Vu la procédure suivante :
Par une requête sommaire et un mémoire complémentaire, enregistrés les 22 août et 22 novembre 2016 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, les communes de Busseaut, Chambain, Essarois, La Chaume, Lucey, Montmoyen, Nod-sur-Seine, Rochefort-sur-Brévon et Terrefondrée (Côte-d'Or) demandent au Conseil d'État :
1°) d'annuler pour excès de pouvoir l'arrêté du Premier ministre en date du 7 mars 2016 portant prise en considération du projet de création du Parc national de forêt feuillue de plaine, ensemble la décision implicite de rejet résultant du silence gardé sur leur recours gracieux formé le 22 avril 2016 contre cet arrêté ;
2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 4 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu :
- la Constitution, notamment son Préambule et ses articles 61-1 et 72 ;
- la directive 2001/42/CE du Parlement européen et du Conseil du 27 juin 2001 relative à l'évaluation des incidences de certains plans et programmes sur l'environnement ;
- le code de l'environnement ;
- la loi n° 2006-436 du 14 avril 2006 ;
- la décision du 10 février 2017 par laquelle le Conseil d'Etat, statuant au contentieux n'a pas renvoyé au Conseil constitutionnel la question prioritaire de constitutionnalité soulevée par la commune de Busseaut et autres ;
- le code de justice administrative ;
Après avoir entendu en séance publique :
- le rapport de M. Vivien David, maître des requêtes en service extraordinaire,
- les conclusions de M. Louis Dutheillet de Lamothe, rapporteur public.
La parole ayant été donnée, avant et après les conclusions, à Me Carbonnier, avocat de la commune de Busseaut et autres.
Considérant ce qui suit :
1. L'article L. 331-1 du code de l'environnement, issu de l'article 1er de la loi du 14 avril 2006 relative aux parcs nationaux, aux parcs naturels marins et aux parcs naturels régionaux, dispose que : " Un parc national peut être créé à partir d'espaces terrestres ou maritimes, lorsque le milieu naturel, particulièrement la faune, la flore, le sol, le sous-sol, l'atmosphère et les eaux, les paysages et, le cas échéant, le patrimoine culturel qu'ils comportent présentent un intérêt spécial et qu'il importe d'en assurer la protection en les préservant des dégradations et des atteintes susceptibles d'en altérer la diversité, la composition, l'aspect et l'évolution. / Il est composé d'un ou plusieurs coeurs, définis comme les espaces terrestres et maritimes à protéger, ainsi que d'une aire d'adhésion, définie comme tout ou partie du territoire des communes qui, ayant vocation à faire partie du parc national en raison notamment de leur continuité géographique ou de leur solidarité écologique avec le coeur, ont décidé d'adhérer à la charte du parc national et de concourir volontairement à cette protection. (...) ". En vertu de l'article L. 331-2 du même code : " La création d'un parc national est décidée par décret en Conseil d'Etat, au terme d'une procédure fixée par le décret prévu à l'article L. 331-7 et comportant une enquête publique réalisée conformément au chapitre III du titre II du livre Ier du présent code et des consultations. " Aux termes de l'article R. 331-4 du même code : " Le dossier élaboré par le groupement d'intérêt public est soumis pour avis aux communes dont le territoire est susceptible d'être inclus pour tout ou partie dans le coeur du parc national et aux communes considérées comme ayant vocation à adhérer à la charte du parc national, aux établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre auxquels ces communes appartiennent ainsi qu'aux départements, aux régions et aux collectivités à statut particulier concernés. / (...) Ces avis sont rendus dans un délai de deux mois à compter de la saisine. En l'absence de réponse à l'issue de ce délai, l'avis est réputé favorable. ". L'article R. 331-5 du même code ajoute que : " Le dossier de création, accompagné des avis recueillis en application de l'article R. 331-4, est soumis par le ministre chargé de la protection de la nature au Premier ministre qui décide s'il convient de prendre en considération le projet de création du parc. / Cette décision est publiée au Journal officiel de la République française. / (...) ". Selon le premier alinéa de l'article L. 331-6 du même code : " A compter de la décision de l'autorité administrative prenant en considération la création d'un parc national dans les conditions fixées par le décret prévu à l'article L. 331-7, les travaux, constructions et installations projetés dans les espaces ayant vocation à figurer dans le coeur du parc national qui auraient pour effet de modifier l'état des lieux ou l'aspect des espaces en cause sont soumis à autorisation de l'autorité administrative, ou, s'ils sont soumis à une autorisation d'urbanisme, à l'avis conforme de cette autorité. ".
2. Par un arrêté du 7 mars 2016 pris en application de l'article R. 331-5 du code de l'environnement précité, le Premier ministre, sur la proposition du ministre chargé de la protection de la nature et au vu notamment du dossier élaboré par le groupement d'intérêt public de préfiguration du Parc national des forêts de Champagne et Bourgogne, a décidé de prendre en considération le projet de création du Parc national de forêt feuillue de plaine et a défini les espaces ayant vocation à être classés dans le coeur de ce parc. Le 22 avril 2016, les communes requérantes ont demandé au Premier ministre de retirer cet arrêté et, à titre subsidiaire, de retirer du zonage ainsi défini les biens communaux ainsi que les propriétés privées. Elles demandent au Conseil d'Etat d'annuler pour excès de pouvoir l'arrêté ainsi que la décision implicite de rejet née du silence gardé sur ce recours gracieux.
3. En premier lieu, en vertu de l'article R. 311-1 du code de justice administrative, le Conseil d'Etat est compétent pour connaître en premier et dernier ressort des recours dirigés contre les actes réglementaires des ministres. Eu égard à ses effets, l'arrêté du Premier ministre portant prise en considération d'un projet de parc national présente un caractère réglementaire. Il relève, en conséquence, de la compétence de premier ressort du Conseil d'Etat.
4. En deuxième lieu, en vertu de l'article 1er du décret du 2 avril 2015, délégation de signature a été donnée à M. Marc Guillaume, secrétaire général du Gouvernement, à l'effet de signer, au nom du Premier ministre, tous actes, arrêtés, circulaires et décisions, à l'exclusion des décrets. L'arrêté attaqué ayant été signé par M. Marc Guillaume par délégation du Premier Ministre, le moyen tiré de ce qu'il aurait été signé par une autorité incompétente doit être écarté.
5. En troisième lieu, il résulte des articles R. 331-2, R. 331-4 et R. 331-5 du code de l'environnement, pris en application de son article L. 331-2, que le dossier permettant d'apprécier l'intérêt de la création d'un parc national, élaboré par le groupement d'intérêt public en charge du projet, doit être soumis pour avis notamment aux communes dont le territoire est susceptible d'être inclus, pour tout ou partie, dans le coeur du parc national, que celles-ci disposent d'un délai de deux mois à compter de la saisine pour rendre leur avis, faute de quoi il est réputé favorable, et que les avis recueillis doivent accompagner le dossier de création ensuite soumis au Premier ministre par le ministre chargé de la protection de la nature.
6. Il ressort des pièces du dossier que le projet a été soumis pour avis aux communes concernées entre le 10 octobre et le 9 décembre 2014, conformément aux exigences de l'article R. 331-4 du code de l'environnement, qui ne sont pas incompatibles avec les objectifs de l'article 6 de la directive du 27 juin 2001 relative à l'évaluation des incidences de certains plans et programmes sur l'environnement. La circonstance que, préalablement à la saisine des communes concernées, des versions préparatoires du projet aient envisagé de donner au coeur de parc un territoire moins étendu n'est pas, en tout état de cause, de nature à entacher d'irrégularité cette consultation, qui a porté sur le même territoire que celui qu'a retenu l'arrêté du Premier ministre. Est enfin sans influence sur la légalité de l'arrêté l'absence de mention dans ses visas de l'avis de la commune de La Chaume, dont il n'est pas soutenu qu'elle n'a pas été consultée, et qui, ainsi qu'il ressort des pièces du dossier, a pu se prononcer sur le projet par une délibération du conseil municipal en date du 10 novembre 2014 versée aux débats. Par suite, les moyens tirés de ce que l'arrêté attaqué aurait été pris au terme d'une procédure irrégulière doivent être écartés.
7. En quatrième lieu, il ne ressort pas des pièces du dossier que la prise en considération du projet de parc national est, en elle-même, de nature à compromettre les activités économiques existantes sur le territoire des communes concernées. En tout état de cause, il n'apparaît pas, à ce stade de la procédure de création du parc, que le projet litigieux mette gravement en cause les équilibres économiques du territoire concerné, eu égard notamment aux mesures envisagées pour préserver l'activité d'extraction de pierres, promouvoir la gestion locale de la filière bois et maintenir les pratiques de la chasse et de l'affouage. Par suite, le moyen tiré d'une erreur manifeste d'appréciation doit être écarté.
8. Il résulte de tout ce qui précède, sans qu'il soit besoin de statuer sur la fin de non recevoir opposée par le ministre, que la requête de la commune de Busseaut et autres doit être rejetée.
D E C I D E :
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Article 1er : La requête des communes de Busseaut, Chambain, Essarois, La Chaume, Lucey, Montmoyen, Nod-sur-Seine, Rochefort-sur-Brévon et Terrefondrée est rejetée.
Article 2 : La présente décision sera notifiée à la commune de Busseaut, première requérante dénommée, au Premier ministre, au ministre d'Etat, ministre de la transition écologique et solidaire, ainsi qu'au ministre de la cohésion des territoires.
