| Interprovincial Co-operatives Ltd. et al. c. La Reine, [1976] 1 R.C.S. 477 (25 mars 1975)
Cour suprême du Canada
Interprovincial Co-operatives Ltd. et al. c. La Reine, [1976] 1 R.C.S. 477
Date: 1975-03-26
Interprovincial Co-operatives Limited (Défenderesse) Appelante;
et
Dryden Chemicals Limited (Défenderesse) Appelante;
et
Sa Majesté La Reine du chef de la province du Manitoba (Demanderesse) Intimée.
1974: les 8, 11 et 12 mars; 1975: le 26 mars.
Présents: Le juge en chef Laskin et les juges Martland, Judson, Ritchie, Spence, Pigeon et Beetz.
EN APPEL DE LA COUR D’APPEL DU MANITOBA
Droit constitutionnel - Polluant déversé dans des rivières de la Saskatchewan et de l’Ontario et charrié dans les eaux manitobaines - Dommages aux pêcheries du Manitoba - The Fishermen’s Assistance and Polluters’ Liability Act, 1970 (Man.), c. 32 (Statuts revisés mis à jour F100) - La loi outrepasse-t-elle les pouvoirs de la Législature du Manitoba?.
Dans une action intentée par l’intimée, à titre de subrogée de 1,590 personnes qui ont reçu une aide financière du Fishermen’s Assistance and Polluters’ Liability Act, 1970 (Man.), c. 32, on allègue que les appelantes ont causé des dommages aux pêcheries du Manitoba en permettant que leurs usines de chlore et de soude caustique, situées respectivement en Saskatchewan et en Ontario, déversent du mercure qui a été charrié au Manitoba par l’écoulement naturel des rivières dans lequel le déversement s’est effectué.
En plus de la common law, le Manitoba a invoqué le Fishermen’s Assistance and Polluters’ Liability Act, selon lequel le Manitoba peut recouvrer à titre de dommages-intérêts pour le préjudice causé par la pollution, le plus élevé des montants suivants: le montant des prestations versées aux pêcheurs ou le montant de la perte réelle (art. 3(3)). La loi crée une responsabilité à l’encontre de toute personne qui a déversé un polluant soit «dans les eaux de la province ou dans toutes autres eaux qui charrient le polluant dans les eaux de la province» (act. 4(1)). Il est également prévu que ne sera pas considérée comme excuse légitime «la preuve qu’un déversement du polluant a été autorisé par l’organisme de contrôle compétent à l’endroit où le déversement s’est effectué, si cet organisme n’est pas également compétent à l’endroit où le polluant a causé des dommages aux pêcheries» (art. 4(2)).
[Page 478]
Sur une requête en radiation des allégations se référant à la Loi, le juge Matas a décidé que celle-ci allait au-delà des pouvoirs de la Législature du Manitoba. En appel, la majorité de la Cour d’appel a maintenu la validité de la Loi. Les compagnies défenderesses ont interjeté appel de cet arrêt à cette Cour.
Arrêt: (Le juge an chef Laskin et les juges Judson et Spence étant dissidents): Le pourvoi doit être accueilli.
Les juges Martland, Pigeon et Beetz: Une province, à titre de propriétaire des pêcheries de l’intérieur situées dans son territoire, a le droit de légiférer en vue de protéger ses biens. Toutefois, à l’égard de dommages causés par des actes posés à l’extérieur de son territoire, on ne peut les traiter comme une matière relevant de son pouvoir législatif lorsque ces actes sont posés dans une autre province, pas plus que lorsqu’ils le sont dans un autre pays. Bien que les actes délictuels ne puissent se justifier par ou en vertu de la loi adoptée dans la province ou l’état où les usines sont exploitées, de la même façon, le Manitoba est limité aux recours qui découlent de la common law ou des lois fédérales.
Les actes des appelantes sont nécessairement de portée interprovinciale et par conséquent ils constituent des matières relevant de l’autorité exclusive du Parlement conformément à la doctrine du pouvoir résiduaire sur les matières de domaine interprovincial non spécifiquement attribuées soit au pouvoir fédéral soit au pouvoir provincial par l’A.A.N.B., 1867. Par conséquent, les provinces de l’Ontario et de la Saskatchewan n’avaient pas le pouvoir d’autoriser les actes de pollution des appelantes.
Il s’ensuit que la loi en question outrepasse les pouvoirs de la province puisqu’elle concerne le domaine exclusivement fédéral de la pollution des rivières interprovinciales.
Arrêts mentionnés: Cowen c. Le Procurer général de la Colombie-Britannique, [1941] R.C.S. 321; Royal Bank of Canada v. The King, [1913] A.C. 283; Le Procureur général de l’Ontario c. Scott, [1956] R.C.S. 137; Board of Trustees of Lethbridge Irrigation District v. Independent Order of Foresters, [1940] A.C. 513; A. G. Alta. v. A. G. Canada, [1943] A.C. 356; Le Roi c. National Trust Co., [1933] R.C.S. 670; K.V.P. Co. c. McKie, [1949] R.C.S. 698; C.A.P.A.C. c. International Good Music, Inc., [1963] R.C.S. 136; British Coal Corp. v. The King, [1935] A.C. 500; Valin c. Langlois (1879), 3 R.C.S. 1, conf. 5 App. Cas. 115; Citizens Insurance Company of Canada v. Parsons (1881), 7 App. Cas. 96; Burns Foods Ltd. c. Le Procureur général du Manitoba, [1975] 1 R.C.S. 494; Campbell-Bennett Ltd. c. Comstock Midwestern Ltd., [1954] R.C.S. 207;
[Page 479]
The «Atlantic Star», [1974] A.C. 436; La Banque de Montréal, la Banque Royale du Canada et C.F.I. Operating Co. c. Metropolitan Investigation & Security (Canada) Ltd., [1975] 2 R.C.S. 546; Moran c. Pyle National (Canada) Ltd., [1975] 1 R.C.S. 393; Ross c. Le Régistraire des véhicules automobiles, [1975] 1 R.C.S. 5.
Le juge Ritchie: La prétention des appelantes que la loi attaquée est ultra vires parce qu’elle empiète sur la compétence exclusive du Parlement en vertu de l’art. 91(27) de l’A.A.N.B., 1867 (le droit criminel) ne peut être maintenue et la loi n’entre pas en conflit avec les lois fédérales touchant le contrôle de la pollution des rivières interprovinciales. Les provinces, au moyen de lois traitant exclusivement des effets de la pollution, exercent un pouvoir de surveillance dans leurs limites territoriales tandis que les lois relatives au contrôle de la pollution des rivières interprovinciales relèvent clairement de l’autorité législative exclusive du Parlement en vertu de l’art. 91(12) de l’A.A.N.B., 1867.
Toutefois la législature provinciale, en adoptant l’art. 4(2), a voulu rendre nul l’effet de la permission dûment accordée par l’organisme de contrôle d’un autre ressort. En ce faisant, elle avait l’intention de légiférer à l’égard des actes et des droits des appelantes à l’extérieur des limites territoriales de la province du Manitoba de sorte que la loi concernant une disposition en ce sens ne s’applique pas aux appelantes.
Arrêts mentionnés: R. c. Robertson (1882), 6 R.C.S. 52; A.G. Canada v. A.G. Ont., [1898] A.C. 700; Carr v. Fracis Times &. Co, [1902] A.C. 176; Walpole v. Canadian Northern Railway Co., [1923] A.C. 113; McMillan v. Canadian Northern Railway Co., [1923] A.C. 120; Canadian National Steamships Co. c. Watson, [1939] R.C.S. 11; McLean c. Pettigrew, [1945] R.C.S. 62; C.A.P.A.C. c. International Good Music, Inc., [1963] R.C.S. 136; Jenner v. Sun Oil Co., [1952] O.R. 240; Phillips v. Eyre (1870), L.R. 6 Q.B. 1; Royal Bank of Canada v. The King, [1913] A.C. 283; Moran c. Pyle National (Canada) Ltd., [1975] 1 R.C.S. 393.
Le juge en chef Laskin et les juges Judson et Spence, dissidents: Il n’y a rien dans la loi contestée du Manitoba qui empiète sur l’autorité législative fédérale relative aux pêcheries. Le pouvoir fédéral sur les pêcheries ne s’étend pas à la protection des droits privés ou provinciaux dans les pêcheries par la voie de recours en dommages-intérêts ou de redressements accessoires pour atteinte à ces droits. Il vise plutôt la protection et la conservation des pêcheries, à titre de richesse pour le public, et le contrôle et la réglementation de leur exploitation abusive ou nuisible, quel qu’en soit le propriétaire, et même la suppression de l’exercice du droit par le propriétaire.
[Page 480]
On ne peut accepter que la loi dénie aux appelantes quelque droit qu’elles ont acquis en Saskatchewan ou en Ontario à l’égard de l’exploitation dans ces deux provinces de leur usine respective de chlore et de soude caustique. La prétention des appelantes quant à l’invalidité constitutionnelle fondée sur la privation ou la dépossession d’un «droit» qui existe à l’extérieur du Manitoba, procède d’un malentendu. Ce que les appelantes réclament est une immunité au Manitoba, fondée sur un permis accordé à l’extérieur. Le permis n’a pas été accordé à l’encontre de l’intimée en l’espèce ou à l’encontre d’aucun des pêcheurs subrogeants et il n’aurait pu l’être. En édictant l’art. 4(2), le Manitoba a simplement pris soin d’exclure toute prétention possible qu’un permis accordé dans une autre province puisse fournir un moyen de défense à l’encontre de la responsabilité résultant de dommages causés à un bien manitobain.
Arrêts mentionnés: Procureur général de l’Ontario c. Scott, [1956] R.C.S. 137; C.P.R. v. Parent, [1917] A.C. 195; Royal Bank of Canada v. The King, [1913] A.C. 283; R. c. Robertson (1882), 6 R.C.S. 52; A.G. Canada v. A.G. Ont., [1898] A.C. 700; R. c. National Trust Co., [1933] R.C.S. 670; Phillips v. Eyre (1870), L.R. 6 Q.B. 1; Chaplin v. Boys, [1971] A.C. 356; Moran c. Pyle National (Canada) Ltd., [1975] 1 R.C.S. 393; Desharnais v. C.P.R., [1942] 4 D.L.R. 605; Ottawa Valley Power Co. v. Hydro-Electric Power Commission of Ontario, [1937] O.R. 265; Beauharnois Light, Heat and Power Co. v. Hydro-Electric Power Commission of Ontario, [1937] O.R. 796; Crédit Fonder Franco-Canadien v. Ross, [1937] 3 D.L.R. 365.
POURVOIS à l’encontre d’un arrêt de la Cour d’appel du Manitoba[1], accueillant un appel d’un jugement du juge Matas. Pourvois accueillis, le juge en chef Laskin et les juges Judson et Spence étant dissidents.
D.E. Gauley, c.r., et P. Foley, pour la défenderesse, appelante, Interprovincial Co-operatives Ltd.
A.K. Twaddle, c.r., et E.W. Olson, pour la défenderesse, appelante, Dryden Chemicals Ltd.
D.W. Moylan, c.r., pour Sa Majesté la Reine, demanderesse, intimée.
T.B. Smith, c.r., pour le Procureur général du Canada.
[Page 481]
D.W. Mundell, c.r., pour le Procureur général de l’Ontario.
R. Langlois et C.H. Blondeau, pour le Procureur général du Québec.
Le jugement du juge en chef Laskin et des juges Judson et Spence a été rendu par
LE JUGE EN CHEF (dissident) — Les présents pourvois de Interprovincial Co-operatives Limited et Dryden Chemicals Limited ont été autorisés par cette Cour. Ils soulèvent des questions d’ordre constitutionnel qui, conformément aux avis à signifier au Procureur général du Canada et aux procureurs généraux des provinces, ont été formulées de la façon suivante:
1. Le Fishermen’s Assistance and Polluters’ Liability Act outrepasse-t-il les pouvoirs de la Législature de la province du Manitoba au motif qu’il s’agit d’une loi relative aux «pêcheries des côtes de la mer et de l’intérieur» donc de la compétence exclusive du Parlement du Canada aux termes de l’art. 91(12) de l’Acte de l’Amérique du Nord britannique ou est-il pour quelque autre raison hors de la compétence de la Législature du Manitoba?
2a) Le Fishermen’s Assistance and Polluters’ Liability Act outrepasse-t-il les pouvoirs de la Législature de la province du Manitoba au motif que ses dispositions ne sont pas (soit expressément soit implicitement) restreintes dans leur application à la propriété et aux droits civils dans la province et ne visent pas exclusivement des matières de nature purement locale ou privée dans la province? Ou, subsidiairement;
2b) Les dispositions du Fishermen’s Assistance and Polluters’ Liability Act sont-elles inapplicables dans la mesure où elles visent à réglementer des actes posés par les appelantes, Interprovincial Co-operatives Limited et Dryden Chemicals Limited, à l’extérieur de la province du Manitoba, pour le motif que les pouvoirs de la Législature de la province du Manitoba et, par conséquent, l’application du Fishermen’s Assistance and Polluters’ Liability Act, se limitent à la réglementation d’actes posés à l’intérieur de la province?
Le Procureur général du Canada, le Procureur général de l’Ontario et le Procureur général du Québec sont intervenus. Tous ont produit des factums et, par leurs avocats, ils ont appuyé la position de l’intimé, le Procureur général du Manitoba,
[Page 482]
qui a institué, au nom de Sa Majesté du chef de la province du Manitoba, les procédures à l’origine des présents pourvois.
Le Fishermen’s Assistance and Polluters’ Liability Act, 1970 (Man.), c. 32, en vigueur depuis le 1er juin 1970, est directement à la source du litige. Sa Majesté du chef de la province du Manitoba a intenté une action le 10 décembre 1970 contre les deux défenderesses, ci-après appelées Ipco et Dryden, les poursuivant à titre de subrogée, par la Loi, de 1,590 personnes qui ont reçu en vertu de la Loi, une aide financière dont le montant total s’est élevé à $2,000,000 environ. Ces personnes s’étaient auparavant, à divers titres, adonnées à l’industrie de la pêche commerciale au Manitoba. Ipco et Dryden sont toutes deux des compagnies à charte fédérale. Le siège social de la première est au Manitoba, où elle exerce ses activités; quant à la seconde, son siège social est en Ontario et ses activités s’exercent à la fois en Ontario et au Manitoba. Ipco est propriétaire d’une usine de chlore et de soude caustique située en Saskatchewan, près de la rivière South Saskatchewan, et Dryden exploite une usine semblable, en Ontario, près de la rivière Wabigoon. Dans ses procédés industriels, chacune de ces usines emploie du mercure, à la fois à l’état pur sous forme de composés, et d’après la déclaration, Ipco et Dryden ont laissé certaines quantités de mercure s’échapper dans les rivières susnommées qui les ont charriées dans les eaux manitobaines où le mercure a été assimilé par le poisson vivant dans les pêcheries de la demanderesse. En raison de cette assimilation, a-t-il en outre été allégué, le poisson est devenu impropre à la consommation et au commerce de sorte que l’organisme de contrôle établi en vertu du Règlement de pêche du Manitoba, un règlement fédéral, a refusé de permettre la pêche commerciale, ce qui a entraîné des pertes pour la demanderesse et ses subrogeants.
On allègue qu’Ipco et Dryden ont fait preuve de négligence et ont posé des actes de «nuisance» et de «trespass», au sens de la common law; on trouve, en outre, aux par. 13 à 20 de la déclaration les allégations qui sont au cœur même du présent litige. Ipco et Dryden ont chacune présenté une requête en radiation des par. 13 à 18 inclusive-
[Page 483]
ment, ainsi que des mots [TRADUCTION] «et aux subrogeants, décrits aux présentes» dans le par. 19, de même que de l’al. d) du par. 20, pour le motif qu’ils ne font voir aucune cause raisonnable d’action en alléguant un acte repréhensible en vertu d’une loi, Le Fishermen’s Assistance and Polluters’ Liability Act, qui est soit ultra vires soit inapplicable aux défenderesses.
Aux fins de la requête, les faits énoncés aux paragraphes attaqués sont présumés vrais. Il convient de reproduire non seulement les paragraphes attaqués mais l’ensemble des par. 13 à 20 inclusivement. En voici le texte:
[TRADUCTION] 13. Conformément à l’art. 2 du Fishermen’s Assistance and Polluters’ Liability Act, S.M. 1970 c. 32 (ci-après appelé l’Assistance Act), le Ministre désigné à ladite loi a, depuis le 1er juin 1970, versé des prestations s’élevant à environ $2,000,000 à 1,590 personnes à cette date ou s’étant adonnées auparavant, à divers titres, à l’industrie de la pêche commerciale au Manitoba. De l’avis du Ministre, ces prestataires ont subi ou vont subir une perte pécuniaire par suite de l’interdiction de pêcher dans les eaux manitobaines en raison de la contamination du poisson attribuable, en tout ou en partie, à la pollution de ces eaux par le déversement de mercure survenu à l’occasion des activités respectives, décrites ci-dessus, de Interprovincial et de Dryden Chemicals.
14. Conformément au par. (1) de l’art. 3 de l’Assistance Act, la demanderesse a reçu de chacune des 1,590 personnes mentionnées au par. (13) (ci-après appelées les subrogeants) une subrogation écrite dans son droit d’intenter des poursuites contre qui que ce soit, y compris les défenderesses, pour ses pertes subies en 1970 et causées par la pollution susdite des eaux manitobaines.
15. Les subrogeants comprennent toute personne qui: —
a) au cours des années 1968 et/ou 1969, s’adonnait, durant les saisons d’eaux libres à l’industrie de la pêche commerciale dans les eaux manitobaines, soit à titre d’exploitant soit à titre d’employé, sur un bateau pour la pêche au corégone ou sur un bateau ou esquif muni d’une trappe en filet, et qui devait s’y adonner durant les saisons d’eaux libres en 1970; ou
b) avait un droit dans un bateau pour la pêche au corégone ou un bateau ou un esquif muni d’une trappe en filet, à titre de propriétaire, d’acheteur en vertu d’une promesse de vente ou de locataire aux termes d’un bail avec option d’achat, si ce bateau ou cet esquif a servi au cours de l’année 1969 et devait servir au cours de l’année 1970, dans les eaux manitobaines, durant les saisons d’eaux libres; ou
[Page 484]
c) au cours de l’année 1969, à l’égard des eaux manitobairies, a agi comme agent de station de l’Office de commercialisation du poisson d’eau douce, et ses employés y travaillant à la préparation du poisson ou y exerçant des fonctions similaires.
16. Chacun des subrogeants avait un droit suffisant à la pêcherie décrite au par. 1 et en dépendait suffisamment, pour gagner sa vie, pour tomber dans la catégorie de personnes envers lesquelles Interprovincial et Dryden Chemicals avaient une obligation de soin raisonnable, tel qu’allégué aux par. 10 et 11, et pour avoir droit à une indemnité par suite de la violation de cette obligation de même que pour la «nuisance» et le «trespass» allégués au par. 12.
17. Chacun des subrogeants a subi un préjudice financier supérieur aux prestations qu’il a touchées et dont il est question au paragraphe 13; la demanderesse demande l’autorisation de fournir au procès les détails des dommages subis.
18. La demanderesse a subi et subira des frais, des dépenses et un manque à gagner sous les rubriques énumérées ci-dessous. Rien de cela ne se serait produit ou ne se produirait si Interprovincial et Dryden Chemicals avaient l’une et l’autre construit et exploité leurs usines de façon à empêcher les fuites de mercure et de composés de mercure: —
Frais et dépenses en 1970
a) Contrôle des quantités de mercure dans les eaux mànitobaines, les sédiments, les organismes aquatiques et le poisson;
b) Application du programme de paiement de prestations autorisé par l’art. 2 du Assistance Act;
c) Diffusion d’informations par les media et autrement, sur l’existence de la pollution par le mercure et le risque que celle-ci comporte pour la santé; et
d) Recyclage des personnes qui avaient jusque-là œuvré dans l’industrie de la pêche commerciale dans les eaux mànitobaines et qui ont dû mettre fin à leurs activités en raison de la disparition de cette industrie par suite de la contamination ci-dessus décrite du poisson dans ces eaux;
Manque à gagner en 1970
a) Réduction du nombre de permis de pêche commerciale et de pêche à la ligne délivrés et, par suite, perte des droits de permis s’élevant à la somme totale de $61,109.03, plus ou moins;
b) Réduction du nombre des touristes venus pratiquer la pêche à la ligne au Manitoba et, par suite, perte d’impôt sur les revenus et d’autres taxes de consommation.
[Page 485]
19. A l’égard des fuites de mercure, mentionnées au par. 6 et des dépôts de cette substance dans le lit de la rivière, mentionnés au par. 7, la demanderesse craint qu’à défaut de prendre rapidement des mesures pour faire cesser ces fuites et pour enlever ou neutraliser de façon permanente les dépôts, les eaux manitobaines restent polluées et le poisson qui s’y trouve reste contaminé pour longtemps à venir, ce qui entraînera des pertes pour la demanderesse et les subrogeants susdits.
20. Par conséquent, la demanderesse demande contre les défenderesses, solidairement, ce qui suit: —
a) Une injonction visant à empêcher chacune des défenderesses de continuer à déverser du mercure ou des composés de mercure de leur usine respective de chlore et de soude caustique dans les deux rivières susdites respectivement ou dans tout autre cours d’eau se jetant dans les eaux manitobaines ou communiquant avec elles directement ou indirectement;
b) une ordonnance visant à obliger chacune des défenderesses à enlever ou à neutraliser de façon permanente les dépôts de mercure dans le lit des rivières mentionnées au par. 7;
c) au lieu du redressement réclamé à l’al. b) ci-dessus, des dommages-intérêts d’un montant suffisant pour que la demanderesse puisse elle-même enlever ou neutraliser de façon permanente lesdits dépôts de mercure;
d) le paiement de la somme de deux millions de dollars, plus ou moins, mentionnée au par. 13;
e) le paiement d’une somme égale à l’excédent mentionné au par. 17;
f) le paiement d’une somme suffisante pour compenser les frais et dépenses ainsi que le manque à gagner mentionnés au par. 18;
g) l’intérêt au taux légal sur toutes les sommes d’argent ici réclamées;
h) toute autre forme de redressement ou tout redressement supplémentaire que le tribunal jugera équitable; i) les dépens.
Pour bien comprendre les prétentions des parties et des intervenants, il faut examiner les quatre premiers articles de la loi manitobaine attaquée. Elle en comprend huit dont les quatre derniers, traitent du pouvoir de conclure des ententes avec le gouvernement fédéral, des frais d’application de la loi, de sa désignation dans les Statuts revisés mis à jour du Manitoba et de sa date d’entrée en vigueur. Quant aux quatre premiers articles, en voici la teneur:
[Page 486]
[TRADUCTION] Définitions
1. Dans la présente loi,
a) «polluant» désigne toute substance gazeuse, liquide ou solide
(i) qui est étrangère aux éléments naturels composant Peau ou qui s’y trouve à dose supérieure à la normale; ou
(ii) qui porte atteinte à la qualité naturelle, physique, chimique ou biologique de l’eau;
et qui est, ou peut être, préjudiciable à la santé d’une personne ou préjudiciable ou nuisible aux biens ou à la vie végétale et animale;
b) «Ministre» désigne le membre du Conseil exécutif chargé par le lieutenant-gouverneur en conseil de l’application de la présente loi.
Autorisation de faire des paiements.
2. Le Ministre peut faire, sous forme de prêt ou autrement, et selon les modalités qu’il estime convenables, les paiements qu’il juge équitables à toute personne qui s’adonne ou qui s’est adonné dans le passé, à quelque titre que ce soit, à l’industrie de la pêche commerciale et qui, de l’avis du Ministre, a subi ou subira un préjudice financier par suite de l’interdiction de prendre du poisson dans les eaux de la province en raison de la contamination du poisson attribuable à la pollution de ces eaux.
Subrogation.
3.(1) Le gouvernement peut être subrogé, par écrit, par toute personne à qui un paiement est fait en vertu de l’article 2, dans le droit de cette personne d’instituer une poursuite contre toute personne responsable ou présumément responsable de la pollution des eaux dont il est question à l’article susdit.
Le gouvernement, à titre de subrogé, peut intenter des poursuites en son propre nom.
3.(2) Même si l’objet de la subrogation est un simple droit d’instituer une poursuite en responsabilité civile, même si le subrogeant ne cède son droit de poursuivre qu’à l’égard d’une partie seulement de ses pertes, le gouvernement devient dès la signature de la subrogation consentie en vertu du paragraphe (1), le titulaire absolu du droit d’instituer de poursuite et du recouvrement, et il peut exercer ce droit en son propre nom.
Dommages recouvrables.
3.(3) Dans toute poursuite instituée par Je gouvernement à titre de subrogé en vertu d’une subrogation consentie conformément au paragraphe (1), le gouvernement, une fois la responsabilité du défendeur établie, peut recouvrer de celui-ci, en sus de tout autre montant recouvrable à titre de dommages-intérêts, le plus élevé
[Page 487]
des montants suivants: le montant du préjudice réel subi par le subrogeant ou de la partie dans laquelle le gouvernement a été subrogé, ou le montant versé au subrogeant par le Ministre en vertu de l’article 2.
Rétrocession par le gouvernement. 3.(4) Le gouvernement peut en tout temps, selon les modalités que le lieutenant-gouverneur en conseil peut approuver, rétrocéder au subrogeant un droit de poursuite cédé au gouvernement en vertu du paragraphe (1).
Faits à prouver et circonstances qui ne constituent pas une défense à l’action.
4.(1) Dans toute poursuite relative à la pollution de l’eau où le gouvernement est demandeur, si la preuve établit au degré de certitude requis en matière civile, que le défendeur a sans excuse légitime, dont la preuve lui incombe, déversé ou permis que soit déversé en provenance des lieux qu’il occupe, quelque polluant, dans les eaux de la province ou dans toutes autres eaux qui charrient le polluant dans les eaux de la province et que par suite du poisson dans ces eaux est devenu malade, est mort ou a été contaminé, devenant ainsi impropre à la consommation humaine ou dangereux pour celle-ci, ou détérioré dans sa valeur marchande, le défendeur est responsable de toutes les pertes financières subies par toute personne dont le préjudice fait l’objet de la poursuite, nonobstant une ou plusieurs des circonstances suivantes:
a) Cette personne n’a en aucun temps eu un droit de propriété dans la pêcherie où vivait le poisson atteint.
b) Un organisme de contrôle a interdit ou refusé la permission de pêcher en ce lieu en raison de la pollution des eaux.
c) D’autres causes ou d’autres personnes ont contribué ou contribuent à la pollution de ces eaux.
d) On ne peut démontrer que le polluant affectant le poisson provient de la quantité de polluant que le défendeur a effectivement déversé ou permis de déverser des lieux qu’il occupe, mais l’effet nocif sur le poisson est compatible avec l’effet que peut avoir la sorte de polluant qui a été la cause totale ou partielle, médiate ou immédiate de l’effet nocif.
Une permission accordée par l’autorité compétente d’un seul ressort n’est pas une excuse légitime.
4.(2) Pour les fins du paragraphe (1), la preuve par le défendeur que le déversement du polluant a été autorisé par l’organisme de contrôle compétent à l’endroit où le déversement s’est effectué ne constitue pas une excuse légitime, si cet organisme n’est pas également compétent à l’endroit où le polluant a causé des dommages aux pêcheries.
[Page 488]
Lieu d’introduction de l’action.
4.(3) Une action en vertu des dispositions de la présente loi peut-être intentée dans tout district judiciaire.
Le juge Matas (comme il était alors), devant qui la requête en radiation a été débattue en première instance, a conclu dans ses motifs de jugement rendus le 16 juin 1972 que, parce que le par. (2) de l’art. 4 de la Loi attaquée vise à empêcher les défendeurs d’invoquer comme moyen de défense l’autorisation des autorités compétentes de déverser du mercure dans les eaux de la Saskatchewan et de l’Ontario, il porte atteinte aux droits civils des défenderesses à l’extérieur du Manitoba. La Législature du Manitoba n’a pas la compétence de les priver de droits civils extra-territoriaux et par conséquent la Loi ne peut pas s’appliquer aux défenderesses et n’a, contre elles, aucune force exécutoire. Bien que le juge ait accordé la requête pour ce motif, il a rejeté les prétentions des défenderesses que (1) la loi du Manitoba est ultra vires comme ayant rapport au droit criminel ou (2) qu’elle entre en conflit avec quelque loi fédérale interdisant la pollution des eaux poissonneuses ou l’altération de la qualité de l’eau dans la mesure où elle affecte le poisson; mais, puisque selon lui la compétence législative provinciale à l’égard de la pollution en général et du droit de propriété du Manitoba dans les pêcheries n’est pas en litige, il a plutôt conclu que la loi soumise pour examen se justifie en vertu des par. (5), (13) et (16) de l’art. 92 de l’Acte de l’Amérique du Nord britannique, sauf qu’elle n’a pas de portée à l’extérieur de la province. Il rejeta encore la prétention que, lorsqu’une rivière interprovinciale est en cause, il y a empiètement sur le pouvoir général du Parlement de légiférer pour la paix, l’ordre et le bon gouvernement du Canada et décida sur cette question qu’il appartient à la province de légiférer sur les effets de la pollution dans ses limites, même à l’égard d’une rivière interprovinciale. De plus, il décida que la province a droit de légiférer en matière de responsabilité civile, sous réserve des restrictions imposées par la constitution, et d’instituer des poursuites dans la province, même si le délit n’est pas considéré comme un préjudice causé à des biens immeubles. Puisque le dommage a été causé au Manitoba où les défenderesses ont des
[Page 489]
biens, le juge Matas est d’avis que le Manitoba peut légiférer en matière de responsabilité civile sans qu’il soit nécessaire de décider où l’on doit considérer à toutes fins que le fait est survenu: le lieu où l’acte dommageable a pris naissance, ou le lieu où le dommage a été causé.
Le jugement du juge Matas a été infirmé par la Cour d’appel du Manitoba, le juge d’appel Guy étant, de cinq juges, le seul dissident. Le juge Freedman, juge en chef du Manitoba, avec qui le juge Dickson, alors juge d’appel, a été d’accord, a rejeté les prétentions soulevées à l’encontre de la validité de la Loi contestée, prétentions qui avaient aussi été rejetées pas le juge Matas, et il a accepté la conclusion de ce dernier qu’il n’y a aucun conflit avec les lois fédérales relatives à la pollution. Mais il n’a pas partagé l’opinion du juge Matas à l’effet que la Loi du Manitoba violerait les droits civils extra-territoriaux des appelantes ou les empêcherait de les invoquer. Le juge en chef Freedman, a insisté en particulier, sur le par. (2) de l’art. 4 de la Loi du Manitoba dont la portée est assez vaste pour empêcher les appelantes d’invoquer un moyen de défense fondé sur la légalité des activités, même autorisées par un permis, de leurs entreprises respectives en Saskatchewan et en Ontario d’où provient l’eau polluée.
En présumant que Ipco et Dryden détenaient en Saskatchewan et en Ontario des permis pour exploiter leurs entreprises comme elles l’ont fait, même si elles causaient ainsi des dommages aux pêcheries manitobaines, le juge en chef Freedman a étudié sous l’angle des conflits de droit, l’effet des permis détenus par chacune d’elles, sur la question constitutionnelle qui lui était soumise. Ses motifs indiquent qu’il n’est pas facile de trouver la loi applicable quand des dommages ont été causés au Manitoba par l’exercice d’une activité légale selon les lois de la Saskatchewan et de l’Ontario. Pour lui, la réponse est subordonnée à l’endroit où le délit a été commis puisque, du point de vue constitutionnel, si le délit a été commis au Manitoba, c’est la Loi du Manitoba qui s’appliquera. A son avis, la prétention que le délit a été commis au Manitoba est soutenable et on aurait tort d’accorder une requête en radiation de certaines allégations d’une déclaration, si le cas n’est pas parfaitement clair. En résumé, pour le citer textuellement, [TRADUCTION] «[si] l’invalidité constitutionnelle
[Page 490]
est subordonnée à la conclusion que le délit a été commis à l’extérieur du Manitoba, comme on ne peut en venir à cette conclusion, l’invalidité n’est pas établie».
Le savant juge en chef du Manitoba a conclu que la Loi du Manitoba attaquée vise la protection du droit de la province dans les pêcheries et la réglementation de la responsabilité civile en common law à l’égard du préjudice causé à ces pêcheries. C’est là le caractère véritable de la Loi et elle se justifie en vertu des par. (5), (13), (14) et (16) de l’art. 92 de l’Acte de l’Amérique du Nord britannique. La validité de la loi ne peut être contestée par ce qu’elle porterait atteinte à des droits prenant naissance à l’extérieur de la province lorsque ces droits doivent être déterminés au Manitoba selon les lois de cette province. Ce qu’a fait le Manitoba a été imputer à des personnes, dans les limites du ressort de ses tribunaux, la responsabilité de dommages causés à des biens situés au Manitoba par des actes qui ont pris naissance à l’extérieur de la province et se justifiaient en Saskatchewan et en Ontario par les permis émis par l’organisme de contrôle approprié. En définitive, la loi du Manitoba ne vise pas l’existence d’un droit à l’extérieur du Manitoba mais plutôt la revendication et l’exercice d’un droit à l’intérieur de la province.
Le juge d’appel Hall, avec qui le juge d’appel Monnin a été d’accord, n’a pas jugé nécessaire de préciser où le délit a été commis. Selon lui, la province a le pouvoir d’attacher, à des actes délictuels, des effets juridiques dans son territoire, que ces actes aient été posés à l’intérieur ou à l’extérieur des limites de la province, au moins lorsque les défenderesses sont présentes dans la province et que leur responsabilité découle de dommages causés au Manitoba à un bien de cette province. Se basant surtout sur les arrêts relatifs à la compétence extra-territoriale du Parlement du Canada, le juge d’appel Hall n’a pas cru qu’il existait quelque restriction territoriale qui empêche une province d’imputer à des personnes présentes au Manitoba la responsabilité d’actes posés à l’extérieur et de déterminer les modalités de dommages intérêts pour les délits commis à l’extérieur de la province lorsqu’il s’agit de la propriété et des droits civils dans la province ou de matières d’une nature locale ou privée dans la province.
[Page 491]
Dans sa dissidence, le juge d’appel Guy a été d’accord avec le juge Matas sur l’effet de la Loi du Manitoba; ce qui l’invalide c’est qu’elle prive les appelantes de tout moyen de défense possible aux actions intentées contre elles pour la pollution des eaux manitobaines. Le juge d’appel Guy a été d’avis qu’une province ne peut pas, sous prétexte de légiférer en matière de propriété et droits civils dans la province, supprimer les droits civils dont jouissent dans d’autres provinces ou dans d’autres pays les personnes visées. Ce qui est en litige, ce n’est pas la juridiction des tribunaux du Manitoba, mais la portée de la loi manitobaine qui prive les personnes assujetties à ces tribunaux, de droits dont elles jouissaient à l’égard d’actes posés par elles à l’extérieur du Manitoba, et, de fait, les prive de moyens de défense pour des actes posés à l’extérieur du Manitoba lorsque le dommage survient au Manitoba, voire du moyen de défense que le dommage ne résulte pas directement de l’acte posé hors de la province.
J’ai résumé les points de vue des juges du Manitoba en cette affaire pour montrer, sans entrer dans les détails, la diversité des sujets qu’ils ont examinés. Les motifs des tribunaux d’instance inférieure traduisent une préoccupation à l’égard de l’interaction des questions de conflit de lois avec la limite territoriale du pouvoir législatif provincial. Cette question a été traitée, dans un contexte différent de celui de la présente affaire, dans le Procureur général de l’Ontario c. Scott[2], et il en est fait quelque peu mention dans C.P.R. v. Parent[3], une décision du Conseil privé infirmant un arrêt de cette Cour[4]. Mais, pour contester la validité de la Loi manitobaine en raison de sa portée extra-territoriale, les appelantes se sont appuyées surtout sur l’arrêt Royal Bank of Canada v. The King[5], affaire qui a été portée directement de la Division d’appel de l’Alberta au Conseil privé sans passer par cette Cour.
[Page 492]
Avant de passer à l’examen des arrêts mentionnés ci-dessus et des autres décisions sur la compétence des provinces, si elle existe, d’adopter des lois ayant une portée extra-territoriale, je veux traiter des prétentions d’Ipco et de Dryden sur le prétendu empiètement par le Manitoba sur la compétence législative du gouvernement fédéral concernant «les pêcheries des côtes de la mer et de l’intérieur» en vertu de l’art. 91(12) de l’Acte de l’Amérique du Nord britannique. Il n’y a pas lieu de considérer les autres prétentions des appelantes à l’égard de l’empiètement sur l’autorité législative fédérale, que ce soit en relation avec le droit criminel ou d’autre sujets relevant du pouvoir fédéral; à l’égard de ces prétentions, je suis d’accord avec le juge Matas comme avec la Cour d’appel du Manitoba.
En cette Cour, on n’a contesté la validité d’aucune loi fédérale, ou règlement connexe, traitant soit des pêcheries soit de la qualité de l’eau dans la mesure où elle effecte les pêcheries. Sur ce point, la position des appelantes est que non seulement la Loi manitobaine empiète sur l’autorité législative exclusive du Parlement relative aux pêcheries, mais qu’elle entre aussi en conflit avec la loi fédérale devant laquelle elle doit donc céder (ou, autre argument, la loi fédérale a déjà occupé le champ d’application visé par la Loi manitobaine). L’arrêt de cette Cour dans La Reine c. Robertson[6], est à la source de cette double prétention. Pour la première fois, dans cet arrêt, on a esquissé la distinction entre le pouvoir législatif et les droits de propriété, distinction qui est devenue plus tard un élément essentiel d’interprétation constitutionnelle par suite du jugement du Conseil privé dans Attorney General for Canada v. Attorney General for Ontario[7]. Les appelantes se sont surtout appuyées sur ce qu’a déclaré le juge en chef Ritchie dans La Reine c. Robertson, aux pp. 120-1:
[TRADUCTION] Je suis d’opinion que le pouvoir de légiférer à l’égard des «pêcheries des côtes de la mer et de l’intérieur», envisagé par l’Acte de l’Amérique du Nord britannique n’a pas rapport à la «propriété et aux droits civils» — c’est-à-dire la propriété du lit des rivières ou des pêcheries, ou les droits des individus à cet égard mais plutôt aux sujets touchant les pêcheries en général, visant leur réglementation, leur protection et leur con-
[Page 493]
servation, sujets d’intérêt national et général et important pour le public, comme l’interdiction de prendre du poisson en temps inopportun, d’une façon abusive, ou en employant des accessoires destructifs et les lois en vue de l’amélioration et de l’augmentation du rendement des pêcheries; en d’autres mots, toutes les lois générales dont le but est aussi bien l’avantage des propriétaires des pêcheries que du public en général qui s’intéresse aux pêcheries à titre de source de richesse pour le pays ou la province; en d’autres mots, les lois relatives aux pêcheries, comme celles que les législatures locales avaient coutume, avant la Confédération, d’adopter pour la réglementation, la conservation et la protection des pêcheries, lesquelles lois n’ont aucun rapport avec le droit de propriété sur le poisson ou le droit pour la personne qui pêche le poisson de s’approprier le poisson pris, le droit de propriété sur le poisson ou le droit de prendre le poisson appartenant autant à la province ou à l’individu, que la terre ferme ou les terrains recouverts d’eau.
Les appelantes se sont fondées sur les mots «visant leur réglementation, leur protection et leur conservation» que l’on trouve dans ce passage ainsi qu’à la p. 123. Elles ont soutenu qu’ils privent les provinces de la compétence de légiférer en matière de «nuisance» ou de négligence ou, de fait, en toute matière de responsabilité civile découlant d’une atteinte à un droit de pêche. On a prétendu que la compétence provinciale se limite à déterminer les droits de propriété des pêcheries, ou les autres droits de propriété inhérents à celles-ci, mais pas plus. Pour les raisons qui suivent, je ne puis accepter ces prétentions.
Le droit de pêche au Manitoba est dans la catégorie des «profits à prendre», puisqu’il est un droit immobilier qui peut exister par lui-même ou comme accessoire d’un fonds dominant. Le dossier en l’espèce ne révèle pas la nature des droits de pêche qui font l’objet du présent litige, mais on peut considérer qu’il s’agit de droits de pêche existant par eux-mêmes, puisque s’ils étaient accessoires, ils seraient limités aux besoins du fonds dominant. De plus, bien qu’il n’apparaisse pas clairement si quelque droit privé de pêche est en cause, par opposition aux droits de pêche dévolus à la Couronne du chef du Manitoba, l’autorité de la province à l’égard de la propriété de ces droits et son pouvoir législatif de se les approprier rendent inutiles, à la lumière de la nature des
[Page 494]
procédures qui ont donné lieu à ce pourvoi, de déterminer l’existence de droits privés de pêche dans les eaux qu’on prétend avoir été polluées. Il y a aussi le fait que la déclaration allègue que le Manitoba est propriétaire de tous les droits de pêche dans ses eaux et de plus que les 1,590 personnes qui faisaient autrefois la pêche commerciale ont un droit suffisant dans ces pêcheries pour justifier la subrogation dans leurs droits de poursuivre les appelantes en dommages-intérêts.
On n’a pas contesté qu’il appartient au Parlement fédéral d’interdire ou réglementer l’exercice des droits de pêche, au sens, inter alia, de limiter la quantité de poisson qu’il est permis de prendre et d’établir les saisons de fermeture et d’ouverture; et qu’il peut le faire en établissant un régime de permis. Au Manitoba, le Règlement de pêche du Manitoba, DORS/54-365, modifié, édicté en vertu de la Loi sur les pêcheries, S.R.C. 1952, c. 119, (abrogé et remplacé par le Règlement de pêche du Manitoba, DORS/71-264, en vigueur le 8 juin 1971, édicté en vertu de la Loi sur les pêcheries, S.R.C. 1970, c. F-14) prévoit la délivrance de permis pour la pêche commerciale dans les eaux manitobains. A la suite de la pollution des eaux résultant de l’absorption de mercure par le poisson vivant dans ces eaux, la pêche commerciale a été interdite à compter du 1er avril 1970, dans certaines eaux du Manitoba et, à compter du 17 juillet 1970, dans d’autres eaux, et le nombre de permis pour la pêche sportive a diminué. Il appert que c’est soit le ministre provincial du Manitoba ou un autre fonctionnaire manitobain qui a interdit la pêche commerciale mais, ce faisant, il agissait à titre de mandataire de l’organisme fédéral de contrôle dûment autorisé en vertu du règlement fédéral sur la pêche en vigueur au Manitoba. On ne conteste pas la légalité de l’interdiction de la pêche commerciale aux 1,590 personnes qui ont obtenu des prestations financières en vertu du Fishermen’s Assistance and Polluters’ Liability Act du Manitoba, non plus que le droit du Manitoba de verser ces prestations. Ce qui est contesté, comme un empiètement sur la compétence exclusive du fédéral à l’égard des pêcheries, est l’attribution par la Loi du Manitoba du droit d’action au gouvernement de la province selon les modalités et les avantages particuliers qui lui sont accordés à titre de demandeur.
[Page 495]
Puisque, pour les fins de la présente affaire, on doit présumer que la Couronne du chef du Manitoba est à la fois propriétaire des pêcheries dans les eaux de la province et est dûment subrogée aux droits dans ces pêcheries qu’avaient les 1,590 subrogeants, la question qui se pose par suite de la prétention des appelantes à l’égard de la compétence fédérale sur les pêcheries, est de savoir si la responsabilité décrétée par la Loi du Manitoba et, la détermination des dommages recouvrables, si la responsabilité est établie, outrepassent les limites de la compétence provinciale et envahissent le pouvoir fédéral. Il est clair pour moi qu’une province qui a des droits de propriété peut prendre des mesures pour les protéger et, de la même façon, protéger les intérêts que d’autres peuvent avoir dans ces droits, en intentant ou en autorisant des actions en dommages-intérêts, fondées soit sur la common law soit sur des dispositions statutaires. A mon avis, il est insoutenable de s’attacher aux mots d’un arrêt, tels que «visant leur réglementation, leur protection et leur conservation», dans les motifs de La Reine c. Robertson, et de leur donner, du point de vue constitutionnel, une portée littérale. Le pouvoir fédéral sur les pêcheries ne s’étend pas à la protection des droits privés ou provinciaux dans les pêcheries par la voie de recours en dommages-intérêts ou de redressements accessoires pour atteinte à ces droits. Il vise plutôt la protection et la conservation des pêcheries, à titre de richesse pour le public, et le contrôle et la réglementation de leur exploitation abusive ou nuisible, quel qu’en soit le propriétaire, et même la suppression de l’exercice du droit par le propriétaire. Je ne vois rien dans la Loi contestée du Manitoba qui empiète sur l’autorité législative fédérale relative aux pêcheries.
La question du conflit avec la loi fédérale existante ou avec le règlement dûment adopté en vertu de celle-ci, a été soulevée par les appelantes à la lumière du par. (2) de l’art. 33 de la Loi sur les pêcheries, S.R.C. 1970, c. F-14, modifiée, qui défend, sous peine de sanction sur déclaration sommaire de culpabilité, le dépôt de substances nocives dans des eaux poissonneuses à moins que le règlement fédéral applicable le permette. Le paragraphe (7) de l’art. 33 donne au tribunal qui déclare une personne coupable le pouvoir d’émet-
[Page 496]
tre un ordre de prohibition en sus de la peine prescrite pour l’infraction et le par. (10) de l’art. 33 prévoit qu’«aucun recours devant les tribunaux civils pour un acte ou une omission n’est suspendu ni affecté du fait que l’acte ou l’ommission constitue une infraction au présent article». Le paragraphe (11) de l’art. 33 définit une «substance nocive» comme «toute substance qui si elle était ajoutée à une eau, dégraderait ou modifierait sa qualité de façon à la rendre nocive pour le poisson et à rendre nocive l’utilisation par l’homme du poisson qui vit dans cette eau.»
On peut très bien considérer qu’une substance nocive en vertu de la Loi sur les pêcheries est aussi un polluant en vertu de la Loi du Manitoba en litige dans les présentes procédures; mais la similitude de définition dans l’effet sur le poisson de l’agent de contamination (pour employer un mot neutre) n’a pas pour résultat d’écarter la Loi provinciale ou de la rendre inopérante. La définition fédérale vise à procurer une sanction d’ordre pénal dans l’intérêt du public en général sans avoir aucunement en vue les recours civils (comme le par. (10) de l’art. 33 de ladite loi le souligne). Bien qu’on puisse concevoir quelque chevauchement s’il y a un ordre de prohibition en vertu de la Loi fédérale ainsi qu’une injonction (comme le requiert l’une des conclusions de la présente action), cette question et ses conséquences d’ordre constitutionnel n’ont pas à être considérées à moins que les ordres émis s’appliquent concurremment, ce qui n’est pas le cas en l’espèce.
Il ne s’agit pas d’un cas où une loi provinciale a voulu rendre illégale une activité permise par la loi fédérale; et même si c’était le cas à l’égard du Règlement fédéral sur le mercure provenant des fabriques de chlore et de soude caustique, DORS/ 72-92 du 29 mars 1972, et plus particulièrement du par. (1) de l’art. 4 de ce règlement (qui permet le dépôt d’une quantité déterminée de mercure sans sanction possible), ce règlement n’était pas en vigueur lorsque les présentes procédures ont été intentées et, au plus, il ne pourrait avoir d’effet, s’il en est, que sur la portée de l’injonction qui pourrait être émise dans la poursuite civile.
J’en arrive maintenant au point qui est au cœur des conclusions des Cours du Manitoba, à savoir si
[Page 497]
la Loi contestée du Manitoba est relative à des droits de propriété où à d’autres droits civils des appelantes ou d’autres personnes à l’extérieur de la province du Manitoba et outrepasse par conséquent la compétence législative provinciale. Certains aspects de la Loi du Manitoba, si unique, onéreuse ou même inéquitable que soit leur répercussion, sont de toute évidence valides du point de vue constitutionnel. Je place en cette catégorie les dispositions relatives à la subrogation dans un simple droit de poursuite en vertu des par. (1) et (2) de l’art. 3; les dispositions du par. (3) de l’art. 3 traitant du recouvrement de dommages-intérêts qui peuvent dépasser le montant du préjudice réel subi et s’élever au total des prestations effectivement versées par le gouvernement en vertu de l’art. 2; la disposition du par. (1) de l’art. 4 imposant aux défenderesses le fardeau de la preuve de l’excuse légitime justifiant la pollution; la disposition de l’al. a) du par. (1) de l’art. 4 rendant sans conséquence à l’égard de la responsabilité le fait que le préjudice ait été subi par un subrogeant n’ayant pas de droit de propriété dans la pêcherie visée (c.-à-d. rendant ainsi recouvrable une simple perte économique); les dispositions de l’al. c) du par. (1) de l’art. 4 rendant sans conséquence à l’égard de la responsabilité le fait que d’autres causes ou d’autres personnes aient contribué à la pollution; et les dispositions de l’al. d) du par. (1) de l’art. 4 facilitant la preuve de la cause et des effets du déversement d’un polluant par un défendeur. De fait, la constitutionnalité de ces dispositions n’a pas été attaquée directement. Si elle l’a été, ce n’est qu’à l’occasion des objections soulevées contre la validité du texte du par. (1) de l’art. 4 qui définit la base de responsabilité, la validité de l’al. b) du par. (1) de l’art. 4 et, dans son ensemble, la validité du par. (2) de l’art. 4.
Pour faciliter la consultation, je cite de nouveau ici ces dispositions de l’art. 4 de la Loi, qui ont servi de base à l’objection constitutionnelle qui est maintenant examinée. Ces dispositions sont les suivantes:
4.(1) Dans toute poursuite relative à la pollution de l’eau où le gouvernement est demandeur, si la preuve établit au degré de certitude requis en matière civile, que le défendeur a sans excuse légitime, dont la preuve lui incombe, déversé ou permis que soit déversé en
[Page 498]
provenance des lieux qu’il occupe, quelque polluant, dans les eaux de la province ou dans toutes autres eaux qui charrient le polluant dans les eaux de la province et que par suite du poisson dans ces eaux est devenu malade, est mort ou a été contaminé, devenant ainsi impropre à la consommation humaine ou dangereux pour celle-ci, ou détérioré dans sa valeur marchande, le défendeur est responsable de toutes les pertes financières subies par toute personne dont le préjudice fait l’objet de la poursuite, nonobstant une ou plusieurs des circonstances suivantes:
b) Un organisme de contrôle a interdit ou refusé la permission de pêcher en ce lieu en raison de la pollution des eaux.
4.(2) Pour les fins du paragraphe (1), la preuve par le défendeur que le déversement du polluant a été autorisé par l’organisme de contrôle compétent à l’endroit où le déversement s’est effectué ne constitue pas une excuse légitime, si cet organisme n’est pas également compétent à l’endroit où le polluant a causé des dommages aux pêcheries.
On peut considérer que dans la mesure où il vise les appelantes, le par. (1) de l’art. 4 rend la Loi manitobaine qui y est énoncée applicable à leurs activités ayant pris naissance en Saskatchewan et en Ontario respectivement, mais seulement parce que ces activités ont causé des dommages à une pêcherie au Manitoba, en déversant un polluant dans des eaux qui s’y déversent. La juridiction des tribunaux du Manitoba sur les appelantes n’est pas en cause en l’espèce; elle n’est pas contestée puisque celles-ci sont suffisamment présentes dans la province pour qu’on puisse invoquer une juridiction in personam. Par conséquent, aucune question n’est soulevée sur les limites constitutionnelles du pouvoir de la province de légiférer à l’intérieur de ces limites envers des non-résidents (pour employer un terme général), en édictant ses propres règles pour permettre la signification ex juris d’une action.
La juridiction in personam n’étant pas contestée, il s’agit en l’espèce, de déterminer la loi applicable qui régit la responsabilité des appelantes à l’égard des dommages et des pertes subis au Manitoba. Je ne vois pas comment on peut dire que la Loi du Manitoba dénie aux appelantes quelque droit qu’elles ont acquis en Saskatchewan ou en Ontario à l’égard de l’exploitation dans ces deux provinces de leur usine respective de chlore et de
[Page 499]
soude caustique. Si, comme on le présume aux fins de cette affaire, elles ont respectivement obtenu des permis pour déverser des polluants autant qu’elles l’ont fait, ce permis, de portée provinciale dans chacune des provinces, n’a pas d’effet extra-territorial qui permettrait à chacune d’elles d’envoyer impunément ses polluants dans les eaux d’une autre province. Cela équivaudrait à invoquer contre le Manitoba un privilège extra-territorial et s’en servir pour nier à cette province tout pouvoir local interne de rendre Ipco et Dryden responsables civilement du préjudice causé au Manitoba à des droits de propriété manitobains.
Il n’y a évidemment aucun droit de propriété sur les eaux courantes et aucun organisme de contrôle ne peut avoir une compétence interprovinciale à l’égard de la pollution des eaux interprovinciales, s’il n’est établi en vertu d’une loi fédérale. Il est possible (cela n’apparaît pas au dossier) que les permis de déverser des polluants dans les rivières South Saskatchewan et Wabigoon, émanent d’une autorité fédérale, mais, comme le règlement fédéral des pêcheries, ils ne visent qu’une application locale à l’intérieur de la province; et, par conséquent, Ipco et Dryden ne peuvent trouver d’appui à leur position constitutionnelle dans le fait qu’ils détiennent en Saskatchewan et en Ontario des permis de déverser des polluants. On pourrait soutenir, avec un égal manque de logique, qu’un état américain pourrait autoriser la pollution d’une rivière internationale se jetant dans le Manitoba et ainsi rendre l’auteur du déversement exempt de toute poursuite au Manitoba pour un préjudice causé dans cette province. Pour considérer la question sous l’angle délictuel, Ipco et Dryden, en déversant un polluant dans des eaux qui se jettent dans une province adjacente, ont créé un risque de préjudice qui ne peut se justifier en invoquant une permission nécessairement restreinte aux eaux et aux pêcheries des provinces qui ont émis les permis.
Tout ce que peuvent prétendre Ipco et Dryden c’est que la Loi du Manitoba ne régit pas ou ne régit pas seule leur responsabilité pour les dommages et pertes subis au Manitoba. Quelle est alors la loi qui régit cette responsabilité ou, de toute façon, appartient-il au Manitoba de déterminer lui-
[Page 500]
même, puisqu’il a juridiction sur les appelantes, comment leur responsabilité sera établie pour les dommages et pertes au Manitoba? A l’gard de ce dernier point, la question constitutionnelle, s’il en est une, est semblable à celle que cette Cour et le Conseil privé ont examinée dans des arrêts relatifs au pouvoir d’une province de déterminer elle-même le situs de biens incorporels pour les assujettir à l’impôt provincial: voir, par exemple, Le Roi c. National Trust Co.[8]. Toutefois pour les motifs qui suivent, je ne crois pas qu’il faut répondre à cette question en l’espèce. A mon avis, les règles sur le choix du droit du lieu où le délit a été commis rendent en l’espèce, le Manitoba habile à appliquer, à l’égard de la responsabilité de Ipco et Dryden, son propre droit fondé sur la common law ou sur ses statuts; et, de plus, je ne considère pas qu’il ait outrepassé sa compétence constitutionnelle dans la loi attaquée. Bref, je ne considère pas qu’il s’agit d’un cas où le Manitoba ait voulu amener à l’intérieur de ses frontières un litige délictuel dont il n’aurait pu justifier qu’il y soit décidé selon ses lois, en invoquant les principes de la common law sur le choix du droit applicable. Dans des procédures instituées par requête pour radier la plus grande partie de la déclaration, il serait certes téméraire (comme le juge en chef Freedman l’a signalé dans ses motifs) de considérer les faits en l’espèce comme donnant naissance à un délit passible de poursuite selon les lois de la Saskatchewan et de l’Ontario, mais non celles du Manitoba.
Il est indéniable qu’il est des plus important pour le Manitoba d’appliquer sa propre loi, qui est la loi du forum en l’espèce, à la question de la responsabilité pour un préjudice causé, au Manitoba, à des droits de propriété situés en cette province. Ni la Saskatchewan ni l’Ontario n’ont de motif aussi sérieux pour soutenir que leurs lois provinciales s’appliquent à l’action intentée au Manitoba; en d’autres mots, la faute en l’espèce a été au Manitoba, c’est là que la cause d’action a pris naissance et non pas en Saskatchewan ni en Ontario. Il n’y a pas lieu par conséquent d’exami-
[Page 501]
ner soit Phillips v. Eyre[9] ou d’autres arrêts dans lequel cet aspect a été examiné ou réexaminé comme l’arrêt Chaplin v. Boys[10], puisque ces arrêts visent une situation dans laquelle la faute ou le délit ou la cause d’action a pris naissance à l’extérieur du forum ou du ressort où l’action a été intentée. La question de savoir si les règles énoncées dans Phillips v. Eyre touchent la compétence (cela est peu probable) ou sont vraiment des règles relatives au choix du droit applicable, n’a pas été soulevée en l’espèce vu la conclusion qu’il n’y a pas eu délit commis à l’extérieur du Manitoba et faisant l’objet d’une action intentée au Manitoba. Dans la mesure où l’arrêt récent de cette Cour dans Moran c. Pyle National (Canada) Ltd., jugement rendu le 21 décembre 1973 mais pas encore publié [maintenant publié[11]], peut être considéré comme ayant trait au choix du droit applicable aussi bien qu’à la compétence, il étaye le point de vue que j’adopte ici à l’égard du lieu où la cause d’action a pris naissance.
Si, comme je le crois, la Loi du Manitoba s’applique pour réparer le préjudice subi dans la province, comment pourrait-il y avoir une invalidité constitutionnelle dans le fait qu’elle impose une responsabilité simplement parce que la cause du dommage a pris naissance à l’extérieur du Manitoba, ou parce que, à la suite du dommage, la pêche a été interdite au Manitoba par l’organisme de contrôle gouvernemental ou parce que le Manitoba refuse de reconnaître à l’intérieur de la province la légalité du déversement d’un polluant à l’extérieur? Je ne considére pas qu’aucune de ces circonstances, pas même la dernière mentionnée (qui se réflète au par. (2) de l’art. 4 de la Loi du Manitoba) implique qu’il s’agit d’une législation relative aux droits civils ou autres droits des appelantes à l’extérieur du Manitoba. Évidemment, la Loi du Manitoba leur porte atteinte, mais elle vise les dommages et pertes survenus au Manitoba à des biens manitobains.
Aucun des arrêts que les appelantes ont cités à l’appui de leur prétention constitutionnelle, ne la
[Page 502]
soutient. Je commence par l’affaire Desharnais v. C.P.R.[12], où la défenderesse prétendait qu’un résident de l’Alberta, blessé en Saskatchewan alors qu’il y travaillait pour elle, était empêché d’intenter une action devant les tribunaux de la Saskatchewan par les dispositions des lois de l’Alberta sur les accidents du travail. On a rejeté cette prétention comme impliquant une tentative de la Législature de l’Alberta de régir un délit civil commis en Saskatchewan. Le simple énoncé des faits dans l’affaire Desharnais démontre combien elle a peu d’analogie avec le cas en l’espèce. S’il était quelque peu pertinent, l’arrêt Desharnais exclurait l’application des lois de la Saskatchewan ou de l’Ontario, à la responsabilité d’un délit commis au Manitoba. Dans C.P.R. v. Parent[13] la situation était à l’opposé de Desharnais: on prétendait que l’art. 1056 du Code civil donne un droit d’action dans la province de Québec par suite du décès d’un employé de l’appelante, domicilié dans la province, alors que ce décès résultait d’un accident survenu en Ontario par la négligence des préposés de l’appelante. A cause d’une certaine entente contractuelle entre le défunt et l’appelante, aucune action n’aurait pu être intentée en Ontario sous le régime du Fatal Accidents Act par suite de ce décès. Indépendamment de toute question de droit international privé quant au droit d’intenter une action au Québec, il a été jugé par le Conseil privé que l’art. 1056, donnant un droit d’action distinct, doit s’interpréter comme s’appliquant seulement aux délits ou quasi-délits commis au Québec. L’obiter du vicomte Haldane à la p. 206 que [TRADUCTION] «il n’y a pas de doute que la Législature du Québec peut imposer aux personnes domiciliées dans son ressort des obligations à l’égard d’actes posés à l’extérieur de la province» n’a qu’une portée marginale en l’espèce, puisque d’après les faits l’intimée n’a pas à se fonder sur ce principe pour appuyer sa loi; mais il apporte un certain appui, s’il en est besoin.
J’en suis maintenant à l’arrêt Royal Bank of Canada c. Le Roi[14], et aux arrêts plus récents comme Ottawa Valley Power Co. v. Hydro-Elec-
[Page 503]
trie Power Commission of Ontario[15]; Beauharnois Light, Heat and Power Co. Ltd. v. Hydro-Electric Power Commission of Ontario[16], et Crédit Foncier Franco-Canadien v. Ross[17]. La première remarque que je ferai c’est que toutes ces affaires visaient des obligations contractuelles qu’une loi provinciale avait par la suite cherché à abroger, celle-ci a été déclarée invalide parce que les contrats avaient créé des droits civils à l’extérieur du territoire des provinces, droits que ces provinces n’avaient pas le pouvoir de supprimer. Quelle que soit la valeur de la critique de l’arrêt Royal Bank of Canada en particulier, son principe ne s’applique pas à la présente affaire où il n’y a pas d’engagement de faire quelque chose. En second lieu, comme le juge en chef du Manitoba, le juge Freedman, l’a fait remarquer dans ses motifs, s’il y a analogie quant au lieu où en chaque arrêt les droits étaient exécutoires, il est évident qu’en l’espèce ils sont exécutoires seulement au Manitoba et non à l’extérieur comme dans l’affaire Royal Bank of Canada.
Je ne crois pas non plus qu’il y ait quoi que ce soit dans l’arrêt le Procureur général de l’Ontario c. Scott[18], qui étaye la position des appelantes. Dans cette affaire-là, on prétendait principalement que (1) la délégation du pouvoir législatif est inconstitutionnelle, (2) l’Ontario (dont la loi était attaquée) avait envahi le champ de l’art. 96 de l’Acte de l’Amérique du Nord britannique en conférant à un magistrat nommé par la province une juridiction qui ne peut être attribuée qu’à un juge d’une cour supérieure, et (3) il y avait envahissement du pouvoir fédéral de conclure des traités. Seul le juge Rand, parlant en son nom et au nom de trois autres juges de la Cour (huit juges ayant participé à la décision), s’est posé la question de savoir si l’affaire se rapportait [TRADUCTION] «à des droits civils qui ne relèvent pas de la compétence d’une province» (selon les mots qu’il emploie à la p. 139). Il s’agissait dans cette affaire-là d’une entente de réciprocité entre l’Ontario et l’Angle-
[Page 504]
terre pour l’exécution en Ontario contre le mari y résidant, d’ordonnances d’entretien provisoire rendues sur des procédures intentées en Angleterre par une épouse y résidant. L’ Ontario Reciprocal Enforcement of Maintenance Orders Act, alors R.S.O. 1950, c. 334, visait à appliquer cette entente en signifiant au mari résidant en Ontario une sommation de montrer cause sur la demande d’homologation de l’ordonnance provisoire rendue à l’étranger. Seuls les moyens de défense qu’on aurait pu faire valoir en Angleterre pouvaient être invoqués dans les procédures d’homologation en Ontario. Cette Cour n’a pas vu d’irrégularité constitutionnelle en cette loi; et en maintenant sa validité, le juge Rand a déclaré qu’il ne voyait [TRADUCTION] «pas de distinction juridique entre la création et l’exécution d’un contrat et la reconnaissance et l’exécution d’une obligation matrimoniale; celle-ci en réalité découle d’un contrat: le mariage» (à la p. 140).
C’est dans ce contexte que le juge Rand a déclaré ce qui suit (à la p. 141):
[TRADUCTION] On peut à bon droit faire une distinction entre le fait de conférer un droit et celui d’y mettre fin. Dans le premier cas, il s’agit en fait d’une déclaration à l’effet que, dans la juridiction que confère le droit, les attributs du droit de propriété ou d’action en réclamation contre une personne dans le ressort territorial sont accessibles au non-résident. En règle générale, le droit déclaré ainsi serait reconnu et exécuté par d’autres juridictions en vertu du principe de courtoisie. Mais une telle déclaration qui viserait à éteindre un droit fondé sur une autorité qui s’exercerait à l’égard du débiteur seulement ne pourrait pas lier le créancier non résident — dans le cas d’une province, même devant ses propres tribunaux (Royal Bank of Canada v. The King) — hors de cette juridiction territoriale à moins que, par ailleurs, cette déclaration ne soit appuyée par des éléments reconnus comme attribuant compétence sur lui ou sur le droit en cause. En bref, il n’est pas nécessaire qu’un État ou une province aient compétence à l’égard d’une personne pour être habilités à lui conférer un droit in personam; mais ordinairement, et il faut le reconnaître généralement, cette compétence est nécessaire pour supprimer un tel droit. Ceci ne signifie pas qu’en soi une compétence de cette nature soit toujours suffisante pour supprimer un droit.
La mention de débiteur et de créancier en cet extrait montre à quel point la situation différait de
[Page 505]
la présente affaire. Dans la mesure où une comparaison est possible, elle réside dans l’insistance sur le ressort auquel est soumise la personne visée, ce que l’on retrouve en l’espèce.
A mon avis, la prétention des appelantes quant à l’invalidité constitutionnelle fondée sur la privation ou la dépossession d’un «droit», qui existe à l’extérieur du Manitoba, procède d’un malentendu. Ce que les appelantes réclament est une immunité au Manitoba, fondée sur un permis de polluer accordé à l’extérieur. Le permis n’a pas été accordé à l’encontre de l’intimée en l’espèce ou à l’encontre d’aucun des pêcheurs subrogeants et il n’aurait pu l’être. En édictant le par. (2) de l’art. 4, le Manitoba a simplement pris soin d’exclure toute prétention possible qu’un permis accordé dans une autre province puisse fournir un moyen de défense à l’encontre de la responsabilité résultant de dommages causés à un bien manitobain. On n’a pas à décider si le résultat aurait été le même sans le par. (2) de l’art. 4, mais il faut mettre en doute qu’un ressort étranger puisse émettre des permis de polluer les eaux d’un état voisin de manière à fournir un moyen de défense à une action intentée en ce dernier état pour dommages causés à un bien sur son territoire.
Pour tous les motifs mentionnés, je suis d’avis de rejeter les pourvois avec dépens.
Le jugement des juges Martland, Pigeon et Beetz a été rendu par
LE JUGE PIGEON — La présente action est basée sur l’allégation que les défenderesses, les appelantes en cette Cour, ont causé des dommages aux pêcheries du Manitoba en permettant que leurs usines de chlore et de soude caustique, situées respectivement en Saskatchewan et en Ontario, déversent du mercure qui a été charrié au Manitoba par l’écoulement naturel des rivières dans lesquelles le déversement s’était effectué.
En plus de la common law, le Manitoba a invoqué ce que j’appellerai l’Assistance Act, une loi adoptée par sa Législature en 1970 et intitulée The Fishermen s Assistance and Polluters Liability Act. Selon cette loi, le Manitoba peut recouvrer à titre de dommages-intérêts pour le préjudice
[Page 506]
causé par la pollution, le plus élevé des montants suivants: le montant des prestations versées aux pêcheurs ou le montant de la perte réelle. La loi crée une responsabilité à l’encontre de toute personne qui a déversé un polluant soit [TRADUCTION] «dans les eaux de la province ou dans toutes autres eaux qui charrient le polluant dans les eaux de la province». Il est également prévu que ne sera pas considérée comme excuse légitime [TRADUCTION] «la preuve que le déversement du polluant a été autorisé par l’organisme de contrôle compétent à l’endroit où le déversement s’est effectué, si cet organisme n’est pas également compétent à l’endroit où le polluant a causé des dommages aux pêcheries».
Sur une requête en radiation des allégations se référant à l’Assistance Act, le juge Matas (comme il était alors) a décidé que la Loi allait au-delà des pouvoirs de la Législature du Manitoba en ce qu’elle visait à priver les défenderesses de l’avantage de droits civils dont elles jouissaient à l’extérieur du Manitoba, c’est-à-dire l’autorisation qu’aurait donnée l’autorité compétente conformément aux lois de la province où chacune des usines était en activité.
En appel, la majorité a maintenu la validité de l’Assistance Act, le juge d’appel Guy étant dissident. Le juge en chef du Manitoba, le juge Freedman, avec qui le juge Dickson (alors juge d’appel) s’est dit d’accord, a déclaré, après avoir fait mention de l’arrêt Cowen c. Le Procureur général de la Colombie-Britannique[19]:
[TRADUCTION] L’Assistance Act vise de la même façon des actes posés dans les limites de la province.
Le juge d’appel Hall, dont l’opinion est partagée par le juge d’appel Monnin, a dit:
[TRADUCTION] A mon avis, dans le contexte, les faits étant présumés vrais, la loi attaquée est une loi provinciale valide et elle ne va à l’encontre d’aucune doctrine de limitation territoriale. Dans la mesure où pareille limitation peut exister, elle n’empêche pas la Législature du Manitoba d’adopter des lois qui imposent, à des personnes ou corporations dont le domicile ou la résidence est dans la province, des obligations à l’égard d’actes posés à l’extérieur de la province. Les tribunaux
[Page 507]
du Manitoba peuvent connaître des actions pour des délits civils commis à l’étranger et accorder des dommages-intérêts et effectivement ils le font. Il s’ensuit que la Législature du Manitoba est compétente à déterminer les modalités de l’octroi des dommages-intérêts dans ces actions, dans la mesure où il s’agit de matières relatives à la propriété et aux droits civils dans la province ou d’objets de nature locale et privée dans la province.
Respectueusement, je ne peux voir comment on peut dire qu’en l’espèce, l’Assistance Act vise des actes posés dans les limites du Manitoba. La principale disposition sur laquelle le Manitoba appuie sa réclamation contre les appelantes est celle qui traite du déversement d’un polluant, à partir d’endroits situés à l’extérieur du Manitoba, dans des eaux qui charrient ce polluant vers les eaux de la province. Bien qu’on puisse dire que la loi vise des dommages causés au Manitoba, elle ne s’applique pas à des actes posés dans la province: la réclamation se fonde essentiellement sur un acte posé à l’extérieur de la province, c’est-à-dire le déversement du polluant.
A mon avis, la situation est complètement différente de celle qui s’est présentée dans l’affaire Cowen. Cowen était un dentiste exerçant sa profession à Spokane, dans l’état de Washington, mais les actes qu’on lui reprochait, étaient des annonces publiées dans un journal à Nelson (Colombie-Britannique). Le juge en chef Duff, parlant au nom de la Cour, a très justement précisé la portée de la décision lorsqu’il dit (aux pp. 323-4):
[TRADUCTION] A mon avis, le motif décisif est que les interdictions visent des actes posés dans les limites de la province. Prima facie la loi relève du champ de compétence provinciale. Et je ne crois pas (sous réserve d’une remarque que je ferai à l’égard d’un aspect de la loi modificatrice) qu’il y ait en l’espèce aucune circonstance qui puisse aller à l’encontre de cette conclusion prima facie. La loi ne prétend pas interdire aux gens d’aller à l’extérieur de la Colombie-Britannique pour recevoir des soins dentaires ou réglementer leur conduite lorsqu’ils y vont. Elle n’interdit pas non plus l’expédition, de l’étranger en Colombie-Britannique, de journaux et revues publiant les cartes publicitaires de dentistes en exercice pas plus qu’elle n’interdit toute communication de l’étranger avec la Colombie-Britannique. De pareilles interdictions soulèveraient une question totalement différente.
[Page 508]
Il y a un aspect de la loi qu’il serait souhaitable de considérer. A l’article 63 de la loi principale, qui est maintenant le par. (1) de l’art. 63, il y a une définition de [TRADUCTION] «exercer la profession de dentiste au sens de la présente loi». L’article 2 de la Loi modificatrice de 1939 a modifié l’art. 63 de façon à inclure dans la catégorie de personnes qui sont censées pratiquer l’art dentaire au sens de la loi.
toute personne… qui fournit au public ou offre de lui fournir des dents artificielles, des dentiers ou qui en fait la réparation.
Il semblerait au moins soutenable que la loi ainsi modifiée en 1939 interdit aux personnes faisant des affaires à l’extérieur de la Colombie-Britannique de publier en cette province des annonces selon lesquelles elles fabriquent ou vendent des fournitures dentaires comme celles mentionnées. Il n’y a pas lieu d’examiner cet aspect des modifications de 1939. On pourrait soutenir, non sans vraisemblance, que toute interdiction de publier en Colombie-Britannique de pareilles annonces relativement à des articles de commerce équivaut à légiférer relativement à une matière qui n’est pas une matière de nature locale en Colombie-Britannique, selon le sens des articles 91 et 92 de l’Acte de l’Amérique du Nord britannique. Dans l’hypothèse que la loi modificatrice serait pro tanto invalide à cause de cet aspect particulier, les parties de la loi qui seraient ultra vires semblent facilement divisibles; mais les annonces qui sont devant nous ne soulèvent aucunement cette question.
(J’ai mis des mots en italiques.)
Quant à l’étendue de l’autorité constitutionnelle qui peut découler de la présence des appelantes dans les limites du Manitoba, il faut, à mon avis, ne pas oublier que le fait qu’une partie soit assujettie au ressort des tribunaux d’une province ne signifie pas que la législature de cette province a des pouvoirs illimités sur la question qu’ils ont à décider. Le pouvoir conféré par l’art. 92.14, de l’Acte de l’Amérique du Nord britannique, est limité à «l’administration de la justice dans la province, y compris la création, le maintien et l’organisation de tribunaux de justice pour la province, ayant juridiction civile et criminelle, y compris la procédure en matières civiles dans ces tribunaux.» Cela ne comprend certainement pas les règles de fond qu’on doit appliquer. Le pouvoir à l’égard des règles de fond doit être puisé dans les autres rubriques énumérées. Le jugement du Con-
[Page 509]
seil privé dans Royal Bank of Canada v. the King[20] le dit implicitement. La banque avait un lieu d’affaires en Alberta et était sans aucun doute assujettie au ressort de la Cour suprême de cette province où l’action a été intentée. Néanmoins, il a été décidé que la Législature ne pouvait pas empêcher la banque de remplir son obligation légale de remettre l’argent aux propriétaires d’obligations qui pouvaient légalement l’exiger en vertu d’un droit civil qui avait pris naissance et demeurait exécutoire à l’extérieur de la province.
L’autorité de cette décision rendue alors que le Conseil privé était le tribunal de dernier ressort en ce pays n’est pas subordonnée à l’approbation de cette Cour. Il est sans importance que seulement quatre des juges de cette Cour qui ont rendu jugement dans Le Procureur général de l’Ontario c. Scott[21] l’aient expressément approuvée. Quant à la déclaration du juge Abbott à la p. 147 que (traduction) «il entre manifestement dans la compétence d’une province de fixer, pour le besoin d’une action civile intentée dans cette province, la nature de la preuve qu’on y acceptera et les moyens de défense que l’on pourra y faire valoir», il faut la limiter aux matières relevant du pouvoir législatif de la province, autrement elle est tout à fait contraire au principe établi voulant qu’une province ne peut pas accroître le champ de son pouvoir législatif par le biais d’une réglementation de l’accès à ses tribunaux, voir Board of Trustees of Lethbridge Irrigation District v. Independent Order of Foresters[22]; Attorney General for Alberta v. Attorney General for Canada[23] (Debt Adjustment case, confirmant [1942] R.C.S. 31).
A mon avis, on peut trouver dans le jugement rendu au nom de cette Cour par le juge en chef Duff dans Le Roi c. National Trust Co.[24], une déclaration très importante à l’égard de la limitation territoriale du pouvoir législatif provincial. En cet arrêt-là, la question en litige portait sur l’étendue du pouvoir de «taxation directe dans les limites de la province» lorsqu’appliqué à la propriété. A la p. 673, on lit:
[Page 510]
[TRADUCTION] NOUS pensons pouvoir extraire des arrêts du Comité judiciaire du Conseil privé, quelques propositions pertinentes à la question en litige énoncées sinon explicitement, du moins implicitement. D’abord les biens, mobiliers ou immobiliers, aux fins de déterminer leur situs parmi les différentes provinces du Canada, relativement à l’incidence d’un impôt établi par une loi provinciale sur les biens transmis par décès, ne peuvent être situés que dans un lieu unique. Pour appliquer cette proposition, il faut naturellement faire la distinction entre un impôt sur un bien et un impôt exigé des personnes domiciliées dans la province ou y résidant. (Toronto General Trusts Corp. v. The King, [1919] A.C. 679; Brassard v. Smith [1925] A.C. 371; Provincial Treasurer of Alberta v. Kerr).
Ainsi, à l’égard des biens mobiliers incorporels (dépourvus d’existence physique), il semble que cette proposition ait comme corollaire que le situs doit se déterminer en se référant à quelque principe ou à quelque ensemble logique de principes; et encore, les tribunaux semblent avoir agi selon l’hypothèse que la Législature britannique, en se basant, en partie, dans tous les cas, sur la situation locale de tels biens, pour déterminer la compétence de la province en matière de taxation, est censée s’être inspirée des principes de la common law ou découlant de celle-ci. (The King v. Lovitt, [1912] A.C. 212; Toronto General Trusts Company v. The King [1919] A.C. 679; Brassard v. Smith, [1925] A.C. 371; Royal Trust Co. v. Attorney General for Alberta, [1930] A.C. 144).
Nous croyons qu’il s’ensuit qu’une législature provinciale n’a pas la compétence de prescrire les modalités fixant le situs de biens mobiliers incorporels aux fins de déterminer les objets à l’égard desquels le pouvoir de taxation de l’art. 92 (2) peut s’appliquer.
II me semble que le même raisonnement devrait s’appliquer à l’interprétation de «propriété et droits civils dans la province». Il n’est pas au pouvoir d’une législature provinciale de déterminer ou d’étendre le champ de ses attributions constitutionnelles. Ainsi, le fait qu’une personne soit assujettie au ressort de ses tribunaux ne peut servir de base à l’imposition d’obligations à l’égard de délits civils pas plus qu’à l’égard de la taxation. A sa lecture, le par. (2) de l’art. 4 de l’Assistance Act vise à empêcher l’application de lois adoptées dans des provinces adjacentes. Au cours du débat, toutes les parties ont convenu de répondre à la question soulevée en l’espèce en supposant que les activités
[Page 511]
reprochées aux appelantes étaient autorisées en vertu d’un permis dûment émis conformément aux lois de la province où elles étaient exercées, mais cette disposition essentielle de l’Assistance Act énonce que cela ne constituera pas un moyen de défense à la réclamation du Manitoba. La situation est donc la suivante: même si les activités des appelantes ont présumément été autorisées par les lois de la province où elles sont exercées, on cherche à leur imposer une interdiction en vertu des lois d’une autre province en appliquant une disposition législative de cette autre province.
Dans les circonstances présentes, je me dois de déclarer qu’il ne m’apparaît pas qu’une province puisse validement autoriser en son territoire des activités qui ont des effets préjudiciables à l’extérieur de ses limites de façon à fournir un moyen de défense contre quelque recours que la common law pourrait offrir aux victimes qui subissent un préjudice dans une autre province. Dans l’arrêt K.V.P. Company Limited c. McKie[25], cette Cour a maintenu en vertu de la common law, le droit des propriétaires riverains d’obtenir une injonction et des dommages-intérêts à l’encontre du propriétaire d’une usine polluante. Cette Cour a décidé ensuite qu’elle n’appliquerait pas une loi provinciale adoptée après le jugement de la Cour d’appel puisque cette Cour, en vertu de la loi fédérale qui la régit, doit rendre le jugement que la Cour d’appel aurait dû rendre. A mon avis, ce jugement tient lieu de précédent pour appuyer la thèse qu’en common law la pollution des eaux, lorsqu’elle cause un préjudice, constitue un délit civil qui donne naissance à une cause d’action à ceux dont les droits de propriété sont atteints par cette pollution. Je ne vois pas comment un organisme provincial pourrait, en permettant des activités qui causent la pollution, supprimer cette cause d’action à l’encontre des personnes dont les droits sont atteints à l’extérieur des frontières de cette province. Il me semble qu’il y ait des précédents concluants, surtout l’arrêt C.A.P.A.C. c. International Good Music, Inc.[26], en faveur de la thèse selon laquelle une cause d’action prend naissance lorsque des
[Page 512]
actes posés dans un autre état ou une autre province causent des dommages. Je crois que pareille cause d’action constitue un droit exécutoire à l’extérieur de cet état ou de cette province, droit que sa Législature ne peut supprimer selon le principe énoncé dans Royal Bank of Canada v. The King. La situation juridique ne serait pas différente si, au lieu d’usines déversant des polluants, il s’agissait de barrages inondant les terres d’une province adjacente. On ne pourrait certainement pas prétendre que la province où le barrage a été érigé pourrait validement autoriser l’inondation dans une autre province.
Entre pays souverains, des problèmes de ce genre peuvent se régler seulement par des accords internationaux comme cela s’est produit dans le cas des dommages causés aux États-Unis par la fonderie de Trail (C.-B.). Les tribunaux des états respectifs seraient dans l’obligation de considérer leurs propres lois comme concluantes. Toutefois, entre les différentes provinces canadiennes, la situation n’est pas en tous points la même que si elles constituaient des états indépendants. Leur pouvoir législatif est limité par la constitution et il existe un forum commun régissant son application. Ce qui a été dit dans l’arrêt British Coal Corp. v. The King[27], à la p. 520, au sujet de la théorie interdisant des lois d’une portée extra-territoriale comme étant [TRADUCTION] «une théorie dont la portée est quelque peu obscure» s’appliquait aux pouvoirs du Parlement fédéral et non pas à ceux des législatures provinciales. A cet égard, il faut signaler que l’art. 7.2 du Statut de Westminster applique aux législatures provinciales, seulement les dispositions de l’art. 2 traitant des conflits avec les lois impériales et non pas celles de l’art. 3 qui prévoient que le Parlement fédéral a «le plein pouvoir d’adopter des lois d’une portée extraterritoriale».
Le principe de base de la division des pouvoirs législatifs au Canada est que tous les pouvoirs législatifs relèvent du fédéra sauf les matières sur lesquelles la compétence exclusive a été attribuée
[Page 513]
aux législatures provinciales. Sous chacune des rubriques, cette compétence est limitée expressément ou implicitement au territoire provincial. En déterminant ce qui est «dans les limites d’une province», les tribunaux doivent évidemment s’appuyer sur les décisions rendues en matière de droit international privé. Il existe toutefois une différence importante entre ces affaires-là et celles qui surgissent dans notre régime constitutionnel. Lorsqu’un tribunal doit choisir entre les lois de deux pays celles à appliquer à la solution de quelque litige d’une nature privée, il faut en définitive qu’il se fonde sur les lois de l’état qui en est à l’origine. Mais les tribunaux supérieurs des provinces canadiennes ne sont pas des tribunaux d’états souverains, [TRADUCTION] «Ils sont», comme le déclarait le juge en chef Ritchie dans Valin c. Langlois[28], à la p. 20, les tribunaux de la Reine et ils se doivent de prendre connaissance de toutes lois et de les appliquer, qu’elles aient été adoptées par le Parlement du Dominion ou une législature locale.» Par conséquent, lorsque la question qui leur est soumise est de savoir quelle autorité législative est compétente à l’égard d’un sujet donné au Canada, ils y peuvent toujours conclure que ce sujet ne relève de la compétence d’aucune législature provinciale mais du Parlement du Canada.
Il a été décidé dans Citizens Insurance Company of Canada v. Parsons[29] que le pouvoir de légiférer pour réglementer les contrats d’une entreprise ou d’un commerce particulier relève de la compétence que la législature provinciale exerce sur la propriété et les droits civils. Toutefois, lorsque les contrats commerciaux visent le commerce interprovincial, cela ne relève plus de la compétence provinciale. Il s’agit alors d’une matière de compétence fédérale. Telle est la substance de notre récent jugement dans l’arrêt Burns Foods Limited v. Attorney General for Manitoba[30]. A mon avis, on doit aborder la pollution des eaux interprovinciales de la même façon que le commerce interprovincial. Même si le pouvoir énuméré à 91.12 «les pêcheries des côtes de la mer et de l’intérieur» n’est pas aussi explicite qu’à 91.2 «la
[Page 514]
réglementation des échanges et du commerce», il faut avant tout considérer que les pouvoirs spécifiques sont énumérés seulement «pour plus de certitude», la règle fondamentale étant que l’autorité législative générale à l’égard de tout ce qui ne relève pas du domaine provincial, est l’autorité fédérale. L’importance de ce principe fondamental est telle que, bien que les termes de l’art. 91.2 ne soient pas restreints, il a de fait été interprété comme se limitant au commerce interprovincial ou international. Ici nous sommes en présence d’un problème de pollution qui n’est pas réellement de portée locale mais véritablement interprovinciale. La situation juridique n’est pas sans analogie avec celle des pipe-lines interprovinciaux qui, a‑t‑on décidé, n’étaient pas soumis à l’application des lois relatives au privilège de constructeur en raison de leur caractère interprovincial. (Campbell-Bennett Ltd. c. Comstock Midwestern Ltd.[31])
Il me semble qu’en l’espèce, la question considérée du point de vue de l’autorité législative constitutionnelle, n’est pas du tout la même que dans un litige entre des parties privées lorsqu’on se demande si la loi à appliquer est la loi du lieu où l’acte délictuel a été commis ou du lieu où les dommages ont été subis. Dans pareille situation, il faut faire un choix et parfois même considérer, dans une certaine mesure, les lois des deux endroits. Si les deux événements se sont produits dans des pays différents et s’il existe des faits sur lesquels les tribunaux des deux pays pourraient fonder leur juridiction, rien ne garantit qu’on n’aboutira pas à des décisions contradictoires. (Voir The «Atlantic Star»[32].) Heureusement au Canada il n’y a pas de situation semblable. Il existe un forum commun qui a une autorité unificatrice sur tous les tribunaux supérieurs. Une juridiction concurrente n’autorise pas par conséquent, les tribunaux d’une province à écarter l’autorité des tribunaux d’une autre (Bank of Montreal, Royal Bank of Canada and C.F.I. Operating Co. Ltd. v. Metropolitan Investigation & Security (Canada) Ltd. (jugement rendu le 1er octobre 1974
[Page 515]
pas encore publié [maintenant publié[33]]. La récente décision de cette Cour dans Moran v. Pyle National (Canada) Ltd.[34] traite seulement du situs aux fins de la compétence, non pas des règles employées pour identifier le système juridique en vertu duquel les droits et les obligations des parties doivent être déterminés. Dans notre contexte fédéral, les règles des deux catégories ne sont pas interdépendantes en raison de la nature de nos tribunaux supérieurs qui ne sont pas des créations purement provinciales et en raison de l’existence d’un forum commun possédant une juridiction générale d’appel en toutes matières.
De retour aux faits en l’espèce, il m’apparaît également impossible de déclarer que la Saskatchewan et l’Ontario peuvent permettre le déversement de polluants de manière à priver de recours juridique ceux qui ont subi des dommages au Manitoba ou de décider que le Manitoba peut, en interdisant le déversement de tout polluant dans les eaux se jetant sur son territoire, exiger la fermeture d’usines établies et exploitées dans une autre province conformément aux lois en vigueur en cette province. J’ai souligné les mots «tout polluant» parce que, comme je l’ai signalé antérieurement, j’accepte le point de vue que le Manitoba a, en vertu de la common law un droit de réclamation pour les dommages causés à ses pêcheries par la pollution d’eau se déversant sur son territoire. Le jugement du juge Matas, on doit s’en rappeler, n’annule pas le recours en dommages-intérêts sous la common law. Toutefois, selon l’Assistance Act, aucune quantité de polluant ne peut être légalement déversée et en conséquence l’injonction demandée pourrait être obtenue même si le déversement était réduit au point de ne causer aucun préjudice réel et de respecter les règlements édictés par l’autorité fédérale.
Conformément aux motifs exprimés dans Ross c. Régistraire des véhicules automobiles[35], je suis d’accord que lorsque la matière relève de la compétence provinciale, rien n’empêche une province
[Page 516]
d’imposer des exigences plus sévères que celles que le Parlement fédéral peut avoir prescrites. Je ne partage donc pas le point de vue que la loi manitobaine entre en conflit avec la loi fédérale visant à la protection des pêcheries parce que le Manitoba, pour protéger ses propres intérêts, a imposé des exigences plus strictes que celles prescrites par ou en vertu d’une loi fédérale. Le Règlement sur le mercure provenant des fabriques de chlore et de soude caustique, (DORS/72-92), est en date du 28 mars 1972, c’est-à-dire après que les présentes procédures ont été intentées. Pour ce motif, je ne crois pas qu’on devrait en tenir compte en ce pourvoi. Si jamais il devenait nécessaire d’en traiter, cela donnera naissance à d’autres considérations puisque l’art. 4.1 autorise de façon explicite le déversement d’une quantité donnée de mercure laquelle, sans être considérable, n’est pas négligeable.
Les arrêts qui traitent du problème complexe de la compétence en matières de pêcheries sont bien connus et je considère qu’il n’est pas nécessaire de les relater. Il semble évident qu’une province, à titre de propriétaire des pêcheries de l’intérieur situées dans son territoire, a le droit de légiférer en vue de protéger ses biens. Toutefois, à l’égard de dommages causés par des actes posés à l’extérieur de son territoire, je ne puis partager le point de vue que l’on peut les traiter comme une matière relevant de son pouvoir législatif lorsque ces actes sont posés dans une autre province, pas plus que lorsqu’ils le sont dans un autre pays. A mon avis, bien que les actes délictuels ne puissent se justifier par ou en vertu de la loi adoptée dans la province ou l’état où les usines sont exploitées, de la même façon, le Manitoba est limité aux recours qui découlent de la common law ou des lois fédérales.
Pour ces motifs, je suis d’avis d’accueillir les pourvois et de rétablir le jugement du juge Matas, avec dépens en cette Cour et en Cour d’appel; il n’y aura pas d’adjudication de dépens en faveur ou contre aucun des intervenants.
LE JUGE RITCHIE — J’ai eu l’avantage de lire les motifs de jugement préparés par le Juge en chef et ceux de M. le juge Pigeon, lesquels résument soigneusement les circonstances qui ont donné naissance à ce pourvoi et je tâcherai d’éviter les
[Page 517]
répétitions sauf dans la mesure où je les considérerai nécessaires à la compréhension de mon point de vue sur la question.
Ce dont se plaint l’intimée, c’est qu’Interprovincial Co-Operatives Limited, (ci-après appelé «Interprovincial») et Dryden Chemicals Limited (ci-après appelé «Dryden») ont [TRADUCTION] «respectivement laissé d’importantes quantités de mercure, à la fois à l’état pur et sous forme de composés, s’échapper, la première dans la rivière South Saskatchewan à un endroit près de l’usine de Saskatoon, et la seconde dans la rivière Wabigoon à un endroit près de l’usine de Dryden». (Voir le par. 6 de la déclaration) (J’ai mis des mots en italiques.)
Les actes reprochés ont été posés à l’extérieur de la province du Manitoba, mais le préjudice allégué résulte en grande partie du refus de l’autorité fédérale compétente agissant conformément au Règlement de pêche du Manitoba, DORS/54-365, de permettre la pêche commerciale dans certaines eaux de la province du Manitoba. A cet égard le par. 9 de la déclaration se lit comme suit:
[TRADUCTION] En raison de la contamination dudit poisson par l’absorption de mercure comme susdit, le poisson est devenu et est encore impropre à la consommation humaine et invendable à cette fin, de sorte que l’organisme de contrôle en vertu du Règlement de pêche du Manitoba, DORS/54-365, modifié, a refusé d’émettre des permis pour la pêche commerciale dans ces eaux manitobaines décrites aux alinéas a), b) et c) du paragraphe (1), depuis le 1er avril 1970, et dans les eaux décrites à l’alinéa d), depuis le 17 juillet 1970; de plus, bien que la pêche sportive soit encore permise dans ces eaux, le nombre de personnes qui s’adonne à cette pêche a grandement diminué en raison du danger que représente pour la santé la consommation de ce poisson.
L’allégation de négligence qui est à la base de cette action est contenue au par. 10 de la déclaration, lequel se lit comme suit:
[TRADUCTION] 10. En laissant le mercure s’échapper de leur usine respective, tel qu’allégué au paragraphe 6, Interprovincial et Dryden Chemicals ont respectivement agi de façon négligente et en violation de leur obligation envers la demanderesse et lesdits subrogeants de prendre les précautions raisonnables pour empêcher que des
[Page 518]
polluants dangereux se déversent dans les eaux de la rivière South Saskatchewan et la rivière Wabigoon respectivement et causent des dommages à la pêcherie de la demanderesse située en aval.
Les détails de la négligence respective de Interprovincial et de Dryden Chemicals sont comme suit:
Chacune d’elles a installé et exploité une usine de chlore et de soude caustique qui emploie un procédé à base d’éléments de mercure, près d’un cours d’eau important, la rivière South Saskatchewan et la rivière Wabigoon respectivement, sans
(1) avoir pris aucunes mesures ou des mesures suffisantes pour contrôler son procédé industriel de façon à s’assurer que son usine ne déverse directement ou indirectement dans tel cours d’eau du mercure ou des composés de mercure; et
(2) avoir pris aucunes mesures ou des mesures suffisantes pour prévenir un tel déversement.
Les dommages allégués subis par l’appelante sont décrits au par. 13 de la déclaration de la façon suivante:
[TRADUCTION] 13. Conformément à l’art. 2 du Fishermen’s Assistance and Polluters’ Liability Act, S.M. 1970 c. 32, (ci-après appelé l’Assistance Act) le Ministre désigné à ladite loi a, depuis le 1er juin 1970, versé des prestations s’élevant à environ $2,000,000.00 à 1590 personnes s’adonnant à cette date ou s’étant adonnées auparavant, à divers titres, à l’industrie de la pêche commerciale au Manitoba. De l’avis du Ministre, ces prestataires ont subi ou vont subir une perte pécuniaire par suite de l’interdiction de pêcher dans les eaux manitobaines en raison de la contamination du poisson attribuable, en tout ou en partie, à la pollution de ces eaux par le déversement de mercure survenu à l’occasion des activités respectives, décrites ci-dessus, de Interprovincial et de Dryden Chemicals.
J’ai mis des mots en italiques.
L’intimée allègue aussi que les appelantes ont respectivement posé des actes continus de «nuisance» et de «trespass» en laissant le mercure s’échapper de leur usine respective, mais il me semble évident que toute cette action se fonde sur les actes posés par les appelantes en déversant des polluants dans les eaux en des lieux situés respectivement en Saskatchewan et en Ontario.
Je suis d’accord avec M. le juge Matas qui a rendu le jugement au nom de la Cour du Banc de la Reine du Manitoba et avec la majorité de la Cour d’appel qu’on ne peut maintenir la prétention
[Page 519]
des appelantes que la loi attaquée est ultra vires parce qu’elle empiète sur la compétence exclusive du Parlement en vertu de l’art. 91(27) (le droit criminel) et je souscris au point de vue exprimé par M. le juge Matas et qu’a fait sien M. le juge Hall dans le jugement qu’il a rendu en Cour d’appel en son nom et au nom du juge d’appel Monnin et où il déclarait:
[TRADUCTION] — J’accepte la prétention de la demanderesse que le Fishermen’s Act a légiféré à l’égard des dommages causés par un délit civil à un droit de la province relatif aux pêcheries et, à l’égard de ce délit civil, elle a créé des dispositions traitant de matières comme le fardeau de la preuve, la probabilité des dommages et les moyens de défense irrecevables. Je conclus que cette loi n’entre pas en conflit avec les lois fédérales interdisant la pollution des eaux poissonneuses ou la dégradation de la qualité de l’eau dans la mesure où elle affecte la qualité du poisson…
C’est après une étude attentive des motifs de jugement du Juge en chef de cette Cour dans The Queen v. Robertson[36], et du jugement de lord Herschell dans Attorney General for Canada v. Attorney General for Ontario[37], qu’il en est arrivé à cette conclusion.
En cette dernière affaire lord Herschell a conclu à la p. 716:
[TRADUCTION] Pour ces motifs, leurs Seigneuries ne peuvent que conclure que l’adoption de règlements sur les pêcheries et l’imposition de restrictions relèvent de la compétence exclusive de la Législature du Dominion et non pas des pouvoirs législatifs des législatures provinciales.
Mais bien que selon l’opinion de leurs Seigneuries toute restriction ou limitation visant à exercer un contrôle sur les droits publics dans le domaine des pêcheries ne puisse faire l’objet que d’une loi fédérale, il ne s’ensuit pas qu’une loi d’une législature provinciale est invalide simplement parce qu’elle peut se rapporter aux pêcheries. Par exemple, des dispositions prescrivant la façon dont une pêcherie de nature privée peut être transférée ou autrement cédée et les droits successoraux à son égard, seront traités comme tombant sous la rubrique «La propriété et les droits civils» selon l’art. 92 et non pas dans la catégorie des «pêcheries» au sens de l’art. 91. De même les modalités selon lesquelles on peut
[Page 520]
céder ou louer les pêcheries qui sont la propriété de la province ou autrement en disposer ainsi que les droits afférents, compatibles avec les règlements généraux sur les pêcheries établis par le Parlement du Dominion, semblent des sujets appropriés à la législature provinciale, soit sous la rubrique 5 de l’art. 92 «L’administration et la vente des terres publiques» soit sous la rubrique «La propriété et les droits civils». Une telle loi traitant directement de la propriété, de sa cession et des droits qui en découlent, leurs Seigneuries sont d’avis que l’intention n’était pas qu’elle relève du domaine des «pêcheries»…
A partir de ce qui précède, il me semble que les lois sur la qualité de l’eau et la pollution, y compris les autorisations à ce sujet pour les rivières interprovinciales, relèvent clairement de l’autorité législative exclusive du Parlement du Canada en vertu de l’art. 91(12), tandis que les provinces, au moyen de lois traitant exclusivement des effets de la pollution, y compris les moyens d’en faire la preuve et l’évaluation des dommages qui en résultent, exercent un pouvoir de surveillance dans leurs limites territoriales. Il s’ensuit, à mon avis, que la loi provinciale relative au recouvrement de dommages-intérêts résultant de la pollution, et qui de fait crée un recours en justice et y impose ses règles, à l’encontre d’une personne dont les actes posés à l’intérieur de la province ont entraîné la pollution, relève clairement de la compétence provinciale, tandis que le pouvoir général touchant la réglementation et le contrôle de la pollution dans les eaux interprovinciales est tout aussi clairement dévolu au Parlement.
La difficulté soulevée par cette affaire vient en grande partie de l’adoption par la Législature du Manitoba, de l’art. 4 du Fishermen’s Assistance and Polluters’ Liability Act, 1970 (Man.), c. 32, (ci-après appelé le «Assistance Act»), qui est cité intégralement dans les motifs de jugement du Juge en chef et dont le par. (2) se lit comme suit:
[TRADUCTION] 4. (2) Aux fins du paragraphe (1), la preuve par le défendeur que le déversement du polluant est autorisé par l’organisme de contrôle compétent à l’endroit où le déversement s’est effectué ne constitue pas une excuse légitime si cet organisme de contrôle n’est pas également compétent à l’endroit où le polluant a causé des dommages aux pêcheries.
[Page 521]
Ce paragraphe vise clairement le déversement d’un polluant dans des eaux à l’extérieur de la province du Manitoba à un endroit où pareil déversement est permis [TRADUCTION] «par l’organisme de contrôle compétent» à cet endroit mais non pas dans la province du Manitoba où le polluant aurait causé des dommages aux pêcheries. Je crois qu’il est de première importance de signaler que cette affaire a été débattue devant toutes les cours en supposant que la Législature, en adoptant le paragraphe, avait présumé l’existence d’une telle permission accordée par un organisme de contrôle compétent et qu’il n’est pas nécessaire de décider en l’espèce si cet organisme est fédéral ou provincial ni de prendre quelque décision définitive quant à sa validité. Ce que l’on admet ici c’est que la législature provinciale a voulu rendre nul l’effet de la permission dûment accordée par l’organisme de contrôle d’un autre ressort et je suis d’accord avec M. le juge Matas qu’en ce faisant, elle avait l’intention de légiférer à l’égard des actes et des droits des défenderesses à l’extérieur des limites territoriales de la province du Manitoba de sorte que la loi contenant une disposition en ce sens ne s’applique pas aux appelantes en l’espèce.
Peut-être est-il superflu de signaler qu’en vertu de Y Acte de l’Amérique du Nord britannique, chaque province du Canada jouit d’un pouvoir souverain dans les attributions énumérées à l’art. 92 de l’Acte et que ce pouvoir est confiné à l’intérieur des limites territoriales des provinces respectives. Il s’ensuit, à mon avis, qu’en examinant la loi applicable dans un cas particulier, il faut se référer aux principes de la common law établis dans le domaine général du droit international privé.
Je partage l’opinion du juge en chef Freedman qu’en décidant de la loi applicable [TRADUCTION] «l’arrêt Phillips v. Eyre (1870), L.R. 6 Q.B. 1, doit nous servir de base». En cet arrêt, le juge Willes a énoncé la règle suivante:
[TRADUCTION] Comme règle générale, afin d’avoir un recours en justice en Angleterre pour un délit civil censé avoir été commis à l’extérieur, il faut remplir deux conditions. D’abord, le délit doit être de telle nature que s’il avait été commis en Angleterre, il aurait pu faire l’objet de poursuites devant les tribunaux. En second lieu, il ne faut pas que l’acte puisse se justifier par la loi du lieu où il a été commis.
[Page 522]
Cette règle générale a été reconnue comme applicable entre deux provinces du Canada dans une série d’arrêts qui tiennent lieu de précédents comme Carr v. Fracis Times & Co.[38]; Walpole v. Canadian Northern Railway Co.[39], McMillan v. Canadian Northern Railway Co.[40] Parmi les arrêts rendus par notre propre Cour, mentionnons seulement Canadian National Steamships Co. Ltd. c. Watson[41], le juge en chef Duff à la p. 13 et McLean c. Pettigrew[42], le juge Taschereau à la p. 76.
Le principe général tel qu’appliqué en ce pays a été bien énoncé par lord Cave dans McMillan v. Canadian Northern Railway Company, supra, lorsqu’il a déclaré:
[TRADUCTION] — Naturellement, la même règle s’applique à une action intentée dans une province du Canada pour un délit civil qui aurait été commis dans une autre province; et si l’on veut que la présente action soit accueillie, il est donc nécessaire d’établir non seulement que l’acte de négligence sur lequel l’action est fondée aurait pu faire l’objet de poursuites en vertu de la Loi de la Saskatchewan s’il avait été commis en cette province, mais aussi que la loi de l’Ontario ne peut le justifier. Il n’y a pas lieu de savoir si, en l’espèce, la première condition est remplie si (comme la Cour d’appel en a décidé) la seconde ne l’a pas été.
On se rend compte que le genre d’actions mentionnées dans le dernier groupe d’arrêts cités, diffère essentiellement de la présente affaire, en ce qu’ici le délit civil allégué était nécessairement de nature interprovinciale quant à sa portée et son effet. Toutefois, il est essentiel de se rappeler que la présente affaire est soumise en se fondant sur le fait que les actes des appelantes qui ont déversé des polluants en Ontario et en Saskatchewan étaient justifiés en raison de la permission obtenue de l’organisme provincial de contrôle compétent en la matière. Que cet organisme fut provincial ou fédéral est sans importance pour nous en l’espèce.
Un des principaux arguments mis de l’avant au nom de l’intimée est que les actes délictuels présumés ont été commis par les appelantes dans la province du Manitoba pour le motif que c’était
[Page 523]
cette province qui avait été le plus durement touchée et le juge en chef Laskin semble adopter le point de vue qu’en l’espèce il n’y a pas eu à l’extérieur du Manitoba de délit civil faisant l’objet de poursuites en cette province.
Dans ses motifs de jugement, le juge en chef du Manitoba, le juge Freedman, en adoptant le point de vue que le délit est censé avoir été commis dans le ressort où les dommages ont été causés, s’appuie sur des arrêts tels que C.A.P.A.C. c. International Good Music, Inc[43]., et Jenner v. Sun Oil Company Limited[44]. Mais ces arrêts, à mon avis, n’ont pas d’autre portée que d’établir qu’on peut débattre la proposition que des déclarations diffamatoires ou des violations de droits d’auteur survenues dans un ressort et transmises par radio dans un autre pourraient être considérées comme ayant été publiées dans le second ressort et par conséquent donner naissance à une action en dommages-intérêts là où elles ont été publiées. A mon avis, en l’espèce, la question est non seulement dé savoir si un delit a été commis au Manitoba mais si les actes posés par les appelantes en Saskatchewan et en Ontario peuvent être considérés comme des délits pouvant faire l’objet de quelque poursuite. Si les actes étaient autorisés en vertu d’un permis et étaient donc justifiés là où ils ont été posés, ils ne constituaient pas des fautes civiles et ne pouvaient servir de base à une action en dommages-intérêts.
Comme je l’ai dit, la jurisprudence de cette Cour a été constante à accepter la règle de Phillips v. Eyre[45] sans la mettre en question et je ne suis pas prêt à y déroger. Si l’on adhère à cette règle, il s’ensuit que si les activités des appelantes consistant à déverser du mercure en Saskatchewan et en Ontario étaient autorisées, cela a créé non seulement un droit civil en vertu des lois de ces provinces, mais aussi un droit civil concomittant afin que ces permis soient reconnus devant les tribunaux du Manitoba qui décident si l’action dans cette province est bien fondée ou non. Quant aux pouvoirs de la Législature de cette province d’annuler ces droits civils et de rendre un acte légalement posé dans une province, en vertu des lois de cette pro-
[Page 524]
vince, illégal, tout en écartant en même temps les droits reconnus en verte du droit international privé, je partage le point de vue de M. le juge Matas que l’arrêt Royal Bank of Canada v. The King[46], s’applique directement aux circonstances en l’espèce.
Les faits de l’affaire Royal Bank ont été étudiés à fond dans les arrêts de la Cour d’appel et par le Juge en chef de cette Cour et il serait superflu pour moi de les répéter. Ainsi il me suffit de déclarer que je partage la proposition fondamentale énoncée par lord Haldane à la p. 298 où il dit des appelants:
[TRADUCTION] Leur droit était un droit civil à l’extérieur de la province et la Législature de la province ne pouvait légiférer validement à l’encontre de ce droit.
En faisant la distinction avec cet arrêt, le juge en chef Freedman a déclaré ceci:
[TRADUCTION] Dans Royal Bank, le droit des détenteurs d’obligations, en Angleterre, de réclamer le retrait de leur argent de la banque, à son siège social de Montréal, a été considéré un droit civil — ayant pris naissance et exécutoire à l’extérieur de la province c’est-à-dire, à l’extérieur de la province de l’Alberta. Ici, en revanche, l’effet d’une licence ou d’un permis que les défenderesses peuvent détenir doit nécessairement être examiné et déterminé à l’intérieur d’une province — c’est-à-dire dans les limites de la province du Manitoba. L’endroit où les droits sont exécutoires — dans Royal Bank, à l’extérieur de la province, en l’espèce à l’intérieur de la province — constitue une distinction nette entre les deux arrêts, une distinction qui touche à la racine même de la question constitutionnelle maintenant en litige devant nous.
La première partie de ces remarques m’apparaît être fondée sur l’hypothèse qu’il s’agit en l’espèce d’un droit civil prenant naissance au Manitoba, mais comme je considère les droits civils des appelantes comme découlant des licences qui sont censées leur avoir été accordées en Ontario et en Saskatchewan respectivement, je ne puis faire mienne cette distinction.
Le caractère extra-provincial du droit d’action qu’invoque l’intimée contre les appelantes est illus-
[Page 525]
tré de la façon la plus frappante par le fait que, dans la déclaration, la première conclusion vise à obtenir:
[TRADUCTION] Une injonction visant à empêcher chacune des défenderesses de continuer à déverser du mercure ou des composés de mercure de leur usine respective de chlore et de soude caustique, dans les deux rivières susdites respectivement ou dans tout autre cours d’eau se jetant dans les eaux manitobaines ou communiquant avec elles directement ou indirectement…
Selon moi, c’est là une affirmation nette du droit d’une province d’en envahir une autre province et d’y invoquer ses propres lois de façon à empêcher les compagnies qui sont présentes dans toutes les trois provinces d’exercer des droits pour lesquels elles sont censées avoir obtenu un permis de la province où le déversement s’est effectué.
Pour toutes ces raisons, j’acceuillerais ce pourvoi, j’infirmerais l’arrêt rendu par la Cour d’appel du Manitoba le 21 mars 1973, et je rétablirais le jugement de M. le juge Matas de la Cour du Banc de la Reine du Manitoba rendu le 16 juin 1972.
M. le juge Pigeon, d’après mon interprétation de ses motifs, est arrivé à la même conclusion en se fondant sur le fait que, puisque les actes des appelantes sont nécessairement de portée interprovinciale, ils constituent des matières relevant de l’autorité exclusive du Parlement conformément à la doctrine du pouvoir résiduaire sur les matières de domaine interprovincial non spécifiquement attribuées soit au pouvoir fédéral soit au pouvoir provincial par l’Acte de l’Amérique du Nord britannique. Il conclut donc que les provinces de l’Ontario et de la Saskatchewan n’avaient pas le pouvoir d’autoriser les actes de pollution des appelantes, et, comme corollaire de ce raisonnement, il conclut que la loi en question est ultra vires de la province puisqu’elle concerne le domaine exclusivement fédéral de la pollution des rivières interprovinciales. Cet argument n’a été mis de l’avant par aucune des parties en aucun moment et on ne le retrouve pas non plus dans les prétentions faites par aucun des intervenants puisque tous les intéressés ont présumé que les actes de pollution avaient dûment été autorisés par l’organisme de contrôle compétent où ces actes sont survenus. Je
[Page 526]
ne puis partager le point de vue de mon collègue M. le juge Pigeon puisque selon moi, même si le contrôle de la pollution de ces rivières est une matière de compétence fédérale, la loi ici attaquée porte sur les effets de cette pollution à l’égard des dommages causés à des biens dans les limites de la province du Manitoba et elle devient inapplicable seulement en raison de l’aspect extra-territorial que j’ai déjà mentionné. L’action ici a été intentée par la Couronne à titre de subrogée aux droits de particuliers et à mon avis la loi applicable est la loi du lieu où les actes reprochés ont été posés.
Indépendamment des dispositions de l’Assistance Act, la déclaration invoque un recours en common law et si cette action doit se continuer et s’il appert que les appelantes n’avaient pas les permis émis par les organismes de contrôle compétents en Ontario et en Saskatchewan, il est alors clair que les tribunaux du Manitoba auraient compétence pour connaître de la poursuite conformément aux motifs énoncés par M. le juge Dickson dans l’affaire Moran c. Pyle National (Canada) Limited[47], qui a été décidée par cette Cour le 21 décembre 1973.
Pourvois accueillis, le JUGE EN CHEF LASKIN et les JUGES JUDSON et SPENCE étant dissidents.
Procureurs de la défenderesse, appelante, Interprovincial Co-operatives Ltd.: Aikens, MacAulay & Thorvaldson, Winnipeg.
Procureurs de la défenderesse, appelante, Dryden Chemicals Ltd.: Pitblado & Hoskin, Winnipeg
Procureur de la demanderesse, intimée: Gordon E. Pilkey, Winnipeg.
[1] [1973] 3 W.W.R. 673, 38 D.L.R. (3d) 367.
[2] [1956] R.C.S. 137.
[3] [1917] A.C. 195.
[4] (1915), 51 R.C.S. 234.
[5] [1913] A.C. 283.
[6] (1882), 6 R.C.S. 52.
[7] [1898] A.C. 700.
[8] [1933] R.C.S. 670.
[9] (1870), L.R. 6 Q.B. 1.
[10] [1971] A.C. 356.
[11] [1975] 1 R.C.S. 393.
[12] [1942] 4 D.L.R. 605.
[13] [1917] A.C. 195.
[14] [1913] A.C. 283.
[15] [1937] O.R. 265.
[16] [1937] OR. 796.
[17] [1937] 3 D.L.R. 365.
[18] [1956] R.C.S. 137.
[19] [1941] R.C.S. 321.
[20] [1913] A.C. 283.
[21] [1956] R.C.S. 137.
[22] [1940] A.C. 513.
[23] [1943] A.C. 356.
[24] [1933] R.C.S. 670.
[25] [1949] R.C.S. 698.
[26] [1963] R.C.S. 136.
[27] [1935] A.C. 500.
[28] (1879), 3 R.C.S. 1, conf. 5 App. Cas. 115.
[29] (1881), 7 App. Cas. 96.
[30] [1975] 1 R.C.S. 494.
[31] [1954] R.C.S. 207.
[32] [1974] A.C. 436.
[33] [1975] 2 R.C.S. 546.
[34] [1975] 1 R.C.S. 393.
[35] [1975] 1 R.C.S. 5.
[36] (1882), 6 R.C.S. 52.
[37] [1898] A.C. 700.
[38] [1902] A.C. 176.
[39] [1923] A.C. 113.
[40] [1923] A.C. 120.
[41] [1939] R.C.S. 11.
[42] [1945] R.C.S. 62.
[43] [1963] R.C.S. 136.
[44] [1952] O.R. 240.
[45] (1870), L.R. 6 Q.B. 1.
[46] [1913] A.C. 283.
[47] [1975] 1 R.C.S. 393.
