Tribunal administratif Numéro 46909 du rôle du Grand-Duché de Luxembourg ECLI:LU:TADM:2024:46909 4e chambre Inscrit le 17 janvier 2022 Audience publique du 22 mars 2024 Recours formé par Madame …, …, contre deux « décisions » de l’Insitut …, en matière d’employé de l’Etat
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JUGEMENT
Vu la requête inscrite sous le numéro 46909 du rôle et déposée au greffe du tribunal administratif le 17 janvier 2022 par Maître Jean-Marie Bauler, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de Madame …, demeurant à L-…, tendant principalement à la réformation, sinon subsidiairement à l’annulation d’une « décision » de la directrice de l'Institut … du 25 janvier 2021 procédant à l’affectation de Madame … au service administratif du Département … dudit institut à partir du 1er février 2021, ainsi que d’une « décision » confirmative du directeur adjoint dudit institut du 8 décembre 2021, suite au recours gracieux de Madame … du 1er décembre 2021 ;
Vu le mémoire en réponse du délégué du gouvernement déposé au greffe du tribunal administratif en date du 31 mars 2022 ;
Vu le mémoire en réplique déposé au greffe du tribunal administratif en date du 6 avril 2022 par Maître Jean-Marie Bauler pour compte de Madame …, préqualifiée ;
Vu le mémoire en duplique du délégué du gouvernement déposé au greffe du tribunal administratif en date du 26 avril 2022 ;
Vu les pièces versées en cause et notamment les « décisions » critiquées ;
Le juge-rapporteur entendu en son rapport, ainsi que Maître Caroline Arendt, en remplacement de Maître Jean-Marie Bauler, et Monsieur le délégué du gouvernement Marc Lemal en leurs plaidoiries respectives à l’audience publique du 5 décembre 2023.
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Par contrat d’engagement à durée déterminée signé le 15 mars 2004, Madame … fut engagée en tant qu’employée temporaire auprès du …, du 15 mars 2004 au 30 septembre 2005 et ce, à raison de 20 heures par semaine, tâche pour laquelle, par arrêté du ministre de la Fonction publique et de la Réforme administrative du 20 avril 2004, le niveau de carrière B1, nouvellement D1, et le grade 3 furent retenus.
Par contrat de travail à durée déterminée du 19 septembre 2006, Madame … fut engagée en tant qu’employée de bureau auprès du ministère de … du 19 septembre 2006 au 6 1février 2007, à raison de 30 heures par semaine, tâche ayant également été classée au niveau de carrière B1, nouvellement D1, et au grade 3 par arrêté ministériel du 30 septembre 2006.
Ledit engagement fut prorogé jusqu’au 5 août 2007 suivant un avenant signé le 11 janvier 2007.
En date du 12 décembre 2007, Madame … fut engagée en qualité d'employée de bureau de la carrière C au Lycée … pour une durée indéterminée à raison d’une tâche partielle de 35 heures par semaine, tâche ayant néanmoins également été classée au niveau de carrière B1, nouvellement D1, et au grade 3 par arrêté ministériel du 20 février 2008.
Suivant deux avenants des 17 décembre 2014 et 23 septembre 2015 au contrat de travail du 12 décembre 2007, Madame … fut affectée, avec effet au 1er décembre 2014, aux … et sa tâche de travail fut réduite à 20 heures par semaine.
Par courrier électronique du 25 mars 2020, Madame … informa la responsable du département administration de l'Institut …, ci-après désigné par l’« … », de sa demande adressée à la direction dudit institut en vue d’un changement de service.
En date du 25 janvier 2021, Madame … fut informée par la directrice de l’… de sa réaffectation au service administratif du Département … en raison de la réorganisation du service administratif de l’…, courrier libellé dans les termes suivants :
« (…) Par la présente et comme discuté lors de notre entretien de ce matin, je vous informe qu'en raison de la réorganisation du service administratif de l'institution, vous serez affectée au service administratif du Département … et ce à partir du premier février 2021.
Le responsable du Département …, Monsieur … vous introduira à l'équipe et vous précisera le fonctionnement du service et la nature de votre tâche. (…) ».
En date du 18 août 2021, Madame …, par le biais d’un courrier de son litismandataire, sollicita du ministre de la Fonction publique et de la Réforme administrative (i) la conversion de son poste à la carrière C, ainsi que (ii) le paiement rétroactif du salaire qu'elle aurait dû toucher depuis le 15 mars 2004, sinon depuis le 12 décembre 2007, sinon à partir de l'entrée en vigueur de la loi modifiée du 25 mars 2015 déterminant le régime et les indemnités des employés de l’Etat, ci-après désignée par « la loi du 25 mars 2015 », (iii) tout en exigeant que la « décision » de réaffectation de l’… du 25 janvier 2021 soit rapportée. Une copie dudit courrier fut encore envoyée, par Madame … à la directrice de l’….
Par décision du 27 septembre 2021, le ministre de la Fonction publique, ci-après désigné par « le ministre », tout en se déclarant incompétent pour rapporter la « décision » de réaffectation de l’…, refusa de faire droit à la demande de Madame … quant à la conversion de son poste à la carrière C, ainsi que concernant le paiement rétroactif des salaires y relatifs.
En date du 1er décembre 2021, Madame …, par le biais d’un courrier de son litismandataire, rappela à la directrice de l’… son courrier du 18 août 2021 et exigea une réponse de cette dernière jusqu’au 10 décembre 2021 quant à sa demande de réformation, respectivement d’annulation de la « décision » de réaffectation du 25 janvier 2021.
2Par « décision » du 8 décembre 2021, le directeur adjoint de l’… confirma la réaffectation de Madame … du 25 janvier 2021, tout en rejetant sa demande de réformation, respectivement d’annulation de ladite réaffectation, sur base des motifs et considérations suivants :
« (…) Suite à votre courrier du 1er décembre 2021 concernant la décision de réaffectation de Madame …, nous sommes au regret de vous informer que l'institut … ne saura donner une suite favorable à l'annulation de la décision du 25 janvier 2021.
Nous vous informons qu'en raison des besoins du service de l'institut … une réorganisation du service administratif au eu lieu en début d'année 2021, Madame … a été à ce moment affectée au service administratif du département … et ce à partir du premier février 2021. Madame … avait été informée de la décision lors d'un entretien en date du 25 janvier 2021.
Nous tenons aussi à vous informer que lors de la décision de réaffectation de Madame …, la volonté explicite de votre mandante pour un changement de service avait été prise en considération. En effet, votre mandante avait elle-même en date du 25 mars 2020 informé la responsable du département Administratif de son souhait de changer de service au sein de l'institution (courriel en annexe). La direction de l'institution a été aussi à ce moment informée par votre mandante de son souhait pour une réaffectation au sein de l'institution.
Par les circonstances exceptionnelles due à la pandémie du COVID-19, la direction n'a pas été en mesure de réserver une réponse favorable à la réaffectation de Madame … pendant cette période. La demande de réaffectation de Madame … avait cependant été prise en considération par la direction de l'institution au sens que dès qu'une vacance de poste administratif se présenterait au sein de l'institution celle-ci serai réservée à Madame ….
Par conséquence, lorsqu’une vacance de poste administratif s’est présentée au sein du département …, la direction a pris la décision de réaffectation en considérant la volonté de votre mandante. (…) ».
Par requête déposée au greffe du tribunal administratif le 17 janvier 2022, Madame … a fait introduire un recours tendant principalement à la réformation et subsidiairement à l’annulation des « décisions » directoriales précitées des 25 janvier et 8 décembre 2021.
Aux termes de l’article 10 de la loi du 25 mars 2015, « Les contestations résultant du contrat d’emploi, de la rémunération et des sanctions et mesures disciplinaires sont de la compétence du tribunal administratif, statuant comme juge du fond. (…) », de sorte que le tribunal administratif est compétent pour statuer comme juge du fond pour connaître des contestations résultant du contrat d’emploi des employés de l’Etat, parmi lesquelles sont comprises a priori celles relatives à l’affectation des employés.
Dans son mémoire en réponse, le délégué du gouvernement se rapporte, tout d’abord, à prudence de justice, en ce qui concerne la recevabilité du recours, quant aux questions de compétence rationae materiae et rationae temporis, ainsi que quant à l’intérêt à agir de Madame …, étant précisé que le fait de se rapporter à prudence de justice équivaut à une contestation.
3Dans son mémoire en duplique, la partie étatique relève encore que le recours sous examen serait devenu sans objet et devrait partant être déclaré irrecevable, dans la mesure où le contrat de travail de Madame … aurait été résilié avec effet au 1er avril 2022, de sorte à ne plus avoir un intérêt à solliciter une quelconque réaffectation, respectivement à remettre en cause une telle mesure.
Madame …, dans le cadre de son recours, conclut à l’existence, dans son chef, d’un intérêt à agir à l’encontre des « décisions » litigieuses des 25 janvier et 8 décembre 2021, lesquelles lui causeraient torts et griefs, alors qu’il se serait agi d’une réaffectation imposée, de sorte qu’elle pourrait retirer de la réformation, respectivement de l’annulation desdites « décisions » une satisfaction certaine et personnelle.
Lors de l’audience publique des plaidoiries, le litismandataire de Madame … précisa encore, en ce qui concerne son intérêt à agir, qu’elle pourrait solliciter l’octroi de dommages et intérêts en cas de réformation, respectivement annulation des actes déférés au tribunal.
Il y a, tout d’abord, lieu de rappeler que l’acte émanant d'une autorité administrative, pour être sujet à un recours contentieux, doit constituer, dans l'intention de l'autorité qui l'émet, une véritable décision, à qualifier d'acte de nature à faire grief, c'est-à-dire un acte susceptible de produire par lui-même des effets juridiques affectant la situation personnelle ou patrimoniale de celui qui réclame. Si le caractère décisoire de l'acte attaqué est une condition nécessaire à la recevabilité du recours contentieux, il n'est pas pour autant une condition suffisante. Pour être susceptible de faire l'objet d'un recours la décision critiquée doit encore être de nature à faire grief1.
Par ailleurs, en matière de recours en réformation, respectivement en annulation dirigé contre un acte administratif, le demandeur doit justifier d’un intérêt personnel et direct à obtenir la réformation, voire de l’annulation de l’acte qu’il attaque. L’intérêt pour agir est l’utilité que présente pour le demandeur la solution du litige qu’il demande au juge d’adopter2, étant souligné que l’intérêt à agir n’est pas à confondre avec le fond du droit en ce qu’il se mesure non au bien-fondé des moyens invoqués à l’appui d’une prétention, mais à la satisfaction que la prétention est censée procurer à une partie, à supposer que les moyens invoqués soient justifiés3.
Le tribunal doit encore relever, dans ce contexte, qu’une mesure prise par un supérieur hiérarchique, qui s’inscrit dans le cadre de la gestion et de l’organisation du service dont il a la charge et qui n’affecte pas les droits statuaires du fonctionnaire et constituant un ordre de service auquel le fonctionnaire a l’obligation de se conformer, en vertu de l’article 9 de la loi du 16 avril 1979 fixant le statut général des fonctionnaires de l’Etat, n’est en principe pas à considérer comme une décision susceptible de recours. En effet, si la mesure n’affecte pas les droits statutaires de l’intéressé, il s’agit d’une simple décision d’organisation interne, pouvant être prise par le supérieur hiérarchique, qui n’est pas susceptible de faire grief, à moins qu’elle est à entrevoir dans un contexte de sanction disciplinaire déguisée ou qu’elle cause 1 Trib. adm., 18 mars 1998, n° 10286 du rôle, Pas. adm. 2023, V° Acte administratif, n° 49 et les autres références y citées.
2 Voir Encyclopédie Dalloz, Contentieux administratif, V° Recours pour excès de pouvoir (Conditions de recevabilité), n° 247.
3 Trib. adm. prés., 27 septembre 2002, n° 15373, Pas. adm. 2023, V° Procédure contentieuse, n° 3 et les autres références y citées.
4grief en raison de circonstances particulières l’ayant entouré en ce qu’elle se traduit plus particulièrement par une modification importante et défavorable sur les modalités d’exercice de la fonction, principes qu’il y a également lieu d’appliquer, par analogie à la situation des employés de l’Etat.
Force est, tout d’abord, au tribunal de constater qu’à travers son courrier électronique du 25 mars 2020, Madame … a explicitement exprimé son souhait de changer d’affectation, alors que son état de santé aurait souffert du stress lié à son ancien poste et de l’ambiance dans son ancien bureau et que, suivant les explications factuelles fournies par Madame … dans le cadre de son recours contentieux, elle aurait souffert d’une surcharge de travail en raison d’un nombre trop important de différentes tâches à effectuer.
Dans ce cadre, il y a encore lieu de relever qu’il ressort des éléments soumis à l’analyse du tribunal et plus particulièrement de l’attestation testimoniale de Madame … du 10 janvier 2022, que Madame … avait changé de bureau avant le 26 janvier 2021, sans que l’attestation en question ne fournit d’indications temporelles plus précises à ce sujet, pour ne plus travailler dans un bureau du rez-de-chaussée mais dans un bureau au 1er étage, tout en faisant toujours partie du service administratif de l’…, une telle mesure constituant, tout au plus, une mesure d’organisation interne.
Ainsi, contrairement à l’argumentation y relative de Madame …, elle n'avait pas fait l’objet, antérieurement au 25 janvier 2021, d’un changement d’affectation suite à sa demande y relative du 25 mars 2020.
Le tribunal doit finalement constater que la mesure litigieuse n’a eu aucune incidence, pour Madame …, sur les droits résultant de son contrat de travail, ce qui n’a d’ailleurs pas été soutenue par cette dernière, ni que la mesure en question constituerait une sanction disciplinaire déguisée.
Au regard du fait que le changement d’affectation, tel qu’opéré en l’espèce, d’une part, a été explicitement sollicité par Madame …, et, d’autre part, ne comporte aucune modification importante et défavorable des modalités d’exercice du travail de cette dernière, le tribunal arrive à la conclusion que le changement d’affectation de Madame … ne constitue pas, dans son chef, un acte administratif de nature à lui faire grief, de sorte qu’elle n’a pas d’intérêt à agir y relatif, conclusion qui n’est pas remise en cause par l’affirmation non autrement circonstanciée de Madame … selon laquelle elle n’aurait pas été d’accord avec sa réaffectation qui lui aurait été imposée.
Le tribunal doit finalement relever, dans ce contexte, qu’en vertu du contrat de travail de Madame … du 12 décembre 2007, l’employeur étatique s’y était d’ailleurs expressément réservé la faculté de transférer l’employé à un poste déterminé en fonction des besoins des services étatiques4.
4 Aux termes du dernier alinéa de l’article 6 du contrat de travail de Madame … du 12 décembre 2007 : « (…) L’Etat se réserve la faculté de transférer l’employée à tout autre service selon les nécessités de l’administration et à la déplacer auprès de toute autre administration en cas de besoin. (…) ».
5Il suit de l’ensemble des considérations qui précèdent que le recours sous examen dirigé contre les actes de l’… des 25 janvier et 8 décembre 2021 doit être déclaré irrecevable et est partant à rejeter.
S’agissant encore de la demande en communication du dossier administratif, telle que formulée par la demanderesse au dispositif de son recours sur le fondement de l’article 8, paragraphe (5) de la loi modifiée du 21 juin 1999 portant règlement de procédure devant les juridictions administratives, ci-après désignée par « la loi du 21 juin 1999 », le tribunal constate que la partie étatique a déposé, ensemble avec son mémoire en réponse, une farde de pièces correspondant a priori au dossier administratif. A défaut par la demanderesse de remettre en question le caractère complet du dossier mis à sa disposition à travers ledit mémoire en réponse, la demande en communication du dossier administratif est à rejeter comme étant sans objet.
Au vu de l’issue du litige, il y a encore lieu de débouter Madame … de sa demande en allocation d’une indemnité de procédure d’un montant de 3.500 euros.
Enfin, s’agissant de la demande de Madame … à voir ordonner l’effet suspensif du recours tel que prévu par l’article 35 de la loi du 21 juin 1999, en vertu duquel « Par dérogation à l’article 45, si l’exécution de la décision attaquée risque de causer au requérant un préjudice grave et définitif, le tribunal peut, dans un jugement tranchant le principal ou une partie du principal, ordonner l’effet suspensif du recours pendant le délai d’appel. […] », cette demande est également rejetée.
En effet, cette disposition doit être lue ensemble avec l’article 45 de la même loi en vertu duquel « Sans préjudice de la disposition de l’article 35, pendant le délai et l’instance d’appel, il est sursis à l’exécution des jugements ayant annulé ou réformé des décisions attaquées. ». Il s’ensuit que l’effet suspensif du recours ne peut être ordonné que dans l’hypothèse d’un jugement tranchant le principal ou une partie du principal, ayant annulé ou réformé la décision. Or, dans la mesure où le tribunal a déclaré le recours sous analyse irrecevable, l’article 35 précité de la loi du 21 juin 1999 ne trouve pas application.
Par ces motifs, le tribunal administratif, quatrième chambre, statuant contradictoirement ;
déclare irrecevable le recours tendant principalement à la réformation, sinon subsidiairement à l’annulation d’une « décision » de la directrice de l'Institut … du 25 janvier 2021 procédant à l’affectation de Madame … au service administratif du Département … dudit institut à partir du 1er février 2021, ainsi que d’une « décision » confirmative du directeur adjoint dudit institut du 8 décembre 2021, suite au recours gracieux de Madame … du 1er décembre 2021, partant le rejette ;
rejette la demande en allocation d’une indemnité de procédure formulée par Madame … ;
rejette la demande en communication du dossier administratif, telle que formulée par Madame … ;
6rejette la demande de Madame … basée sur l’article 35 de la loi modifiée du 21 juin 1999 portant règlement de procédure devant les juridictions administratives ;
condamne Madame … aux frais et dépens de l’instance.
Ainsi jugé et prononcé à l’audience publique du 22 mars 2024 par :
Paul Nourissier, vice-président, Olivier Poos, vice-président, Emilie Da Cruz De Sousa, premier juge, en présence du greffier Marc Warken.
s.Marc Warken s.Paul Nourissier Reproduction certifiée conforme à l’original Luxembourg, le 22 mars 2024 Le greffier du tribunal administratif 7
