Tribunal administratif N° 50653R du rôle du Grand-Duché de Luxembourg ECLI:LU:TADM:2024:50653R Inscrit le 27 juin 2024 Audience publique du 9 juillet 2024 Requête en institution d’un sursis à exécution introduite par les consorts …, …, contre une décision du bourgmestre de la commune de Schieren en matière de permis de construire
__________________________________________________________________________
ORDONNANCE
Vu la requête inscrite sous le numéro 50653 du rôle et déposée le 27 juin 2024 au greffe du tribunal administratif par Maître Jean-Luc GONNER, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats de Diekirch, aux noms de :
1) …, 2) …, 3) …, 4) …, tendant à voir ordonner qu’il soit sursis à l’exécution de la décision du bourgmestre de la commune de Schieren du 26 mars 2024, référencée sous le n° 2023/62, ayant autorisé la construction de nouvelles infrastructures de football (buvette / vestiaires / tribune) près du terrain de football à Schieren, sis à L-9122 Schieren, 50, rue de la Gare, cette autorisation étant encore attaquée au fond par une requête en annulation introduite le 25 juin 2024, portant le numéro 50635 du rôle ;
Vu l’exploit de l’huissier de justice Patrick MÜLLER, demeurant à Diekirch, du 26 juin 2024 portant signification de la prédite requête au fond à l’administration communale de Schieren ;
Vu la constitution d’avocat à la Cour de Maître Steve HELMINGER, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de l’administration communale de Schieren, du 26 juin 2024 ;
Vu l’article 11 de la loi modifiée du 21 juin 1999 portant règlement de procédure devant les juridictions administratives ;
Vu les pièces versées en cause et notamment la décision attaquée ;
Maître Jean-Luc GONNER, pour les parties requérantes, ainsi que Maître Steve HELMINGER, pour l’administration communale de Schieren, entendus en leurs plaidoiries respectives à l’audience publique du 5 juillet 2024.
1 Par arrêté ministériel du 1er mars 2024, le ministre de l’Environnement, du Climat et de la Biodiversité accorda en application de la loi modifiée du 19 décembre 2008 relative à l’eau à l’administration communale de Schieren l’autorisation pour la construction d’une nouvelle buvette, d’une tribune, d’un vestiaire et d’un stock en zone inondable du cours d’eau Alzette à Schieren.
Par décision du 26 mars 2024, référencée sous le n° 2023/62, le bourgmestre de la commune de Schieren autorisa à son tour la construction de nouvelles infrastructures de football (buvette / vestiaires / tribune) près du terrain de football à Schieren, sis à L-9122 Schieren, 50, rue de la Gare.
Par requête déposée le 25 juin 2024 et inscrite sous le numéro 50635 du rôle, divers habitants du lieu-dit « Schierenermillen » à Schieren, à savoir …, ci-après « les consorts … », ont fait introduire un recours en annulation contre la prédite autorisation de construire du 26 mars 2024, et par requête séparée déposée postérieurement le 27 juin 2024, inscrite sous le numéro 50635 du rôle, ils ont demandé à voir prononcer un sursis à exécution de ladite autorisation de construire déférée en attendant la solution de leur recours au fond, étant donné que le chantier aurait été mis en place et que le début des travaux de construction serait imminent.
Les consorts … estiment en effet que l’exécution de l’autorisation déférée les exposerait à un risque de préjudice grave et définitif.
A ce titre, en substance, ils exposent être les voisins directs du terrain de football devant accueillir le projet litigieux, et que, demeurant de l’autre côté de l’Alzette, ils seraient directement concernés par la construction envisagée. En effet, le nouveau volume bâti dans une zone inondable affecterait leur situation de voisins, alors qu’en cas de crue le régime hydrologique de l’Alzette se trouverait modifié et les eaux dirigées directement sur leurs propriétés, propriétés d’ores et déjà régulièrement inondées, mais qui risqueraient avec la construction nouvelle de devoir subir des crues plus importantes et plus systématiques.
Les requérants soutiennent que ce préjudice serait définitif, puisqu’à défaut de suspension de la décision querellée, la construction pourrait être réalisée avant la date de plaidoiries de l’affaire devant les juges du fond ; tandis que les juridictions judiciaires, pénales et civiles, ne prononceraient que rarement le rétablissement des lieux dans leur pristin état.
Ils se prévalent ensuite devant les juges du fond des moyens d’annulation suivants, qui peuvent être très sommairement résumés comme suit :
- ils estiment, en se prévalant de la situation des lieux, le terrain de football devant accueillir la nouvelle infrastructure étant classé en zone [REC-2] « Zones de sports et de loisirs - 2 », en zone superposée « zone inondable - HQ extrême » que l’administration communale de Schieren, au moment de planifier cette nouvelle infrastructure, aurait dû rechercher un autre emplacement situé en dehors de cette zone inondable HQ extrême, - ils se prévalent d’une violation des articles 27 et 40 du règlement général sur les bâtisses (RB) de la commune de Schieren ;
- ils reprochent à l’autorisation encore une violation de l’article 87 du Rb ;
- ils s’emparent d’une violation de l’article 91 de la partie écrite du plan d’aménagement général de la commune de Schieren (PAG) ;
2 L’administration communale de Schieren conclut d’abord au rejet du recours au fond pour défaut d’intérêt à agir et, partant, en ce qui concerne le recours en obtention d’un sursis à exécution, pour défaut de tout préjudice grave et définitif dans le chef des requérants.
Elle relève à cet égard, en substance, que les parties requérantes habiteraient en aval, et non en amont du terrain de football, de sorte à ne pas être en tout état de cause impactées par une prétendue obstruction des eaux de crue par le projet litigieux ; elle relève encore que le projet, dûment autorisé par le ministre ayant l’eau en ses compétences, constituerait une amélioration de la situation, en ce que la capacité de rétention du site serait augmentée, notamment par des travaux de déblais et de démolition ainsi que des mesures de compensation.
Elle conclut encore à l’absence de tout moyen sérieux susceptible d’entrainer l’annulation de la décision déférée devant les juges du fond, en rappelant l’existence de l’arrêté du 1er mars 2024 du ministre de l’Environnement, du Climat et de la Biodiversité ayant autorisé la construction du projet litigieux et qui aurait précisément tenu compte de la situation hydrologique du site, arrêté ministériel que les parties requérantes n’auraient pas attaqué et qui serait depuis coulé en autorité de chose décidée.
En vertu de l’article 11 (2) de la loi modifiée du 21 juin 1999 portant règlement de procédure devant les juridictions administratives, ci-après « la loi du 21 juin 1999 », un sursis à exécution ne peut être décrété qu’à la double condition que, d’une part, l’exécution de la décision attaquée risque de causer au demandeur un préjudice grave et définitif et que, d’autre part, les moyens invoqués à l’appui du recours dirigé contre la décision apparaissent comme sérieux. Le sursis est rejeté si l’affaire est en état d’être plaidée et décidée à brève échéance.
L’affaire au fond ayant été introduite le 25 juin 2024 et compte tenu des délais légaux d’instruction fixés par la loi du 21 juin 1999, elle ne saurait être considérée comme pouvant être plaidée à brève échéance.
Concernant les moyens invoqués à l’appui du recours dirigé contre la demande, il convient de rappeler que le juge appelé à en apprécier le caractère sérieux ne saurait les analyser et discuter à fond, sous peine de porter préjudice au principal et de se retrouver, à tort, dans le rôle du juge du fond. Il doit se borner à se livrer à un examen sommaire du mérite des moyens présentés, et accorder le sursis, respectivement la mesure de sauvegarde lorsqu’il paraît, en l’état de l’instruction, de nature à pouvoir entraîner l’annulation ou la réformation de la décision critiquée, étant rappelé que comme le sursis d’exécution, respectivement l’institution d’une mesure de sauvegarde doit rester une procédure exceptionnelle, puisque qu’ils constituent une dérogation apportée aux privilèges du préalable et de l’exécution d’office des décisions administratives, les conditions permettant d’y accéder doivent être appliquées de manière sévère.
L’exigence tirée du caractère sérieux des moyens invoqués appelle le juge administratif à examiner et à apprécier, au vu des pièces du dossier et compte tenu du stade de l’instruction, les chances de succès du recours au fond. Pour que la condition soit respectée, le juge doit arriver à la conclusion que le recours au fond présente de sérieuses chances de succès.
Ainsi, le juge des référés est appelé, d’une part, à procéder à une appréciation de l’instant au vu des éléments qui lui ont été soumis par les parties à l’instance, cette appréciation étant susceptible de changer par la suite en fonction de l’instruction de l’affaire et, d’autre part, 3 non pas à se prononcer sur le bien-fondé des moyens, mais à vérifier, après une analyse nécessairement sommaire des moyens et des arguments présentés, si un des moyens soulevés par le requérant apparaît comme étant de nature à justifier avec une probabilité suffisante l’annulation de la décision attaquée.
La compétence du président du tribunal est restreinte à des mesures essentiellement provisoires et ne saurait en aucun cas porter préjudice au principal. Il doit s’abstenir de préjuger les éléments soumis à l’appréciation ultérieure du tribunal statuant au fond, ce qui implique qu’il doit s’abstenir de prendre position de manière péremptoire. Il doit donc se borner à apprécier si les chances de voir déclarer recevable le recours au fond paraissent sérieuses, au vu des éléments produits devant lui. Au niveau de l’examen des moyens d’annulation invoqués à l’appui du recours au fond, l’examen de ses chances de succès appelle le juge administratif saisi de conclusions à des fins de sursis à exécution, à procéder à une appréciation de l’instant au vu des éléments qui lui ont été soumis par les parties à l’instance, cette appréciation étant susceptible de changer par la suite en fonction de l’instruction de l’affaire et à vérifier si un des moyens soulevés par la partie requérante apparaît comme étant de nature à justifier avec une probabilité suffisante l’annulation voire la réformation de la décision critiquée.
Il doit pour cela prendre en considération les solutions jurisprudentielles bien établies, étant donné que lorsque de telles solutions existent, l’issue du litige - que ce soit dans le sens du succès du recours ou de son échec - n’est plus affectée d’un aléa.
1.
En ce qui concerne l’argumentation des parties requérantes selon laquelle l’administration communale de Schieren, compte tenu de la situation peu favorable du projet litigieux, sis en « zone inondable - HQ extrême » aux abords directs de l’Alzette, aurait dû rechercher un autre emplacement situé en dehors de cette zone inondable HQ extrême, d’autant plus que la zone de sport et de loisirs aurait permis de projeter cette nouvelle infrastructure aux abords de la rue de la Gare, où le projet se serait trouvé partiellement même en dehors d’une quelconque zone inondable, le soussigné peine à y déceler un quelconque moyen mettant en cause la légalité de l’autorisation de bâtir délivrée par le bourgmestre de la commune de Schieren, étant rappelé qu’aux termes de l’article 37, alinéa 2, de la loi modifiée du 19 juillet 2004 concernant l’aménagement communal et le développement urbain, « L’autorisation n’est accordée que si les travaux sont conformes au plan ou au projet d’aménagement général et, le cas échéant, au plan d’aménagement particulier «nouveau quartier», respectivement au plan ou projet d’aménagement particulier « quartier existant » et au règlement sur les bâtisses, les voies publiques et les sites », disposition interprétée de manière constante par la jurisprudence comme limitant le pouvoir du bourgmestre à l’occasion de la délivrance d’une autorisation de construire à la vérification de la conformité du projet aux dispositions règlementaires communales, à l’exclusion de toute considération étrangère.
Ainsi, il est admis1 que la finalité première d’une autorisation de construire consiste à certifier qu’un projet est conforme aux règles d’urbanisme applicables et par principe le propriétaire peut faire tout ce qui lui n’est pas formellement interdit par une disposition légale ou réglementaire et la conformité de la demande d’autorisation par rapport aux dispositions légales ou réglementaires existantes entraîne en principe dans le chef de l’administration l’obligation de délivrer le permis sollicité, sous peine de commettre un abus respectivement un excès de pouvoir, de manière que toutes les règles quant au respect du droit de propriété de tiers et à la prise en compte de considérations d’intérêt privé qui ne font pas partie des règles 1 Trib. adm. 9 février 2006, n° 19642, Pas. adm. 2023, V° Urbanisme, n° 939, et les autres références y citées.
4 d’urbanisme applicables sont étrangères au champ du contrôle de l’autorité compétente pour la délivrance d’une autorisation de construire2. Ainsi, à titre d’exemple3, il ne saurait faire dépendre son autorisation de considérations tirées de la pollution des eaux en cas de crue ou de vue sur les propriétés des voisins, tout comme il n’appartient pas au bourgmestre de mettre en échec la réglementation urbanistique communale sur base de considérations générales tenant notamment à la qualité de vie des riverains, voire à son propre sens d’un bon aménagement local, étant donné que le bourgmestre, ès-qualité, n’a pas compétence pour définir de manière générale l’aménagement local4.
Il est encore de jurisprudence constante qu’une autorisation de construire consiste en substance en la constatation officielle par l’autorité compétente - en l’espèce le bourgmestre -
de la conformité d’un projet de construction aux dispositions réglementaires (plan d’aménagement et règlement sur les bâtisses) applicables, le bourgmestre, à l’occasion de la délivrance d’une autorisation de construire, ne devant prendre en considération que les prescriptions administratives, en se prononçant uniquement du point de vue administratif, la conception et la réception de l’immeuble, les responsabilités pénale et civile, les litiges sur le droit de propriété restant l’affaire des constructeurs5.
Il n’appert dès lors pas que le bourgmestre ait été habilité à refuser l’autorisation litigieuse au vu de l’existence d’un site éventuellement alternatif, tout comme il ne saurait, a priori, imposer à l’impétrant un autre site de construction lorsqu’il est saisi d’une demande d’autorisation de construire portant sur un site déterminé. Si le bourgmestre paraît certes disposer d’un pouvoir d’appréciation là où la règlementation urbanistique le prévoit, il paraît, au contraire, ne bénéficier que d’une compétence liée en ce qui concerne le choix par le maître d’œuvre d’un site déterminé, lorsque, comme en l’espèce, la demande porte sur un unique site défini, de sorte qu’il ne saurait, à première vue, lui être reproché d’avoir commis une quelconque illégalité, par ailleurs non déterminée par les parties requérantes6.
Ladite argumentation, à défaut de constituer un moyen d’annulation - lequel requiert de désigner la règle de droit qui serait violée et la manière dont celle-ci aurait été violée par l’acte attaqué - semble reposer sur une confusion entre l’administration communale, demanderesse d’une autorisation de construire et qui a opté pour le site actuellement retenu, et dont le choix, éventuellement de nature à engendrer des nuisances, serait susceptible d’engager sa responsabilité civile, et le bourgmestre, responsable de la police des bâtisses, tenu selon la jurisprudence de délivrer l’autorisation de bâtir lorsque le projet est conforme à la règlementation urbanistique.
2.
Les requérants font ensuite plaider que l’autorisation litigieuse violerait les articles 27, paragraphe 5, et 40 [en fait 41] du Rb.
Ainsi, la construction autorisée constituerait un obstacle au régime hydrologique de l’Alzette, de sorte que les crues seraient déviées massivement en direction des habitations des requérants, et que partant l’autorisation litigieuse violerait l’article 27, paragraphe 5, du Rb.
2 Cour adm. 22 mars 2011, n° 27064C, Pas. adm. 2023, V° Urbanisme, n° 939, et les autres références y citées.
3 Trib. adm. 26 janvier 1998, n° 10351, Pas. adm. 2023, V° Urbanisme, n° 995, et les autres références y citées 4 Trib. adm. 2 mars 2005, n° 18545, Pas. adm. 2023, V° Urbanisme, n° 998.
5 Trib. adm. 2 juin 2014, n° 32498, Pas. adm. 2023, V° Urbanisme, n° 928, et les autres références y citées.
6 Voir trib. adm. (prés.) 21 juin 2024, n° 50473.
5 Par ailleurs, contrairement à l’obligation prévue à l’article 41 du Rb, la majeure partie du bâtiment ne laisserait pas s’écouler les eaux de crues en dehors du bâtiment, mais ferait office de mur de protection du terrain de football, puisque les cloisons extérieures « ouvertes » seraient certes fermées par des sortes de cloisons à maillage qui laisseraient en principe passer l’eau, mais se verraient obstruées en cas de crues par des détritus de toutes sortes, de sorte à augmenter la déviation des crues en direction des habitations des requérants.
Ainsi, selon les requérants, la construction autorisée ne permettrait pas aux crues d’utiliser la zone inondable classée « zone de sport et de loisirs » comme aire de rétention destinée à contenir temporairement les eaux de crue ayant débordé des berges de l’Alzette.
Les requérants font finalement plaider qu’une tribune, des vestiaires et une buvette constitueraient un établissement servant au séjour non permanent de personnes, lequel serait toutefois interdit dans les zones inondables.
Ils en concluent que le bourgmestre, en application de l’article 41 du Rb, « renvoyant à l’article 39 de la loi du 19 décembre 2008 », n’aurait jamais dû autoriser la construction projetée. Si certes le ministre de l’Environnement, du Climat et de la Biodiversité avait émis en date du 1er mars 2024 une autorisation conformément à l’article 23 de la loi du 19 décembre 2008, cette autorisation n’aurait toutefois pas dû être accordée, « alors qu’elle contrevient manifestement à l’article 39 de la même loi ».
Aux termes de l’article 27, paragraphe 5, du Rb, tel qu’invoqué par les requérants, « Les travaux de remblai et de déblai qui portent préjudice à la sécurité, notamment en matière de circulation, ainsi qu’à la salubrité sont interdits. Sont également proscrits les travaux qui modifient de manière substantielle le niveau de la nappe phréatique ou l’écoulement des eaux de surface », cette disposition s’inscrivant dans le cadre plus général de l’article 27, intitulé « Travaux de remblai et de déblai ».
Une analyse prudente de cette disposition permet de conclure au vu de son texte et de l’application d’une logique systémique, que, d’une part, tous les travaux généralement quelconques ne sont pas visés par l’article 27, mais uniquement les « travaux de remblai et de déblai », et que seuls les « eaux de surface » ne doivent pas être entravées, l’article 2, point 5, de la loi modifiée du 19 décembre 2008 relative à l’eau les définissant comme « les eaux qui s’écoulent ou stagnent à la surface du sol ».
En premier lieu, il y a lieu de retenir que si les requérants reprochent concrètement aux futurs bâtiments de modifier les eaux de surface, il n’appert pas que la disposition ainsi invoquée s’applique de manière extensive également à de telles constructions, au-delà des « travaux de remblai et de déblai » y spécifiquement visés, tandis qu’il n’apparait pas de manière manifeste que la notion de « eaux de surface », qui jouissent d’un régime de protection extensif et sévère de par la loi modifiée du 19 décembre 2008 relative à l’eau, notamment afin de préserver leur qualité, doive également être appliquée aux eaux de crues résultant du débordement d’une rivière de son bassin.
En second lieu, tel que relevé par l’administration communale, le ministre de l’Environnement, du Climat et de la Biodiversité a par arrêté du 1er mars 2024 autorisé la construction du projet litigieux, en imposant, notamment des mesures concrètes afin de ne pas entraver l’écoulement des eaux ou entrainer une perte de volume de rétention sur le terrain concerné, ledit arrêté imposant notamment de déblayer 763 m3 en tant que mesure de 6 compensation, tandis qu’apparemment les bâtiments y autorisés seraient conçus de façon à permettre la propagation de l’eau en cas d’inondation, seule une petite partie (61,74 m3), à savoir les poteux portant le bâtiment et la rampe, étant sis sous le niveau HQ100.
Les requérants ne sauraient partant être admis à faire tout simplement abstraction de cet arrêté ministériel, bénéficiant de l’autorité de chose décidée, pour se prévaloir de nuisances que cet arrêté ministériel est censé endiguer, voire écarter.
Le moyen en question n’est dès lors en l’état actuel pas suffisamment sérieux pour justifier le sursis à exécution sollicité.
Quant à l’invocation de l’article 41 du Rb, il est constant en cause que celui-ci précise que : « Sans préjudice des dispositions de l’article 39 de la loi du 19 décembre 2008 relative à l’eau, dans les zones inondables, telles que définies par le PAG, les nouvelles constructions, abritant des pièces destinées au séjour prolongé de personnes, doivent répondre aux conditions suivantes : […] ».
− le niveau du sol fini de toute pièce destinée au séjour prolongé de personnes doit se situer à au moins 0,50 m au-dessus du niveau de la crue de référence HQ10, − les volumes se situant en-dessous du niveau de la crue de référence doivent être aménagés soit sous forme de vide sanitaire, soit de manière à pouvoir recevoir des affectations compatibles avec le risque d’inondation, telles que le stationnement de véhicules, le dépôt de matériaux invulnérables à l’inondation, − les volumes se situant en-dessous de la crue de référence doivent être ouverts sur au moins 30 % de la surface des cloisons extérieures, − aucun volume ne peut être aménagé en sous-sol, − tous les matériaux de construction utilisés en-dessous de la crue de référence doivent être invulnérables à l’inondation, − tous les tableaux et distributions électriques, tout convecteur électrique, tout moteur électrique et toute centrale à courants faibles ainsi que de toute chaudière centralisée y inclus le tableau de commande et de régulation doivent être installés au minimum à 0,50 m au-dessus de la crue de référence, − les liaisons entre le coffret d’arrivée et le tableau électrique doivent être étanches, − les cuves de fuel et citernes de gaz doivent rester étanches et être fixées au sol […] » Il n’appert pas, contrairement à la lecture en faite par les requérants, que cette disposition renvoie à l’article 39 de la loi modifiée du 19 décembre 2008 relative à l’eau, de sorte que cet article 39 serait également à respecter par le bourgmestre.
En effet, il est admis que les termes « sans préjudice de (telle autre disposition) » signifient « indépendamment de », et dans un texte de loi, qu’ils indiquent que la règle posée laisse intégralement subsister telle autre disposition7.
Ainsi, les termes « sans préjudice des dispositions de l’article 39 de la loi du 19 décembre 2008 relative à l’eau » signifieraient uniquement, à première vue, légistiquement, que la règle qui va être énoncée dans l’article 41 du Rb est sans incidence sur l’application d’une autre règle, en l’occurrence l’article 39 de la loi du 19 décembre 2008, qu’on entend précisément ne pas écarter et qui pourra s’appliquer également, ce qui, en l’espèce, a eu lieu à 7 Michèle Lenoble-Pinson, Dire et écrire le droit en français correct, 2e édition, Bruylant, p.619.
7 travers l’arrêté ministériel du 1er mars 2024 pris en application de la loi modifiée du 19 décembre 2008 relative à l’eau.
Il n’appert dès lors pas que le bourgmestre ait dû, lors de la délivrance de l’autorisation querellée, tenir compte de l’article 39 de la loi modifiée du 19 décembre 2008 relative à l’eau, législation qui relève de la seule compétence du ministre ayant l’Environnement en ses compétences et qui a été appliquée dans le cadre de la délivrance de son arrêté ministériel du 1er mars 2024, étant encore rappelé que le bourgmestre, d’une part, ainsi que le ministre ayant respectivement en ses compétences l’eau, d’autre part, ont notamment dans les zones situées en dehors des agglomérations, des compétences concurrentes, de sorte que chacune de ces autorités administratives agit dans la sphère de sa compétence propre et en application de ses lois et règlements spécifiques, et que partant même si plusieurs autorisations sont requises cumulativement en vertu de la loi, il n’en reste pas moins que la légalité de chacune d’elles ou des refus y relatifs est à analyser de façon isolée dans le cadre juridique respectif, indépendamment de celle des autres décisions requises.
Si les consorts … semblent encore vouloir se prévaloir d’une exception d’illégalité par rapport à l’arrêté ministériel du 1er mars 2024 pris respectivement dans le cadre de la loi modifiée du 19 décembre 2008 relative à l’eau, il convient de relever qu’il est encore de jurisprudence constante, dans la mesure où les requérants entendent remettre en cause ledit arrêté ministériel à travers l’autorisation de construire, qu’en ce qui concerne comme en l’espèce les actes à caractère individuel, passé le délai de recours de trois mois devant le tribunal administratif, ils ne peuvent être remis en cause par voie d’exception d’illégalité, ni par le juge administratif, ni par le juge judiciaire, dans le cadre d’une instance ultérieure ; ce sont en effet des considérations de sécurité juridique et de respect dû aux droits acquis du bénéficiaire de l’acte individuel qui militent pour cette solution, tandis qu’il s’y ajoute un argument de texte, l’article 102 de la Constitution8 ne visant en effet pas les actes à caractère individuel.
Dans un arrêt du 17 décembre 2015, la Cour administrative a ainsi explicitement retenu que le droit luxembourgeois n’admet actuellement pas le contrôle par voie d’exception des actes administratifs individuels et ce, contrairement aux actes réglementaires, par rapport auxquels l’article 959 de la Constitution impose à toute juridiction le devoir de refuser l’application des règlements illégaux, de sorte qu’une fois que le délai de recours devant le tribunal administratif contre une décision individuelle est expiré ou qu’en cas d’exclusion de tout recours contre une décision individuelle, cette dernière ne peut plus être remise en cause par voie de l’exception d’illégalité10.
Il appert dès lors qu’à défaut de recours direct contre cet arrêt ministériel du 1er mars 2024, à première vue actuellement coulées en autorité de chose décidée, le juge administratif ne saurait en analyser utilement la légalité, puisqu’il serait alors amené à exhiber de l’illégalité de ces décisions en dehors des hypothèses prévues par la loi11.
Ce moyen ne présente dès lors pas non plus, au vu de la jurisprudence constante, le caractère de sérieux requis.
8 « Les juridictions n’appliquent les lois et règlements que pour autant qu’ils sont conformes aux normes de droit supérieures ».
9 Actuellement l’article 102.
10 Cour adm. 17 décembre 2015, n° 36893C, Pas. adm. 2023, V° Compétences, n° 33, et les autres arrêts y cités.
11 Trib. adm. 29 février 2016, n° 35543, Pas. adm. 2023, V° Procédure contentieuse, n° 401.
8 3.
Les consorts … se prévalent ensuite d’une violation de l’article 87 du Rb [en fait 89], aux termes duquel « Pour tous travaux, y compris les travaux de construction, de réfection, de démolition, de terrassement et les travaux modifiant la configuration du terrain, le maître d’ouvrage et l’entrepreneur sont tenus de prendre toutes les dispositions nécessaires pour protéger les personnes et les biens, aussi bien sur les terrains ou immeubles concernés, que sur les terrains voisins contre tous les dégâts pouvant résulter de l’exécution des travaux. A cet effet, ils devront faire appel à des bureaux spécialisés si la situation, le caractère ou la configuration des terrains ou les immeubles concernés ou les voisins l’exigent ».
Ils font plaider à cet égard qu’au vu de la situation des crues importantes de l’Alzette au niveau tant de l’endroit de la construction projetée que de celle des immeubles des requérants, le bourgmestre, avant d’autoriser la construction envisagée, aurait dû faire appel à un bureau spécialisé pour faire évaluer l’impact de cette construction sur le régime hydrologique de l’Alzette, l’impact de cette construction sur une modification de ce régime hydrologique et des mesures à prendre en vue d’éviter une variation de ce régime en cas de crue de l’Alzette et de voir dévier le flux de l’Alzette en cas de crue en direction des propriétés des requérants situés au lieudit Schierenermillen, sachant que tant la zone devant recueillir cette nouvelle construction que les immeubles situés à la Schierenermillen, seraient classés en zone inondable - HQ extrême.
Il convient à cet égard de rappeler que d’après la jurisprudence, la finalité première d’une autorisation de construire consiste à certifier qu’un projet est conforme aux règles d’urbanisme applicables et par principe le propriétaire peut faire tout ce qui lui n’est pas formellement interdit par une disposition légale ou réglementaire. Ainsi, la conformité de la demande d’autorisation par rapport aux dispositions légales ou réglementaires existantes entraînerait en principe dans le chef de l’administration l’obligation de délivrer le permis sollicité, sous peine de commettre un abus respectivement un excès de pouvoir12.
Il résulte encore de cette jurisprudence que le bourgmestre, à l’occasion de la délivrance d’une autorisation de construire, ne doit prendre en considération que les prescriptions administratives et qu’il ne lui appartient pas de prendre en compte des considérations d’intérêt privé sans commettre un excès de pouvoir. Le bourgmestre, en délivrant l’autorisation de construire, se prononcerait donc uniquement du point de vue administratif, l’exécution concrète de l’installation, ainsi que les litiges sur le droit de propriété restant l’affaire des bénéficiaires de l’autorisation13.
Cette conclusion se dégagerait encore du fait que le permis de construire est délivré sous réserve des droits des tiers : les droits généralement quelconques des tiers étant réservés, il leur appartient de les faire valoir devant le juge compétent, à savoir les juridictions civiles.
Ainsi, le bourgmestre, en délivrant l’autorisation de bâtir, constate dans la forme passive d’une autorisation que la réalisation du projet est permise. Cet acte d’administration ne peut avoir pour l’administration aucune conséquence civile : si le bâtisseur construit sur le bien d’autrui, ou si le bien est grevé de servitudes civiles, la demande est néanmoins accueillie, parce que 12 Trib. adm. 21 octobre 2012, n° 27540 du rôle, Pas. adm. 2023, V° Urbanisme n° 939 et les autres références y citées.
13 Trib. adm. 8 novembre 2012, n° 28985 du rôle, Pas. adm. 2023, V° Urbanisme, n° 928.
9 l’administration ignore le point de droit civil et qu’elle ne prend aucune responsabilité technique14.
Il s’avère, dans cette optique, en l’espèce, que la disposition invoquée par les requérants, d’une part, ne constitue à première vue pas une disposition conditionnant la légalité de l’autorisation de construire, mais une obligation visant les « travaux », à savoir la réalisation de l’autorisation de bâtir, de sorte à s’inscrire dans la phase d’exécution, et, d’autre part, que cette disposition s’impose à première vue non pas au bourgmestre, mais au maître d’ouvrage -
en l’espèce l’administration communale - et à l’entrepreneur.
Il appert dès lors que cette disposition ne conditionne partant, à première vue, pas la légalité de l’autorisation décernée par le bourgmestre, mais, éventuellement, la responsabilité civile de l’administration communale en tant que maître de l’ouvrage.
En effet, comme, tel que relevé ci-avant, il est de jurisprudence constante que la conformité de la demande d’autorisation par rapport aux dispositions d’urbanisme existantes entraîne en principe dans le chef du bourgmestre l’obligation de délivrer le permis sollicité sans prendre en considération d’autres considérations d’intérêt privé ou tenant à l’exécutabilité technique ou matérielle du projet, sous peine de commettre un abus respectivement un excès de pouvoir, et que l’autorisation de construire est délivrée sous réserve des droits des tiers, il ne paraît guère soutenable que le bourgmestre ait en l’espèce commis une quelconque illégalité pour ne pas avoir tenu compte d’éventuels risques résultants de la réalisation matérielle de la construction autorisée.
Quant à l’invocation par les requérants du principe de précaution qui aurait dû amener le bourgmestre à tenir compte de « la problématique connue » et des fortes crues de l’Alzette et reprises dans la zone à risque d’inondation HQ extrême, il convient de relever qu’il résulte de la jurisprudence15 que s’il incombe de façon générale au bourgmestre dans le cadre de sa mission d’exécution des lois de police de faire jouir les habitants de la commune des avantages d’une bonne police, notamment de la propreté, de la salubrité, de la sûreté et de la tranquillité publiques, et qu’il est par ailleurs tenu de respecter le principe de précaution, il n’empêche que selon la jurisprudence constante que le bourgmestre doit lors de la délivrance d’une autorisation de construire, vérifier la conformité de la demande d’autorisation uniquement par rapport au plan d’aménagement général et au règlement sur les bâtisses de la commune16, la jurisprudence, comme rappelé ci-avant, ne permettant pas au bourgmestre, en dehors de toute disposition règlementaire expresse, de mettre en échec la réglementation urbanistique communale sur base de considérations générales tenant notamment à la sécurité ou à la qualité de vie des riverains, le bourgmestre n’ayant ès-qualité pas compétence pour définir de manière générale l’aménagement local .
Ce moyen ne présente dès lors pas non plus le sérieux requis.
Toutefois, encore qu’il n’appartienne pas au soussigné de prodiguer des consultations juridiques, il importe, dans l’intérêt bien compris des requérants, d’attirer l’attention de ceux-
ci, respectivement de leur avocat, sur les dispositions de l’article 933, alinéa 1er, du Nouveau 14 Trib. adm 6 octobre 201, n° 25782 ; 25786 à 25788, confirmé par Cour adm. 22 mars 2011, 27480C à 27483C, Pas. adm. 2023, V° Urbanisme, n° 947 et les autres références y citées.
15 Trib. adm., 13 juillet 2005, n° 19000, confirmé par Cour adm. 27 avril 2006, n° 20250C ; trib. adm. 30 septembre 2013, n° 30678 ; trib. adm. 18 mars 20015, n° 33705, Pas. adm. 2023, V° Urbanisme, n° 1002.
16 Voir également trib. adm. 31 mars 2014, n° 32152.
10 Code de procédure civile aux termes duquel le juge judiciaire des référés peut toujours prescrire en référé les mesures conservatoires ou de remise en état qui s’imposent, soit pour prévenir un dommage imminent, soit pour faire cesser un trouble manifestement illicite. Le trouble illicite visé par les dispositions légales précitées est la voie de fait. La commission d’une voie de fait est constituée par des actes matériels qui préjudicient aux droits, aux biens ou aux prétentions d’autrui par l’usurpation matérielle des droits que leur auteur n’a pas. Le trouble dont la cessation est réclamée doit être manifestement illicite, c’est-à-dire, constituer une violation flagrante et illégale du droit d’une partie, à condition que ce droit soit certain et évident17.
4.
Les requérants affirment également que l’autorisation de construire contreviendrait encore à l’article 91 (sic) du PAG, alors que les emplacements de stationnement requis sous cet article ne seraient pas réalisés, les requérants estimant qu’au vu de cette construction, il aurait fallu prévoir un emplacement par tranche de 30m2 de surface construite brute, voire un emplacement par tranche de 10 sièges pour les salles de réunion, la tribune devant à leur sens être considérée comme salle de réunion.
Force est d’abord de constater l’inexistence d’un article 91 relatif au stationnement dans la partie écrite du PAG, laquelle ne contient que 22 articles, de même que dans le règlement sur les bâtisses, la question du stationnement étant réglée à l’article 9.1. de la partie écrite du PAG, respectivement à l’article 32 du règlement sur les bâtisses, mais uniquement en ce qui concerne les « emplacements de stationnement privés ».
Il convient ensuite de relever que dans le cadre strict et exceptionnel des demandes en obtention de mesures provisoires devant le juge administratif, ce dernier n’est pas tenu d’examiner tous les moyens du requérant, en ce compris des moyens dépourvus de toute incidence sur la situation concrète de celui-ci, mais peut se limiter à analyser sommairement les seuls moyens du requérant en relation directe avec le préjudice grave et irréversible allégué, le propre du référé administratif étant, comme relevé ci-avant, précisément d’éviter à un administré la survenance d’un préjudice grave et irréparable. En d’autres termes, le juge du provisoire n’est pas tenu d’examiner des moyens qui éventuellement pourraient aboutir à l’annulation de la décision déférée, mais qui, s’agissant de moyens sans incidence de fait ou de droit sur la situation de l’administré, ne présentent aucun lien avec le préjudice allégué qu’il conviendrait d’éviter d’urgence, lequel est à apprécier par rapport aux travaux envisagés, en ce que ceux-ci sont de nature à nuire au requérant. En effet, dans ce contexte, il importe de vérifier en quoi la situation de voisin se trouve aggravée par un quelconque élément de l’autorisation de construire critiquée, de sorte qu’un requérant n’est pas recevable à faire contrôler sommairement la légalité de moyens tirés d’éléments qui n’ont pas d’impact direct sur sa situation personnelle.
Or, même à admettre l’existence d’illégalités affectant le nombre des emplacements de stationnement, - illégalités non établies en cause, étant relevé que si la tribune projetée doit contenir 93 places, le nombre de places de stationnement à prévoir serait d’environ 10, nombre à première vue d’ores et déjà existant sur le site - elles ne sauraient être considérées comme provoquant une quelconque aggravation de la situation des parties requérantes et partant comme entrainant un préjudice grave et définitif justifiant le sursis à exécution de l’autorisation de construire en question, de sorte que ce moyen ne saurait être admis dans le cadre de l’examen incombant au juge du provisoire.
17 Cour d’appel, 16 janvier 1989, n°10792 du rôle.
11 Le soussigné, sur base d’un examen nécessairement sommaire, arrive dès lors à la conclusion provisoire que les différents moyens d’annulation tels qu’avancés par les parties requérantes ne présentent pas le sérieux nécessaire pour justifier la mesure sollicitée : les parties requérantes sont partant à débouter de leur demande en institution d’une mesure provisoire, sans qu’il y ait lieu d’examiner davantage la question de l’existence éventuelle d’un risque de préjudice grave et définitif, les conditions afférentes devant être cumulativement remplies, de sorte que la défaillance de l’une de ces conditions entraîne à elle seule l’échec de la demande.
Par ces motifs, le soussigné, président du tribunal administratif, statuant contradictoirement et en audience publique ;
rejette la demande en obtention d’un sursis à exécution ;
condamne les parties requérantes aux frais et dépens de l’instance.
Ainsi jugé et prononcé à l’audience publique du 9 juillet 2024 par Marc Sünnen, président du tribunal administratif, en présence du greffier en chef Xavier Drebenstedt.
s. Xavier Drebenstedt s. Marc Sünnen Reproduction certifiée conforme à l’original Luxembourg, le 9 juillet 2024 Le greffier du tribunal administratif 12
