé en zone constructible.
Or, du côté des appelants, l’on est en présence de deux terrains non construits dont le classement isolé en zone constructible est actuellement demandé par les intéressés.
Or, c’est en cela que deux terrains certes lotis, mais non construits, ne sont pas comparables à deux enfilades de terrains comportant pour l’essentiel des terrains construits, même entrelacés de quelques terrains non construits.
8A défaut de comparabilité, il y a lieu de conclure avec le tribunal que le moyen tiré d’une violation du principe d’égalité des citoyens devant la loi est à rejeter à sa base.
En conclusion, l’appel n’étant fondé en aucun de ses moyens, il y a lieu de le rejeter comme n’étant pas justifié dans son ensemble et de confirmer le jugement dont appel.
Les appelants sollicitent encore l’allocation d’une indemnité de procédure à charge de la commune sinon de l’Etat, sinon des deux solidairement, d’un montant de … € sur base des dispositions combinées des articles 33 et 54 de la loi modifiée du 21 juin 1999 portant règlement de procédure devant les juridictions administratives.
Eu égard à l’issue du litige, cette demande est à rejeter.
Par ces motifs, la Cour administrative, statuant à l'égard de toutes les parties en cause ;
déclare l’appel recevable ;
au fond, le dit non justifié ;
partant en déboute les appelants ;
confirme le jugement dont appel ;
rejette la demande en allocation d’une indemnité de procédure des appelants ;
condamne les appelants aux dépens de l’instance d’appel.
Ainsi délibéré et jugé par :
Francis DELAPORTE, président, Henri CAMPILL, vice-président, Lynn SPIELMANN, premier conseiller, et lu par le président en l’audience publique à Luxembourg au local ordinaire des audiences de la Cour à la date indiquée en tête, en présence du greffier de la Cour Jean-Nicolas SCHINTGEN.
s. SCHINTGEN s. DELAPORTE 9Reproduction certifiée conforme à l’original Luxembourg, le 20 décembre 2024 Le greffier de la Cour administrative 10
