GRAND-DUCHE DE LUXEMBOURG COUR ADMINISTRATIVE Numéro du rôle : 52215C ECLI:LU:CADM:2025:52215 Inscrit le 13 janvier 2025 Audience publique du 22 mai 2025 Appel formé par Monsieur (A), …, contre un jugement du tribunal administratif du 5 décembre 2024 (n° 47930 du rôle) ayant statué sur son recours dirigé contre une décision du conseil communal de Leudelange en présence de Monsieur (B), …, en matière de lotissement de terrains Vu la requête d’appel inscrite sous le numéro 52215C du rôle et déposée au greffe de la Cour administrative le 13 janvier 2025 par Maître Mathieu RICHARD, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de Monsieur (A), …, demeurant à L-…, dirigée contre un jugement du tribunal administratif du Grand-Duché de Luxembourg du 5 décembre 2024 (n° 47930 du rôle), ayant déclaré recevable mais non fondé son recours en annulation d’une « décision du conseil communal de Leudelange prise en sa séance du 12 juillet 2022 ayant approuvé une demande de lotissement de la société (CC) pour le compte de Monsieur (B) portant sur un « projet immobilier Rue … sur la parcelle cadastrale (P1) », tout en rejetant sa demande en allocation d’une indemnité de procédure et en le condamnant aux frais et dépens de l’instance ;
Vu l’exploit de l’huissier de justice Patrick KURDYBAN, demeurant à Luxembourg, immatriculé près du tribunal d’arrondissement de et à Luxembourg, du 27 janvier 2025 portant signification de cette requête d’appel à l’administration communale de Leudelange, représentée par son collège des bourgmestre et échevins en fonctions, établie en sa maison communale, sise à L-3361 Leudelange, 5, Place des Martyrs, ainsi qu’à Monsieur (B), …, demeurant à L-… ;
Vu le mémoire en réponse déposé au greffe de la Cour administrative le 27 février 2025 par Maître Anne-Laure JABIN, avocat à la Cour, inscrite au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de l’administration communale de Leudelange ;
1 Vu le mémoire en réponse déposé le même jour au greffe de la Cour administrative par Maître Steve HELMINGER, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de Monsieur (B), préqualifié ;
Vu le mémoire en réplique déposé au greffe de la Cour administrative le 24 mars 2025 par Maître Mathieu RICHARD au nom de l’appelant ;
Vu le mémoire en duplique déposé au greffe de la Cour administrative le 24 avril 2025 par Maître Anne-Laure JABIN au nom de l’administration communale de Leudelange ;
Vu les pièces versées en cause et notamment le jugement dont appel ;
Le rapporteur entendu en son rapport, ainsi que Maîtres Marie MARTINI, en remplacement de Maître Mathieu RICHARD, Anne-Laure JABIN et Adrien KARIGER, en remplacement de Maître Steve HELMINGER, en leurs plaidoiries respectives à l’audience publique du 13 mai 2025.
En date du 7 juin 2022, Monsieur (B) introduisit, par l’intermédiaire de son architecte, une demande d’autorisation de bâtir pour la construction de deux maisons bifamiliales sur une parcelle, inscrite au cadastre de la commune de Leudelange, section A de Leudelange, sous le numéro (P1).
Le 29 juin 2022, la société à responsabilité limitée (CC), ci-après « la société (CC) », introduisit au nom et pour le compte de Monsieur (B) une demande de « morcellement » de la même parcelle en deux nouvelles parcelles.
Par courrier du 30 juin 2022, Monsieur (B) demanda cette fois-ci en son nom personnel de faire droit à la demande de « morcellement » introduite la veille par la société (CC) en son nom et pour son compte, avec la précision qu’ « [e]n ce qui concerne l’esquisse montrant le projet de construction avec indication des accès piétons et carrossables, des raccordements aux réseaux d’infrastructures et des reculs imposés, veuillez vous référer à la demande d’autorisation de bâtir soumis[e] en date du 7 juin 2022 par le bureau iPlan. ».
Lors de sa séance publique du 12 juillet 2022, le conseil communal de Leudelange, ci-après « le conseil communal », accueillit à l’unanimité des voix « la demande d’autorisation de lotissement du 29 juin 2022 de la société (CC) » ainsi que « la demande d’autorisation de lotissement conjointe du 30 juin 2022 de Monsieur (B) ».
Par requête déposée le 14 septembre 2022 au greffe du tribunal administratif, Monsieur (A) fit introduire un recours tendant à l’annulation de la « décision du Conseil communal de la Commune de LEUDELANGE prise en sa séance du 12 juillet 2022 ayant approuvé une demande de lotissement de la société (CC) pour le compte de Monsieur (B) portant sur un « projet immobilier Rue … sur la parcelle casastrale (P1). » ».
2Par jugement du 5 décembre 2024, le tribunal déclara ce recours recevable mais non fondé et en débouta le demandeur avec rejet de sa demande en allocation d’une indemnité de procédure et condamnation aux frais et dépens de l’instance.
Par requête d’appel déposée au greffe de la Cour administrative le 13 janvier 2025, Monsieur (A) a fait régulièrement relever appel du jugement précité du 5 décembre 2024 dans le sens de confirmer son intérêt à agir, de lui donner acte qu’il n’entreprend pas le jugement en ce qu’il a qualifié la demande de Monsieur (B) de demande de lotissement d’un terrain au sens de l’article 29 de la loi modifiée du 19 juillet 2004 concernant l’aménagement communal et le développement urbain, ci-après « la loi du 19 juillet 2004 », relevant de la compétence du conseil communal et non de celle du bourgmestre et que le moyen principal tenant à une incompétence de son auteur pour prendre la décision litigieuse a été rejetée ; pour le surplus déclarer l’appel justifié et constater que le requérant a basé son recours initial sur l’article 7, paragraphe 1, de la loi modifiée du 7 novembre 1996 portant organisation des juridictions de l’ordre administratif, ci-après « la loi du 7 novembre 1996 », en tant que recours dirigé contre un acte administratif à caractère réglementaire pour, par réformation du jugement entrepris, annuler la décision critiquée du conseil communal de la commune de Leudelange du 12 juillet 2022, principalement pour absence d’indication du raisonnement de droit et de fait qui lui a servi de fondement, subsidiairement pour violation du principe de proportionnalité dans le cadre du recours pour excès et détournement de pouvoir, encore plus subsidiairement pour violation de la loi ou des formes destinées à protéger les intérêts privés avec demande de mettre les frais à charge des parties intimées.
La commune conclut en ordre principal, par réformation du jugement dont appel, à l’irrecevabilité du recours initial pour défaut d’intérêt à agir vérifié à suffisance dans le chef du recourant.
A titre subsidiaire, la commune sollicite la confirmation du jugement dont appel, de manière à voir déclarer l’appel non fondé en déboutant l’appelant de toutes ses demandes.
Monsieur (B) demande à la Cour de statuer conformément aux mémoires déposés au nom de la commune et conclut également au caractère non fondé de l’appel.
La première question qui se pose en instance d’appel est celle de la recevabilité du recours initial au regard de l’intérêt à agir du recourant.
Cette question ayant trait à la recevabilité du recours de première instance s’analyse en question de fond en appel, revêtant certes un caractère préalable.
La commune conteste cet intérêt à agir en estimant qu’aucun grief vérifié ne se trouverait établi dans le chef de Monsieur (A) qui mélangerait, à travers toute la procédure, la portée exacte de l’acte de lotissement attaqué par lui en faisant introduire indûment des éléments ayant trait à l’autorisation de construire conférée subséquemment par le bourgmestre.
3 Suivant l’analyse de la commune, l’acte de lotissement attaqué consisterait uniquement à diviser une parcelle préexistante en deux parcelles et à créer deux nouvelles parcelles, tandis que les constructions à ériger seraient conditionnées par la réglementation communale d’urbanisme applicable et trouveraient leur source dans l’autorisation de construire les sous-tendant juridiquement.
D’ailleurs, l’appelant aurait également attaqué l’autorisation de construire subséquente, l’affaire en question étant actuellement fixée pour plaidoiries devant le tribunal administratif.
Il est constant en cause qu’en fait, le terrain accueillant une maison d’habitation unifamiliale et un garage libre des quatre côtés appartenant à l’appelant est directement adjacent à la parcelle cadastrale (P1) ayant fait l’objet du lotissement actuellement critiqué.
Si effectivement, tel que la commune et Monsieur (B) le font exposer à bon escient, les constructions à ériger sur les deux terrains lotis trouvent leur source juridique directe dans l’autorisation de construire afférente délivrée par le bourgmestre, il n’en reste cependant pas moins que la potentialité de construire sur ces deux terrains se trouve en premier lieu conditionnée par l’acte de lotissement.
Il est en effet constant que la potentialité de construire sur le terrain initial d’une surface approximative indiquée de 10,71 ares est différente de celles conjuguées pour les deux terrains qui en sont issus, d’une contenance approximative de respectivement 6,78 et 3,93 ares.
Il est également patent que l’opération de lotissement consiste précisément à dégager une potentialité de constructibilité plus dense et dès lors plus importante vérifiée pour les deux terrains issus du lotissement, comparée à celle du terrain initial.
C’est au regard de cette potentialité que l’intérêt à agir du propriétaire du terrain adjacent se trouve en l’occurrence vérifié dans le chef du recourant, l’appelant actuel, et que dès lors, le moyen de la commune, soutenu par Monsieur (B), tendant à l’irrecevabilité du recours initial pour défaut d’intérêt à agir vérifié, est appelé à tomber à faux, partiellement, il est vrai, pour d’autres motifs que ceux énoncés par les premiers juges.
Plus loin au fond, il convient de tenir compte de l’ajustement des moyens opéré par l’appelant en instance d’appel.
Ainsi, l’appelant demande acte qu’il n’entreprend pas le jugement entrepris en ce qu’il a qualifié la demande de Monsieur (B) en tant que demande de lotissement d’un terrain au sens de l’article 29 de la loi du 19 juillet 2004.
De même, il ne maintient plus son moyen d’incompétence de l’autorité ayant statué et reconnaît la compétence du conseil communal en application dudit article 29.
4 L’appelant déclare encore s’être placé dans le cadre des dispositions de l’article 7, paragraphe 1, de la loi du 7 novembre 1996 pour avoir attaqué l’acte de lotissement en tant qu’acte administratif à caractère réglementaire tel qu’y défini.
Tout en mettant en exergue que l’appelant change son point de vue en instance d’appel, la commune rejoint cependant l’analyse faite en admettant le caractère réglementaire de l’acte de morcellement critiqué tout en soulignant qu’aucune motivation d’un acte réglementaire ne serait requise suivant la jurisprudence constante.
Monsieur (B) rejoint la position communale.
Ainsi que la Cour a déjà pu le rappeler dans son arrêt du 27 janvier 2022 (n° 46460C du rôle), auquel se réfèrent toutes les parties, l’essence dorénavant réglementaire des décisions de lotissement de terrains en question, en tant que faisant partie du dispositif réglementaire de l’urbanisme communal, implique que les conditions et modalités afférentes se situent nécessairement au niveau du dispositif légal et réglementaire d’urbanisme communal en question et non point à celui de la mise en exécution qui est l’apanage du bourgmestre appelé à délivrer l’autorisation de construire en vue de laquelle précisément le lotissement doit être effectué.
Si au niveau de l’article 29 de la loi du 19 juillet 2004, le législateur a pris soin de fixer en tant que seule condition de lotissement le caractère obligatoire d’utilité en ce sens que des lots formés doivent être des parcelles constructibles en ce que cette opération doit s’effectuer « en vue de leur affectation à la construction ».
S’il est vrai que pour un acte réglementaire les dispositions de la procédure administrative non contentieuse ne sont pas applicables comme telles, il résulte cependant d’une jurisprudence constante que les actes réglementaires doivent être retraçables afin que ceux auxquels ils s’adressent puissent connaître les raisons voire les tenants et aboutissants sur base desquels l’acte réglementaire a été mis en place.
Ces raisons sont patentes en l’espèce en ce que, de manière ostensible, le lotissement du terrain initial en deux terrains d’une contenance inégale se trouve dicté par une augmentation de la potentialité de constructibilité obtenue de manière conjuguée pour les deux terrains nouveaux par rapport à celle qui aurait été admissible pour le terrain initial.
Tous les deux terrains s’avèrent être constructibles, tels que délimités.
Le moyen tiré d’une indication insuffisante des motifs est à son tour appelé à tomber à faux.
Tel que la Cour l’avait déjà retenu dans son arrêt précité du 27 janvier 2022, l’articulation faite par la loi du 19 juillet 2004, plus précisément en son article 29 nouvellement 5instauré en 2011, n’en signifie cependant pas moins que l’affectation des terrains ainsi visés est appelée à être balisée notamment par les dispositions de son article 2, intitulé « objectifs », généralement applicables et qui s’imposent parallèlement à la demande de lotissement.
La marge d’appréciation du conseil communal en résultant est dès lors également balisée par les dispositions dudit article 2, plus particulièrement appelé à se mouvoir notamment entre les deux exigences figurant aux deux premiers points dudit article en ce que, d’un côté « a) une utilisation rationnelle du sol et de l’espace tant urbain que rural en garantissant la complémentarité entre les objectifs économiques et sociaux » doit être assurée, tandis que de l’autre « b) un développement harmonieux des structures urbaines et rurales, y compris des réseaux de communication et d’approvisionnement compte tenu des spécificités respectives de ces structures, et en exécution des objectifs de l’aménagement général du territoire » doit également être observé.
L’art de dégager une politique d’urbanisme valable consiste précisément à concilier les deux exigences d’utilisation rationnelle du sol et de l’espace urbain, ainsi que de développement harmonieux des structures urbaines s’agissant d’un PAP QE appelé à gérer une zone d’ores et déjà urbanisée quoique se situant dans une localité ayant connu une certaine extension certaine de par le passé.
C’est dans ce contexte que doit être placé le dernier moyen invoqué par l’appelant tiré d’une violation du principe constitutionnel de proportionnalité en ce que notamment pour les deux terrains nouvellement lotis, des constructions bifamiliales deviendraient possible, tandis que la rue … excellerait par la présence de maisons unifamiliales sur des terrains étendus, à l’instar du terrain initial à la base du lotissement opéré, de même pour la présence d’un filet d’eau précisément du côté de la propriété de l’appelant face auquel, la nouvelle construction envisageable à proximité risquerait de voir provoquer des problèmes d’inondations, l’appelant énonçant avoir déjà été victime antérieurement de pareils débordements.
La commune, et à sa suite Monsieur (B), contestent toute applicabilité valable du principe constitutionnel de proportionnalité en l’espèce, de même que toute contrariété de la décision de lotissement par rapport à ce principe.
La marge d’appréciation large du conseil communal retenue ci-avant sur base des articles 2 et 29 de la loi du 19 juillet 2004 appelle en contrepartie l’application du principe constitutionnel de proportionnalité dans le cadre de l’analyse à mener par le juge administratif appelé à statuer sur un recours en annulation dirigé contre une autorisation de lotissement, étant donné qu’il appartient précisément au juge de l’annulation de contrôler s’il n’y a pas eu un dépassement de la marge d’appréciation dans le chef de l’autorité ayant pris l’acte déféré.
La Cour constate sur base des plans versés en cause que dans le quartier constitué par la rue … et les rues adjacentes, nombre de constructions jumelées existent d’ores et déjà, même si la rue … elle-même n’en comporte pas distinctement. Toutefois, contrairement aux allégations de 6l’appelant, certains terrains longeant la rue … sont assez comparables d’ores et déjà du moins au terrain à envergure plus importante de presque 7 ares issu du lotissement effectué, de sorte que l’argument tiré du parcellaire ne se trouve pas être pertinent de manière dirimante, eu égard à la marge d’appréciation large du conseil communal en la matière.
Il reste encore que la limite en la matière est celle de la constructibilité des terrains dégagés suite à une opération de lotissement, celle-ci n’ayant pas été sérieusement mise en cause par l’argumentaire de l’appelant.
Il convient de souligner que l’appelant lui-même a érigé sur son terrain d’une contenance certaine non seulement une maison d’habitation unifamiliale, mais également un garage libre des quatre côtés situé à une distance certaine de la maison d’habitation du côté des terrains nouvellement lotis, plus précisément à proximité du filet d’eau dont question ci-avant.
C’est dire que le terrain de l’appelant accueille non seulement deux constructions, mais que surtout la maison d’habitation se trouve être bien plus éloignée du filet d’eau visé que le garage à proximité relative.
Dans un contexte de pénurie des logements et de prix du logement induit, également de manière certaine, par le prix du terrain à bâtir, la mise en place de la parcelle la plus réduite correspond certainement à une utilisation plus rationnelle des terrains lotis restant constructibles et tendant à la réalisation d’un équilibre amélioré entre les objectifs économiques et sociaux.
Dès lors, aucune violation du principe de proportionnalité ne peut être valablement dégagée par la Cour à partir des arguments avancés par l’appelant concernant la taille relative des terrains lotis, ni la potentialité de constructibilité afférente réalisée, seule la question de la présence du filet d’eau restant encore à être tirée au clair.
Il est constant que ce filet d’eau n’a pas été indiqué comme étant un biotope au niveau de la réglementation communale d’urbanisme, fût-ce par référence.
Il reste par ailleurs que l’observation d’une distance suffisante est à atteindre par une prise en considération adéquate par rapport à ce filet d’eau qui relève de la mise en exécution qui est l’apanage du bourgmestre ayant statué conséquemment à l’acte de lotissement déféré en délivrant l’autorisation de construire également déférée par l’appelant devant le tribunal administratif suivant un recours y pendant.
Il s’ensuit que, globalement, le moyen de l’appelant tiré d’une violation de principe de proportionnalité est également à écarter pour ne pas être fondé.
De même, aucune violation de la loi ni aucune violation d’une formalité destinée à protéger les intérêts privés n’ont été sous-tendues valablement en ordre plus subsidiaire par l’appelant.
7L’appel n’étant dès lors justifié en aucun de ses moyens, il y a lieu de le déclarer non justifié dans sa globalité.
En instance d’appel, contrairement à la première instance, l’appelant ne sollicite plus l’allocation d’une indemnité de procédure.
Le jugement dont appel étant à confirmer, les dépens d’appel incombent à l’appelant eu égard à l’issue du litige.
Par ces motifs, la Cour administrative, statuant à l’égard de toutes les parties en cause ;
déclare l’appel recevable ;
au fond, le dit non justifié ;
partant, en déboute l’appelant ;
confirme le jugement dont appel ;
condamne l’appelant aux dépens de l’instance d’appel.
Ainsi délibéré et jugé par:
Francis DELAPORTE, président, Henri CAMPILL, vice-président, Serge SCHROEDER, premier conseiller, et lu par le président en l’audience publique à Luxembourg au local ordinaire des audiences de la Cour à la date indiquée en tête, en présence du greffier Jean-Nicolas SCHINTGEN.
s. SCHINTGEN s. DELAPORTE 8
