Vu la procédure suivante :
La société anonyme Maison Ginestet a demandé au tribunal administratif de Bordeaux, d'une part, d'annuler la décision du 4 avril 2013 par laquelle l'établissement national des produits de l'agriculture et de la mer (FranceAgriMer) lui a demandé de reverser l'aide qu'il lui a accordée, au titre du programme triennal de promotion des produits viticoles en vue de la promotion des vins sur les marchés tiers, pour un montant de 220 426,46 euros ainsi que le rejet de son recours gracieux du 20 août 2013 et, d'autre part, de prononcer la décharge de la somme en litige.
Par un jugement n° 1303460 du 19 mai 2015, le tribunal administratif de Bordeaux a annulé la décision du 4 avril 2013 pour vice de forme et a enjoint à FranceAgriMer de restituer à la société Maison Ginestet un montant d'aide de 217 731,24 euros, à moins que FranceAgriMer n'émette, dans le délai de deux mois suivant la notification du jugement, un ordre de reversement régularisé.
La société Maison Ginestet a demandé au tribunal administratif de Bordeaux, d'une part, d'annuler le titre de perception du 26 juin 2015 de 330 639,69 euros correspondant au montant précité et à une sanction d'un montant de 110 213,23 euros, laquelle somme a été réglée par la compensation opérée dès le 29 juillet 2014 avec les sommes dues, par ailleurs, par FranceAgriMer à cette société ainsi que cette compensation et, d'autre part, de la décharger du reversement de l'aide en litige et de la sanction dont il a été assorti.
Par un jugement n° 1405439-1503655 du 30 novembre 2016, le tribunal administratif de Bordeaux a rejeté ces demandes.
Par un arrêt n° 15BX02437-17BX00342 du 2 mars 2018, la cour administrative d'appel de Bordeaux a rejeté l'appel formé par la société Maison Ginestet, d'une part, contre l'article 3 du jugement n° 1303460 du tribunal administratif de Bordeaux du 19 mai 2015 en tant qu'il a autorisé FranceAgriMer à régulariser à son encontre l'ordre de reversement litigieux et, d'autre part, contre le jugement du même tribunal n° 1405439-1503655 du 30 novembre 2016.
Par un pourvoi sommaire, un mémoire complémentaire et un mémoire en réplique, enregistrés les 30 avril 2018, 30 juillet 2018 et 30 juillet 2019 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, la société Maison Ginestet demande au Conseil d'Etat :
1°) d'annuler cet arrêt ;
2°) réglant l'affaire au fond, de faire droit à son appel ;
3°) de mettre à la charge de FranceAgriMer une somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu :
- le règlement (CE, Euratom) n° 2988/95 du 18 décembre 1995 ;
- le règlement (CE) n° 479/2008 du 29 avril 2008 ;
- le règlement (CE) n° 555/2008 du 27 juin 2008 ;
- la loi n° 68-1250 du 31 décembre 1968 ;
- la loi n° 2008-561 du 17 juin 2008 ;
- le code civil ;
- le code de justice administrative ;
Après avoir entendu en séance publique :
- le rapport de M. Laurent-Xavier Simonel, conseiller d'Etat en service extraordinaire,
- les conclusions de M. Laurent Cytermann, rapporteur public ;
La parole ayant été donnée, avant et après les conclusions, à la SCP Piwnica, Molinié, avocat de la société Maison Ginestet et à la SARL Meier-Bourdeau, Lecuyer et associés, avocat de l'établissement national des produits de l'agriculture et de la mer (FranceAgrimer) ;
Vu la note en délibéré enregistrée le 4 mars 2020, présentée par l'établissement national des produits de l'agriculture et de la mer (FranceAgriMer) ;
Considérant ce qui suit :
1. Il ressort des pièces du dossier soumis aux juges du fond que la société anonyme Maison Ginestet, négociant de vins de Bordeaux, a reçu des aides de l'Union européenne dans le cadre d'un programme de promotion des vins sur les marchés tiers mis en oeuvre du 1er janvier 2009 au 31 décembre 2011, en exécution d'une convention conclue, le 13 août 2009, avec l'établissement national des produits de l'agriculture et de la mer (FranceAgriMer). A l'issue d'un contrôle effectué sur pièces et sur place du 19 au 22 décembre 2011 qui a mis en évidence diverses irrégularités portant sur un montant total d'aide de 220 426,46 euros, FranceAgriMer a demandé, par une décision du 4 avril 2013, le reversement de ce montant et, par une décision du 27 août 2013, a infligé à la société Maison Ginestet une sanction de 110 213,23 euros. Par un jugement du 19 mai 2015, le tribunal administratif de Bordeaux a annulé la décision du 4 avril 2013 pour vice de forme et a enjoint à FranceAgriMer de restituer à la société Maison Ginestet, sauf régularisation, les sommes perçues sur son fondement. Par une nouvelle décision du 26 juin 2015, prise après régularisation, FranceAgriMer a mis à la charge de la société Maison Ginestet le paiement d'une somme totale de 330 639,69 euros au titre du reversement de l'aide et de la sanction précités, laquelle somme a été réglée par la compensation avec d'autres sommes dues à cette société. Par un jugement du 30 novembre 2016, le tribunal administratif de Bordeaux a rejeté les demandes de la société Maison Ginestet dirigées contre la décision du 26 juin 2015 et contre la compensation mise en oeuvre. Par un arrêt du 2 mars 2018, la cour administrative d'appel de Bordeaux a rejeté les appels formés par la société Maison Ginestet contre ce jugement et contre le jugement du 19 mai 2015 en tant qu'il a autorisé FranceAgriMer à régulariser la décision de reversement en litige. La société Maison Ginestet se pourvoit en cassation contre cet arrêt.
Sur le reversement des aides litigieuses :
En ce qui concerne la prescription :
2. Aux termes de l'article 1er du règlement (CE, Euratom) n° 2988/95 du 18 décembre 1995 relatif à la protection des intérêts financiers des Communautés européennes : " 1. Aux fins de la protection des intérêts financiers des Communautés européennes, est adoptée une réglementation générale relative à des contrôles homogènes et à des mesures et des sanctions administratives portant sur des irrégularités au regard du droit communautaire. / 2. Est constitutive d'une irrégularité toute violation d'une disposition du droit communautaire résultant d'un acte ou d'une omission d'un opérateur économique qui a ou aurait pour effet de porter préjudice au budget général des Communautés ou à des budgets gérés par celles-ci, soit par la diminution ou la suppression de recettes provenant des ressources propres perçues directement pour le compte des Communautés, soit par une dépense indue ". Aux termes de l'article 3 du même règlement : " 1. Le délai de prescription des poursuites est de quatre ans à partir de la réalisation de l'irrégularité visée à l'article 1er paragraphe 1. Toutefois, les réglementations sectorielles peuvent prévoir un délai inférieur qui ne saurait aller en deçà de trois ans. / Pour les irrégularités continues ou répétées, le délai de prescription court à compter du jour où l'irrégularité a pris fin. Pour les programmes pluriannuels, le délai de prescription s'étend en tout cas jusqu'à la clôture définitive du programme. / La prescription des poursuites est interrompue par tout acte, porté à la connaissance de la personne en cause, émanant de l'autorité compétente et visant à l'instruction ou à la poursuite de l'irrégularité. Le délai de prescription court à nouveau à partir de chaque acte interruptif. / (...) / 3. Les États membres conservent la possibilité d'appliquer un délai plus long que celui prévu respectivement au paragraphe 1 et au paragraphe 2 ".
3. En l'absence d'un texte spécial fixant, dans le respect du principe de proportionnalité, un délai de prescription plus long pour le reversement des aides accordées, dans le cadre de l'organisation commune du marché vitivinicole, en vue de la promotion de la vente des vins sur les marchés tiers, seul le délai de prescription de quatre années prévu au premier alinéa du 1 de l'article 3 du règlement (CE, Euratom) n° 2988/95 du 18 décembre 1995 cité ci-dessus est applicable.
4. Par suite, la cour administrative d'appel de Bordeaux a commis une erreur de droit en jugeant que le délai de prescription de cinq années, prévu, depuis l'entrée en vigueur de la loi du 17 juin 2008 portant réforme de la prescription en matière civile, par les dispositions à caractère général de l'article 2224 du code civil, était applicable en lieu et place du délai de prescription de quatre années précité.
5. Toutefois, il ressort de manière constante des pièces du dossier soumis aux juges du fond que les irrégularités reprochées à la société Maison Ginestet n'ont été commises qu'après la conclusion de la convention du 13 août 2009. Ce motif justifie légalement que la cour ait écarté la prescription invoquée à l'encontre de la créance de FranceAgriMer relative aux aides litigieuses à la date de la décision du 26 juin 2015 qui en a ordonné le reversement, dès lors que la cour a, par ailleurs, relevé, sans que ce point ne soit contesté pour cette créance, que la lettre du 10 décembre 2012, par laquelle le directeur général de FranceAgriMer a informé la société Maison Ginestet des irrégularités commises, a eu un caractère interruptif de prescription. Par suite, ce motif doit être substitué à ceux sur lesquels la cour s'est fondée et par lesquels elle a, notamment, estimé que les irrégularités commises avaient un caractère continu et que la prescription ne courait qu'à compter de la fin de validité de la convention.
En ce qui concerne les irrégularités commises :
6. En premier lieu, en jugeant, au vu de la convention du 13 août 2009 conclue entre FranceAgriMer et la société Maison Ginestet pour l'attribution des aides en litige, que celle-ci n'avait droit au bénéfice de l'aide, au titre d'un exercice annuel du programme triennal, que pour les actions dont les factures ou les dépenses provisionnées en charges ont été réglés par l'acquittement de la facture correspondante au cours de cet exercice, la cour a souverainement interprété les stipulations de cette convention sans les dénaturer.
7. En second lieu, si la société Maison Ginestet soutient que la cour ne pouvait, sans commettre d'erreur de droit, remettre en cause le bénéfice d'une aide au seul motif que la facture correspondante n'avait été acquittée qu'au cours de l'exercice suivant, alors que le programme triennal était toujours en vigueur au cours de l'exercice en question, un tel moyen qui n'est pas d'ordre public, est nouveau en cassation et, par suite, sans influence sur le bien-fondé de l'arrêt attaqué.
Sur la sanction :
8. Aux termes de l'article 2 du règlement n° 2988/95 : " 1. Les contrôles et les mesures et sanctions administratives sont institués dans la mesure où ils sont nécessaires pour assurer l'application correcte du droit communautaire. Ils doivent revêtir un caractère effectif, proportionné et dissuasif, afin d'assurer une protection adéquate des intérêts financiers des Communautés. / (...) / 3. Les dispositions du droit communautaire déterminent la nature et la portée des mesures et sanctions administratives nécessaires à l'application correcte de la réglementation considérée en fonction de la nature et de la gravité de l'irrégularité, du bénéfice accordé ou de l'avantage reçu et du degré de responsabilité. (...) ". Aux termes de l'article 4, paragraphe 2, du règlement (CE) n° 479/2008 du Conseil du 29 avril 2008 portant organisation commune du marché vitivinicole, modifiant les règlements (CE) n° 1493/1999, (CE) n° 1782/2003, (CE) n° 1290/2005 et (CE) n° 3/2008, et abrogeant les règlements (CEE) n° 2392/86 et (CE) n° 1493/1999 : " 2. (...) / Il incombe aux États membres de prévoir et d'appliquer les contrôles et les sanctions nécessaires en cas de manquement aux programmes d'aide ". Aux termes de l'article 98 du règlement (CE) n° 555/2008 de la Commission du 27 juin 2008 fixant les modalités d'application du règlement (CE) n° 479/2008 du Conseil portant organisation commune du marché vitivinicole, en ce qui concerne les programmes d'aide, les échanges avec les pays tiers, le potentiel de production et les contrôles dans le secteur vitivinicole : " Sans préjudice des sanctions décrites dans le règlement (CE) n° 479/2008 ou dans le présent règlement, les États membres prévoient l'application de sanctions, au niveau national, pour les irrégularités commises à l'égard des exigences énoncées dans le règlement (CE) n° 479/2008 et dans le présent règlement, qui soient effectives, proportionnées et dissuasives de manière à assurer une protection adéquate des intérêts financiers des Communautés ".
En ce qui concerne la prescription :
9. Il résulte des dispositions citées au point précédent que le principe et certaines caractéristiques de la sanction infligée à l'opérateur ayant commis une irrégularité dans la perception d'une aide de l'Union européenne dans le domaine vitivinicole sont définis par le droit de l'Union européenne. Ainsi, une telle sanction, même si ses modalités d'application sont précisées par le droit de l'Etat-membre qui l'inflige, est soumise, s'agissant des règles de prescription aux dispositions, citées au point 2, de l'article 3, paragraphe 1, du règlement n° 2988/95 du 18 décembre 1995 relatif à la protection des intérêts financiers des Communautés européennes. Par suite, la cour n'a pas commis d'erreur de droit en se fondant sur ces dispositions pour estimer, compte tenu de l'effet interruptif de la lettre du 10 décembre 2012 de FranceAgriMer informant la société Maison Ginestet des irrégularités commises, que la créance de FranceAgriMer relative à la sanction infligée à la société requérante n'était pas prescrite à la date de la décision du 26 juin 2015.
En ce qui concerne le respect du principe de proportionnalité :
10. Aux termes de l'article 5 bis de l'arrêté du 16 février 2009 définissant les conditions de mise en oeuvre des mesures de promotion dans les pays tiers, éligibles au financement par les enveloppes nationales définies par le règlement (CE) n° 479/2008 du Conseil du 29 avril 2008 portant organisation commune du marché vitivinicole : " En application des dispositions de l'article 98 du règlement (CE) n° 555/2008, des sanctions sont appliquées par l'établissement créé en application de l'article L. 621-1 du code rural et de la pêche maritime selon les modalités décrites ci-après : / Lorsque le montant d'aide calculé sur la base d'un contrôle sur place, réalisé avant ou après le paiement de l'aide par tout organe de contrôle compétent, est inférieur au montant d'aide initialement retenu par FranceAgriMer sur la base de l'instruction des éléments recevables des demandes de paiement introduites par le bénéficiaire, le taux d'anomalie calculé à partir de l'écart ainsi constaté (montant écart/ montant initialement retenu × 100) conduit aux mesures suivantes : / - lorsque le taux d'anomalie est inférieur ou égal à 5 %, l'aide est arrêtée au montant calculé après contrôle sur place ; / - lorsque le taux d'anomalie est supérieur à 5 % et inférieur ou égal à 10 %, le montant d'aide calculé après contrôle sur place est diminué de 5 % du montant de l'écart constaté ; / - lorsque le taux d'anomalie est supérieur à 10 % et inférieur ou égal à 25 %, le montant d'aide calculé après contrôle sur place est diminué de 10 % du montant de l'écart constaté ; / - lorsque le taux d'anomalie est supérieur à 25 % et inférieur ou égal à 50 %, le montant d'aide calculé après contrôle sur place est diminué de 25 % du montant de l'écart constaté ; / - au-delà de 50 %, le montant d'aide calculé après contrôle sur place est diminué de 50 % du montant de l'écart constaté, le montant de la diminution est plafonné au montant de l'aide calculé après contrôle sur place ; / - lorsqu'il est établi que l'écart constaté résulte d'une fausse déclaration du bénéficiaire constituée par la fourniture intentionnelle de données erronées dans la demande de paiement, le montant d'aide calculé après contrôle sur place est diminué du montant total de l'écart constaté. Si cette diminution conduit à un montant d'aide positif, aucun paiement n'est dû. Si cette diminution conduit à un montant d'aide négatif, le bénéficiaire est tenu de verser ce montant négatif. / Tout paiement indu est recouvré, avec intérêts, auprès des bénéficiaires concernés. En application de l'article 97 du règlement (CE) n° 555/2008, les intérêts courent de la notification au bénéficiaire de l'obligation de remboursement à la date dudit remboursement ou de la déduction des sommes dues. / (...) ".
11. Les dispositions précitées prévoient l'application de sanctions déterminées selon une règle strictement arithmétique, exclusivement liée à la proportion du montant de l'aide dont le contrôle a révélé qu'il avait été indument perçu par rapport au montant de l'aide initialement retenu, sans que ne soit prise en considération, en dehors de la fourniture intentionnelle de données erronées dans la demande de paiement, la nature et la gravité des irrégularités qui ont été commises. Dès lors, en jugeant que l'arrêté fixant ce régime ne méconnaît pas le principe de proportionnalité posé par l'article 98, cité au point 8, du règlement (CE) n° 555/2008 de la Commission du 27 juin 2008, la cour a commis une erreur de droit.
12. Il résulte de toute ce qui précède que la société requérante n'est fondée à demander l'annulation de l'arrêt qu'elle attaque qu'en tant qu'il se prononce sur la sanction qui lui a été infligée.
Sur les conclusions relatives aux frais d'instance :
13. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de FranceAgriMer la somme de 1 500 euros à verser à la société Maison Ginestet au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre, en application de ces dispositions, une somme à la charge de cette société.
D E C I D E :
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Article 1er : L'arrêt de la cour administrative d'appel de Bordeaux du 2 mars 2018 est annulé en tant qu'il s'est prononcée sur la sanction infligée à la société Maison Ginestet.
Article 2 : L'affaire est renvoyée, dans cette mesure, à la cour administrative d'appel de Bordeaux.
Article 3 : L'établissement national des produits de l'agriculture et de la mer (FranceAgriMer) versera la somme de 1 500 euros à la société Maison Ginestet au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 4 : Le surplus des conclusions du pourvoi de la société Maison Ginestet ainsi que les conclusions de l'établissement national des produits de l'agriculture et de la mer (FranceAgriMer) tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetés.
Article 5 : La présente décision sera notifiée à la société anonyme Maison Ginestet et à l'établissement national des produits de l'agriculture et de la mer (FranceAgriMer).
Copie en sera adressée au ministre de l'agriculture et de l'alimentation et au ministre de l'action et des comptes publics.
