GRAND-DUCHE DE LUXEMBOURG COUR ADMINISTRATIVE Numéro du rôle: 52537C ECLI:LU:CADM:2025:52537 Inscrit le 17 mars 2025 Audience publique du 25 mars 2025 Appel formé par l’Etat du Grand-Duché de Luxembourg, contre un jugement du tribunal administratif du 14 mars 2025 (n° 52487 du rôle) ayant statué sur le recours de Monsieur (A) dirigé contre une décision du ministre des Affaires intérieures en matière de rétention administrative (art. 120 L. 29.08.2008) Vu l’acte d’appel, inscrit sous le numéro 52537C du rôle, déposé au greffe de la Cour administrative le 17 mars 2025 par Madame le délégué du gouvernement Corinne WALCH pour compte de l’Etat du Grand-Duché de Luxembourg, sur base d’un mandat afférent lui conféré par le ministre des Affaires Intérieures le même jour, dirigé contre un jugement rendu par le tribunal administratif du Grand-Duché de Luxembourg le 14 mars 2025 (n° 52487 du rôle), par lequel ledit tribunal a déclaré fondé le recours tendant à la réformation de la décision du ministre des Affaires intérieures du 25 février 2025 ayant ordonné le placement au Centre de rétention pour une durée d’un mois à partir de la notification de la décision en question de Monsieur (A), déclarant être né le … 1985 à … (Tunisie) et être de nationalité tunisienne, alias (B) et a ordonné la mise en liberté immédiate de l’intéressé ;
Vu le mémoire en réponse déposé au greffe de la Cour administrative le 21 mars 2025 par la société à responsabilité limitée CHATEAUX AVOCATS SARL, établie et ayant son siège social à L-2157 Luxembourg, 7, rue Mil Neuf Cents, inscrite sur la liste V du Tableau de l’Ordre des avocats du Barreau de Luxembourg, immatriculée au Registre de commerce et des sociétés de Luxembourg sous le numéro B225979, représentée par son gérant, Maître Alexandre CHATEAUX, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de Monsieur (A), préqualifié ;
Vu l’accord des mandataires des parties de voir prendre l’affaire en délibéré sur base des mémoires produits en cause et sans autres formalités ;
1 Vu les pièces versées au dossier et notamment le jugement entrepris ;
Sur le rapport du magistrat rapporteur, l’affaire a été prise en délibéré sans autres formalités à l’audience publique du 25 mars 2025.
Le 1er février 2023, Monsieur (A), alias (B), déclarant être né le … 1985 à … (Tunisie) et être de nationalité tunisienne, introduisit une demande de protection internationale auprès du service compétent du ministère des Affaires étrangères et européennes, direction de l’Immigration, au sens de la loi modifiée du 18 décembre 2015 relative à la protection internationale et à la protection temporaire, ci-après « la loi du 18 décembre 2015 ».
Par décision du 16 mars 2023, notifiée à l’intéressé par courrier recommandé envoyé le 17 mars 2023, le ministre de l’Immigration et de l’Asile informa Monsieur (A) que cette demande avait été refusée pour être manifestement infondée, tout en lui enjoignant de quitter le territoire dans un délai de trente jours à compter du jour où la décision afférente serait coulée en force de chose décidée respectivement en force de chose jugée, à destination de la Tunisie ou de tout autre pays dans lequel Monsieur (A) était autorisé à séjourner. Ladite décision ministérielle fut confirmée par un jugement du tribunal administratif du 19 avril 2023, inscrit sous le numéro 48767 du rôle.
Une demande d’autorisation de séjour pour des motifs humanitaires d’une exceptionnelle gravité introduite par Monsieur (A) fut rejetée par décision du ministre de l’Immigration et de l’Asile du 29 juin 2023. Le recours contentieux introduit le 28 septembre 2023 contre ce refus fut rejeté par un jugement du tribunal administratif du 9 décembre 2024, inscrit sous le numéro 49490 du rôle, Monsieur (A) ayant pareillement été débouté, par une ordonnance du président du tribunal administratif du 6 octobre 2023, inscrite sous le numéro 49492 du rôle, de sa demande en obtention d’un sursis à exécution sinon d’une mesure de sauvegarde par rapport à ladite décision ministérielle du 29 juin 2023.
Le 17 octobre 2024, les autorités autrichiennes adressèrent à leurs homologues luxembourgeois une demande de reprise en charge de Monsieur (A) sur base de l’article 18, paragraphe (1), point d), du règlement (UE) n° 604/2013 du Parlement européen et du Conseil du 26 juin 2013 établissant les critères et mécanismes de détermination de l’Etat membre responsable de l’examen d’une demande de protection internationale introduite dans l’un des Etats membres par un ressortissant de pays tiers ou un apatride, ci-après « le règlement Dublin III », demande qui fut refusée par les autorités luxembourgeoises par courrier du 22 octobre 2024.
Il ressort d’un rapport de la police grand-ducale, région centre-est, Syrdall, du 25 février 2025, que Monsieur (A) fut interpellé lors d’un contrôle préventif de criminalité dans la cité de l’aéroport situé au Findel, lors duquel il ne put présenter aucun document de séjour valable, mais seulement une carte d’identité italienne portant la mention « NON VALIDA PER L’ESPATRIO ».
Par arrêté du même jour, notifié à l’intéressé également en date du 25 février 2025, le ministre des Affaires intérieures, ci-après « le ministre », ordonna le placement de Monsieur (A) 2au Centre de rétention pour une durée d’un mois à partir de sa notification, sur le fondement de l’article 120 de la loi modifiée du 29 août 2008 sur la libre circulation des personnes et l’immigration, ci-après « la loi du 29 août 2008 ». Ledit arrêté est fondé sur les motifs et considérations suivants :
« Vu les articles 100, 111, 120 à 123 et 125 (1) de la loi modifiée du 29 août 2008 sur la libre circulation des personnes et l’immigration ;
Vu la loi modifiée du 28 mai 2009 concernant le Centre de rétention ;
Vu le rapport no … du 25 février 2025 établi par la Police grand-ducale, unité Région Centre-Est Syrdall ;
Vu la décision de retour du 16 mars 2023, lui notifiée le 22 mars 2023 ;
Vu la décision du 29 juin 2023, lui refusant une autorisation de séjour ;
Considérant que l’intéressé ne s’est pas présenté en vue de l’organisation de son retour volontaire dans son pays d’origine ;
Considérant que l’intéressé n’est pas disposé à retourner volontairement dans son pays d’origine ;
Considérant que l’intéressé n’a jusqu’à présent pas fait des démarches pour un retour volontaire dans son pays d’origine ;
Considérant qu’il existe un risque de fuite dans le chef de l’intéressé, alors qu’il ne dispose pas d’une adresse officielle au Grand-Duché de Luxembourg ;
Considérant que l’intéressé a fait usage d’un faux document [d’] identité, selon ses propres dires ;
Considérant que l’intéressé évite ou empêche la préparation du retour ou de la procédure d’éloignement ;
Considérant par conséquent que les mesures moins coercitives telles qu’elles sont prévues par l’article 125, paragraphe (1), points a), b) et c) de la loi modifiée du 29 août 2008 précitée ne sauraient être efficacement appliquées ;
Considérant que les démarches nécessaires en vue de l’éloignement de l’intéressé seront engagées dans les plus brefs délais ;
Considérant que l’exécution de la mesure d’éloignement est subordonnée au résultat de ces démarches ; (…) ».
3Par requête déposée au greffe du tribunal administratif en date du 6 mars 2025, inscrite sous le numéro 52487 du rôle, Monsieur (A) fit introduire un recours tendant à la réformation, sinon à l’annulation de l’arrêté ministériel, précité, du 25 février 2025 ayant ordonné son placement au Centre de rétention pour une durée d’un mois à compter de la notification de la décision en question.
Par jugement du 14 mars 2025, le tribunal administratif déclara le recours en réformation recevable et fondé et ordonna, par réformation de la décision du 25 février 2025, la mise en liberté immédiate de Monsieur (A), tout en disant qu’il n’y avait pas lieu de statuer sur le recours subsidiaire en annulation et en condamnant l’Etat aux frais et dépens de l’instance.
Pour ce faire, le tribunal retint que le ministre a a priori valablement pu, sur base de l’article 120, paragraphe (1), de la loi du 29 août 2008, placer l’intéressé en rétention afin d’organiser son éloignement et que, par ailleurs, les autorités ministérielles luxembourgeoises avaient déployé des démarches concrètes en vue de l’éloignement de l’intéressé vers la Tunisie et restaient, à ce stade de la procédure, tributaires de la collaboration des autorités tunisiennes.
Les premiers juges constatèrent ensuite que la décision de retour prononcée à l’égard de l’intéressé, sur laquelle le placement en rétention se fonde, lui avait ordonné de retourner en Tunisie sinon dans tout autre pays dans lequel il est autorisé à séjourner et qu’il disposerait d’une autorisation de séjour en Italie. En constatant que les autorités ministérielles luxembourgeoises ont concentré leurs démarches en vue de l’éloignement de l’intéressé sur la seule Tunisie, sans entreprendre de démarches en vue d’un éloignement vers l’Italie et sans fournir une quelconque explication du défaut de telles démarches, les premiers juges estimèrent que les autorités ministérielles luxembourgeoises étaient restées en défaut de déployer toutes les diligences à leur disposition en vue d’écourter au maximum la privation de liberté de l’intéressé et d’organiser son éloignement ou transfert rapide vers un des pays vers lesquels il lui a été ordonné de retourner, de sorte à avoir retenu que le dispositif d’éloignement n’avait pas été exécuté avec toute la diligence requise au sens de l’article 120 paragraphe (3) de la loi du 29 août 2008 et en conséquence ordonné la libération de l’intéressé.
Par requête d’appel déposée au greffe de la Cour administrative le 17 mars 2025, l’Etat du Grand-Duché a régulièrement fait entreprendre ce jugement du 14 mars 2025 dont il sollicite la réformation dans le sens à ce que le recours en réformation introduit par Monsieur (A) contre la décision de placement en rétention du 25 février 2025 soit rejeté comme étant non fondé.
Arguments des parties A l’appui de son appel, l’Etat critique les premiers juges dans la seule mesure où ils ont estimé que des démarches auraient dû d’être entreprises en vue d’un éloignement vers l’Italie.
L’Etat donne à considérer que, selon le dossier administratif, l’Etat membre responsable du traitement de la demande de protection internationale de l’intimé serait le Luxembourg, conformément aux dispositions du règlement Dublin III, ce qui expliquerait que l’autorité ministérielle luxembourgeoise avait procédé à une analyse au fond de la demande de protection internationale de l'intimé introduite au Luxembourg le 1er février 2023. Par décision du 16 mars 42023, le ministre compétent à l’époque l’aurait débouté de sa demande, cette décision étant devenue définitive à la suite du jugement du tribunal administratif du 19 avril 2023, précité.
S’il ressortait certes du dossier que l'intimé a formulé une demande d'asile en Italie le 9 avril 2024 et que les autorités italiennes lui ont remis les documents y relatifs, il n'en demeurerait pas moins que selon les dispositions du règlement Dublin III, l’Italie ne serait pas l'Etat membre responsable du traitement de la demande de protection internationale de l'intimé.
A ce sujet, l’Etat fait valoir que le règlement Dublin III viserait à éviter le « forum shopping » et aurait été adopté en vue de rationaliser le traitement des demandes d'asile et d'éviter l'engorgement du système par l'obligation, pour les autorités des États, de traiter des demandes multiples introduites par un même demandeur.
Comme la demande de protection internationale de l'intimé avait été traitée par le Luxembourg et comme il a été définitivement débouté de cette demande par jugement du tribunal administratif du 19 avril 2023, les premiers juges auraient à tort reproché aux autorités ministérielles luxembourgeoises de ne pas avoir envisagé un éventuel retour vers l’Italie, qui serait contraire à l'esprit même du règlement Dublin III.
Au regard des démarches engagées en vue d'un éloignement de l'intimé vers la Tunisie, le ministre aurait bien déployé les démarches nécessaires et utiles en vue d'organiser l'éloignement de l'intimé dans les meilleurs délais, de sorte que le dispositif d'éloignement serait en cours et exécuté avec toute la diligence requise et que la décision ministérielle remplirait les conditions imposées par l'article 120, paragraphe (3), de la loi du 29 août 2008.
L’intimé conclut à la confirmation du jugement dont appel. Il critique en substance l’Etat pour avoir estimé que ce serait le Luxembourg qui serait compétent en application du règlement Dublin III sans procéder à une véritable analyse de sa compétence. Or, en faisant abstraction de la demande de protection internationale déposée en Italie et de ce que l’Italie lui aurait délivré une autorisation de séjour, les autorités luxembourgeoises auraient violé le règlement Dublin III, en l’occurrence son article 17, paragraphe (1), qui accorderait aux Etats membres la faculté d’examiner une demande de protection internationale même si cet examen ne lui incombe pas, ce que l’Italie aurait fait en l’espèce puisqu’elle aurait implicitement reconnu être responsable du traitement de sa demande de protection internationale à défaut d’avoir demandé aux autorités luxembourgeoises une reprise en charge et en lui délivrant une carte d’identité et un permis de séjour.
En outre, la responsabilité des autorités luxembourgeoises aurait cessé, en application de l’article 13, paragraphe (1), du règlement Dublin III, 12 mois après le jugement ayant confirmé le refus d’une protection internationale, soit le 19 avril 2024.
Analyse de la Cour La Cour constate de prime abord que si l’Etat n’a pas limité son appel et lui a déféré l’entièreté du jugement du 14 mars 2025, il conclut néanmoins au bien-fondé de l’analyse des 5premiers juges sur deux points, à savoir le bien-fondé du placement en rétention et le caractère suffisant des démarches entreprises en vue d’un éloignement vers la Tunisie.
A défaut de toute contestation par l’intimé sur ces deux points, la Cour ne peut que confirmer l’analyse des premiers juges ayant abouti à la conclusion selon laquelle le ministre a a priori valablement pu prendre une mesure de placement au Centre de rétention à l’égard de l’intimé, en application de l’article 120, paragraphes (1) et (3), de la loi du 29 août 20081, et selon laquelle les démarches entreprises en vue d’un éloignement vers la Tunisie sont suffisantes.
S’agissant des critiques de l’Etat à l’égard du reproche des premiers juges de ne pas avoir entrepris, en sus des démarches en vue d’un éloignement vers la Tunisie, des démarches en vue d’un éloignement du concerné vers l’Italie, les premiers juges ont à juste titre rappelé qu’en vertu de l’article 120, paragraphe (3), de la loi du 29 août 2008, le maintien de la rétention est conditionné par le fait que le dispositif d’éloignement soit en cours et soit exécuté avec toute la diligence requise, impliquant plus particulièrement que le ministre est dans l’obligation d’entreprendre toutes les démarches requises pour exécuter l’éloignement dans les meilleurs délais et que dans ce contexte, ils ont rappelé qu’un placement au Centre de rétention constitue une mesure privative de liberté qu’il convient d’écourter au maximum, à charge pour les services ministériels d’accomplir toutes les diligences nécessaires dans cette optique, ce qui implique nécessairement l’examen de l’opportunité des mesures à entreprendre à cet égard. Sous cet aspect, les premiers juges ne sont pas non plus à critiquer en ce qu’ils ont retenu que le ou les pays vers le(s)quel(s) l’intéressé a été invité de s’éloigner en application d’une décision de retour entre(nt) en ligne de compte pour apprécier les diligences entreprises en vue de l’éloignement.
En l’espèce, à l’instar des premiers juges, la Cour constate qu’il ressort du rapport de police, précité, du 25 février 2025 que l’intimé est titulaire d’une carte d’identité italienne portant la mention « NON VALIDA PER L’ESPATRIO ». Il ne ressort toutefois d’aucun élément du dossier que ce document vaut titre de voyage ou titre de séjour, les deux cases afférentes du rapport de police n’ayant d’ailleurs pas été cochées et seule ladite carte d’identité italienne y ayant été mentionnée.
Il ressort ensuite des informations figurant dans la demande de reprise en charge formulée par les autorités autrichiennes le 17 octobre 2024 sur le fondement de l’article 18, paragraphe (1), point d), du règlement Dublin III2 et de la réponse afférente des autorités luxembourgeoises que l’intimé a introduit une demande de protection internationale en Italie en date du 9 avril 2024 et que les autorités italiennes n’ont pas adressé de demande de reprise en charge aux autorités 1 « (1) Afin de préparer l’éloignement en application des articles 27, 30, 100, 111, 116 à 118, (…), l’étranger peut, sur décision du ministre, être placé en rétention dans une structure fermée, à moins que d’autres mesures moins coercitives telles que prévues à l’article 125, paragraphe (1), ne puissent être efficacement appliquées. Une décision de placement en rétention est prise contre l’étranger en particulier s’il existe un risque de fuite ou si la personne concernée évite ou empêche la préparation du retour ou de la procédure d’éloignement. (…). (3) La durée de la rétention est fixée à un mois. La rétention ne peut être maintenue qu’aussi longtemps que le dispositif d’éloignement est en cours et exécuté avec toute la diligence requise. (…) ».
2 « (1) L’État membre responsable en vertu du présent règlement est tenu de: (…) d) reprendre en charge, dans les conditions prévues aux articles 23, 24, 25 et 29, le ressortissant de pays tiers ou l’apatride dont la demande a été rejetée et qui a présenté une demande auprès d’un autre État membre ou qui se trouve, sans titre de séjour, sur le territoire d’un autre État membre (…) ».
6luxembourgeoises sur le fondement du règlement Dublin III, de sorte qu’il convient d’en déduire que celles-ci apparaissent a priori s’être considérées comme responsables du traitement de la demande afférente de l’intéressé, voire de ses suites.
La Cour constate, par ailleurs, que la conclusion du tribunal se fonde sur un document, qui en première instance n’avait pas été contesté par la partie étatique, établi le 11 juin 2024 par la « Questura di Bolzano » en Italie, et sur les explications non contestées de l’intimé, et dont il a déduit que l’intimé avait introduit une demande de protection internationale en Italie et qu’il y serait titulaire d’une autorisation de séjour provisoire à ce titre. Le tribunal a encore relevé que le délégué du gouvernement avait, sur question afférente du tribunal à l’audience publique des plaidoiries, expliqué qu’il ignorait les raisons du défaut d’avoir entrepris des démarches en vue d’un éloignement vers l’Italie.
Dorénavant, l’Etat explique ce défaut par les principes se dégageant du règlement Dublin III et plaide en substance que comme l’Italie ne serait pas l’Etat membre responsable du traitement de la demande de protection internationale de l’intimé, alors que le Luxembourg en avait accepté la compétence pour l’avoir traitée et rejetée le 16 mars 2023, et comme le règlement Dublin III a pour but d’empêcher le « forum shoping », les autorités luxembourgeoises n’auraient pas été obligées d’essayer d’éloigner l’intimé vers l’Italie.
Si les premiers juges ont mis l’accent sur la nécessité de faire des démarches en vue de l’éloignement de l’intimé vers le pays dans lequel il est autorisé de séjourner, la Cour constate de prime abord un certain flou en ce qui concerne la situation de l’intimé par rapport à l’Italie et des droits dont il y dispose.
En effet, il convient de relever que les deux documents de la « Questura di Bolzano », déposés par l’intimé en première instance et en instance d’appel, sont en langue italienne et ne sont pas traduites, de sorte que la Cour se trouve dans l’impossibilité d’en examiner avec certitude la portée et de vérifier sur base du contenu de ces pièces quels droits y sont attachés. Si l’Etat ne conteste pas la conclusion en tirée par les premiers juges par rapport au dépôt d’une demande de protection internationale et d’un droit de séjour provisoire en Italie, la Cour constate néanmoins encore que, de son côté, l’intimé ne fournit aucune explication sur le sort réservé à sa demande de protection internationale en Italie, alors qu’après le dépôt de cette demande, il est entré de façon illégale en Autriche le … octobre 2024, tel que cela ressort de la demande de reprise en charge des autorités autrichiennes, et s’est encore rendu sur le territoire luxembourgeois où il a été intercepté le … février 2025, et que l’intimé reste muet sur la question de savoir si le fait pour lui d’avoir voyagé en Autriche et au Luxembourg s’explique par la circonstance qu’il a été débouté de sa demande de protection internationale en Italie ou s’il a plutôt pris la décision de quitter ce pays sans attendre le sort réservé à cette demande, et, dans cette deuxième hypothèse, celle de savoir quelles sont les conséquences à en tirer sur sa demande de protection internationale et sur l’existence d’un droit de séjour provisoire en Italie à ce jour.
La Cour relève encore qu’à l’appui de sa requête introductive de première instance, l’intimé n’a pas fait état d’une nécessité de le renvoyer vers l’Italie, mais il s’est, de façon générale, plaint d’une insuffisance de démarches en vue d’un éloignement vers la Tunisie, sans se référer à l’Italie, pays qu’il a d’ailleurs lui-même quitté volontairement.
7 Ceci étant relevé et s’agissant des démarches qu’un Etat, qui entend éloigner de son territoire un étranger en situation irrégulière et qui pendant ce temps ordonne le placement de celui-ci en rétention, doit entreprendre afin d’écourter la durée du placement, les premiers juges ont certes à juste titre relevé qu’il convient d’avoir égard à la décision de retour et des destinations y envisagées et en ont conclu que les démarches utiles en vue d’un éloignement ne se limitent pas nécessairement et en toutes hypothèse au seul pays dont l’intéressé a la nationalité.
Dans cette optique, il ne peut de prime abord pas être reproché à cet Etat d’entreprendre, pendant la durée du placement en rétention, en parallèle des démarches en vue d’un éloignement vers des pays différents, en l’occurrence tant vers le pays dont l’intéressé a la nationalité que vers le pays où il a le droit de séjourner, si la décision de retour l’a invité de s’éloigner vers ces destinations, et ce dans l’optique d’écourter le plus possible la durée du placement en rétention.
Il ne saurait toutefois en principe pas non plus être reproché à cet Etat, surtout au stade d’un premier placement en rétention, de donner, dans une première étape, priorité à l’éloignement vers le pays dont l’intéressé a la nationalité, à moins de l’existence d’une obligation légale de donner priorité à l’éloignement à destination d’un autre pays, hypothèse non invoquée ici.
Si certes, en l’espèce, l’Etat reste toujours en défaut de justifier sur quel fondement il a pu exclure ipso facto l’opportunité de toute démarche en vue d’une reprise en charge par les autorités italiennes sur le fondement du règlement Dublin III, malgré sa connaissance du dépôt d’une demande de protection internationale en Italie et a priori de l’acceptation de la compétence de traiter cette demande par les autorités italiennes à défaut de demande de reprise en charge à son égard, la Cour est toutefois amenée à retenir, indépendamment de la question de l’Etat compétent à l’heure actuelle en application du règlement Dublin III, discutée par les parties à l’instance, que dans les circonstances de l’espèce, la mesure de placement ne se trouve pas viciée du seul fait qu’au stade de la première mesure de placement l’Etat n’a pas, en sus des démarches déployées en vue d’un éloignement vers la Tunisie, entrepris des démarches en vue d’un transfert vers l’Italie, ce d’autant plus qu’en l’espèce, les conditions d’un droit de séjour actuel de l’intimé en Italie sont, au regard du dossier dont dispose la Cour et des explications fournies à ce titre, non clarifiées.
La Cour retient dès lors, par réformation du jugement du 14 mars 2015, qu’en l’état actuel du dossier, l’éloignement de l’intimé est entrepris avec les diligences suffisantes et qu’à défaut d’autres moyens, en ce compris des moyens à soulever d’office, ni la légalité, ni le bien-fondé de la décision déférée du 25 février 2025 n’est susceptible d’être remis en cause, de sorte que le recours en réformation dirigé contre cette décision est, contrairement à ce que les premiers juges ont retenu, à rejeter.
Par ces motifs, la Cour administrative, statuant à l’égard de toutes les parties en cause ;
reçoit l’appel du 17 mars 2025 en la forme ;
au fond, le déclare justifié ;
8 Partant, par réformation du jugement du 14 mars 2025, déclare non justifié le recours en réformation dirigé contre la décision du ministre du 25 février 2025 et en déboute l’intimé ;
condamne l’intimé aux frais et dépens des deux instances ;
Ainsi délibéré et jugé par :
Henri CAMPILL, vice-président, Lynn SPIELMANN, premier conseiller, Annick BRAUN, conseiller, et lu par le vice-président en l’audience publique à Luxembourg au local ordinaire des audiences de la Cour à la date indiquée en tête, en présence de la greffière assumée à la Cour Carla SANTOS.
s. SANTOS s. CAMPILL Reproduction certifiée conforme à l’original Luxembourg, le 25 mars 2025 Le greffier de la Cour administrative 9
