GRAND-DUCHE DE LUXEMBOURG COUR ADMINISTRATIVE Numéro du rôle : 52096C ECLI:LU:CADM:2025:52096 Inscrit le 13 décembre 2024 Audience publique du 1er avril 2025 Appel formé par Monsieur (A), …, contre un jugement du tribunal administratif du 5 novembre 2024 (n° 48120 du rôle) en matière de lutte contre la pandémie Covid-19 Vu la requête d’appel inscrite sous le numéro 52096C du rôle et déposée au greffe de la Cour administrative le 13 décembre 2024 par Maître Jean-Marie BAULER, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de Monsieur (A), demeurant à L-
…, …, dirigée contre un jugement du tribunal administratif du 5 novembre 2024 (n° 48120 du rôle) par lequel celui-ci a rejeté pour défaut d’objet son recours en réformation, sinon en annulation, d’une « décision » du ministre de la Santé du 5 avril 2022 portant information de ce que « Le Luxembourg ne dispose pas de base de données reprenant les données de tous les résidents luxembourgeois vaccinés. Un tel registre devra certes être mis en place une fois qu’une obligation vaccinale entrera en vigueur, mais jusqu’à ce jour cela n’est pas le cas. Aussi, je me rallie à la position de la Direction de la santé vous communiquée le 23 décembre 2021 par email »;
Vu le mémoire en réponse déposé au greffe de la Cour administrative le 13 janvier 2025 par Madame le délégué du gouvernement Pascale MILLIM;
Vu le mémoire en réplique déposé au greffe de la Cour administrative le 12 février 2025 en nom et pour compte de la partie appelante;
Vu les pièces versées en cause et notamment le jugement entrepris;
1Le rapporteur entendu en son rapport, ainsi que Maître Jonathan HOLLER, en remplacement de Maître Jean-Marie BAULER, et Monsieur le délégué du gouvernement Jeff RECKINGER en leurs plaidoiries respectives à l’audience publique du 25 mars 2025.
---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
Par courriel du 18 août 2021, Monsieur (A) s’adressa au « Helpdesk Vaccination », ci-après le « Helpdesk », auprès du ministère de la Santé, direction de la Santé, afin de s’enquérir si sa deuxième vaccination contre le virus COVID-19 reçue en France « (…) est bien enregistré[e] dans la banque de données utilisée par le Luxembourg (…) ».
Le même jour, Monsieur (A) transmit au Helpdesk un certificat « COVID NUMERIQUE UE », ci-après le « certificat numérique », établi par les autorités françaises.
Faisant suite à cet envoi, toujours le même jour, le Helpdesk informa Monsieur (A) que son certificat numérique était valable dans l’Union européenne et qu’il reviendrait vers lui dès la possibilité de générer un certificat numérique luxembourgeois pour son compte.
Suite à un courriel de rappel de la part de Monsieur (A), le Helpdesk lui répondit, par courriel du 22 novembre 2021, de l’impossibilité d’enregistrer son certificat numérique étranger au Luxembourg et l’invita à contacter son médecin en vue d’une troisième vaccination contre le COVID-19. Suite aux contestations de Monsieur (A) par courriel du même jour, le Helpdesk l’informa, par retour de courriel du même jour, de la possibilité de se faire vacciner au Luxembourg sans invitation.
Par courriel du 28 novembre 2021, Monsieur (A) s’adressa de nouveau au Helpdesk avec la prière de lui « (…) confirmer (…) si l’envoi de cette invitation-rappel est bien programmé dans [s]on cas dans [leurs] banques de données. (…) ».
Par courriel du 21 décembre 2021, Monsieur (A) demanda à la direction de la Santé auprès du ministère de la Santé, avec copie au ministre de la Santé, ci-après le « ministre », d’inscrire sa deuxième vaccination reçue en France « (…) dans les banques de données de l’Etat du Grand-Duché (…) ».
Par courriel du 23 décembre 2021, un agent de la direction de la Santé répondit dans les termes suivants à Monsieur (A) :
« (…) Vous pouvez tout simplement vous rendre au centre de vaccination à … (…), à … ou à … sans rendez-vous. En effet toute personne possédant un matricule luxembourgeois ou la nationalité luxembourgeoise qui a été vaccinée à l’étranger est autorisée de recevoir sa dose de rappel (booster) au Luxembourg et sera acceptée sans rendez-vous dans un des 3 centres de vaccination mentionnés ci-dessus.
2Vous devez être en possession de votre certificat de vaccination français, d’une pièce d’identité et de votre carte CNS lors de votre passage au centre de vaccination.
Après la vaccination vous recevrez sur place un nouveau certificat de vaccination avec la mention 3/3 et serez automatiquement enregistré dans notre banque de données de l’Etat. (…) ».
Le 24 janvier 2022, Monsieur (A) informa la direction de la Santé qu’il avait entretemps reçue une troisième vaccination contre le COVID-19 en France et demanda « (…) formellement d’inscrire sans autres délais les 2 certificats annexés (2e et 3e vaccination) dans les banques de données de l’Etat luxembourgeois (…). », courrier qu’il envoya également pour information au ministre en date du même jour.
Par courrier du 10 mars 2022, Monsieur (A) s’adressa encore au ministre dans les termes suivants :
« (…) » Je me vois obligé de me référer à mon courrier du 24 janvier 2024 (annexe) auquel vous n’avez pas daigné répondre.
Au vu notamment du débat futur sur une éventuelle obligation vaccinale, je vous demande formellement de m’informer :
1) sur mon statut actuel dans vos banques de données (vacciné 1/3, 2/3, 3/3 ?) ;
2) si dans les statistiques officielles de l’Etat je suis actuellement enregistré parmi les vaccinés ou les non-vaccinés ; d’après mes informations, je n’y figurerais pas parmi les vaccinés ou complètement vaccinés.
Un tel oubli serait parfaitement inacceptable et ne renforce guère la confiance concernant un débat sérieux relatif à l’obligation vaccinale.
Je n’ai pas à vous rappeler qu’au vu des certificats français communiqués, j’ai été vacciné 3 fois, de façon que les statistiques publiées par l’Etat seraient fausses voire - faussées.
Il va sans dire que les statistiques si peu fiables constitueraient une grave manipulation du débat public sur l’obligation vaccinale, alors que je ne suis sûrement pas le seul résident du Grand-Duché à avoir obtenu au moins une vaccination à l’étranger.
La véracité scientifique de ces statistiques est une condition sine qua non pour tout débat qui se veut objectif, scientifique et rationnel et qui porte sur un des droits sacrosaints de chaque être humain, à savoir son intégrité physique.
Compte tenu que l’Etat est tenu de respecter scrupuleusement mes droits fondamentaux, je vous prie de me communiquer votre réponse sans autres délais. (…) ».
3Le 5 avril 2022, le ministre répondit à Monsieur (A) dans les termes qui suivent :
« (…) Je reviens vers vous suite à votre courrier du 10 mars 2022.
Le Luxembourg ne dispose actuellement pas de base de données reprenant les données de tous les résidents luxembourgeois vaccinés. Un tel registre devra certes être mis en place une fois qu’une obligation vaccinale entrera en vigueur, mais jusqu’à ce jour cela n’est pas le cas.
Aussi, je me rallie à la position de la Direction de la santé vous communiquée le 23 décembre 2021 par email ».
Par requête déposée le 31 octobre 2022, Monsieur (A) saisit le tribunal administratif d’un recours tendant principalement à la réformation et subsidiairement à l’annulation de la « décision », ainsi qualifiée, du ministre du 5 avril 2022.
Par jugement du 5 novembre 2024, inscrit sous le numéro 48120 du rôle, le tribunal administratif rejeta ce recours en réformation, sinon en annulation pour défaut d’objet, le tout en rejetant encore la demande en allocation d’une indemnité de procédure telle que formulée par Monsieur (A) et celle tendant à la communication du dossier administratif et en condamnant Monsieur (A) aux frais et dépens de l’instance.
Le 13 décembre 2024, Monsieur (A) a régulièrement interjeté appel contre le jugement du 5 novembre 2024.
L’appelant conclut principalement à l’annulation du jugement entrepris au motif d’une incohérence entre son dispositif qui porte « rejet du recours « pour défaut d'objet » », alors que, dans leur motivation, les premiers juges n’analyseraient qu’une question de recevabilité du recours dans la mesure de l’existence d’une décision susceptible de recours.
Selon l’appelant, pour être en accord avec leur motivation, les premiers juges auraient dû déclarer son recours irrecevable.
Cette demande d’annulation tirée d’une prétendue discordance entre la motivation et le dispositif du jugement a quo - étant précisé que pareille discordance imputable à une juridiction qui ne statue pas en dernier ressort n'entraîne pas la nullité du jugement en affecté, mais, le cas échéant, sa réformation, la juridiction d'appel étant appelée à procéder à la rectification qui peut s'imposer - n'est pas vérifié en fait, le rejet du recours pour défaut d’objet n’étant en l’occurrence pas à assimiler à un rejet au fond de l’affaire, mais équivaut à une déclaration d’irrecevabilité du recours en ce qu’au regard de leur motivation, les premiers juges apparaissent clairement avoir sous-entendu un constat d’inexistence d’un objet « attaquable ».
4En ordre subsidiaire, l’appelant conclut à la réformation du jugement entrepris, au motif que les premiers juges auraient à tort retenu une absence de décision susceptible de recours, l'acte par lui querellé constituant bien une décision administrative causant grief à ses droits et intérêts.
En substance, l’appelant soutient que l'acte litigieux aurait tout aussi bien un caractère décisoire qu’il affecterait ses droits et intérêts légitimes.
En effet, la prise de position ministérielle du 5 avril 2022 devrait être analysée ensemble la prise de position de la direction de la Santé du 23 décembre 2021, à laquelle le ministre renverrait, se la faisant sienne. Le ministre se serait partant déclaré compétent et il aurait décidé implicitement ce que le directeur aurait décidé avant lui.
L’appelant soutient encore que la prise de position ministérielle du 5 avril 2022 devrait être considérée comme répondant à ses demandes des 24 janvier et 10 mars 2022 tendant clairement à voir « inscrire ses certificats français dans les banques de données luxembourgeoises ». Dans ce contexte, il est reproché aux premiers juges d’avoir considéré qu’aucune demande n’aurait été expressément formulée, alors que le ministre aurait parfaitement compris ce pourquoi il aurait répondu comme il l’a fait.
Au-delà, l’appelant estime qu’il ne convient pas de donner trop d’importance à son emploi du terme « information » sous peine d’ouvrir la porte à des abus. Selon l’appelant, « si on acceptait le raisonnement du tribunal, l'Administration serait désormais libre d'éviter toujours un refus explicite, et donc attaquable, en donnant un refus implicite caché derrière des pseudo-solutions que l'administré a dénoncé comme insuffisantes dans ses échanges avec elle, comme c'est le cas en l'espèce (voir les pièces avec tous les échanges de Monsieur (A) avec le Helpdesk, la Direction de la Santé et le ministre de la Santé). Il est dans l'intérêt d'une bonne administration de ne pas offrir cette possibilité à l'administration (partie généralement forte) au risque d'ouvrir une « boîte de Pandore ».
Par ailleurs, la décision ministérielle affecterait clairement ses droits et intérêts.
Selon l’appelant, contrairement à la version de la partie étatique, à l’époque, il aurait dû exister au ministère de la Santé une base de données reprenant l'ensemble des personnes luxembourgeoises vaccinées, autrement aucune des déclarations gouvernementales faites en juin 2022 relatives au taux de vaccination n’auraient été possibles.
L’appelant expose que ce point serait essentiel pour comprendre ses démarches, alors qu’au jour de la prise de décision, il aurait été en droit de s’inquiéter de ne pas figurer dans les bases de données luxembourgeoises existantes et partant d’être exposé au risque de ne pas recevoir d'invitation à la troisième vaccination. D’ailleurs, tel aurait été le cas en ce qu’il n’aurait jamais reçu une invitation afférente.
5Au-delà, la non-inscription des deuxième et troisième vaccinations reçues par lui en France aurait impliqué le « risque grave en matière d'accès à d'éventuelles futures doses de vaccination » et des informations générales, notamment du vaccin le mieux adapté. A défaut de figurer sur les bases de données, il n’aurait pas pu bénéficier du rang prioritaire reconnu à ceux y figurant.
Le refus de reconnaître ses vaccinations faites en France impliquerait une discrimination des personnes qui ont fait leur deuxième vaccination dans un autre État membre de l'Union européenne par rapport à ceux qui l’auraient faite au Luxembourg. Par ailleurs, s’il avait perdu son certificat lui remis par les autorités françaises, le « refus d'inscription dans les banques de données luxembourgeoises aurait signifié, avec une probabilité tendant à la certitude, que [il] (…) aurait le cas échéant dû se rendre en France, afin de se faire remettre une copie, alors qu'en décembre 2021 la France avait prononcé une interdiction de transport transnational par TGV à toute personne ne disposant pas d'un certificat de vaccination (voir courrier du 24 janvier 2022 au Directeur de la Santé) ». Il y aurait partant eu un risque d’être confronté à de grandes difficultés pratiques pour entreprendre des « démarches administratives en temps de grande crise par un Luxembourgeois (donc un non-citoyen français) en France » et partant à un risque de se retrouver « sans preuve de vaccination pendant une période significative en cas de perte des certificats français et donc de voir très restreintes ses possibilités de sortir et de circuler ». Il aurait même été privé de la possibilité de se faire délivrer une nouvelle copie de ces certificats au Luxembourg.
Ne pas lui reconnaître un accès au prétoire pour agir contre l’acte ministériel critiqué, l’obligerait à introduire un nouveau recours contre le silence du Directeur de la Santé à la suite de son courrier du 24 janvier 2022 et tout ne serait que « partie remise », de sorte que mieux vaudrait, « dans l'intérêt d'une bonne administration de la justice », réformer la décision du tribunal.
Selon l’appelant, la « décision » ministérielle vaudrait encore refus implicite d’accès à des données le concernant, au motif qu’il aurait demandé dans son courrier du 24 janvier 2022 d’être informé de son statut de vaccination et renseigné sur le point de savoir s’il fait partie des personnes considérées comme vaccinées dans les statistiques officielles de l'État.
Ces informations seraient importantes pour « comprendre la manière dont l'État établissait le taux de vaccination » et pour « vérifier si sur ce point l'État a le cas échéant manipulé les statistiques en vue de justifier un jour une obligation de vaccination ». L’appelant demande à la Cour d'ordonner que ces informations lui soient communiquées.
Sur ce, il demande la réformation du jugement entrepris et de déclarer son recours recevable.
Ensuite, au fond, pour le cas où la Cour décidait d'évoquer le fond de l'affaire, l'appelant réitère ses moyens tendant à la réformation ou à l’annulation de l’acte critiqué.
Le délégué du gouvernement demande en substance le rejet de l’appel par confirmation du jugement entrepris.
6 A l’audience des plaidoiries, la Cour a invité les mandataires des parties à prendre position sur la question de la compétence des juridictions administratives pour connaître du recours principal en réformation véhiculé à l’encontre de l’acte entrepris.
Les mandataires des parties s’étant en substance rapportés à sagesse de justice, la Cour se doit de rappeler que si le juge administratif est saisi d'un recours en réformation dans une matière dans laquelle la loi ne prévoit pas un tel recours, il doit se déclarer incompétent pour connaître du recours.
Cette question de la compétence du juge administratif pour statuer comme juge du fond est préalable à toute autre question, fût-ce pour ce qui est du caractère décisoire ou préjudiciable de l’acte entrepris.
En l’espèce, aucune disposition légale ne prévoyant un recours de pleine juridiction en la matière, le juge administratif est de façon basique incompétent pour connaître du recours en réformation introduit à titre principal.
Quant au recours subsidiaire en annulation, recours de droit commun à défaut de recours explicitement inscrit dans un texte légal ou réglementaire, sa recevabilité requiert qu’il soit véhiculé contre un acte administratif susceptible de recours contentieux.
En effet, l'article 2 de la loi modifiée du 7 novembre 1996 portant organisation des juridictions de l'ordre administratif limite l'ouverture d'un recours devant les juridictions administratives notamment aux conditions cumulatives que l'acte litigieux doit constituer une décision administrative, c'est-à-dire émaner d'une autorité administrative légalement habilitée à prendre des décisions unilatérales obligatoires pour les administrés et qu'il doit s'agir d'une véritable décision, affectant les droits et intérêts de la personne qui la conteste (Cour adm.
5 décembre 2013, 33157C, Pas. adm. 2024, V° Acte administratif, n° 9 et les autres références y citées).
L’acte émanant d’une autorité administrative, pour être sujet à un recours contentieux, doit dès lors constituer, dans l’intention de l’autorité qui l’émet, une véritable décision, à qualifier d’acte de nature à faire grief, c’est-à-dire un acte de nature à produire par lui-même des effets juridiques affectant la situation personnelle ou patrimoniale de celui qui réclame. (Cour adm.
20 octobre 2005, 19655C, Pas. adm. 2024, V° Acte administratif, n° 51 et les autres références y citées).
Tel n’est en particulier pas le cas des informations générales données par l’administration, lesquelles ne sont pas destinées à produire, par elles-mêmes, des effets juridiques.
En l’espèce, de l’entendement de la Cour, Monsieur (A) entend voir qualifier le courrier du ministre du 5 avril 2022 comme transportant en substance un refus de reconnaissance de sa ou de 7ses vaccination/s reçue/s en France, refus qu’il entend dégager d’un refus de son/leur inscription dans une prétendue « base de données afférente luxembourgeoise ». Accessoirement, l’appelant fait encore état d’un refus implicite d’accès à des informations personnelles (i.e. son statut vaccinal) contenues toujours dans une prétendue base de données qui serait tenue au niveau du ministère de la Santé.
A l’instar des premiers juges, la Cour constate que le courrier prévisé du 10 mars 2022 de Monsieur (A) ne contient pas de demande explicite formulée à l’adresse du ministre de procéder à l’inscription d’une vaccination reçue en France dans une base de données luxembourgeoise.
Ensuite, même à considérer ce courrier ensemble celui antérieurement adressé au ministre le 24 janvier 2022, pareille demande explicite ne s’en dégage pas non plus.
La Cour ne dénote pas non plus autrement de ces courriers la formulation d’une demande de reconnaissance de vaccinations reçues par Monsieur (A) hors Luxembourg.
En plaçant le regard du côté de la prise de position ministérielle, le courrier de réponse ministériel du 5 avril 2022 n’appert quant à lui pas véhiculer le moindre élément décisionnel quant à une demande d’inscription ou de reconnaissance d’une ou plusieurs vaccinations prodiguées à l’appelant en France.
Face à la déclaration ministérielle formelle de l’inexistence d’une base de données, il ne saurait être question d’un refus d’inscription dans une base de données, ni d’un refus d’accès à cette base de données. - Quant au reproche pour le moins implicite -essentiellement grave- d’une négation contraire à la réalité des choses, à le supposer établi, il n’est pas de nature à faire relever la prise de position ministérielle du contentieux administratif, mais sa sanction serait plutôt à rechercher en termes de responsabilité, notamment politique.
Enfin, la Cour ne saurait entériner le raisonnement sinueux tendant à conclure à l’existence d’un refus ministériel implicite répondant à une demande implicite à dégager d’une combinaison d’écrits adressés à des autorités distinctes, le ministre, d’une part, la direction de la Santé, d’autre part.
Par ailleurs, la Cour rejoint encore les premiers juges en leur analyse et conclusion que le courrier ministériel critiqué n’est pas de nature à affecter de façon concrète les droits et intérêts de l’appelant. En effet, il n’appert pas en quoi son annulation serait de nature à conférer à l’intéressé une satisfaction certaine et personnelle.
En dernière analyse, l’acte ministériel critiqué en l’espèce se présente comme ayant un objet purement déclaratif d’une situation de fait, au niveau d’une base de données inexistante, mais il n’appert avoir pour objectif ni de modifier ni de maintenir en l'état l'ordonnancement juridique d’une façon ou d’une autre.
8Il découle de l’ensemble des développements qui précèdent que par réformation partielle du jugement entrepris, il y a lieu de dire que le juge administratif n’est pas compétent pour connaître du recours principal en réformation introduit par l’appelant à l’encontre de l’acte critiqué, et, au-delà, l’appel est à rejeter comme n’étant pas fondé.
Au vu de l’issue du litige, la demande de l’appelant tendant à l’allocation d’une indemnité de procédure d’un import de 2.500.- €, pour chaque instance, est à rejeter.
Par ces motifs, la Cour administrative, statuant à l’égard de toutes les parties;
reçoit l’appel en la forme;
par réformation partielle du jugement entrepris, dit que le juge administratif n’est pas compétent pour connaître du recours principal en réformation introduit par Monsieur (A) contre l’acte critiqué du ministre de la Santé du 5 avril 2022, au-delà, déclare l’appel non justifié et en déboute;
rejette la demande en allocation d’une indemnité de procédure telle que formulée par l’appelant;
condamne l’appelant aux dépens de l'instance d'appel.
Ainsi délibéré et jugé par:
Henri CAMPILL, vice-président, Lynn SPIELMANN, premier conseiller, Annick BRAUN, conseiller, et lu par le vice-président en l’audience publique à Luxembourg au local ordinaire des audiences de la Cour à la date indiquée en tête, en présence de la greffière assumée de la Cour Carla SANTOS.
s. SANTOS s. CAMPILL Reproduction certifiée conforme à l’original Luxembourg, le 1er avril 2025 Le greffier de la Cour administrative 9
