GRAND-DUCHE DE LUXEMBOURG COUR ADMINISTRATIVE Numéro du rôle : 51812C ECLI:LU:CADM:2025:51812 Inscrit le 12 novembre 2024
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Audience publique du 25 mars 2025 Appel formé par Madame (A), …, contre un jugement du tribunal administratif du 1er octobre 2024 (no 47220 du rôle) ayant statué sur son recours contre une décision du ministre de la Fonction publique en matière de résiliation de contrat de travail Vu la requête d’appel, inscrite sous le numéro 51812C du rôle et déposée au greffe de la Cour administrative le 12 novembre 2024 par Maître Jean-Marie BAULER, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de Madame (A), demeurant à L-…, …, dirigée contre un jugement du tribunal administratif du Grand-Duché de Luxembourg du 1er octobre 2024 (no 47220 du rôle) l’ayant déboutée de son recours tendant principalement à la réformation et subsidiairement à l’annulation d’une décision du ministre de la Fonction publique du 28 décembre 2021 portant résiliation de son contrat de travail avec effet au 1er janvier 2022 ;
Vu le mémoire en réponse du délégué du gouvernement déposé au greffe de la Cour administrative le 10 décembre 2024 ;
Vu le mémoire en réplique déposé au greffe de la Cour administrative le 9 janvier 2025 par Maître Jean-Marie BAULER au nom de l’appelante ;
Vu le mémoire en duplique du délégué du gouvernement déposé au greffe de la Cour administrative le 22 janvier 2025 ;
Vu les pièces versées au dossier et notamment le jugement entrepris ;
Le rapporteur entendu en son rapport, ainsi que Maître Jonathan HOLLER, en remplacement de Maître Jean-Marie BAULER, et Madame le délégué du gouvernement Laurence MOUSEL en leurs plaidoiries respectives à l’audience publique du 25 février 2025.
1 En date du 14 novembre 2017, Madame (A) fut engagée, avec effet au 15 novembre 2017, à la Direction de la Santé sous le statut de l’employé de l’Etat, relevant du groupe de traitement A1, par un contrat à durée indéterminée à raison de 40 heures par semaine.
Par arrêté du ministre de la Santé du 27 décembre 2017, Madame (A) fut nommée au poste à responsabilités particulières intitulé « Chef de service adjoint du service GRH, bâtiments et logistique ».
Par arrêté du ministre de la Santé du 22 février 2021, Madame (A) fut nommée au poste à responsabilités particulières intitulé « Chef du service ressources humaines », auprès de la Direction de la Santé à partir du … février 2021 avec une majoration d’échelon de 25 points indiciaires.
Par courrier du 29 octobre 2021, le directeur de la Santé prononça une dispense de service à l’égard de Madame (A), valable avec effet immédiat et jusqu’à nouvel ordre, en vertu de l’article 9 du règlement grand-ducal modifié du 12 novembre 2011 portant fixation de la durée normale de travail et des modalités de l’horaire mobile dans les administrations de l’Etat, ci-après « le règlement grand-ducal du 12 novembre 2011 », mesure qui fut contestée par le biais d’un courrier du 3 novembre 2021 du mandataire de Madame (A).
Par courrier du 4 novembre 2021, le ministre de la Santé saisit le ministre de la Fonction publique afin d’entamer la procédure de résiliation du contrat à durée indéterminée de Madame (A) pour avoir manqué à ses obligations statutaires.
Par courrier de son mandataire du 15 novembre 2021, Madame (A) protesta auprès du directeur de la Santé concernant des faits publiés dans la presse qu’elle qualifia comme étant « le fruit d'indiscrétions savamment orchestrées ».
Par courrier du 15 novembre 2021, le ministre de la Fonction publique informa le mandataire de Madame (A) de son intention de résilier le contrat de travail de cette dernière, aux motifs suivants :
« (…) Je viens d’être informé par Madame la Ministre de la Santé des faits suivants qui sont contraires aux devoirs d’employée de l’Etat de Madame (A) dont vous êtes le mandataire suivant courrier adressé à la Direction de la santé en date du 3 novembre 2021.
Madame (A) a été engagée par contrat de travail du … novembre 2017 en tant qu'employée de l'Etat auprès de la Direction de la santé où elle occupe le poste de responsable du service des ressources humaines et de coordinatrice de la hotline santé Covid-19. Elle est également membre du comité de direction de la Direction de la santé.
Les faits suivants sont reprochés à Madame (A) :
1. Il est reproché à la concernée, d'avoir au mois d'octobre 2021 essayé de contourner intentionnellement la législation nationale et européenne en vigueur quant à l'émission de 2certificats de rétablissement Covid-19, à savoir l'article 3quater de la loi modifiée du 17 juillet 2020 sur les mesures de lutte contre la pandémie-19 et le règlement européen (UE)2021/953).
La loi précise que tout rétablissement de la Covid-19 fait l'objet d'un certificat établi conformément aux dispositions du règlement UE 2021/953 lorsque le premier TAAN positif a été réalisé au Grand-Duché de Luxembourg. La notion de test TAAN désigne un test d'amplification des acides nucléiques moléculaires par test PCR, LAMP ou TMA. La validité du certificat prend effet le onzième jour après la date du premier résultat positif d'un test TAAN et prend fin au plus tard cent quatre-vingts jours à compter dudit résultat. Un tel certificat de rétablissement permet à son détenteur de passer les contrôles d'accès mis en place notamment par l'article 3septies de la loi du 17 juillet 2020 précitée faisant référence au régime dit « CovidCheck » défini à l'article 1, point 27°, de la même loi.
Madame (A) a, sur une période de 2 semaines, essayé d'inciter des collègues de la cellule « santé des migrants », du Contact Tracing et de la hotline santé à lui remettre un certificat de rétablissement pour sa personne, alors même qu'elle n'était pas détentrice d'un test TAAN positif et malgré le fait qu'elle avait été informée que suivant les dispositions légales en vigueur un certificat de rétablissement ne peut être établi que suite à un test PCR positif.
Le lundi, 11 octobre 2021, Madame (A) s'est mise en auto-isolement suite à un test antigénique rapide positif réalisé par Monsieur (B), osthéopathe.
Le service du Contact Tracing a été contacté par Madame (A) parce que le professionnel de santé ne parvenait apparemment pas à déclarer ce résultat par la voie électronique officielle, prévue à cet effet.
Suite à la présentation d'un PDF reprenant le résultat du document de déclaration dûment signé, la déclaration a été enregistrée manuellement par les services du Contact Tracing.
Le mardi, 12 octobre 2021, vers 7.50 heures, Madame (A) a envoyé le courriel suivant à Monsieur (C), directeur de la santé:
« Moien (C), Ech hun seit een Sonndeg Symptomer (Erkältungssymptomer), ech war geschter beim Kine-Osteopathe — hien huet een Test gemaach an deen war positiv.
Ech sin natiirlech direkt an auto-isolement gaangen. Sie hun an der Praxis versicht den positiven Test ze déclaréieren, mee daat ass net gaangen.
Een professionnel de santé kann jo awer nach emmer een positiven Test déclaréeren wann hien en selwer gemaach huet oder ? Kéint hien mir een manuellen Certificat ausstellen oder wéi sollen mir daat maachen ? Merci fir een kuerzen Feedback, (A) » Le directeur de la santé lui a répondu le même jour comme suit : « Opgepasst, fir däin "Genesenenzertifikat" brauchs du jo obligatoresch e PCR-Resultat. » 3 Encore en date du 12 octobre, Monsieur (D), directeur adjoint de la santé, a envoyé un message à Madame (A) pour prendre de ses nouvelles. Elle lui a répondu par message qu'elle réalisera un test PCR dans la journée.
Malgré l'information claire de la part du directeur de la santé de la nécessité d'un test PCR positif pour se voir délivrer un certificat de rétablissement, Madame (A) a cherché par la suite à obtenir ce certificat de rétablissement auprès d'autres collaborateurs.
Ainsi, le jeudi, … octobre 2021, lors d'un entretien téléphonique entre Madame (A) et Madame (E) de la cellule migrant de l'Inspection sanitaire, Madame (A) a mentionné le fait qu'elle n'avait toujours pas reçu son certificat de rétablissement et a demandé à Madame (E) de voir ce qu'elle pourrait faire.
Suite à cet entretien téléphonique, Madame (E) a essayé, en date du vendredi … octobre, de voir s'il y avait moyen d'établir le certificat en question via le logiciel de gestion du CT (Care+).
Devant l'impossibilité de produire ce document, Madame (E) s'est adressée à Madame (F) du service contact du Contact Tracing.
Madame (F) n'a pas réussi à donner suite à la demande de Madame (E) et s'est adressée à Monsieur (G) du service aide et vérification du Contact Tracing le vendredi … octobre. Celui-ci lui a expliqué le même jour que la délivrance d'un certificat de rétablissement est techniquement et légalement impossible car Madame (A) a simplement été testée positive suite à un test antigénique rapide et que la législation en vigueur exigeait un test PCR positif pour pouvoir émettre un tel document.
Face à cet échec, Madame (A) n'a pas abandonné, mais a essayé une nouvelle fois à contourner les règles en vigueur en contactant Madame (H), employée de l'Etat en période d'initiation auprès de l'inspection sanitaire, que Madame (A) a d'ailleurs proposée en août 2020 à l'insu du comité de sélection pour le recrutement (cf. ci-dessous point 2).
Le jeudi, 21 octobre 2021, Madame (A) a envoyé un message via la messagerie Whatsapp sur le numéro de portable privé de Madame (H) afin de demander son aide pour l'obtention d'un certificat de rétablissement, en insinuant que son test PCR s'avérait négatif.
Le message est le suivant : « Salut (H), hoffen et geet dir gudd? Lauschter ech sin jo aus dem Isolement. Ech kruut Ufank der Woch gesoot dass ech keen Certificat de rétablissement kreien soll (obschon daat bis elo emmer esou war!) well et een test antigénique war. Ech war dun an een PCR mee haat Ufank der Woch schon keng Symptomer mei an deen war natiirlech negativ. Ech wees dass dir et nach emmer schecken kennt, keins du net kucken waats de maachen kanns? Well keen traitement de faveur oder dech irgendwei an Bedrängnis brengen mee ech muss soen dass ech daat dooten awer net ok fannen…. Kanns du hellefen? Merci am viraus, (A)" Madame (H) a répondu à Madame (A) que comme le test PCR était négatif, il était plausible que le test antigénique rapide ait montré un faux résultat positif.
4Son message est le suivant : « Hallo (A). Daat as jo gudd dass et dir rem gudd geet. Ech stellen mir awer Fro ob den Auto-Test richteg fonktionnéiert huet wanns du am PCR negativ getest goufs. Och wanns du keng Symptomer méi has, hätt den PCR missen positiv uweisen no sou kuerzer Zäit. Waat däin Zertifikat de rétablissement betrefft. Et as technesch net méiglech dir een ze schécken. Ech kann dir leider net hellefen. Schéinen Dag. (H) » Suite à ce message, Madame (H) a abordé Monsieur (J), coordinateur opérationnel de l'Inspection sanitaire et du Contact tracing, et le Dr. (I), médecin cheffe de division, alors qu'elle s'est sentie extrêmement mal à l'aise par rapport à cette intervention de la part de Madame (A), responsable RH de la Direction de la santé. Cette démarche a été interprétée par Madame (H) comme une tentative d'intimidation de la part d'un supérieur hiérarchique.
Il s'avère aussi, malgré les affirmations en sens contraire de Madame (A) vis-à-vis de Monsieur (D) et de Madame (H), qu'elle n'a jamais fait de test PCR. En effet, après des recherches effectuées par Monsieur (J) et Dr (I) dans la base de données nationale COVID, il n'existe aucune entrée de test PCR, positive ou négative, concernant Madame (A) pour le mois d'octobre 2021.
Madame (A) semble avoir délibérément cherché à contourner à son profit les mécanismes de contrôle d'accès mis en place dans le cadre de la lutte contre la pandémie de la Covid-19 et à inciter des collègues de travail à violer les dispositions légales en vigueur.
Si ces faits s'avéraient exacts, un tel comportement frauduleux serait tout à fait indigne d'un agent de l'Etat, ce d'autant plus lorsque cette personne occupe une fonction d'encadrement et est membre du comité de direction de la Direction de la santé, et constituerait une rupture de confiance complète dans la personne de Madame (A).
Les comportements décrits ci-avant reprochés à Madame (A), s'ils s'avéraient exacts, sont susceptibles de constituer des manquements à ses devoirs d'agent de l'Etat résultant des articles 9, paragraphe 1, 10, paragraphes 1 et 2, 14, paragraphe 1, et 15 de la loi modifiée du 16 avril 1979 fixant le statut général des fonctionnaires de l'Etat, sans préjudice quant à d'autres qualifications y compris pénales de ce comportement.
2. Il est encore reproché à Madame (A) de ne pas avoir respecté le règlement interne relative à la procédure de recrutement au sein du de la direction de la santé. Ce règlement interne, accessible sur le site intranet de la direction de la santé, a pour objectif d'assurer la transparence et l'objectivité du processus de recrutement et par là l'égalité des chances des candidats.
Suivant ce règlement interne, en cas de recrutement décentralisé à faire par le Ministère de la Santé, le Service de la gestion des ressources humaines de la Direction de la Santé présente les candidatures au comité de sélection. Le comité de sélection procède aux entretiens et aux tests de recrutement et propose à la direction une liste de candidats avec un ordre de priorité. La direction valide la proposition du comité de sélection et le Service de la gestion des ressources humaines transmet cette validation à la Division des Affaires Administratives du Ministère de la Santé pour accord du Ministre. Après l'accord, le Service GRH informe le candidat en tête de liste.
5Or, il est reproché à Madame (A), lors d'une procédure de recrutement pour quatre postes d'infirmier au sein de l'Inspection sanitaire au mois d'août 2020, d'avoir proposé au nom du comité de sélection une candidate, à savoir Madame (H), à un poste d'infirmier, alors que ledit comité de sélection n'a jamais vu ou convoqué ladite candidate.
En effet, Dr (I) a informé la Direction de la santé en date du 25 octobre 2021 que Madame (H), inspecteur sanitaire auprès de la division de l'inspection sanitaire depuis décembre 2020, a été recrutée sans passer par le comité de sélection.
Cette affirmation a été confirmée après vérification auprès des personnes qui avaient composé le comité de sélection, à savoir Messieurs (K), (L) et (M).
A l'époque, le comité de sélection avait retenu quatre candidats pour les quatre postes vacants, à savoir Madame (N), Madame (O), Monsieur (P) et Monsieur (Q).
Il résulte des attestations testimoniales de Messieurs (M) et (L) que Madame (A) aurait demandé à ce que Madame (O) se soumette à une épreuve écrite. Les autres membres du comité de sélection ne connaissaient pas la nature de l'épreuve écrite à laquelle Madame (O) était soumise, ni la raison pour laquelle cette dernière devait se soumettre à ce test. D'après Madame (A), le résultat de l'épreuve écrite de Madame (O) était insuffisant et justifiait le rejet de sa candidature. Il convient de souligner que les autres membres du comité de sélection n'ont jamais reçu le résultat de cette épreuve écrite.
D'après les observations de Messieurs (M) et (L), le comité de sélection a opté d'un commun accord de proposer les trois candidats restants pour les postes vacants.
Or, ces révélations contrastent fortement avec le rapport de déroulement de la procédure de recrutement en cause adressé par Madame (A) à Madame la Ministre de la Santé.
En effet, dans ce rapport à l'attention de Madame la Ministre de la Santé en date du 3 août 2020, Madame (A) a affirmé mensongèrement ceci « Notre choix (celle du comité de sélection) est tombé sur 4 candidats ayant un parcours expérimenté et varié afin d'augmenter le niveau de compétence de l'équipe de l'Inspection sanitaire ». Suivant Madame (A), les candidats sélectionnés étaient Monsieur (P), Monsieur (Q), Madame (N) et Madame (H).
Madame (A) a donc, dans son rapport soumis à Madame la Ministre de la Santé, sélectionné et rajouté seule la personne de Madame (H), alors même que Madame (H) n'a jamais été présentée comme candidate à un poste d'infirmier au comité de sélection pour le recrutement.
A cela s'ajoute que d'après l'attestation de Madame (H), ce n'est qu'en date du … août 2020 que Madame (A) a eu un entretien avec Madame (H), soit postérieurement à la date de soumission du rapport à Madame la Ministre.
Si ces faits s'avéraient exacts, Madame (A) aurait bafoué les règles de la procédure de recrutement interne et abusé de la confiance de sa direction.
6Le comportement de Madame (A), s'il s'avérait exact, est susceptible de constituer des manquements à ses devoirs d'agent de l'Etat résultant de l'article 9, paragraphes 1 e 2, du Statut général des fonctionnaires de l'Etat ainsi que contre les prescriptions résultant de l'article 10, paragraphe 1, du Statut général des fonctionnaires de l'Etat. S'il devait se dégager un intérêt personnel ou un conflit d'intérêt sous-jacent au contournement des procédures usuelles de recrutement, le comportement reproché est également susceptible de constituer un manquement à l'article 15 du Statut général des fonctionnaires de l'Etat.
Par conséquent, en application de l’article 7, paragraphe 1, de la loi modifiée du 25 mars 2015 déterminant le régime et les indemnités des employés de l’Etat et sur demande de Madame la Ministre de la Santé, je vous informe que j’ai l’intention de résilier le contrat de travail de Madame (A).
Enfin, je vous informe qu’en vertu de l’article 9 du règlement grand-ducal du 8 juin 1979 relatif à la procédure à suivre par les administrations relevant de l’Etat et des communes, Madame (A) dispose d’un délai de huit jours pour présenter ses observations ou pour demander à être entendue en personne par un agent de l’Etat au sujet de la décision envisagée. (…) ».
Par courrier de son mandataire du 22 novembre 2021, Madame (A) sollicita la communication de son dossier administratif.
Par courrier de son mandataire du 24 novembre 2021, Madame (A) présenta ses observations écrites au ministre de la Fonction publique, tout en sollicitant d’être entendue personnellement.
Par courrier du 29 novembre 2021, le ministre de la Fonction publique formula des reproches supplémentaires à l’égard de Madame (A) relatifs à son intention de résilier le contrat de travail de cette dernière, tout en lui transmettant les pièces à l’appui des reproches. Le courrier est libellé dans les termes suivants :
« (…) Je fais suite à votre courrier du 5 novembre dernier pour vous faire part des observations suivantes :
En ce qui concerne la résiliation projetée du contrat de travail de Madame (A), des reproches supplémentaires sont apparus à son encontre, qui, s'ils étaient avérés, sont contraires à ses devoirs d'employée de l'Etat et qui s'ajoutent aux reproches, formulés dans mon courrier du 15 novembre dernier.
1.
Il est ainsi reproché à Madame (A) d'avoir lors de deux autres recrutements violé le règlement interne relatif à la procédure de recrutement au sein de la Direction de la santé.
Lors d'une procédure de recrutement pour deux postes d'infirmier et deux employés administratifs au sein de l'Inspection sanitaire, Madame (A) a par courrier du 10 août 2020 informé Madame la Ministre de la Santé que le comité de recrutement avait vu en entretien une dizaine de candidats.
7Les Docteurs (K) et (R) ont informé la Direction de la santé qu'aucun comité de recrutement n'avait été composé pour les recrutements en question, que la dizaine de candidats n'a pas été auditionnée par le comité de recrutement et que les deux médecins n'ont jamais vu les 4 candidats proposés pour un recrutement à Madame la Ministre de la Santé.
Au mépris des procédures et règles internes, et par abus de confiance, Madame (A) aurait donc sélectionné seule les candidats à recruter.
2.
Il est encore reproché à Madame (A) d'avoir marqué son support par un symbole de cœur sur la page Facebook du groupe « Marche Blanche Silencieuse » à l'annonce du 8 novembre à 16h53 pour promouvoir la "Marche Blanche Silencieuse" du 12 novembre 2021 à 19h00.
En effet, si l'on fait défiler la liste figurant sur le champ blanc on trouve Madame (A) en 15ème position sur 37 personnes. Sur le lien en cause on voit clairement Madame (A) sur la photo accompagnant le lien.
Le groupe « Marche Blanche Silencieuse » a par le biais d'un communiqué exprimé son « profond malaise face à une politique gouvernementale injuste, incohérente et absurde. (…) » Si ces faits étaient avérés, un tel comportement est susceptible de porter atteinte à la dignité des fonctions de Madame (A), à sa capacité de les exercer, de donner encore lieu à un scandale et compromettre les intérêts du service public.
En effet, Madame (A) occupe des fonctions de responsabilité au sein de la Direction de la Santé, elle participe en tant que coordinatrice de la hotline santé Covid-19 et est activement impliquée dans la lutte contre le Covid-19. En marquant son support à un groupe de contestataires de la politique du gouvernement, elle décrédibilise l'action du gouvernement et rompt son devoir de réserve auquel elle est liée à l'instar de tout agent de l'Etat.
Le comportement de Madame (A), s'il s'avérait exact, est susceptible de constituer un manquement à ses devoirs d'agent de l'Etat résultant de l'article 9, paragraphes 1 et 2, du Statut général des fonctionnaires de l'Etat ainsi que contre les prescriptions résultant de l'article 10, paragraphe 1, du Statut général des fonctionnaires de l'Etat. S'il devait se dégager un intérêt personnel ou un conflit d'intérêt sous-jacent au contournement des procédures usuelles de recrutement, le comportement reproché est également susceptible de constituer un manquement à l'article 15 du Statut général des fonctionnaires de l'Etat.
Conformément à l'article 9 du règlement grand-ducal du 8 juin 1979 relatif à la procédure à suivre par les administrations relevant de l'Etat et des communes, Madame (A) dispose d'un délai de huit jours pour présenter ses observations ou pour demander à être entendue en personne par un agent de l'Etat au sujet de la décision envisagée.
En ce qui concerne votre demande d'obtenir les pièces sur lesquelles sont fondés les reproches à l'encontre de Madame (A), je vous prie de les trouver en annexe. (…) ».
8Par courriel du 30 novembre 2021, le mandataire de Madame (A) fut informé d’une entrevue prévue pour le 13 décembre 2021 au ministère de la Fonction publique.
Par courriel du 1er décembre 2021, Madame (A) se vit transmettre les pièces à l’appui du courrier du 29 novembre 2021.
Par courrier de son mandataire du 9 décembre 2021, Madame (A) présenta ses observations écrites au ministre de la Fonction publique par rapport au courrier précité du 29 novembre 2021, tout en sollicitant à nouveau d’être entendue personnellement, entrevue s’étant déroulée le 13 décembre 2021.
Par courrier du 28 décembre 2021, suite à l’avis favorable de la part du ministre de la Santé du 16 décembre 2021 concernant la résiliation du contrat de Madame (A), le ministre de la Fonction publique résilia le contrat de travail de celle-ci dans les termes suivants :
« (…) En référence à mes courriers des 15 novembre et 29 novembre 2021 dans lesquels je vous ai fait part des raisons qui m'ont fait envisager la résiliation par décision motivée de votre contrat de travail, je vous adresse ma décision y relative.
Sur demande de votre mandataire, Maître Bauler, toutes les pièces du dossier lui ont été communiquées fin novembre 2021 et une entrevue au sujet de la décision envisagée a eu lieu en date du 13 décembre 2021, en présence de représentants du Ministère de la Santé, de la Direction de la Santé et de mon ministère. Vous étiez assistée lors de cette entrevue par Maître Bauler.
J'ai également reçu des observations écrites de la part de votre mandataire en date des 24 novembre et 9 décembre 2021.
Concernant les différents reproches à votre encontre, il y a lieu de constater ce qui suit :
Ad 1) Pour ce qui est du reproche que vous avez essayé au mois d'octobre 2021 de contourner intentionnellement la législation nationale et européenne en vigueur quant à l'émission de certificats de rétablissement Covid-19, vous avez avoué lors de l'entrevue du 13 décembre 2021 ne pas connaître l'article 3quater de la loi modifiée du 17 juillet 2020 sur les mesures de lutte contre la pandémie Covid-19 et le règlement européen (UE)2021/953) du 14 juin 2021, alors même que vous étiez coordinatrice de la hotline Covid-19, membre de la cellule de crise du ministère de la santé et membre du comité de direction de la Direction de la santé.
Cette ignorance d'un aspect essentiel de cette loi, à savoir les conditions d'établissement d'un certificat de rétablissement, ne vous exonère bien évidemment pas du reproche formulé à votre égard.
Outre le fait que vous ignoriez la loi sur ce point, vous argumentez que Madame (H) vous aurait induit en erreur alors que lors de l'enquête initiale elle vous aurait affirmé qu'un test PCR n'était pas nécessaire pour l'obtention d'un certificat de rétablissement.
9 Madame (H) conteste formellement votre version des faits et d'ailleurs, lors du contact initial, toutes les remarques ont été notées dans le fichier « Care+ ». Madame (H) vous a parlé de l'ordonnance d'isolement pour lequel un test antigénique positif effectué par un professionnel de santé est suffisant et ne nécessite pas de test PCR. A aucun moment elle ne vous a parlé du certificat de rétablissement dont il n'était pas question pendant l'entretien téléphonique.
Vous affirmez encore que suivant une directive interne à l'inspection sanitaire, au contact tracing et à la hotline Covid-19 un test antigénique positif réalisé par un professionnel de santé et déclaré par ce dernier permettait à la personne infectée de recevoir tous les documents, dont le certificat de rétablissement.
S'il est exact que de façon regrettable un nombre limité de certificats de rétablissement a été établi sur base du seul test antigénique rapide, principalement auprès de la hotline Covid-19, service qui était sous votre responsabilité, il est formellement contesté que les procédures internes divergeaient de la législation européenne et nationale.
Pour ce qui est de votre cas, force est de souligner que, dès le mardi 12 octobre 2021, le directeur de la santé, Monsieur (C), vous a personnellement informé par courriel, suite à votre question, que pour obtenir un certificat de rétablissement il fallait obligatoirement un test PCR positif. C'est d'ailleurs suite à votre demande insistante de certificat de rétablissement que la Direction de la santé a été informée du fait qu'il y a eu des certificats de rétablissements émis erronément sur base d'un seul test antigénique rapide, essentiellement par le service de la hotline sous votre responsabilité et une action corrective a été prise immédiatement.
Au plus tard depuis ce moment, donc à partir du mardi 12 octobre 2021, 8.45 heures du matin, vous étiez parfaitement au courant de par votre supérieur hiérarchique des conditions d'obtention d'un certificat de rétablissement.
Dans votre sms du jeudi 21 octobre 2021 à Madame (H) vous avez par ailleurs écrit ceci :
« Ech kruut Ufank der Woch gesoot dass ech keen Certificat de rétablissement kréien soll (obschon daat bis elo emmer esou war !) well et een test antigénique ass. » Vous aviez donc reçu des informations claires et précises tant en date du 12 octobre qu'en début de la semaine du 18 octobre 2021 que vous ne remplissiez pas les conditions d'obtention pour un certificat de rétablissement et malgré cela vous avez contacté une personne subordonnée et lui avez écrit ceci : « Ech wees dass dir et (den Certificat) nach emmer schecken kennt, keins du kucken waats de maachen kanns ? » Peu importe le fait que vous avez terminé le message par les mots suivants « well keen traitement de faveur oder dech irgendwéi an Bedrängnis brengen … », alors que vous avez sciemment essayé de contourner les informations que vous avez reçues, notamment de la part de votre directeur.
Concernant le fait que vous n'avez jamais fait de test PCR, votre mandataire explique dans ses observations du 24 novembre que « dans un premier temps vous aviez envisagé de faire un test 10PCR, mais pendant les premiers jours de votre infection, vous n'étiez aucunement apte à vous lever, à vous déplacer à un laboratoire et à faire les démarches administratives nécessaires. » Ces affirmations sont contredites par votre sms à Monsieur (D) du 12 octobre 2021.
Ainsi, sur question de Monsieur (D) « bass du erem up & running ? » vous avez répliqué « Moien nee nach net esou ganz. Gin haut an ee PCR just fir secher ze sin, main Schnelltest war positive, sin lo net mega krank just fatzeg erkaalt. Ech schaffen esou gudd et geet vun heiheem bis d’Resultat do ass ok? » D'après ce message, vous n'étiez pas alitée, ni très malade et aviez prévu de faire un test PCR le jour même, à savoir en date du 12 octobre.
Les explications de votre mandataire sont encore contedites par votre sms à Madame (H) du 21 octobre 2021 où vous avez écrit « Ech wor dun an een PCR mee haat Ufank der Woch schon keng Symptomer méi an deen war natiirlech negativ. » Vous n'aviez donc plus de symptômes au début de la semaine du 18 octobre et vous souteniez avoir passé un test PCR, mais que ce test s'était avéré négatif.
Le message de votre part à Madame (H) est univoque et prétendre, comme le fait votre mandataire dans ses observations du 24 novembre, que vous vous seriez mal exprimée, n'est pas crédible.
Comme vous n'avez pas fait de test PCR, vous avez donc fait des indications mensongères à Madame (H) dans le seul but d'obtenir un certificat de rétablissement.
Vos contestations ne mettent pas en échec le reproche que vous avez essayé de contourner les règles en place pour obtenir un certificat de rétablissement.
Votre comportement contrevient à vos devoirs d'employée de l'Etat.
Ad 2) Pour ce qui est du reproche de la sélection de candidats au mépris des règles internes, il y a lieu de distinguer deux reproches distincts à votre égard, à savoir il vous est reproché, d'une part, de ne pas avoir respecté la procédure de recrutement au sein de la Direction de la santé et, d'autre part, d'avoir soumis à Madame la Ministre une proposition en vertu de laquelle vous proposiez des candidats au nom d'un comité de recrutement qui respectivement n'a pas vu tous les candidats proposés ou qui n'a pas existé.
Ces reproches vous sont faits pour un recrutement d'un poste d'infirmier pour l'inspection sanitaire le 5 août 2020 ainsi que pour un autre recrutement de deux postes d'infirmiers et de deux postes administratifs pour les besoins de l'inspection sanitaire le 10 août 2020.
11La procédure de recrutement a été rédigée par le Directeur adjoint de la santé, a été publiée sur l'intranet de la Direction de la santé et son article 5.3.2 est clair et exhaustif quant à la manière de procéder pour un recrutement. Vous, en tant que chef du service RH, n'aviez jamais le droit de décider à vous seule quel serait le candidat retenu. Il ne vous appartenait dès lors pas d'enfreindre tout simplement la procédure en place.
Concernant le recrutement d'un poste d'infirmier pour l'inspection sanitaire le 5 août 2020, suivant vos observations soumises en date du 24 novembre 2021, vous expliquez qu'en ce qui concerne Mademoiselle (O), l'une des 4 candidats retenus pour les quatre postes vacants, « le comité de recrutement n'était pas sûr de ses compétences linguistiques et rédactionnelles et qu'au vu de ces interrogations il a été décidé à l'unanimité de lui faire faire des tests. » Votre affirmation est contredite par les attestations testimoniales des membres du comité de recrutement composé de Messieurs (M) et (L), Madame (K) et de vous-même.
Selon Messieurs (M) et (L), vous êtes la seule à avoir reçu Madame (O) en entretien présentiel. Vous avez toute seule décidé que Madame (O) se soumette à des tests supplémentaires.
Votre affirmation que les membres du comité de recrutement auraient décidé à l'unanimité de soumettre Madame (O) à des tests est donc fausse.
La question pourquoi vous avez décidé de soumettre Madame (O) à des tests supplémentaires doit également être posée.
En effet, malgré son nom à consonance anglaise, il s'avère, suite à une prise de contact de Monsieur (D), directeur adjoint de la Direction de la Santé, avec Madame (O), que cette dernière est de nationalité luxembourgeoise, a accompli ses études d'infirmière au Luxembourg et que sa langue maternelle est le français, informations qui devraient certainement résulter de son Curriculum Vitae dont vous disposiez et qui n'aurait pas dû donner lieu à des « interrogations concernant les compétences linguistiques et rédactionnelles » de l'intéressée.
Messieurs (M) et (L) affirment encore dans leurs attestations testimoniales que c'est sur base de vos informations suivant lesquelles l'épreuve écrite de Madame (O) aurait été insuffisante que le comité de sélection a décidé de ne pas retenir sa candidature.
Messieurs (M) et (L) de préciser que le comité de sélection n'a jamais reçu le résultat de cette épreuve écrite.
Finalement, Madame (O) a été écartée uniquement sur vos instructions.
D'après Messieurs (M) et (L), le comité de sélection a unanimement décidé de proposer les 3 candidats restants à Madame la Ministre de la Santé.
Or, au lieu de proposer les trois candidats restants au nom du comité de sélection à Madame la Ministre, vous avez au nom du comité rédigé ceci : « Notre choix (celui du comité de sélection) est tombé sur 4 candidats ayant un parcours expérimenté et varié afin d'augmenter le 12niveau de compétence de l'équipe de l'inspection sanitaire » et vous avez rajouté aux 3 candidats le nom de Madame (Hh) [(H)] pour la sélection de laquelle le comité de sélection n'était à aucun moment impliqué et que vous seule avez recrutée.
Concernant le recrutement de deux postes d'infirmiers et de deux postes administratifs pour les besoins de l'inspection sanitaire le 10 août 2020, vous avez soumis à Madame la Ministre de la Santé un rapport en date du 10 août 2020 où vous écrivez ceci : « en tout nous avons reçu 68 candidatures (administratifs) et 50 candidatures (infirmiers) et une dizaine de candidats ont été vus en entretien.
Le comité de recrutement était constitué de Dr (K), Dr (R) et (A).
Notre choix est tombé sur 4 candidats ayant un profil expérimenté et varié afin d'intégrer l'équipe de l'inspection sanitaire. » Il s'avère toutefois que pour le recrutement aucun comité de recrutement n'a été constitué, alors que tant le Dr (K) que le Dr (R) contestent en avoir fait partie.
D'ailleurs, vous confirmez dans vos observations soumises par Maître Bauler que vous n'avez pas officiellement tenu un comité de recrutement.
Vos affirmations que le docteur (C), Directeur de la santé, était informé et impliqué dans ces choix sont formellement démenties par ce dernier.
Monsieur le docteur (C) a signé le document que vous lui avez soumis en vous faisant confiance que la procédure avait été respectée (tel qu'indiqué dans la lettre) et que conformément au texte de la lettre, le comité de recrutement avait fait son travail. Il ne pouvait pas supposer que les phrases rédigées dans la lettre ne correspondaient pas à la réalité.
Vous faites état du recrutement de Madame (S) pour prétendre que d'autres recrutements ont été faits sans respecter la procédure de recrutement.
Il est vrai que pour ce recrutement d'une experte hautement qualifiée, Monsieur le Directeur (C) a écarté la procédure interne, choix qui lui appartient en tant que chef d'administration.
Néanmoins, Monsieur (C) n'a pas donné une telle instruction pour les recrutements précités.
Vos contestations ne mettent pas en échec les reproches que vous n'avez pas respecté la procédure de recrutement interne de la Direction de la Santé et que vous avez soumis à Madame la Ministre de la Santé un document avec des explications qui ne correspondent pas à la réalité et qui induit en erreur.
Votre comportement contrevient à vos devoirs d'employée de l'Etat.
13Ad 3) Pour ce qui est du reproche d'avoir marqué votre support sur la page Facebook au groupe « Marche Blanche Silencieuse » pour la promotion de la marche le 12 novembre 2021, vous ne contestez pas ce reproche, mais affirm[ez] qu'il constitue une atteinte inacceptable à votre vie privée.
Permettez-moi de marquer mon désaccord avec vous.
En tant qu'agent public, vous êtes tenue à une obligation de réserve, ce d'autant plus que vous occupez un poste de responsabilité au sein de la Direction de la Santé en tant que responsable RH, membre du comité de direction, responsable en charge de la hotline Covid et membre de la cellule de crise.
Il vous est interdit en tant qu'agent de l'Etat de porter atteinte à l'autorité et à la réputation de vos collègues et de vos supérieurs, ainsi qu'à la confiance que le public doit avoir dans l'administration (C.E. belge, 22 janvier 1986).
En approuvant officiellement un groupe ouvertement critique à la politique et aux missions menées par votre ministère de tutelle et votre administration, dans lesquelles vous êtes activement impliquée, vous portez atteinte à la dignité de vos fonctions, compromettez les intérêts du service public et discréditez l'action du ministère et de la Direction de la santé.
Finalement, lors de l'entrevue du 13 décembre 2021, votre mandataire a fait des menaces à peine voilées qu'en cas de résiliation de votre contrat de travail, vous rendriez publics des soi-disant dysfonctionnements au sein de la Direction de la santé.
Je tiens à vous rappeler que suivant l'article 11 de la loi modifiée du 16 avril 1979 fixant le statut général des fonctionnaires de l'Etat, disposition qui est également applicable aux employés de l'état, « il est interdit aux fonctionnaires de révéler les faits dont il a obtenu connaissance en raison de ses fonctions et qui auraient un caractère secret de par leur nature ou par les prescriptions des supérieurs hiérarchiques, à moins d'en être dispensé par le ministre du ressort.
Ces dispositions s'appliquent également au fonctionnaire qui a cessé ses fonctions. » Pour les raisons indiquées ci-dessus et dans mes courriers précités des 15 et 29 novembre 2021 et sur demande de Madame la Ministre de la Santé, j'ai le regret de vous informer que votre contrat de travail est résilié avec effet au [1er] janvier 2022, sur base de l'article 7, paragraphe 1er, de la loi modifiée du 25 mars 2015 déterminant le régime et les indemnités des employés de l'Etat. (…) ».
Par requête déposée au greffe du tribunal administratif le 23 mars 2022, Madame (A) introduisit un recours tendant principalement à la réformation et subsidiairement à l’annulation de la décision ministérielle du 28 décembre 2021 portant résiliation de son contrat de travail.
14Par jugement du 1er octobre 2024, le tribunal reçut le recours principal en réformation en la forme, au fond le déclara non justifié et en débouta la demanderesse, dit qu’il n’y avait pas lieu de statuer sur le recours subsidiaire en annulation, rejeta encore la demande en allocation d’une indemnité de procédure de la demanderesse et la condamna aux frais de l’instance.
Par requête déposée le 12 novembre 2024 au greffe de la Cour administrative, Madame (A) a relevé appel du jugement du 1er octobre 2024.
Dans son mémoire en réponse, la partie étatique se rapporte à prudence de justice quant à la recevabilité de la requête d’appel en soutenant que l’appelante aurait fait « un copier-coller du dispositif de première instance en ne l’adoptant que de façon marginale » et n’aurait ainsi pas visé le jugement entrepris en omettant de demander au dispositif de sa requête d’appel la réformation ou l’annulation dudit jugement. Partant, ladite requête ne rencontrerait pas les exigences minimales de la loi.
La Cour constate de prime abord que si l’Etat reproche à l’appelante que le dispositif de sa requête d’appel ne suffirait pas aux exigences minimales de la loi, la partie étatique n’a toutefois pas précisé une quelconque conséquence en droit à en tirer, de sorte que la Cour n’a en principe pas besoin d’y prendre position, les juridictions administratives n’ayant, en effet, pas à répondre aux moyens simplement suggérés et non autrement soutenus.
A titre surabondant, si l’argumentation afférente de la partie étatique devait être appréhendée comme une contestation visant à voir déclarer irrecevable la requête d’appel, celle-ci est cependant à abjuger.
En effet, s’il est certes exact qu’au dispositif de la requête d’appel, le mandataire de l’appelante ne sollicite pas formellement la réformation du jugement du 1er octobre 2024, il se dégage cependant de la première page de ladite requête que l’appelante interjette formellement appel contre ledit jugement, dont elle cite in extenso le dispositif, tout en soutenant que le jugement du 1er octobre 2024 lui cause torts et griefs et qu’il est attaqué dans toutes ces dispositions. En outre, la motivation de la requête d’appel vise au niveau des divers moyens d’appel le jugement entrepris et ne constitue à l’évidence pas un « copier-coller » de la requête de première instance. Partant, l’objet et les motifs de l’appel se dégagent clairement de la requête d’appel, à savoir la réformation du jugement entrepris avec la réformation sinon l’annulation subséquente de la décision du ministre de la Fonction publique du 28 décembre 2021, l’appelante laissant entendre avec une clarté non critiquable que les premiers juges se seraient trompés dans leurs analyse et appréciation des arguments leur soumis, d’une part, et explicitant sa vision des choses, d’autre part.
Dès lors que la motivation de l’acte d’appel fournit à la Cour les indications suffisantes pour apprécier l'étendue de la dévolution et à la partie étatique les éléments nécessaires pour préparer utilement sa défense, le moyen d’irrecevabilité afférent laisse d’être fondé.
L’appel ayant par ailleurs été introduit dans les formes légales et dans le délai imparti, il est partant recevable.
15A l’appui de son appel, Madame (A) renvoie pour les faits et rétroactes du litige à son recours introductif d’instance.
En droit, l’appelante réitère en premier lieu son moyen de première instance d’après lequel la décision litigieuse porterait une atteinte à ses droits de la défense « précontentieux » et violerait le principe général de collaboration procédurale.
Madame (A) relève plus particulièrement que ce serait à tort que les premiers juges n’auraient pas admis son moyen fondé sur une violation autonome de l’article 1er, alinéa 2, de la loi du 1er décembre 1978 réglant la procédure administrative non contentieuse, ci-après « la loi du 1er décembre 1978 », dont se dégagerait le principe général du droit de collaboration administrative, à défaut d’établir une violation du règlement grand-ducal du 8 juin 1979 relatif à la procédure à suivre par les administrations relevant de l'Etat et des communes, ci-après « le règlement grand-ducal du 8 juin 1979 ». Elle argumente dans ce contexte que si la loi du 1er décembre 1978 était une loi-cadre, celle-ci ne serait pas pour autant dépourvue de toute valeur normative et que les principes y énoncés auraient une valeur normative « infra législative » et « supra réglementaire ». Ainsi, le constat que le législateur ait expressément fait le choix de codifier les principes du contradictoire et des droits de la défense, ainsi que celui de la collaboration procédurale directement dans la loi du 1er décembre 1978, pour laisser au règlement grand-ducal du 8 juin 1979 le soin d’en déterminer les détails, conférerait auxdits principes une valeur législative. L’appelante renvoie encore aux travaux parlementaires sur la loi du 1er décembre 1978 et relève que le choix du législateur à l’époque de préciser ces principes uniquement dans un règlement d’exécution découlerait du fait qu’il aurait estimé que la loi était un instrument trop rigide et qu’un règlement d’exécution était plus adapté à l’évolution éventuelle des principes dans le temps.
L’appelante soutient ensuite que l’administration aurait tout fait pour compliquer sa défense. Pour illustrer ses propos, elle relève que par un courrier du 29 novembre 2021, soit 10 jours ouvrés avant l’entrevue prévue au ministère de la Fonction publique, le ministre de la Fonction publique avait décidé d’ajouter des reproches supplémentaires et que par un courriel du 1er décembre 2021, soit seulement 8 jours ouvrés avant ladite entrevue, elle s’était vue communiquer les pièces du dossier à l’appui du courrier d’intention du 15 novembre 2021 et du courrier précité du 29 novembre 2021, dossier qui aurait comporté 45 pages sans relevé de pièces, tout en étant « amputé » des éléments à décharge, à savoir deux attestations testimoniales lui favorables. S’y ajouterait que suite à la décision de dispense du 29 octobre 2021, tous les accès à son lieu de travail lui auraient été coupés, ce qui constituerait une entrave supplémentaire à l’exercice de ses droits de défense. Finalement, elle signale encore dans ce contexte que le « législateur de 1978 » avait prévu que le dossier administratif relatif à une décision envisagée devrait être communiqué avec la lettre d’information de l’ouverture d’une procédure.
L’appelante déduit de l’ensemble de ces éléments que la procédure suivie aurait violé les dispositions de la procédure administrative non contentieuse relatives au devoir de collaboration procédurale mis à charge de l’administration par les articles 1er et 3 de la loi du 1er décembre 1978.
Par rapport à ce reproche, la Cour n’entend pas se départir de sa jurisprudence et confirme le tribunal en ce qu’il a retenu qu’un recours contentieux basé sur la seule violation des articles de la 16loi du 1er décembre 1978, à défaut d’établir la violation de l’une quelconque des dispositions de son règlement d’exécution, à savoir le règlement grand-ducal du 8 juin 1979, est à rejeter pour manquer de fondement, étant donné qu’il se dégage du libellé de la loi du 1er décembre 1978 en général et de son article 1er en particulier que le législateur n’a pas entendu disposer lui-même des intérêts qu’il entend régler, mais qu’il a uniquement tracé les règles de base et le cadre tout en investissant le pouvoir réglementaire de fixer le détail1.
Concernant plus particulièrement le moyen plus spécifique que la décision entreprise violerait l’article 9 du règlement grand-ducal du 8 juin 1979 en ce que le ministère de la Fonction publique aurait fixé un délai extrêmement court entre le courriel de convocation du 30 novembre 2021 et l’entrevue s’étant déroulée le 13 décembre 2021, l’appelante fait valoir que la Cour européenne des droits de l’homme (« CourEDH ») aurait reconnu pour la personne mise en cause le droit de disposer de la possibilité de se familiariser avec les documents invoqués, de les commenter d’une façon appropriée et de disposer d’un délai suffisant pour produire ses arguments. Ainsi, il serait absolument contradictoire de prévoir, d’une part, un délai minimum de 8 jours entre la lettre d’intention et la prise de position éventuelle de l’administré, nécessaire à préserver les droits de la défense, et, d’autre part, de ne pas respecter le même délai entre la convocation à l’entrevue, la communication du dossier et la date de l’entrevue elle-même. En effet, il serait impossible pour l’administré, ensemble avec son mandataire, de préparer sa défense dans un délai aussi court et le délai minimum prévu devrait s’adapter au cas par cas en fonction de la complexité des dossiers.
Or, en la convoquant à une entrevue dans un délai aussi court et en lui communiquant le dossier moins de 8 jours avant l’entrevue, l’administration aurait violé ses droits de la défense précontentieux tels que garantis par l’article 9 du règlement grand-ducal du 8 juin 1979.
D’après l’appelante, il se dégagerait du dossier que la décision de la licencier aurait déjà été prise dès le 29 octobre 2021 par l’envoi du courrier lui accordant une dispense de service, décision de dispense qui serait pour le surplus illégale et la procédure précontentieuse aurait été dégradée à une simple mascarade. Ce constat se dégagerait encore d’un entretien téléphonique avec le directeur de la Santé le même 29 octobre 2021. En outre, il ne serait pas acceptable que l’administration ajoute encore des motifs de licenciement après la première lettre d’intention, surtout si lesdits reproches nouveaux sont antérieurs à cette lettre d’intention, en l’occurrence la lettre du 15 novembre 2021. Pareille façon de procéder démontrerait que l’Etat employeur avait certainement estimé que les motifs invoqués dans la première lettre d’intention risquaient de ne pas être suffisants, en termes de proportionnalité, pour justifier le licenciement d’ores et déjà décidé.
Finalement, Madame (A) relève encore que suivant la volonté des « initiateurs » de la procédure administrative non contentieuse, il avait été prévu qu’un procès-verbal de l’entrevue devrait être dressé et que les règles de la transparence administrative et des droits de la défense auraient exigé que le rapport à l’adresse du ministre de la Fonction publique, avant que celui-ci ne prenne sa décision, soit écrit et communiqué à la personne concernée. Or, à défaut de respecter ces formalités, l’entrevue ne servirait à rien dans la mesure où elle serait reléguée à une simple formalité qui priverait l’administré des garanties fondamentales et essentielles au niveau de la phase précontentieuse.
1 Cour adm., 4 juillet 2015, n° 36016C du rôle, Pas. adm. 2024, V° Procédure administrative non contentieuse, n° 6 et les autres références y citées ; Cour adm., 2 juillet 2024, n° 50160C du rôle, non encore publiée 17 La Cour tient à rappeler en premier lieu que les formalités procédurales inscrites à l’article 9 du règlement grand-ducal du 8 juin 1979, si elles ont certes trait aux droits de la défense, ne constituent pas pour autant une fin en soi, mais consacrent des garanties visant à ménager à l’administré concerné une possibilité de prendre utilement position par rapport à la décision projetée, de sorte que dans l’hypothèse où il est établi que cette finalité est atteinte, la question du respect de toutes les étapes procédurales préalables prévues afin de permettre d’atteindre cette finalité devient sans objet2. Autrement dit, lorsque la finalité des garanties procédurales consacrées par l'article 9 du règlement grand-ducal du 8 juin 1979 est atteinte, l'administré ne saurait se prévaloir utilement d'un vice purement procédural se situant à un stade antérieur.
Tel que relevé à bon droit par les premiers juges, il faut cependant qu’un vrai dialogue ait été engagé entre l’autorité administrative et l’administré afin que les deux puissent exposer, en connaissance de cause et après réflexion faite, leur point de vue avant que la décision projetée ne soit prise. En effet, l’idée fondamentale de cette disposition est celle que l’administré est en droit de prendre effectivement connaissance des éléments sur lesquels l’autorité administrative est susceptible de baser la décision projetée et de lui faire part de ses observations après qu’elle ait eu le temps de préparer sa réponse.
Il se dégage des pièces du dossier administratif que Madame (A) a été informée des premiers motifs à la base de l’intention de résilier son contrat de travail par courrier du 15 novembre 2021 et des motifs complémentaires par courrier du 29 novembre 2021, les deux courriers lui donnant la possibilité de présenter ses observations dans un délai de 8 jours, faculté dont celle-ci a fait usage à travers deux courriers de son mandataire à l’adresse du ministre de la Fonction publique en date des 24 novembre et 9 décembre 2021. Pour le surplus, Madame (A) a encore pu présenter ses observations lors de son entretien personnel au ministère le 13 décembre 2021, étant encore relevé dans ce contexte, d’une part, qu’il n’existe aucune obligation légale imposant à l’administration de communiquer spontanément le dossier administratif et, d’autre part, que l’intéressée, dans son dernier état des conclusions, ne soutient plus ne pas avoir disposé de l’intégralité des pièces composant le dossier administratif avant la tenue de l’entretien du 13 décembre 2021. Le constat s’impose dès lors que la finalité de l’article 9 du règlement grand-ducal du 8 juin 1979 a été respectée en ce sens qu’un dialogue utile a été engagé.
Par ailleurs, aucun élément à la disposition de la Cour ne permet de retenir que le ministre de la Fonction publique ait eu l’intention de ne pas prendre en compte ses observations, tel que l’appelante le laisse sous-entendre, étant relevé que le seul fait que l’autorité ministérielle, à la suite des observations de l’appelante, a maintenu son intention de résilier le contrat ne permet pas, à lui seul, une telle conclusion.
Il convient dès lors de retenir que le délai de 8 jours prévu à l’article 9 du règlement grand-ducal du 8 juin 1979 a, à chaque fois, objectivement été respecté et que l’appelante reste toujours en défaut de démontrer concrètement que ses droits de la défense auraient été violés par la façon de procéder de la partie étatique.
2 Cour adm., 26 juin 2016, n° 37318C du rôle, Pas. adm. 2024, V° Procédure administrative non contentieuse, n°130 et les autres références y citées.
18L’appelante ayant dès lors amplement eu l’occasion de faire valoir son point de vue dans des délais qui ne sont pas critiquables, la Cour ne décèle aucune violation du principe du contradictoire et l’argumentation afférente est à rejeter.
Dans ce contexte, la Cour ne juge pas non plus critiquable que cinq agents ministériels aient assisté à l’entretien du 13 décembre 2021 et non pas un seul agent du ministère de la Fonction publique, dont le ministre a in fine pris la décision litigieuse sur initiative du ministre de la Santé, étant donné que les personnes issues du ministère de la Fonction publique, du ministère de la Santé et de la Direction de la Santé ayant assisté à l’entrevue du 13 décembre 2021 se trouvaient toutes impliquées, chacune pour son administration, dans la procédure de résiliation, à savoir la Direction de la Santé où l’appelante était affectée et qui a pour ministre du ressort la ministre de la Santé, ayant été l’autorité à l’origine de ladite procédure, et le ministre de la Fonction publique en tant qu’autorité devant finalement prendre la décision de résiliation envisagée, ceci dans un esprit de dialogue utile en relation avec les éléments en fait et en droit sur lesquels l’autorité administrative était susceptible de fonder ladite décision. Il s’ensuit que l’argumentation de l’appelante soutenant que la décision litigieuse se trouverait viciée en raison d’un « défaut de délégation de pouvoir/compétence » dans le chef des personnes ayant assisté à ladite entrevue et étrangères au ministère de la Fonction publique est à abjuger, l’article 9 du règlement grand-ducal du 8 juin 1979 imposant comme seule garantie que l’intéressé soit entendu en ses explications, sans pour autant imposer des formalités ou modalités précises concernant le déroulement de pareil entretien.
Finalement, la Cour note encore qu’aucune disposition légale n’impose à l’autorité administrative, dans le contexte de l’article 9 du règlement grand-ducal du 8 juin 1979, qu’un rapport respectivement procès-verbal écrit ne soit dressé à destination de l’autorité qui se propose de prendre la décision faisant grief, en l’occurrence le ministre de la Fonction publique, et que cet écrit devrait être communiqué au préalable à l’administré concerné, la simple référence aux travaux préparatoires à la loi du 1er décembre 1978 n’étant pas suffisante à cet égard au vu des termes clairs finalement retenus par le règlement grand-ducal d’exécution.
Partant, la Cour ne saurait déceler une violation de l’article 9 du règlement grand-ducal du 8 juin 1979 et le moyen afférent est à rejeter.
Concernant ensuite la légalité interne de la décision entreprise, Madame (A) réitère en premier lieu son moyen tiré d’une prétendue violation du principe non bis in idem. Elle critique plus particulièrement le tribunal en sa conclusion que ledit principe ne peut trouver application pour son cas au motif que la dispense de travail prononcée à son encontre n’aurait qu’un caractère conservatoire et temporaire et ne constituerait partant pas une sanction disciplinaire ayant précédé son licenciement. L’appelante soutient que dans un contexte disciplinaire pareille dispense de service serait illégale et le cumul de « deux mesures administratives répressives » concernant les mêmes faits « en dehors de toute procédure disciplinaire traditionnelle » serait constitutive d’une violation du principe non bis in idem.
L’appelante signale encore que la dispense de service prononcée à son égard le 29 octobre 2021 serait illégale pour avoir été prise sur base de l’article 9 du règlement grand-ducal du 12 novembre 2011, pourtant abrogé par un règlement grand-ducal du 1er août 2018.
19Elle estime que les dispenses de service n’auraient pas été prévues par le législateur comme mesure conservatoire dans l’attente d’une autre mesure, en l’occurrence, afin de permettre au chef d’administration d’entamer une procédure de résiliation du contrat de travail d’un employé de l’Etat.
Finalement, elle soutient que la dispense de travail serait encore illégale pour correspondre, de manière déguisée, à la sanction disciplinaire de l’exclusion temporaire des fonctions telle que prévue à l’article 47, paragraphe (8), du statut général.
Partant, ladite dispense serait à qualifier de sanction disciplinaire anticipée et cette pratique illégale aurait vicié à la base la procédure de résiliation de son contrat de travail pour violation du principe non bis in idem.
L’appelante conclut qu’en raison de la dispense de service, elle aurait fait l’objet d’une sanction disciplinaire, certes déguisée, pour les mêmes faits que ceux ayant entrainé la résiliation de son contrat et elle fait valoir qu’il ne saurait lui être reproché de ne pas avoir déféré en justice cette mesure de dispense « puisqu’en pratique une telle mesure ne saurait être jugée avant qu’elle ait pris fin ».
La Cour constate, à l’instar du tribunal, qu’elle ne se trouve pas saisie de l’examen de la légalité de la décision de dispense de service du … octobre 2021 et qu’il ne lui appartient dès lors pas, dans le cadre de la présente instance, d’examiner plus en avant la légalité et l’opportunité de cet acte, ce d’autant plus que ladite mesure n’a eu qu’un caractère temporaire pour avoir cessé au moment de la décision de résiliation du contrat de travail prise le … décembre 2021 et n’a pas eu la moindre conséquence au niveau de la continuation de son contrat de travail et sur ses droits statutaires.
Il s’y ajoute, au-delà de toute autre considération, qu’une éventuelle illégalité de la dispense de service, qui ne fait pas l’objet de la présente procédure, n’a aucun impact sur la validité de la décision de résiliation du contrat, puisqu’elle ne constitue pas une étape dans le processus décisionnel ayant abouti à la prise de cette décision3.
Le moyen afférent est partant à rejeter.
Madame (A) conclut ensuite à une violation du principe du délai raisonnable, tel que protégé par l’article 6 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales (« CEDH »), en relevant que la procédure administrative et judiciaire auraient pris plus de trois années pour une affaire peu complexe sans mesures d’instruction particulières, mettant encore en avant plus particulièrement le fait que le seul délibéré en première instance aurait duré 6 mois.
Il est certes exact que la phase contentieuse entre l’introduction du recours initial, soit le 23 mars 2022, et le prononcé du jugement du 1er octobre 2024 a duré plus que 30 mois.
3 voir en ce sens, Cour adm. 27 février 2025, n° 51652C du rôle, non encore publié.
20Il convient cependant de rappeler que la Cour, en la présente matière, est amenée à se prononcer sur des raisons dûment motivées justifiant ou non la résiliation d’un contrat de travail d’un employé de l’Etat engagé depuis moins de dix ans et que ses pouvoirs sont limités, dans le cadre du recours en réformation, à annuler éventuellement la décision de résiliation du contrat de travail sans disposer d’un pouvoir de modulation et de prononcer, le cas échéant, une mesure disciplinaire autre que la résiliation du contrat de travail, de sorte que le seul dépassement éventuel du délai raisonnable ne saurait en tout état de cause justifier à lui seul l’annulation de la décision entreprise.
De la sorte, la Cour ne saurait non plus appréhender l’argumentation subsidiaire de l’appelante dans ce contexte tendant à voir ramener la « sanction disciplinaire » à « une plus juste proportion », le juge administratif ne disposant pas en la présente matière du pouvoir de sanctionner un éventuel dépassement du délai raisonnable par un allègement de la mesure prononcée à l’égard de l’intéressé, ses pouvoirs étant limités à la simple annulation ou non de la décision déférée.
Le moyen afférent est partant à rejeter.
Concernant ensuite le moyen tiré d’une erreur manifeste d’appréciation respectivement de la violation du principe de proportionnalité, l’appelante soutient en premier lieu, en relation avec le premier reproché libellé à son encontre, à savoir qu’elle aurait essayé, au mois d’octobre 2021, de contourner intentionnellement et pour son propre compte la législation nationale et européenne en vigueur quant à l’émission de certificats de rétablissement Covid-19, à savoir l’article 3quater de la loi modifiée du 17 juillet 2020 portant introduction d’une série de mesures de lutte contre la pandémie Covid-19 et le règlement (UE) 2021/953 du Parlement européen et du Conseil du 14 juin 2021 relatif à un cadre pour la délivrance, la vérification et l’acceptation de certificats Covid-19 interopérables de vaccination, de test et de rétablissement (certificat Covid numérique de l’UE), Madame (A) fait répéter que ce changement législatif n’aurait pas été diffusé en interne aux équipes et que toute la cellule aurait continué entre juin et octobre 2021 à envoyer des certificats de rétablissement sur base de tels tests antigéniques rapides faits et déclarés par un professionnel de santé, de sorte que l’on ne saurait lui reprocher d’avoir intentionnellement contourné ladite législation. L’appelante relate ensuite de manière chronologique sa version des faits concernant les journées du 11 octobre 2021, jour où elle a reçu un test antigène rapide positif, au 22 octobre 2021, fin de sa période d’isolement, tout en fournissant des explications sur les raisons l’ayant amenée à ne pas avoir effectué un test « PCR » en vue d’obtenir un certificat de rétablissement et en contestant avoir menti en ce qu’elle aurait affirmé avoir effectué pareil test. Si elle concède avoir contacté dans ce contexte Madame (H), l’appelante affirme n’avoir ni fait pression, ni insisté pour obtenir un certificat de rétablissement, ce qui aurait été confirmé par la personne concernée lors d’une audition du 8 février 2022 devant la Police grand-ducale dans le cadre de la plainte pénale déposée à son encontre du chef de faux et d’usage de faux, respectivement de tentative de faux et d’usage de faux, instruction clôturée par une ordonnance de non-lieu du 5 mai 2023. Il se dégagerait encore des pièces du dossier qu’elle n’aurait nullement incité des collègues de travail à lui remettre un certificat de rétablissement, de sorte que ce serait à tort que les premiers juges avaient retenu, à cet égard, un comportement persistant dans son chef.
L’appelante donne encore à considérer que la présente affaire trouverait son origine dans une dénonciation malveillante d’un collègue de travail qui l’aurait accusée d’afficher un 21« comportement manipulateur et frauduleux », collègue dont la candidature pour la cellule de crise aurait été écartée à la suite d’un rapport établi par ses soins.
Elle expose ensuite que ce ne serait pas uniquement la hotline Covid-19 qui aurait envoyé des certificats de rétablissement établis sur base du seul test antigénique rapide, service ayant été sous sa responsabilité, et affirme qu’il est inacceptable de faire peser sur elle toute la responsabilité des dysfonctionnements d’un service sous la responsabilité de deux médecins. L’appelante donne à considérer que l’établissement de ces certificats aurait été l’œuvre tant du « contact tracing » que de l’Inspection sanitaire, alors que la hotline Covid-19 n’aurait pas disposé de ses propres lois, mais aurait aligné ses pratiques sur celles du « contact tracing » et de l’Inspection sanitaire, dont la responsabilité médicale aurait été assurée par le Dr (I) sous la supervision directe du Dr (C), directeur de la Santé. Elle fait encore relever que le reproche lui adressé aurait évolué entre la lettre d’intention du 15 novembre 2021 et la décision de résiliation de son contrat de travail du … décembre 2021, alors qu’au début, il lui aurait été reproché d’avoir harcelé des collègues de travail et abusé de sa fonction dans le but d’obtenir illicitement un certificat de rétablissement, pour finalement ne retenir que le reproche d’avoir essayé de contourner les règles applicables, alors qu’il aurait d’ores et déjà été prouvé que la pratique aurait différé fondamentalement en application de la nouvelle législation. Elle relève dans ce contexte que si elle avait bien eu l’intention de faire un test « PCR », elle y aurait finalement renoncé car elle aurait été malade la première partie de la semaine et pendant la deuxième partie, elle aurait recommencé à travailler à distance, de sorte qu’elle n’aurait plus estimé nécessaire de faire pareil test.
Quant au deuxième reproche libellé à son encontre, à savoir le non-respect de la procédure de recrutement, Madame (A) signale qu’aucun recrutement opéré par ses soins n’aurait prêté à critique et n’aurait porté le moindre préjudice à l’Etat, se référant à cet égard aux déclarations faites par le Dr (C) et le Dr (K) au niveau de l’instruction pénale. Elle illustre la « confiance justifiée » de l’Etat dans ses compétences par sa nomination en date du 16 février 2021 comme chef du service « RH » avec majoration d’échelon et sa désignation le 16 mai 2021 comme responsable pour la certification des test rapides antigéniques. L’appelante donne encore à considérer qu’il faudrait tenir compte du contexte spécifique de la pandémie Covid-19 afin d’apprécier le sérieux et le bien-fondé des reproches en relation avec le non-respect de la procédure de recrutement, relevant que des recrutements auraient dû être effectués dans l’urgence, mais toujours en concertation avec les chefs de département, la direction ayant avalisé ces recrutements par leurs signatures respectives. Elle déclare n’avoir eu qu’une marge de manœuvre limitée et que pour toute décision impliquant le ministère de la Santé, une signature conjointe avec un membre de la direction aurait été requise. De même une certaine flexibilité aurait été requise, expliquant notamment le recrutement de Madame (H) au vu du constat qu’une autre candidate, entendue par la cellule de recrutement, aurait dû finalement être écartée en raison d’un test linguistique insuffisant.
Madame (A) donne encore à considérer qu’à l’époque, la communication interne entre la direction de la Santé et le ministère de la Santé n’aurait jamais vraiment fonctionné, notamment au niveau des divers changements législatifs dont le contenu n’aurait parfois été communiqué que lors des conférences de presse.
22Concernant ensuite le « like » du 8 novembre 2021 sur son compte Facebook en relation avec la « Marche Blanche Silencieuse », Madame (A) donne à considérer qu’elle aurait posté ce « like » à un moment où elle était déjà dispensée de travail depuis le … octobre 2021 et se serait trouvée dans un état de détresse et de frustration. En outre, son « like » ne serait pas à interpréter comme une critique à l’égard de la politique du gouvernement, mais plutôt comme un appel à l’unité dans une situation de crise. Partant, ledit reproche ne serait pas établi et ne serait pas suffisamment sérieux pour justifier son renvoi avec effet immédiat.
L’appelante se prévaut encore dans ce contexte de son droit à la liberté d’expression, tout en donnant à considérer qu’elle se serait exprimée à titre privé et non pas en sa qualité de responsable « RH » de la direction de la Santé. Pour le surplus, elle ne se serait pas exprimée « sans modération » via la publication d’un article dans un journal, de sorte qu’il serait difficile de prétendre que l’apposition d’un « cœur » sur une publication Facebook est susceptible d’entrer dans le champ d’application du devoir de réserve.
En outre, l’appelante insiste sur son parcours professionnel exemplaire et l’incidence de la décision de résiliation prononcée à son encontre. Ainsi, la direction de la Santé aurait lourdement insisté afin qu’elle rejoigne ladite direction et son travail, tout au long de son engagement, n’aurait prêté à la moindre critique. Elle met encore en avant les responsabilités qu’elle a assumées à côté de sa fonction de responsable « RH », à savoir l’organisation et la livraison des kits de masques et de désinfectants pour les personnes positives au virus Covid-19, la distribution de masques aux professionnels de santé, la mise en place d’une hotline « santé » et le recrutement nécessaire et la formation des étudiants et bénévoles nécessaires afin d’assurer ce service, ainsi que la supervision de cette hotline, engagement qui lui avait valu une grande reconnaissance de la part du directeur de la Santé qui, dans un courrier du 3 novembre 2021 à l’adresse du ministre de la Santé, lui a certifié un « excellent travail général », tout en relevant qu’il pourrait également accepter un « changement d’administration (éventuellement avec le poste) si une autre administration se déclarait d’accord à l’accueillir ».
Finalement, Madame (A) affirme que la décision de résiliation l’aurait plongée dans une grande détresse psychique et matérielle, illustrant ses propos par le constat qu’elle n’aurait pu travailler en 2022 que pendant 7 mois sans toucher le chômage avec une diminution de ses ressources de plus de 50 %.
La partie étatique, de son côté, demande la confirmation pure et simple du jugement entrepris en ce que les premiers juges ont retenu que la décision de résiliation du contrat de travail de l’appelante se trouvait justifiée. Le délégué du gouvernement estime que les faits reprochés seraient avérés, que les contestations de Madame (A) ne seraient pas de nature à remettre en cause leur matérialité et que lesdits faits seraient suffisamment graves pour justifier la résiliation du contrat de travail.
Aux termes de l’article 5 de la loi du 25 mars 2015, « [l]a résiliation du contrat de travail est prononcée par une décision motivée du ministre, sur demande du ministre du ressort. (…) ».
L’article 7, paragraphe 1er, de la loi du 25 mars 2015 énonce que, « (1) [l]e contrat de travail à durée indéterminée de l’employé ne peut plus être résilié, lorsqu’il est en vigueur depuis dix ans 23au moins, sauf à titre de mesure disciplinaire ainsi que pour l’application de la procédure d’amélioration des prestations professionnelles et de la procédure d’insuffisance professionnelle.
Pendant la période précédant cette échéance, il peut être résilié par le ministre ou par le ministre du ressort soit pour des raisons dûment motivées, soit lorsque l’employé s’est vu attribuer un niveau de performance 1 par application de l’article 4bis de la loi modifiée du 16 avril 1979 fixant le statut général des fonctionnaires de l’Etat ».
Il convient de rappeler ensuite que la procédure de résiliation du contrat de travail d’un employé de l’Etat pour des raisons dûment motivées a pour objet de sanctionner les violations des obligations lui incombant du chef des règles qui lui sont applicables, à savoir en l’occurrence les obligations prévues au chapitre 5 du statut général intitulé « Devoirs du fonctionnaire », et notamment à travers les articles 9 et 10 du statut général aux termes desquels :
[art. 9] « 1. Le fonctionnaire est tenu de se conformer consciencieusement aux lois et règlements qui déterminent les devoirs que l’exercice de ses fonctions lui impose.
Il doit de même se conformer aux instructions du gouvernement qui ont pour objet l’accomplissement régulier de ses devoirs ainsi qu’aux ordres de service de ses supérieurs. » 2. Il est responsable de l’exécution des tâches qui lui sont confiées ; il doit prêter aide à ses collègues dans la mesure où l’intérêt du service l’exige ; la responsabilité de ses subordonnés ne le dégage d’aucune des responsabilités qui lui incombent ».
[art. 10] « 1. Le fonctionnaire doit, dans l’exercice comme en dehors de l’exercice de ses fonctions, éviter tout ce qui pourrait porter atteinte à la dignité de ces fonctions ou à sa capacité de les exercer, donner lieu à scandale ou compromettre les intérêts du service public.
Il est tenu de se comporter avec dignité et civilité tant dans ses rapports de service avec ses supérieurs, collègues et subordonnés que dans ses rapports avec les usagers de son service qu’il doit traiter avec compréhension, prévenance et sans aucune discrimination ».
La Cour partage dès lors l’analyse des premier juges selon laquelle un agent engagé sous le statut d’un employé de l’Etat avec une ancienneté de moins de dix ans doit se faire par une décision de l’autorité compétente basée sur des raisons dûment motivées, ces raisons devant nécessairement être réelles et sérieuses et il appartient au juge de vérifier si l’autorité administrative a ou non dépassé sa marge d’appréciation en la matière, ladite appréciation se faisant au regard du principe de proportionnalité4.
Concernant le premier reproche libellé à l’encontre de Madame (A) en ce que celle-ci aurait essayé, courant octobre 2021, de contourner intentionnellement et pour son propre compte la législation nationale et européenne en vigueur quant à l’émission de certificats de rétablissement Covid-19 sur base d’un simple test antigénique rapide au lieu d’un test « PCR », la Cour, à l’instar des premiers juge, retient, au vu des éléments du dossier, que ledit reproche se trouve vérifié.
En effet, il est établi en cause que l’appelante a adressé le 12 octobre 2021 un courriel au directeur de la Santé pour l’informer qu’elle se serait mise en auto-isolement suite à un test antigénique 4 Cour adm. 9 juillet 2019, n° 42201Ca du rôle, Pas. adm. 2024, V° Recours en annulation, n° 4 et autre référence y citée 24positif fait par un professionnel de santé, tout en s’informant sur les conditions d’une délivrance d’un certificat de rétablissement pour son compte, et que par courriel du même jour, le directeur de la Santé lui a répondu qu’elle devrait présenter un test « PCR » pour se voir délivrer pareil certificat dans les termes « Opgepasst, fir däin "Genesenenzertifikat" brauchs du jo obligatoresch e PCR-Resultat. ».
Il se dégage encore du dossier que malgré cette information univoque, Madame (A) a par la suite contacté d’autres collègues de travail afin de s’informer sur la possibilité de se voir délivrer un certificat de rétablissement sur base du seul test antigénique fait par un professionnel de santé, à savoir Mesdames (T) et (F), Monsieur (G) et plus particulièrement Madame (H) en date du 21 octobre 2021 via l’application WhatsApp, l’appelante ayant notamment déclaré qu’elle ne voulait pas de « traitement de faveur oder dech irgendwéi an Bedrängnis brengen (…) », tout en demandant à Madame (H) « Ech wees dass dir et (den Certificat) nach emmer schecken kennt, keins du kucken waats de maachen kanns ? », après avoir écrit dans ledit message « Ech kruut Ufank der Woch gesoot dass ech keen Certificat de rétablissement kréien soll (obschon daat bis elo emmer esou war !) well et een test antigénique ass. », conversation démontrant qu’elle n’ignorait pas ne pas remplir les conditions requises pour la délivrance d’un certificat de rétablissement, malgré ses affirmations contraires en instance d’appel.
Cette conclusion n’est pas invalidée par les développements de Madame (A) affirmant que l’affaire trouverait ses origines dans une dénonciation malveillante d’un collègue de travail et qu’il s’est finalement avéré qu’elle n’avait pas intimidé ses collègues de travail, et plus particulièrement Madame (H), étant donné que le reproche d’avoir tenté de se faire délivrer un certificat de rétablissement en contournant la législation européenne et nationale en vigueur ne se trouve pas atténué par ces circonstances mises en avant par l’appelante.
A cela s’ajoute, tel que relevé dans la lettre de résiliation du … décembre 2021, que l’appelante, dans le contexte du premier reproche lui adressé, s’est livrée à deux contre-vérités. Ainsi, dans un message électronique du 12 octobre 2021 à l’adresse du Dr (D), Madame (A) a écrit « [g]in haut an ee PCR just fir secher ze sin, main Schnell test war positiv, sin elo net mega krank just fatzeg erkaalt » et dans le message précité du 21 octobre 2021 envoyé via la messagerie WhatsApp à Madame (H), elle a déclaré « ech war dun [Ufank der Woch] an een PCR me haat Ufank der Woch schon keng Symptomer mei an deen war natirlech negativ », lesdits messages, en partie contradictoires, ayant voulu laisser croire ses destinataires qu’elle voulait passer respectivement avait passé un test « PCR ».
Quant au deuxième reproche libellé à l’encontre de Madame (A), à savoir le non-respect de la procédure de recrutement par divers recrutements opérés en violation du règlement interne relatif à la procédure de recrutement au sein de la direction de la Santé, et plus précisément d’avoir procédé à des recrutements sans passer par le comité de sélection, il convient de constater en premier lieu que l’appelante ne conteste pas que ladite procédure n’a objectivement pas été respectée, celle-ci faisant uniquement valoir un certain nombre d’arguments qu’elle juge valables et justifiés et qui l’auraient légitimée à proposer l’engagement d’un certain nombre de candidats à des postes auprès de la direction de la Santé sans avoir reçu l’aval dudit comité.
25La procédure de recrutement, telle que mise en place par un règlement interne de la direction de la Santé, prévoit en effet en son point 5.3.2 l’instauration d’un comité de sélection auquel des candidats sont présentés et lequel procède aux entretiens et aux tests de recrutement avant de proposer à la direction une liste de candidats avec un ordre de priorité. Après validation par la direction de la proposition du comité de sélection, celle-ci est transmise pour validation au ministre et suite à cet accord ministériel, le service des ressources humaines contacte le candidat en tête de liste.
Concernant en premier lieu le déroulement de la procédure ayant abouti au recrutement de Madame (H) en août 2020, procédure visant quatre postes d’infirmier au sein de l’Inspection sanitaire, il se dégage du dossier que le comité de sélection, dont l’appelante faisait partie, a décidé, d’un commun accord, de retenir quatre candidatures parmi neuf en vue d’un deuxième entretien, que trois des quatre candidats ont été entendus lors d’un deuxième entretien par le comité de sélection. Il est encore établi en cause, contrairement aux affirmations de Madame (A), que la quatrième candidate, à savoir Madame (O), n’a pas été entendue par le comité de sélection mais que Madame (A) a mené seule un deuxième entretien en présentiel, de même qu’elle a, lors de cet entretien, décidé de soumettre Madame (O) à un test linguistique pour finalement décider seule du rejet de sa candidature au motif que la candidate avait prétendument obtenu des résultats insuffisants audit test, ce dont elle a informé le comité de sélection, sans pour autant présenter les résultats de ce test audit comité pour approbation et sans avoir impliqué le comité de sélection dans la prise de cette décision, ledit comité ayant uniquement proposé d’un commun accord les trois autres candidats restants à la direction pour validation. Par la suite, l’appelante a, de sa propre initiative, retenu en supplément la candidature de Madame (H), sans avoir consulté préalablement le comité de sélection, avant de l’inclure dans la lettre de proposition de recrutement des candidats du 3 août 2020 soumise au directeur de la Santé, puis au ministre pour validation, tout en laissant paraître cette dernière candidate comme avoir été sélectionnée par le comité de sélection.
Finalement, il convient encore de relever que d’après les déclarations de Madame (H), son entretien avec Madame (A) n’a eu lieu qu’en date du 21 août 2020, soit postérieurement à la proposition de candidature du 3 août 2020 et à l’accord de recrutement du ministre de la Santé du 5 août 2020.
Si les trois autres membres du comité de sélection ne peuvent certes pas affirmer avoir ignoré que la candidature de Madame (O) avait été écartée à leur insu en raison du test linguistique insuffisant, ceux-ci n’ayant par ailleurs jamais sollicité la communication des résultats de ce test, il est cependant établi en cause que l’appelante a fait « cavalier seul » en vue du recrutement de Madame (H) et n’a de la sorte pas respecté la procédure de recrutement interne mise en place auprès de la direction de la Santé.
Concernant ensuite le déroulement de la procédure en vue du recrutement pour deux postes d’infirmiers et deux postes administratifs auprès de l’Inspection sanitaire, il ressort du dossier que Madame (A) a soumis le 10 août 2020 au directeur de la Santé une proposition de recrutement pour lesdits postes, tout en y indiquant que le comité de sélection, composé du Dr (K), du Dr (R) et d’elle-même, confronté à 68 candidatures pour les postes administratifs et 50 candidatures pour les postes d’infirmier, aurait vu une dizaine de candidats en entretien. Or, ce faisant, elle a présenté un document renseignant faussement que la procédure de recrutement interne avait été respectée, étant donné qu’elle avait, seule, auditionné une dizaine de candidats parmi lesquels elle a 26sélectionné les candidats pour les postes vacants et qu’elle a ensuite proposé leur recrutement au nom d’un comité de sélection inexistant n’ayant jamais participé au processus de recrutement, tel que cela se dégage d’un courriel du Dr (R) du 11 novembre 2021 et d’un courriel du Dr (K) du 16 novembre 2021, relatant qu’elles n’ont fait partie d’aucun comité de sélection et qu’elles n’ont participé à aucun entretien en vue du recrutement de ces candidats.
Il s’ensuit que ce deuxième reproche, à savoir d’avoir sciemment induit en erreur le directeur de la Santé et le ministre de la Santé en leur ayant présenté un document renseignant faussement que la procédure de recrutement interne avait été respectée, se trouve également établi.
Le constat d’un double non-respect de la procédure de recrutement interne ne saurait être énervée pas l’argumentation de Madame (A) prétextant que ce non-respect se serait déroulé dans le contexte spécifique de la pandémie Covid-19 impliquant que les recrutements litigieux auraient dû être effectués dans l’urgence, qu’ils auraient été avalisés par la direction et que lesdits recrutements n’auraient pas donné lieu à critique par la suite et n’auraient pas été préjudiciables pour l’Etat, étant donné que ces explications ne peuvent justifier une flagrante méconnaissance de ladite procédure de recrutement, tout en laissant croire que celle-ci avait été respectée.
Concernant ensuite le troisième fait reproché à l’appelante, à savoir le fait d’avoir marqué le 8 novembre 2021 par un « like » son support à la « Marche Blanche Silencieuse » prévue pour le 12 novembre 2021, fait non contesté en lui-même, et l’argumentation afférente de l’appelante que ledit reproche serait couvert par son droit à la liberté d’expression, il convient de rappeler que les articles 9 et 10 du statut général mettent à charge des fonctionnaires une obligation de dignité et de probité. Le fonctionnaire doit, en toutes circonstances, avoir une conduite exemplaire, y compris en dehors du service, alors que tout manquement à la dignité de la fonction ou donnant lieu à scandale ou compromettant les intérêts du service peut jeter le discrédit sur le service dans son ensemble et le dévaloriser5.
Il convient encore de rappeler que le devoir de loyauté, de réserve et de discrétion revêt une importance particulière pour l’employé public, en sa qualité d’agent de la fonction publique et il est de nature à constituer une restriction légalement autorisée à la liberté d’expression6.
Tel que relevé à juste titre par la partie étatique, il se dégage de la jurisprudence de la CourEDH que, dans une société démocratique, la liberté d’expression, telle que garantie par l’article 10 de la CEDH, n’est pas absolue, mais qu’elle peut être soumise à des restrictions en vertu de dispositions légales, motivées par des considérations tenant à la défense de l’ordre et à la protection de la réputation ou des droits d’autrui, de même que ces restrictions légales peuvent consister en des sanctions postérieures à un exercice excessif de ce droit.
Dans un arrêt du 8 décembre 2009, la CourEDH a rappelé que la liberté d’expression constitue l’un des fondements essentiels d’une société démocratique et que les exceptions sont à interpréter de manière stricte par le juge national dans le cadre de sa marge d’appréciation des circonstances de l’espèce lui soumise respectivement de déterminer notamment si l’ingérence attaquée était 5 Cour adm. 25 février 2021, n° 45262C du rôle, Pas. adm. 2024, V° Fonction publique, n° 392 6 Cour adm. 7 juin 2016, n° 37367C du rôle, Pas. adm. 2024, V° Fonction publique, n° 460 et autres références y citées 27« proportionnée aux buts légitimes poursuivis » et si les motifs invoqués par les autorités nationales pour la justifier apparaissent « pertinents et suffisants »7.
Tel que relevé ci-avant, le droit disciplinaire applicable aux fonctionnaires et notamment l’article 10, paragraphe (1), alinéa 1er, du statut général prévoit que le fonctionnaire doit éviter tout ce qui pourrait porter atteinte à la dignité de ses fonctions ou à sa capacité de les exercer, donner lieu à scandale ou compromettre les intérêts du service public. Il s’ensuit que les restrictions à la liberté d’expression sont à considérer comme étant prévues par la loi et que celles-ci sont également prévues dans un but légitime, à savoir notamment la sauvegarde de l’image d’autrui et, en l’occurrence, la renommée de la fonction publique et du service public concerné, étant rappelé que la nécessité de la restriction à la liberté d’expression se résout par une analyse de la proportionnalité de la mesure de restriction prise par rapport au but légitime poursuivi8.
Si un agent public peut a priori marquer son support sur des comptes sociaux accessibles au public, le fait reproché à Madame (A) est spécial en ce sens que par son signe approbateur, celle-ci a pris publiquement partie en faveur d’un groupe contestataire, critiquant ouvertement la politique gouvernementale et, plus particulièrement, la politique gouvernementale en matière de mesures prises pour combattre la pandémie due au Covid-19, tout en ayant été chargée elle-même de mettre cette politique en œuvre à un niveau élevé au sein de la cellule de crise notamment, mettant de la sorte en doute les règles mises en place, de sorte qu’elle a ainsi discrédité les pouvoirs publics dans leur gestion de la pandémie liée au virus du Covid-19 et porté atteinte à l’image du service public dans lequel elle est engagée.
Sur ce point, il convient de relever que l’appelante occupait des responsabilités particulières en tant que membre du comité de direction et chef du service « RH » auprès de la direction de la Santé, coordinatrice du contact tracing et de la hotline Covid-19, ainsi que de membre suppléant de la cellule de crise du ministère, tout en faisant office d’interlocutrice pour le public, tel qu’en attestent les articles de presse versés par la partie étatique.
Au vu de ce qui précède, la Cour retient que Madame (A), par son signe approbateur manifesté au groupe « Marche Blanche Silencieuse » sur Facebook, a outrepassé la liberté d’expression dont elle dispose et a publiquement adopté un comportement susceptible de donner lieu à scandale, de compromettre les intérêts du service public et à porter atteinte à la confiance du public dans les mesures gouvernementales mises en place, de sorte que ledit reproche est à considérer comme étant avéré.
A l’instar du tribunal, la Cour arrive dès lors à la conclusion que les faits d’avoir intentionnellement et pour son propre compte tenté de contourner la législation nationale et européenne en vigueur quant à l’émission de certificats de rétablissement Covid-19, d’une part, d’avoir, en qualité de chef de service « RH », sélectionné des candidats au mépris des règles internes de recrutement et ainsi induit en erreur ses supérieurs hiérarchiques en présentant des documents renseignant faussement que la procédure avait été respectée, d’autre part, et d’avoir publiquement marqué son support à un groupe contestataire de la politique de son ministre du ressort dont elle est elle-même en charge, 7 CourEDH, Aguilera Jiménez et autres c. Espagne, 8 décembre 2009, § 22 et s.
8 CourEDH, Ezelin c. France, 26 avril 1991, § 51 et s.
28de troisième part, constituent une violation des articles 9, paragraphe (1) et (2), et 10 du statut général.
Aux yeux de la Cour, lesdits faits sont suffisamment graves pour justifier la résiliation du contrat de travail de Madame (A) pour des raisons dûment motivées, en application de l’article 7, paragraphe (1), de la loi du 25 mars 2015, résiliation constituant une sanction adéquate et proportionnée, étant donné que ces faits sont de nature à ébranler sérieusement et irrémédiablement la confiance de son employeur. Sur ce point, il convient encore de relever que l’impératif d’une bonne marche d’un service étatique, tel la direction de la Santé, requiert l’existence d’une relation de confiance indéfectible avec et entre ses agents, relation de confiance qui se trouve ébranlée dans le cas d’espèce au vu des différents faits reprochés à l’appelante mettant en lumière tant des déficiences comportementales que professionnelles d’autant plus graves que celle-ci occupait un poste à responsabilité particulière au sein de la direction de la Santé.
La Cour arrive dès lors à la conclusion que c’est à bon droit que le ministre a procédé à la résiliation du contrat de travail de Madame (A) pour des raisons dûment motivées et que la décision ministérielle revêt dès lors un caractère proportionné par rapport aux faits établis en cause.
Il suit de l’ensemble des considérations qui précèdent que l’appel n’est pas fondé et que le jugement entrepris est à confirmer.
Au vu de l’issue du litige, les demandes en allocation d’une indemnité de procédure de 3.000.- € pour la première instance et de 5.000.- € pour l’instance d’appel, telles que formulées par l’appelante, sont à rejeter.
Par ces motifs, la Cour administrative, statuant à l’égard de toutes les parties en cause ;
reçoit l’appel du 12 novembre 2024 en la forme ;
au fond, le dit non fondé et en déboute l’appelante ;
partant, confirme le jugement entrepris du 1er octobre 2024 ;
rejette les demandes de l’appelante en allocation d’une indemnité de procédure ;
condamne l’appelante aux dépens de l’instance d’appel.
29 Ainsi délibéré et jugé par :
Lynn SPIELMANN, premier conseiller, Martine GILLARDIN, conseiller, Annick BRAUN, conseiller, et lu par le premier conseiller en l’audience publique à Luxembourg au local ordinaire des audiences de la Cour à la date indiquée en tête, en présence de la greffière assumée à la Cour Carla SANTOS.
s. SANTOS s. SPIELMANN Reproduction certifiée conforme à l’original Luxembourg, le 26 mars 2025 Le greffier de la Cour administrative 30
