ARRÊT DE LA COUR (neuvième chambre)
11 juillet 2019 (*)
« Manquement d’État – Directive 2011/70/Euratom – Gestion responsable et sûre du combustible usé et des déchets radioactifs – Programme national – Obligation de transmission à la Commission européenne »
Dans l’affaire C‑434/18,
ayant pour objet un recours en manquement au titre de l’article 258 TFUE, en liaison avec l’article 106 bis, paragraphe 1, du traité Euratom, introduit le 29 juin 2018,
Commission européenne, représentée initialement par M. G. Gattinara et M^me M. Patakia, puis par MM. G. Gattinara et R. Tricot, en qualité d’agents,
partie requérante,
contre
République italienne, représentée par M^me G. Palmieri, en qualité d’agent, assistée de M. G. Palatiello, avvocato dello Stato,
partie défenderesse,
LA COUR (neuvième chambre),
composée de M^me K. Jürimäe, présidente de chambre, MM. D. Šváby et N. Piçarra (rapporteur), juges,
avocat général : M. M. Campos Sánchez-Bordona,
greffier : M. A. Calot Escobar,
vu la procédure écrite,
vu la décision prise, l’avocat général entendu, de juger l’affaire sans conclusions,
rend le présent
Arrêt
1 Par sa requête, la Commission européenne demande à la Cour de constater que la République italienne, en n’ayant pas notifié son programme national de mise en œuvre de la politique en matière de gestion du combustible usé et des déchets radioactifs (ci-après le « programme national »), a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu des dispositions combinées de l’article 15, paragraphe 4, et de l’article 13, paragraphe 1, de la directive 2011/70/Euratom du Conseil, du 19 juillet 2011,
établissant un cadre communautaire pour la gestion responsable et sûre du combustible usé et des déchets radioactifs (JO 2011, L 199, p. 48).
Le cadre juridique
Le droit de l’Union
2 Aux termes des considérants 1, 2 et 28 de la directive 2011/70 :
« (1) L’article 2, point b), du traité instituant la Communauté européenne de l’énergie atomique (traité “Euratom”) prévoit l’établissement de normes de sécurité uniformes pour la protection sanitaire de la population et des travailleurs.
(2) L’article 30 du traité Euratom prévoit l’institution de normes de base relatives à la protection sanitaire de la population et des travailleurs contre les dangers résultant des radiations ionisantes.
[...]
(28) Chaque État membre devrait établir un programme national afin que les décisions politiques se traduisent par des dispositions claires et que toutes les mesures relatives à la gestion du combustible usé et des déchets radioactifs, de la production jusqu’au stockage, soient mises en œuvre en temps voulu. Ces programmes nationaux devraient pouvoir prendre la forme d’un document de référence unique ou d’un ensemble de documents. »
3 L’article 5, paragraphe 1, sous a), de cette directive énonce :
« 1. Les États membres établissent et maintiennent un cadre national législatif, réglementaire et organisationnel (ci-après dénommé “cadre national”) pour la gestion du combustible usé et des déchets radioactifs, qui attribue les responsabilités et prévoit la coordination entre les organismes compétents. Le cadre national prévoit [notamment] :
a) un programme national de mise en œuvre de la politique en matière de gestion du combustible usé et des déchets radioactifs ;
[...] »
4 L’article 12 de ladite directive est ainsi libellé :
« 1. Les programmes nationaux précisent comment les États membres comptent mettre en œuvre leurs politiques nationales, visées à l’article 4, pour assurer une gestion responsable et sûre du combustible usé et des déchets radioactifs en vue d’atteindre les objectifs de la présente directive. Lesdits programmes incluent tout ce qui suit :
a) les objectifs généraux que cherchent à atteindre les politiques nationales des États membres en matière de gestion du combustible usé et des déchets radioactifs ;
b) les échéances importantes et des calendriers clairs qui permettront de respecter ces échéances en tenant compte des objectifs premiers que cherchent à atteindre les programmes nationaux ;
c) un inventaire de tous les combustibles usés et des déchets radioactifs et les estimations relatives aux quantités futures, y compris celles résultant d’opérations de démantèlement. Cet inventaire indique clairement la localisation et la quantité de déchets radioactifs et de combustible usé, conformément à la classification appropriée des déchets radioactifs ;
d) les concepts, ou les plans et solutions techniques en matière de gestion du combustible usé et des déchets radioactifs, depuis la production jusqu’au stockage ;
e) les concepts ou les plans pour la période postérieure à la fermeture d’une installation de stockage, y compris pour la période pendant laquelle des mesures de contrôle appropriées sont maintenues, ainsi que les moyens à utiliser pour préserver la mémoire de l’installation à long terme ;
f) les activités de recherche, de développement et de démonstration nécessaires pour mettre en œuvre des solutions de gestion du combustible usé et des déchets radioactifs ;
g) les responsabilités en ce qui concerne la mise en œuvre du programme national et les indicateurs de performance clés pour surveiller l’avancement de la mise en œuvre ;
h) une estimation des coûts du programme national et la base et les hypothèses utilisées pour formuler cette estimation, qui doit être assortie d’un calendrier ;
i) le ou les mécanismes de financement en vigueur ;
j) la politique ou la procédure en matière de transparence, visée à l’article 10 ;
k) le cas échéant, le ou les accords conclus avec un État membre ou un pays tiers en matière de gestion de combustible usé ou des déchets radioactifs, y compris pour ce qui est de l’utilisation des installations de stockage.
2. Le programme national et la politique nationale peuvent prendre la forme d’un document unique ou d’une série de documents. »
5 L’article 13, paragraphe 1, de la même directive dispose :
« Les États membres notifient leur programme national ainsi que les modifications substantielles ultérieures à la Commission. »
6 L’article 15, paragraphe 4, de la directive 2011/70 prévoit :
« Les États membres notifient pour la première fois à la Commission le contenu de leur programme national comportant tous les éléments prévus par l’article [12] dans les meilleurs délais, mais au plus tard le 23 août 2015. »
Le droit italien
7 La directive 2011/70 a été transposée dans l’ordre juridique italien par le decreto legislativo n. 45 – Attuazione della direttiva 2011/70/Euratom, che istituisce un quadro comunitario per la gestione responsabile e sicura del combustibile nucleare esaurito e dei rifiuti radioattivi (décret législatif n^o 45, mettant en œuvre la directive 2011/70/Euratom, établissant un cadre communautaire pour la gestion responsable et sûre du combustible usé et des déchets radioactifs), du 4 mars 2014
(GURI n^o 71, du 26 mars 2014, p. 1).
8 La procédure d’approbation du programme national est établie à l’article 7, paragraphe 1, de ce décret législatif. Cette disposition prévoit que le programme national est approuvé par décret du président du Conseil des ministres, sur proposition du ministre du Développement économique et du ministre de l’Environnement et de la Protection du territoire et de la mer, après consultation du ministre de la Santé, de la conférence unifiée et de l’autorité de régulation compétente.
La procédure précontentieuse
9 Le 4 novembre 2015, la Commission a ouvert une procédure « EU Pilot » (8056/15/ENER) pour obtenir des informations de la République italienne concernant l’état de la procédure d’adoption du programme national visé à l’article 12 de la directive 2011/70.
10 Le 2 février 2016, la République italienne a informé la Commission qu’elle adopterait son programme national à brève échéance et qu’elle le lui transmettrait dans les meilleurs délais.
11 Le 12 février 2016, la Commission a clôturé la procédure « EU Pilot » (8056/15/ENER).
12 Le 22 février 2016, la République italienne a envoyé à la Commission un document intitulé « Programme national ».
13 Le 23 février 2016, la Commission a demandé des éclaircissements sur la nature du document envoyé, notamment sur le point de savoir s’il s’agissait de la version finale du programme national. La République italienne n’a pas répondu.
14 Le 29 avril 2016, la Commission a envoyé à la République italienne une lettre de mise en demeure, dans laquelle elle a rappelé qu’elle n’avait toujours pas été informée de l’adoption du programme national définitif. Elle invitait cet État membre à prendre les mesures nécessaires pour se conformer à l’avis motivé dans un délai de deux mois.
15 La République italienne a répondu à cette lettre de mise en demeure par deux communications, l’une du ministère du Développement économique et l’autre du ministère de l’Environnement et de la Protection du territoire et de la mer. Ces communications concernaient le stade de la procédure d’adoption du programme national.
16 Le 14 juillet 2017, la Commission a émis un avis motivé, dans lequel elle considérait que la République italienne avait manqué aux obligations qui lui incombaient en vertu des dispositions combinées de l’article 15, paragraphe 4, et de l’article 13, paragraphe 1, de la directive 2011/70, dans la mesure où ledit État membre ne lui avait pas notifié la version définitive du programme national.
17 La République italienne a répondu à l’avis motivé par lettre du 13 septembre 2017, indiquant les mesures prises pour l’adoption de son programme national.
18 Le 29 juin 2018, à la suite de l’examen de cette réponse, la Commission a introduit le présent recours, estimant que la République italienne ne lui avait toujours pas notifié le programme national définitif.
Sur le recours
Argumentation des parties
19 La Commission fait valoir que la République italienne a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu des dispositions combinées de l’article 15, paragraphe 4, et de l’article 13, paragraphe 1, de la directive 2011/70, dans la mesure où elle ne lui a pas notifié son programme national, alors qu’elle était tenue de le faire dans les meilleurs délais et, en tout état de cause, avant le 23 août 2015. La Commission rappelle à cet égard que, l’article 288, troisième alinéa, TFUE s’appliquant
également dans le cadre du traité CEEA, la directive 2011/70 lie les États membres quant au résultat qu’elle vise, tout en leur reconnaissant la compétence quant aux moyens pour y parvenir.
20 En l’occurrence, la Commission estime que, à la date d’expiration du délai imparti dans l’avis motivé, les autorités italiennes ne lui avaient toujours pas transmis le texte définitif du programme national visé à l’article 12 de la directive 2011/70. À cet égard, la Commission souligne que la République italienne ne lui a communiqué que l’information concernant l’état d’avancement du programme national. Les versions du programme national envoyées par cet État membre, à deux reprises,
auraient été des versions provisoires, dans la mesure où ces versions devaient, en tout état de cause, passer par d’autres étapes de la procédure de consultation publique et seraient seulement formalisées par l’adoption ultérieure d’un décret du président du Conseil des ministres.
21 Dans sa réplique, la Commission ajoute que l’argument présenté par cet État membre selon lequel l’obligation de notification prévue à l’article 13, paragraphe 1, de la directive 2011/70 se limiterait à l’obligation de transmettre des informations sur l’état d’avancement du programme national doit être rejeté. Un tel argument ne trouverait aucun appui ni dans le libellé, ni dans l’objectif, ni dans le système des dispositions de la directive 2011/70.
22 La Commission estime que les arguments avancés par la République italienne concernant la complexité de la procédure établie par la loi nationale pour l’adoption du programme national et les retards qui ont eu lieu en raison du remaniement gouvernemental sont inopérants. Au regard de la jurisprudence de la Cour, les États membres ne sauraient invoquer des circonstances internes ou des difficultés pratiques pour justifier le non-respect des obligations imposées par une directive dans le délai
imparti. Finalement, en se fondant sur cette même jurisprudence, la Commission fait valoir que la conclusion présentée par la République italienne à titre subsidiaire, tendant à ce que la Cour prenne acte du fait que la procédure d’adoption du programme national est en cours, est irrecevable.
23 La République italienne, pour sa part, fait valoir que l’obligation de « notification » prévue à l’article 13, paragraphe 1, de la directive 2011/70 doit être entendue comme étant une obligation d’informer la Commission, en temps utile et de manière constante, sur l’état d’avancement du programme national. Or, les autorités italiennes l’auraient fait à deux reprises, à savoir, le 22 février 2016, elles auraient communiqué à la Commission la version du programme national mise en consultation
publique et, le 13 septembre 2017, elles auraient communiqué à la Commission la version mise à jour de ce programme, à la suite de la première des deux phases de consultation publique.
24 Cet État membre ajoute que des efforts sérieux ont été déployés pour la définition du processus d’adoption du programme national. Toutefois, l’adoption définitive de ce programme serait soumise à une procédure complexe, établie par la législation nationale, qui n’aurait toujours pas été achevée.
25 La République italienne souligne que, en vertu de l’article 7, paragraphe 1, du décret législatif n^o 45 du 4 mars 2014, le programme national doit être approuvé par décret du président du Conseil des ministres, sur proposition du ministre du Développement économique et du ministre de l’Environnement, de la Protection du territoire et de la mer. Cela devrait être précédé d’une évaluation environnementale stratégique, laquelle aurait été retardée en raison du remaniement gouvernemental qui,
entre-temps, aurait eu lieu.
26 La République italienne demande, à titre subsidiaire, que, dans l’hypothèse où il serait fait droit au recours, la Cour prenne acte du fait que la procédure d’adoption du programme national est en cours.
Appréciation de la Cour
27 Afin de déterminer la portée de l’obligation de notification qui incombe aux États membres en vertu des dispositions combinées des articles 13, paragraphe 1, et 15, paragraphe 4, de la directive 2011/70, il convient de rappeler d’emblée que, conformément à une jurisprudence constante, pour interpréter une disposition du droit de l’Union, il y a lieu de tenir compte non seulement des termes de celle-ci, mais également de son contexte et des objectifs poursuivis par la réglementation dont elle
fait partie (voir, en ce sens, arrêt du 28 février 2019, Meyn, C‑9/18, EU:C:2019:148, point 26 et jurisprudence citée).
28 S’agissant, en premier lieu, des termes de l’article 13, paragraphe 1, et de l’article 15, paragraphe 4, de la directive 2011/70, force est de constater qu’ils ne contiennent pas l’expression « état d’avancement du programme national », ni aucune autre expression qui pourrait avoir la même signification. En effet, ces deux dispositions se réfèrent au « programme national », qui porte non pas sur un projet ou sur une version provisoire, mais sur une version définitive de ce programme.
29 S’agissant, en second lieu, du contexte de la directive 2011/70, il convient de constater que l’article 13, paragraphe 1, de cette directive se trouve sous le chapitre 2 de celle-ci, intitulé « Obligations », et est précédé d’un ensemble de dispositions qui précisent l’obligation pour les États membres d’adopter leurs programmes nationaux conformément aux articles 5, 11 et 12 de ladite directive.
30 À cet égard, l’article 5 de la directive 2011/70, intitulé « Cadre national », dispose, à son paragraphe 1, sous a), que le programme national fait partie d’un cadre national législatif, réglementaire et organisationnel qui impartit des responsabilités aux organismes compétents et prévoit la coordination entre ceux-ci.
31 L’article 11 de cette directive, intitulé « Programmes nationaux », prévoit, à son paragraphe 1 que chaque État membre « veille à la mise en œuvre de son programme national », dont le contenu est déterminé à l’article 12.
32 L’article 12, paragraphe 1, de ladite directive dispose que les éléments du programme national comprennent, notamment, « les échéances importantes et des calendriers clairs qui permettent de respecter ces échéances », « un inventaire de tous les combustibles usés et des déchets radioactifs et les estimations relatives aux quantités futures », « les concepts, ou les plans et solutions techniques en matière de gestion de combustible usé et des déchets radioactifs », ainsi que « les
responsabilités en ce qui concerne la mise en œuvre du programme national et les indicateurs de performance clés pour surveiller l’avancement de la mise en œuvre ».
33 Il résulte de ces dispositions que, pour répondre aux obligations contenues dans la directive 2011/70 relatives à l’adoption des programmes nationaux visés à l’article 12 de cette directive, les États membres doivent, ainsi que le fait valoir la Commission, fixer des éléments certains et établis de manière définitive, sur la base desquels ces programmes pourront être mis en œuvre.
34 En outre, il convient de rappeler que, selon une jurisprudence constante de la Cour, les dispositions d’une directive doivent être mises en œuvre avec une force contraignante incontestable, avec la spécificité, la précision et la clarté requises afin que l’exigence de sécurité juridique soit respectée (voir, en ce sens, arrêt du 17 mai 2001, Commission/Italie, C‑159/99, EU:C:2001:278, point 32 et jurisprudence citée).
35 Il en découle que l’obligation pour les États membres de notifier, conformément aux dispositions combinées de l’article 15, paragraphe 4, et de l’article 13, paragraphe 1, de la directive 2011/70, pour la première fois à la Commission le programme national, visé à l’article 12 de cette directive, au plus tard le 23 août 2015, ne saurait être acquittée par une simple communication à la Commission des versions provisoires du programme national, mais le serait uniquement par l’adoption
définitive de celui-ci conformément à la procédure prévue à cette fin. La communication d’une version provisoire du programme national ne correspond donc pas à la notification d’une telle mesure de transposition.
36 Cette interprétation est confortée par les objectifs poursuivis par la directive 2011/70, qui trouve sa base juridique aux articles 31 et 32 du traité CEEA. Ainsi qu’il ressort des considérants 1 et 2 de cette directive, ce traité prévoit l’établissement de normes de sécurité uniformes visant la protection sanitaire de la population et des travailleurs contre les dangers résultant des radiations ionisantes.
37 Dans ce cadre, ainsi que le précise le considérant 28 de ladite directive, chaque État membre doit établir un programme national afin que les décisions politiques se traduisent par des dispositions claires et que toutes les mesures relatives à la gestion du combustible usé et des déchets radioactifs, de la production jusqu’au stockage, soient mises en œuvre en temps voulu. Ainsi, l’objectif général de protection de la santé publique ne peut pas être atteint efficacement sans l’adoption des
programmes nationaux en temps utile.
38 Une interprétation de la portée de l’obligation de notification qui la limiterait à l’état d’avancement des programmes nationaux revient à considérer que la directive 2011/70 n’impartit pas aux États membres un délai maximum pour l’adoption de leurs programmes. Une telle interprétation, outre qu’elle est contraire au libellée de l’article 15, paragraphe 4, de cette directive, serait susceptible de porter préjudice à l’effet utile de celle-ci et à l’objectif de protection visé au point 36 du
présent arrêt.
39 Il s’ensuit que les éléments tirés du contexte et de la finalité de la directive 2011/70 confirment l’interprétation de la Commission selon laquelle l’obligation qui incombe aux États membres en vertu des dispositions combinées de l’article 13, paragraphe 1, et de l’article 15, paragraphe 4, de cette directive ne sera satisfaite que moyennant la communication à la Commission de la version finale de leurs programmes nationaux.
40 La République italienne a, certes, invoqué, d’une part, l’existence des causes justifiant son retard, et fait état, d’autre part, des efforts fournis aux fins de l’adoption de son programme national.
41 À cet égard, il résulte d’une jurisprudence constante de la Cour qu’un État membre ne saurait exciper de situations de son ordre interne pour justifier le non-respect des obligations et des délais résultant du droit de l’Union (arrêt du 18 octobre 2018, Commission/Roumanie, C‑301/17, non publié, EU:C:2018:846, point 45). Il résulte également d’une jurisprudence constante que l’existence d’un manquement doit être appréciée en fonction de la situation de l’État membre telle qu’elle se
présentait au terme du délai fixé dans l’avis motivé. Les changements intervenus par la suite ne sauraient donc être pris en compte par la Cour (arrêt du 28 novembre 2018, Commission/Slovénie, C‑506/17, non publié, EU:C:2018:959, point 50 et jurisprudence citée).
42 Or, en ce qui concerne les circonstances invoquées en l’espèce par la République italienne pour justifier le fait que cet État membre n’a pas notifié à la Commission le programme national visé à l’article 12 de la directive 2011/70 au terme de ce délai, il suffit de constater que celles-ci sont de nature interne. Plus concrètement, elles sont liées, d’une part, à la consultation publique préalable et, d’autre part, au remaniement gouvernemental qui aurait retardé le processus d’adoption du
programme national. Par conséquent, au regard de la jurisprudence citée au point précédent du présent arrêt, de telles circonstances ne sauraient être prises en compte par la Cour à titre de justification du non-respect de l’obligation et du délai résultant de la directive 2011/70.
43 Par ailleurs, s’agissant des efforts déployés par la République italienne aux fins de l’adoption de son programme national, force est de constater que, dans son avis motivé du 14 juillet 2017, la Commission a imparti à cet État membre un délai de deux mois pour se conformer aux obligations imposées par la directive 2011/70. Or, il n’est pas contesté que, au terme de ce délai, la République italienne n’avait toujours pas adopté son programme national.
44 Dès lors, il y a lieu de considérer que le recours introduit par la Commission est fondé.
45 Eu égard à l’ensemble des considérations qui précèdent, il convient de constater que, en n’ayant pas notifié à la Commission son programme national, la République italienne a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu des dispositions combinées de l’article 15, paragraphe 4, et de l’article 13, paragraphe 1, de la directive 2011/70.
Sur les dépens
46 En vertu de l’article 138, paragraphe 1, du règlement de procédure de la Cour, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. La Commission ayant conclu à la condamnation de la République italienne et cette dernière ayant succombé en ses moyens, il y a lieu de la condamner aux dépens.
Par ces motifs, la Cour (neuvième chambre) déclare et arrête :
1) En n’ayant pas notifié à la Commission européenne son programme national de mise en œuvre de la politique en matière de gestion du combustible usé et des déchets radioactifs, la République italienne a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu des dispositions combinées de l’article 15, paragraphe 4, et de l’article 13, paragraphe 1, de la directive 2011/70/Euratom du Conseil, du 19 juillet 2011, établissant un cadre communautaire pour la gestion responsable et sûre du combustible usé
et des déchets radioactifs.
2) La République italienne est condamnée aux dépens.
Signatures
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* Langue de procédure : l’italien.
