| France, Conseil d'État, Juge des référés, 13 septembre 2024, 497802

Vu les procédures suivantes :

I. Sous le n° 497802, par une requête, enregistrée le 12 septembre 2024 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, l'Association nationale des supporters demande au juge des référés du Conseil d'Etat, statuant sur le fondement de l'article L. 521-2 du code de justice administrative :

1°) à titre principal, de suspendre l'exécution de l'arrêté du ministre de l'intérieur et des outre-mer du 11 septembre 2024 portant interdiction de déplacement des supporters du club de football du Football Club de Metz lors de la rencontre du samedi 14 septembre à 14 heures 30 avec le Paris Football Club ;

2°) à titre subsidiaire, de suspendre l'exécution de cet arrêté en tant qu'il s'applique à un nombre de personnes égal ou inférieur à 300 personnes se comportant comme supporters du Football Club de Metz ou se prévalant de cette qualité ;

3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ;

Elle soutient que :

- la condition d'urgence est satisfaite dès lors que l'arrêté litigieux prive les personnes concernées de la possibilité d'exercer leurs libertés fondamentales très peu de temps avant la rencontre sportive en cause, alors qu'il leur est impossible d'annuler leur voyage sans conséquences financières ;

- il est porté une atteinte grave et manifestement illégale aux libertés d'aller et venir, de réunion, d'expression et d'association ;

- l'arrêté contesté est entachée d'erreurs de fait ;

- la mesure n'est pas rendue nécessaire par les circonstances particulières avérées de temps et de lieu dès lors que, en premier lieu, elle ne se fonde pas sur l'existence d'antécédents pertinents, graves, répétés et récents, contrairement aux exigences prévues par les circulaires et la jurisprudence ; en deuxième lieu, aucun risque de trouble grave à l'ordre public n'est avéré ; en troisième lieu, rien ne justifie d'interdire le déplacement des supporters concernés très peu de temps avant la rencontre ; en quatrième lieu, il n'existe pas de rivalité sérieuse entre les supporters des équipes en cause ; enfin, la rencontre concernée n'a pas été classée par la division nationale de lutte contre le hooliganisme parmi les matches soumis à des risques de trouble à l'ordre public de niveau 4 ou 5 sur l'échelle définie par cette administration ;

- la mesure résultant de cet arrêté n'est pas proportionnée à l'objectif poursuivi dans la mesure où des mesures moins restrictives seraient suffisantes pour garantir l'ordre public dès lors que la mise en œuvre de l'arrêté d'interdiction, qui ne permettrait pas un transport collectif des supporters et rendrait les contrôles d'identité et de sécurité plus longs et plus complexes, mobiliserait davantage de forces de l'ordre qu'un simple dispositif d'encadrement, et dès lors que les pouvoirs publics disposent des effectifs de forces de l'ordre nécessaires pour a minima autoriser un déplacement encadré notamment au regard de la possibilité d'utiliser des caméras installées sur des aéronefs à l'occasion de la rencontre.

II. Sous le n° 497822, par une ordonnance n° 2424291 du 12 septembre 2024, enregistrée le même jour au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, la vice-présidente du tribunal administratif de Paris a transmis au Conseil d'Etat, en application de l'article R. 351-2 du code de justice administrative, la requête, enregistrée le 11 septembre 2024 au greffe du tribunal administratif, présentée par l'Association nationale des supporters.

Par cette requête, l'Association nationale des supporters demande au juge des référés du Conseil d'Etat, statuant sur le fondement de l'article L. 521-2 du code de justice administrative :

1°) à titre principal, de suspendre l'exécution de l'arrêté du préfet de police n° 2024-1343 du 9 septembre 2024 instituant un périmètre au sein duquel la présence de certaines catégories de supporters est réglementée et instaurant certaines mesures de police à l'occasion de la rencontre de football du samedi 14 septembre 2024 entre les équipes du Paris Football Club et du Football Club de Metz au stade Sébastien Charléty ;

2°) à titre subsidiaire, de suspendre l'exécution de cet arrêté en tant qu'il concerne seulement la présence des personnes se comportant comme supporters du Football Club de Metz ou se prévalant de cette qualité ou, à tout le moins, en tant qu'il s'applique à un nombre de personnes égal ou inférieur à 300 personnes se comportant comme supporters de ce club ou se prévalant de cette qualité ;

3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- la condition d'urgence est satisfaite dès lors que l'arrêté litigieux prive les personnes concernées de la possibilité d'exercer leurs libertés fondamentales très peu de temps avant la rencontre sportive en cause ;

- il est porté une atteinte grave et manifestement illégale aux libertés d'aller et venir, de réunion, d'expression et d'association ;

- l'arrêté contesté est entachée d'erreurs de fait ;

- la mesure n'est pas rendue nécessaire par les circonstances particulières avérées de temps et de lieu dès lors que, en premier lieu, elle ne se fonde pas sur l'existence d'antécédents pertinents, graves, répétés et récents, contrairement aux exigences prévues par les circulaires et la jurisprudence, en deuxième lieu, aucun risque de trouble grave à l'ordre public n'est avéré, en troisième lieu, il n'existe pas de rivalité sérieuse entre les supporters des équipes en cause ; d'ailleurs, la rencontre concernée n'a pas été classée par la division nationale de lutte contre le hooliganisme parmi les matches soumis à des risques de trouble à l'ordre public de niveau 4 ou 5 sur l'échelle définie par cette administration ;

- les mesures résultant de cet arrêté ne sont pas proportionnées à l'objectif poursuivi dans la mesure où des mesures moins restrictives sont suffisantes pour garantir l'ordre public et où les pouvoirs publics disposent d'effectifs de forces de l'ordre suffisants.

Par un mémoire en défense, enregistré le 13 septembre 2024, le ministre de l'intérieur et des outre-mer conclut au rejet des requêtes. Il soutient que n'est caractérisée aucune atteinte grave et manifestement illégale à une liberté fondamentale.

Par un mémoire en réplique, enregistré le 13 septembre 2024, l'Association nationale des supporters persiste dans les conclusions de ses requêtes, par les mêmes moyens.

Vu les autres pièces des dossiers ;

Vu :

- la Constitution, et notamment son Préambule ;

- le code du sport ;

- le code de justice administrative ;

Après avoir convoqué à une audience publique, d'une part, l'Association nationale des supporters et, d'autre part, le ministre de l'intérieur et des outre-mer ;

Ont été entendus lors de l'audience publique du 13 septembre 2024, à 14 heures 30 :

- les représentants de l'Association nationale des supporters ;

- les représentants du ministre de l'intérieur et des outre-mer ;

à l'issue de laquelle le juge des référés a clos l'instruction ;

Considérant ce qui suit :

1. Aux termes de l'article L. 521-2 du code de justice administrative : " Saisi d'une demande en ce sens justifiée par l'urgence, le juge des référés peut ordonner toutes mesures nécessaires à la sauvegarde d'une liberté fondamentale à laquelle une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public aurait porté, dans l'exercice d'un de ses pouvoirs, une atteinte grave et manifestement illégale. (...) "

2. Aux termes des deux premiers alinéas de l'article L. 332-16-1 du code du sport : " Le ministre de l'intérieur peut, par arrêté, interdire le déplacement individuel ou collectif de personnes se prévalant de la qualité de supporter d'une équipe ou se comportant comme tel sur les lieux d'une manifestation sportive et dont la présence est susceptible d'occasionner des troubles graves pour l'ordre public. / L'arrêté énonce la durée, limitée dans le temps, de la mesure, les circonstances précises de fait qui la motivent ainsi que les communes de point de départ et de destination auxquelles elle s'applique ". Aux termes des deux premiers alinéas de l'article L. 332-16-2 du même code : " Le représentant de l'Etat dans le département ou, à Paris, le préfet de police peut, par arrêté, restreindre la liberté d'aller et de venir des personnes se prévalant de la qualité de supporter d'une équipe ou se comportant comme tel sur les lieux d'une manifestation sportive et dont la présence est susceptible d'occasionner des troubles graves pour l'ordre public. / L'arrêté énonce la durée, limitée dans le temps, de la mesure, les circonstances précises de fait et de lieu qui la motivent, ainsi que le territoire sur lequel elle s'applique. "

3. Les interdictions que le ministre de l'intérieur et le représentant de l'Etat dans le département peuvent décider, sur le fondement des dispositions citées ci-dessus, constituent des mesures de police administrative. L'existence d'une atteinte à l'ordre public de nature à justifier de telles interdictions doit être appréciée objectivement, indépendamment du comportement des personnes qu'elles visent dès lors que leur seule présence serait susceptible d'occasionner des troubles graves pour l'ordre public, tant au cours de leur déplacement que sur le lieu de la manifestation sportive. Il appartient à l'administration de justifier dans le détail, devant le juge, le recours aux interdictions prises sur le fondement des dispositions mentionnées au point 2 tant au regard de la réalité des risques de troubles graves pour l'ordre public qu'elles visent à prévenir que de la proportionnalité des mesures. Il incombe au juge des référés d'apprécier les diligences accomplies par l'administration en tenant compte des circonstances particulières de chaque espèce et de ne faire usage des pouvoirs qu'il tient des dispositions de l'article L. 521-2 du code de justice administrative sur le fondement desquelles il est saisi que lorsque l'illégalité invoquée présente un caractère manifeste.

4. Il résulte de l'instruction que, le samedi 14 septembre 2024 à 14 heures 30, l'équipe de football du Paris Football Club (PFC) doit recevoir celle du Football Club de Metz (FC Metz) au stade Charléty. Par un arrêté du 9 septembre 2024, le préfet de police a interdit, à l'occasion de ce match, la présence sur la voie publique, dans un périmètre qu'il a délimité aux abords du stade, de toute personne se prévalant de la qualité de supporter du Paris Saint-Germain (PSG) et du FC Metz ou se comportant comme tel, ainsi que, dans le même périmètre, l'introduction, la détention et le transport de tout objet susceptible de constituer une arme ou un projectile ainsi que l'introduction, la détention, le transport et la consommation sur la voie publique de boissons alcooliques. Puis, par un arrêté du 11 septembre 2024, publié au Journal officiel le 12 septembre, le ministre de l'intérieur et des outre-mer a interdit tout déplacement des supporters du FC Metz à l'occasion de cette rencontre. L'Association nationale des supporters demande au juge des référés du Conseil d'Etat, statuant sur le fondement de l'article L. 521-2 du code de justice administrative, de suspendre l'exécution de ces arrêtés, par deux requêtes qu'il y a lieu de joindre pour statuer par une même décision.

Sur la compétence du juge des référés du Conseil d'Etat :

5. Le juge des référés du Conseil d'Etat ne peut être régulièrement saisi, en premier et dernier ressort, d'une requête tendant à la mise en œuvre de l'une des procédures régies par le livre V du code de justice administrative que pour autant que le litige principal auquel se rattache ou est susceptible de se rattacher la mesure d'urgence qu'il lui est demandé de prendre ressortit lui-même à la compétence directe du Conseil d'Etat.

6. En vertu de l'article R. 341-1 du code de justice administrative : " Lorsque le Conseil d'Etat est saisi de conclusions relevant de sa compétence de premier ressort, il est également compétent pour connaître de conclusions connexes relevant normalement de la compétence de premier ressort d'un tribunal administratif ou d'une cour administrative d'appel. "

7. Le Conseil d'Etat est compétent en premier et dernier ressort, en application du 2° de l'article R. 311-1 du code de justice administrative, pour connaître d'un recours pour excès de pouvoir contre un arrêté du ministre de l'intérieur portant interdiction de déplacement de supporters en application de l'article L. 332-16-1 du code du sport, cet arrêté ayant un caractère réglementaire. En outre, dès lors que les deux arrêtés en litige se rapportent au même évènement sportif et qu'il appartient au juge des référés de porter une appréciation d'ensemble tant sur la gravité des atteintes que les mesures litigieuses portent aux libertés fondamentales invoquées que sur l'existence éventuelle d'une disproportion manifeste de ces mesures au regard des risques de troubles graves à l'ordre public susceptibles de l'émailler, il y a lieu, au regard des dispositions de l'article R. 341-1 du code de justice administrative, d'admettre la compétence du juge des référés du Conseil d'Etat pour se prononcer sur l'ensemble des conclusions dont il est saisi, alors même que les recours contre les arrêtés préfectoraux de la nature de celui en litige doivent en principe être portés devant le tribunal administratif territorialement compétent.

Sur la demande en référé :

8. Pour justifier l'interdiction faite, d'une part, par le ministre de l'intérieur et des outre-mer à toute personne se prévalant de la qualité de supporter du FC Metz ou se comportant comme tel de se déplacer entre les communes du département de la Moselle et les communes de la région d'Ile-de-France le samedi 14 septembre 2024 entre zéro heure et minuit, d'autre part, par le préfet de police, le même jour entre 8 heures et 20 heures, de la présence sur la voie publique, dans un périmètre délimité autour du stade Charléty, de toute personne se prévalant de la qualité de supporter du PSG ou du FC Metz ou se comportant comme tel, ainsi que, dans le même périmètre, de l'introduction, de la détention et du transport de tous objets susceptibles de constituer une arme ou de servir de projectile, et de l'introduction, de la détention, du transport et de la consommation sur la voie publique de boissons alcooliques, le ministre de l'intérieur et des outre-mer fait valoir que de nombreux événements violents ont eu lieu, au cours des derniers mois, dans et aux abords des stades. Il soutient, en outre, qu'une animosité particulière entre les supporters des deux clubs est avérée et que ceux-ci se sont livrés, dans la période récente, à des agissements de nature à troubler l'ordre public, ce qui fait naître un risque réel et sérieux d'affrontements à l'occasion de la rencontre de football devant opposer les deux équipes à Paris le 14 septembre 2024, classée au niveau 3 sur 5 par les services de la division nationale de lutte contre le hooliganisme (DNLH). Enfin, il fait état du contexte de forte mobilisation des forces de l'ordre.

9. En premier lieu, il résulte de l'instruction que les déplacements du FC Metz se signalent fréquemment par des rixes et altercations se produisant à l'intérieur des enceintes sportives comme à l'extérieur de celles-ci. Ces incidents ont appelé à de nombreuses reprises, dans les années récentes, l'intervention des forces de l'ordre. Il est ainsi constant que, le 20 avril 2022, en marge d'une rencontre entre le club FC Lorient et le FC Metz, une rixe a eu lieu à l'extérieur du stade, faisant un blessé parmi les supporters lorientais et que, le 7 avril 2024, une rixe a éclaté entre les supporters du Stade brestois 29 et du FC Metz, sans faire de blessés. Il résulte également de l'instruction, notamment d'une note blanche des services de police, versée au débat contradictoire par le ministre de l'intérieur et des outre-mer, dont les énonciations précises ne sont pas sérieusement contestées, sur ces points, par l'association requérante, qu'un consultant de presse a été agressé par des supporters du FC Metz le 20 août 2022, en marge d'une rencontre avec le Stade Lavallois Mayenne ; qu'une cinquantaine de supporters messins encagoulés et vêtus de noir ont attaqué des supporters grenoblois en lançant des engins pyrotechniques et des éléments de la terrasse d'un bar le 30 décembre 2022, en amont de la rencontre entre le Grenoble Foot 38 et le FC Metz, faisant cinq blessés parmi les supporters grenoblois et nécessitant l'intervention des forces de l'ordre ; que, le 17 mars 2024, en marge de la rencontre entre le Stade Rémois et le FC Metz, une rixe entre supporters des deux clubs n'a été évitée que grâce à l'interposition des forces de l'ordre, tandis qu'un combat a opposé des hooligans des deux clubs. Il résulte également de l'instruction que des supporters du FC Metz n'ont, à plusieurs reprises, notamment les 28 janvier 2023 et 21 avril 2024, pas respecté les mesures d'encadrement dont ils faisaient l'objet, ce qui a compliqué le travail des forces de l'ordre sur le terrain.

10. En deuxième lieu, il résulte également de l'instruction que, lors de rencontres ayant lieu à Paris, des supporters du PFC sont régulièrement impliqués dans des rixes et altercations. Il doit ainsi être regardé comme suffisamment établi par la note blanche des services de police versée aux débats par le ministre de l'intérieur et des outre-mer, dont les énonciations précises ne sont pas sérieusement contestées, sur ces points, par l'association requérante que, le 17 décembre 2021, lors d'une rencontre avec l'Olympique lyonnais, des supporters du PSG se sont joints à des supporters du PFC pour créer des incidents violents en tribunes, qui ont conduit à l'arrêt de la rencontre et à l'exclusion des deux clubs de la compétition de la coupe de France par la Fédération française de football ; que, le 6 mai 2023, en marge d'une rencontre avec le Grenoble Foot 38, des supporters du PFC ont tenté de dérober la bâche de leurs homologues grenoblois et qu'une rixe entre ces derniers n'a été évitée qu'en raison de l'interposition des forces de l'ordre ; que, de même, des incidents ont eu lieu lors de rencontres ayant eu lieu les 26 septembre 2023 et 23 août 2024, le second ayant justifié l'interruption de la rencontre.

11. En troisième lieu, le ministre de l'intérieur et des outre-mer fait état, sans être sérieusement contredit, d'incidents entre les supporters du FC Metz et du PFC les 22 septembre 2018 à Paris et le 22 février 2019 à Metz, dont seule l'intervention des forces de l'ordre a permis d'éviter qu'ils ne dégénèrent. Il est, d'autre part, établi par l'instruction qu'une hostilité existe entre certains supporters du PSG et du FC Metz, illustrée notamment par les affrontements ayant eu lieu à Metz entre supporters ultras du FC Metz et hooligans du PSG qui s'étaient déplacés en marge d'une rencontre entre le FC Metz et le club LOSC Lille le 28 avril 2024. Or, alors même que le PSG dispute un match au Parc des Princes le 14 septembre 2024 en soirée, il n'apparaît pas que le risque que des supporters du PSG se mêlent à ceux du PFC a l'occasion de la rencontre avec le FC Metz l'après-midi, pour en découdre avec les supporters de ce dernier club, puisse être regardé comme négligeable. Il résulte également d'une note blanche des services de renseignement de la préfecture de police, produite en défense, que l'Association nationale des supporters conteste sans apporter, de son côté, d'éléments justifiant que lui soit déniée toute valeur probante, que des éléments à risque parmi les supporters des deux clubs envisagent de participer à la rencontre du 14 septembre 2024.

12. L'instruction fait également ressortir que la mobilisation des forces de l'ordre sur l'ensemble du territoire est particulièrement forte en ce moment, compte tenu du niveau élevé de la menace terroriste, eu égard notamment aux événements au Proche-Orient, qui se traduisent par une aggravation des tensions au plan national, à la recrudescence des attentats à l'instar de celui de Moscou le 22 mars 2024 et aux menaces terroristes spécifiquement articulées le 6 avril 2024 à l'égard des matches de football par l'organisation dite " Etat islamique ". Les effectifs disponibles, qui accusent le contrecoup de la mobilisation exceptionnelle récemment nécessitée par la sécurisation des Jeux Olympiques et paralympiques, sont en outre fortement sollicités par le défilé des athlètes olympiques, suivi d'une remise de décorations et d'un concert, qui doit avoir lieu le jour même, par la rencontre déjà mentionnée entre le PSG et le Stade Brestois 29 au Parc des Princes, ainsi que par la Fête de l'Humanité et la Grande braderie de Lille, qui se déroulent ce weekend.

13. Dans ces conditions, quelque regrettable que soit le caractère tardif de l'édiction et de la publication de l'arrêté ministériel contesté, il n'apparaît pas, en l'état de l'instruction, que les arrêtés en litige seraient entachés d'une illégalité manifeste justifiant le prononcé des mesures demandées et, en particulier, compte tenu notamment des tensions sur les effectifs de police rappelées au point 12 et de la difficulté avérée à faire respecter par les supporters du FC Metz les mesures d'encadrement édictées à l'occasion de précédentes rencontres, que des mesures moins contraignantes que le juge des référés pourrait, dans le cadre temporel de son office, le cas échéant ordonner seraient, dans les circonstances de l'espèce, suffisantes pour prévenir les troubles graves à l'ordre public que la présence au stade Charléty de supporters se revendiquant du FC Metz ou de personnes se comportant comme tel, ainsi que de supporters du PSG, est susceptible d'occasionner.

14. Il résulte de ce qui précède que, sans qu'il soit besoin de se prononcer sur la condition d'urgence, les requêtes doivent être rejetées, y compris les conclusions présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

O R D O N N E :

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Article 1er : Les requêtes de l'Association nationale des supporters sont rejetées.

Article 2 : La présente ordonnance sera notifiée à l'Association nationale des supporters et au ministre de l'intérieur et des outre-mer.