Vu la procédure suivante :
Par une requête et un mémoire en réplique, enregistrés les 5 décembre 2021 et 11 octobre 2022 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, l'association Défense des milieux aquatiques (DMA) demande au Conseil d'Etat :
1°) d'annuler pour excès de pouvoir la décision implicite du ministre de l'agriculture refusant d'abroger l'instruction du 19 avril 2016 relative à l'évolution des mesures de gestion concernant la contamination des poissons de rivière par les polychlorobiphényles (PCB) à la suite de l'avis de l'Agence nationale de sécurité sanitaire de l'alimentation, de l'environnement et du travail (ANSES) n°s 2014-SA-122 et 2011-SA-0039 du 22 juillet 2015, ainsi que le refus implicite d'abroger les arrêtés préfectoraux et inter-préfectoraux suivants :
- l'arrêté inter-préfectoral du 21 juin 2016 portant abrogation de l'arrêté inter-préfectoral du 21 février 2013 concernant les mesures de restriction de pêche en vue de la commercialisation et de la consommation des poissons des espèces " anguille ", " alose feinte " et des espèces fortement bioaccumulatrices pêchées dans la Gironde, la Dordogne, L'Isle et le canal latéral de la Garonne ;
- l'arrêté inter-préfectoral du 7 octobre 2016 portant abrogation de l'arrêté inter-préfectoral portant des mesures de restriction de pêche en vue de la commercialisation et de la consommation des espèces " anguille, barbeau, brème, carpe, vairon, silure " pêchés dans l'Adour aval, les Gaves Réunis et le gave de Pau ;
- l'arrêté inter-préfectoral du 3 mars 2017 portant levée d'interdiction de la consommation et de la commercialisation de poissons pêchés dans la rivière du Doubs du barrage de Mathay jusqu'à la confluence Doubs-Saône, ainsi que dans les canaux et plans d'eau en dérivation de ce cours d'eau ;
- l'arrêté inter-préfectoral du 16 mars 2017 portant levée d'interdiction de la consommation et de la commercialisation de poissons pêchés dans la Vallière et dans ses dérivations, de la limite des première et deuxième catégories piscicoles dans Lons-le-Saunier jusqu'à la confluence avec le Solnan ;
- l'arrêté préfectoral n° 07-2018-03-19-011 du 19 mars 2018 modifiant l'arrêté préfectoral du 16 mars 2010 portant interdiction de la consommation ainsi que de la commercialisation des espèces de poissons bio-accumulateurs et migrateurs dans certaines rivières du département de l'Ardèche ;
- l'arrêté inter-préfectoral n° 26-2018-11-07-004 et n° 07-2018-11-09-002 du 9 novembre 2018 modifiant les arrêtés inter-préfectoraux n° 2012069-0010 du 9 mars 2012 et n° 2012066-0006 du 6 mars 2012 fixant des interdictions de pêche dans le fleuve Rhône dans les départements de la Drôme et de l'Ardèche ;
- l'arrêté préfectoral du 18 décembre 2018 levant l'interdiction de pêche en vue de la consommation et/ou de commercialisation de poissons d'eau douce sur divers cours d'eau dans le département de Vaucluse ;
- l'arrêté préfectoral n° 30-2019-01-07-006 du 7 janvier 2019 levant partiellement l'interdiction de pêche en vue de la consommation et/ou de la commercialisation de poissons d'eau douce sur le fleuve Rhône dans le département du Gard ;
- l'arrêté inter-préfectoral n° 71-2020-12-20-060 du 10 décembre 2020 portant levée d'interdiction de consommer et de commercialiser certaines espèces de poissons pêchés dans la Saône de la confluence de la Saône et du Doubs jusqu'au barrage-écluse de Dracé ;
2°) d'abroger l'instruction et les arrêtés mentionnés ci-dessus.
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu :
- le traité sur le fonctionnement de l'Union européenne ;
- le règlement (UE) 2017/644 de la Commission du 5 avril 2017 ;
- le règlement (UE) 2023/915 de la Commission du 25 avril 2023 ;
- le code de justice administrative ;
Après avoir entendu en séance publique :
- le rapport de Mme Muriel Deroc, maîtresse des requêtes,
- les conclusions de M. Thomas Pez-Lavergne, rapporteur public ;
Considérant ce qui suit :
1. Par un courrier du 25 septembre 2021, l'association Défense des Milieux Aquatiques (DMA) a demandé au ministre de l'agriculture et de l'alimentation, au ministre des solidarités et de la santé et au ministre de la transition écologique d'abroger leur instruction du 19 avril 2016 relative à l'évolution des mesures de gestion concernant la contamination des poissons de rivière par les polychlorobiphényles (PCB), ainsi que neuf arrêtés inter-préfectoraux ou préfectoraux pris conformément aux préconisations de cette instruction. Par la présente requête et eu égard aux moyens qu'elle soulève, cette association doit être regardée comme demandant l'annulation pour excès de pouvoir du refus implicite opposé, d'une part, par les ministres à sa demande d'abrogation de l'instruction du 19 avril 2016 et, d'autre part, par les préfets compétents auxquels elle est réputée avoir été transmise, de sa demande d'abrogation de ces neuf arrêtés.
Sur la compétence du Conseil d'Etat :
2. S'il résulte des dispositions combinées des articles R. 311-1 et R. 312-1 du code de justice administrative que le recours formé par l'association DMA contre la décision implicite de rejet de sa demande du 25 septembre 2021, en tant qu'elle tend à l'abrogation d'arrêtés inter-préfectoraux et préfectoraux, relève en principe de la compétence en premier ressort des tribunaux administratifs territorialement compétents pour connaître de recours dirigés contre ces arrêtés, le Conseil d'Etat est cependant compétent pour en connaître en premier ressort en l'espèce, en application des dispositions de l'article R. 341-1 du code de justice administrative, eu égard à la connexité de ces conclusions avec celles qui sont dirigées contre la même décision, en tant qu'elle refuse de faire droit à la demande d'abrogation de l'instruction interministérielle du 19 avril 2016.
Sur la légalité des refus d'abrogation contestés :
3. L'effet utile de l'annulation pour excès de pouvoir du refus opposé à la demande mentionnée au point précédent réside dans l'obligation, que le juge peut prescrire d'office en vertu des dispositions de l'article L. 911-1 du code de justice administrative, pour les autorités compétentes, de prendre les mesures jugées nécessaires. La légalité de ce refus doit, dès lors, être appréciée par ce juge au regard des règles applicables et des circonstances prévalant à la date de sa décision.
En ce qui concerne la légalité de la décision contestée en tant qu'elle refuse d'abroger l'instruction du 19 avril 2016 :
4. En premier lieu, aux termes de l'article 169 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne : " 1. Afin de promouvoir les intérêts des consommateurs et d'assurer un niveau élevé de protection des consommateurs, l'Union contribue à la protection de la santé, de la sécurité et des intérêts économiques des consommateurs ainsi qu'à la promotion de leur droit à l'information, à l'éducation et à s'organiser afin de préserver leurs intérêts. / 2. L'Union contribue à la réalisation des objectifs visés au paragraphe 1 par : a) des mesures qu'elle adopte en application de l'article 114 dans le cadre de la réalisation du marché intérieur ; (...) / 4. Les mesures arrêtées en application du paragraphe 3 ne peuvent empêcher un État membre de maintenir ou d'établir des mesures de protection plus strictes. Ces mesures doivent être compatibles avec les traités. (...) ".
5. Aux termes de l'article 2 du règlement (UE) 2023/915 de la Commission du 25 avril 2023 concernant les teneurs maximales pour certains contaminants dans les denrées alimentaires et abrogeant le règlement (CE) no 1881/2006 : " 1. Les denrées alimentaires visées à l'annexe I ne sont pas mises sur le marché et ne sont pas utilisées comme matières premières de denrées alimentaires ou comme ingrédients de denrées alimentaires lorsqu'elles contiennent un contaminant dont la teneur maximale dépasse celle fixée à l'annexe I. / (...) / 3. Les teneurs maximales fixées à l'annexe I, sauf indication contraire dans cette annexe, s'appliquent aux denrées alimentaires telles qu'elles sont mises sur le marché et à la partie comestible des denrées alimentaires concernées. / (...) ". Aux termes du point 4.1.6 de l'annexe I à ce règlement, la somme des PCB autres que ceux de type dioxine (PCB28, PCB52, PCB101, PCB138, PCB153 ET PCB180) ne peut dépasser la teneur maximale de 125 ng/g de poids à l'état frais pour la chair musculaire de poisson d'eau douce sauvage capturé et les produits qui en sont dérivés, à l'exclusion des espèces de poissons diadromes capturées en eau douce, destinés à être mis sur le marché intérieur. Dans le cas des poissons destinés à être consommés en entier, la teneur maximale s'applique au poisson entier. Le règlement (UE) 2017/644 de la Commission du 5 avril 2017 portant fixation des méthodes de prélèvement et d'analyse d'échantillons à utiliser pour le contrôle des teneurs en dioxines, en PCB de type dioxine et en PCB autres que ceux de type dioxine de certaines denrées alimentaires et abrogeant le règlement (UE) no 589/2014, prévoit les conditions dans lesquelles sont effectués les prélèvements d'échantillons et les analyses requis pour le contrôle officiel des teneurs maximales spécifiées.
6. Dans un avis nos 2014-SA-0122 et 2011-SA-0039 du 22 juillet 2015, l'Agence nationale de sécurité sanitaire de l'alimentation, de l'environnement et du travail (ANSES) a constaté que, dans les zones fortement contaminées, caractérisées par une contamination médiane supérieure à 250 ng/g de poids frais chez les poissons fortement bio-accumulateurs, le respect des recommandations générales de consommation de poissons, à savoir deux portions de poisson par semaine, dont une à forte teneur en oméga 3, en variant les espèces (eau de mer ou eau douce) et les lieux d'approvisionnement, et, pour les poissons d'eau douce fortement bio-accumulateurs (hors anguilles, espèces très fortement bio-accumulatrices, dont la consommation doit rester exceptionnelle), une fois tous les deux mois pour les femmes en âge de procréer, enceintes ou allaitantes ainsi que les enfants de moins de trois ans, les fillettes et les adolescentes et deux fois par mois pour le reste de la population, pouvait entraîner des dépassements des valeurs critiques d'imprégnation pour les femmes en âge de procréer et que ces zones pouvaient donc être définies comme des " zones de préoccupation sanitaire " (ZPS). En revanche, elle a relevé que les zones pour lesquelles le niveau médian de contamination des poissons fortement bio-accumulateurs de PCB était inférieur à 250 ng/g ne présentaient pas de préoccupation sanitaire étant donné que, dans ces zones, une consommation de poisson respectant les recommandations générales mentionnées ci-dessus n'entraînait pas de dépassement des valeurs critiques d'imprégnation, quelle que soit la population concernée. L'instruction du 19 avril 2016, établie à la suite de cet avis, informe les préfets compétents de la possibilité de faire évoluer les mesures de gestion alors en vigueur selon un schéma global prévoyant, d'une part, le maintien des mesures d'interdiction de pêche en vue de la commercialisation et de la consommation dans les ZPS telles que définies par l'ANSES le 27 novembre 2015, à savoir les zones dans lesquelles les concentrations médianes de PCB mesurées dans les poissons d'eau douce fortement bio-accumulateurs sont supérieures à 250 ng/g de poids frais, et d'autre part, en dehors de ces ZPS, la levée des mesures d'interdiction de pêche quelle que soit l'espèce de poisson, et la mise en place de mesures spécifiques de recommandations de consommation pour le cas particulier des anguilles avec la mention " Consommer l'anguille de façon exceptionnelle quel que soit le bassin versant ".
7. Ce faisant, l'instruction du 19 avril 2016 prévoit certes la possibilité, pour les préfets, d'autoriser la pêche dans des zones dans lesquelles la moitié des taux de contamination constatés est inférieure à 250 ng/g et la moitié est supérieure, et induit dès lors une probabilité certaine que soient pêchés des poissons dont le taux de contamination est supérieur à ce seuil et, a fortiori, à celui de 125 ng/g. Toutefois, contrairement à ce que soutient l'association DMA, et en dépit de cette probabilité, cette instruction n'a, en tant que telle, ni pour objet, ni pour effet, d'autoriser, en méconnaissance des exigences précitées du règlement (UE) 2023/915 de la Commission du 25 avril 2023, la mise sur le marché de poissons d'eau douce dont le taux de contamination excède 125 ng/g. A cet égard, cette instruction rappelle au contraire, tout comme l'avis de l'ANSES du 22 juillet 2015, l'existence d'une " teneur maximale réglementaire de 125 ng de PCB-NOL/g " et de contrôles des produits de la pêche mis sur le marché, dans le cadre de plans de surveillance et de contrôle, " afin de contrôler leur conformité au regard des exigences réglementaires définies au niveau européen en termes de santé publique et de surveiller les niveaux de contamination ". Dès lors, l'association requérante n'est pas fondée à soutenir que l'instruction litigieuse méconnaîtrait ces dispositions ainsi que celles de l'article 169 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, ni que, pour avoir entendu déroger à celles-ci, elle serait entachée d'incompétence, ni que, par suite, les ministres auraient, à tort, refusé de faire droit à sa demande tendant à son abrogation.
8. En second lieu, eu égard à l'argumentation qu'elle développe, l'association DMA doit être regardée comme critiquant l'adéquation des mesures de police générale recommandées par l'instruction attaquée face au risque sanitaire que présente la consommation de poissons de rivière contaminés par les PCB, tant en ce qui concerne la délimitation des ZPS qu'en ce qui concerne la définition des mesures applicables en dehors de ces zones.
9. Toutefois, d'une part, il ressort des pièces du dossier que l'analyse de l'ANSES l'ayant conduit à émettre les recommandations figurant dans son avis du 22 juillet 2015 est fondée sur les données recueillies dans le cadre d'une étude portant sur la population la plus exposée à la contamination aux PCB des poissons d'eau douce, à savoir la population des pêcheurs de loisirs consommatrice de poissons bio-accumulateurs de PCB, menée avant l'entrée en vigueur des interdictions de pêche sur lesquelles l'instruction attaquée préconise de revenir partiellement. Il en ressort également qu'au regard de ces données, correspondant à une consommation réelle dans l'ensemble des zones étudiées, l'ANSES n'a caractérisé de risque spécifique d'imprégnation excessive en PCB, pour les consommateurs, que dans les zones où le taux médian de contamination des poissons pêchés, tel qu'effectivement constaté, était supérieur à 250 ng/g, et ce uniquement pour les femmes en âge procréer, estimant en revanche que dans les zones où le taux médian de contamination effectivement constaté était inférieur à cette valeur de 250 ng/g, le risque d'imprégnation excessive en PCB, pour les consommateurs, pouvait être écarté au bénéfice du respect des recommandations générales de consommation de poisson d'eau douce mentionnées au point 6, et ce quelle que soit la population concernée. En se bornant à faire valoir, tout d'abord, et sans autre précision, que l'Autorité européenne de sécurité des aliments (EFSA) a, en 2018, réduit de sept fois la dose hebdomadaire tolérable dans l'alimentation humaine pour les dioxines et les PCB de type dioxine et, ensuite, que les prélèvements effectués par l'ANSES dans le muscle dorsal du poisson conduisent à une sous-évaluation de la contamination réelle de la chair de celui-ci, les PCB se concentrant davantage dans sa queue, comme en attesteraient les taux de PCB supérieurs à 250 ng/g constatés en 2016 par l'établissement public territorial du bassin de la Dordogne dans trois silures de la Dordogne, ou en 2022 par la fédération de pêche du Vaucluse dans des silures prélevés hors ZPS, l'association DMA ne conteste sérieusement ni la pertinence des valeurs critiques d'imprégnation pour les consommateurs retenues par l'ANSES, ni celle du taux de contamination médian de 250 ng/g, déterminé en fonction de mesures reposant sur la même méthodologie que celle utilisée pour déterminer les ZPS, et sur la base d'une analyse des effets réels sur la population de la consommation effective de poissons d'eau douce dans l'ensemble des zones étudiées, en-deçà duquel l'ANSES écarte le risque d'imprégnation excessive en PCB pour les consommateurs.
10. Or il ressort, d'autre part, des pièces du dossier que l'instruction attaquée, outre qu'elle rappelle l'interdiction de mettre sur le marché des poissons d'eau douce dont le taux de contamination aux PCB excède 125 ng/g, va au-delà des recommandations émises par l'ANSES pour éviter tout risque d'imprégnation excessive en PCB pour les consommateurs, puisqu'elle préconise de maintenir, dans les ZPS, une interdiction complète de la pêche des poissons bio-accumulateurs de PCB et, en dehors de ces zones, une levée de cette interdiction mais assortie du maintien des recommandations de consommation mentionnées au point 6 et de la mise en place d'une mesure de recommandation spécifique pour les anguilles, à consommer de façon exceptionnelle quel que soit le bassin versant, alors que l'ANSES, dans son avis du 22 juillet 2015, n'a identifié de risque d'imprégnation excessive aux PCB des consommateurs que dans les ZPS et pour les femmes en âge de procréer, et se borne à préconiser, hors ZPS, le respect des recommandations générales de consommation mentionnées au point 6.
11. Dans ces conditions, d'une part, et alors même que certains paramètres de délimitation des ZPS seraient peu documentés ou sous-estimés, l'association requérante n'est fondée à soutenir ni que l'instruction du 19 avril 2016 serait, s'agissant de la détermination du risque, entachée d'une erreur manifeste d'appréciation, ni que les mesures préconisées par cette instruction seraient insuffisantes au regard de la finalité de protection de la santé publique poursuivie. L'association requérante n'est, par suite, pas fondée à demander l'annulation de la décision par laquelle le ministre a refusé de faire droit à sa demande d'abrogation de cette instruction.
En ce qui concerne la légalité du refus d'abroger les arrêtés inter-préfectoraux et préfectoraux :
12. L'association DMA ne soulève aucun moyen propre à l'encontre de la décision implicite de rejet de sa demande tendant à l'abrogation des arrêtés inter-préfectoraux et préfectoraux intervenus à la suite de l'instruction du 19 avril 2016 et se borne à en demander l'annulation par voie de conséquence de l'annulation de l'instruction. Il résulte de ce qui précède qu'il y a donc également lieu de rejeter ces conclusions de sa demande.
13. Il résulte de tout ce qui précède que la requête de l'association DMA ne peut qu'être rejetée.
D E C I D E :
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Article 1er : La requête de l'association DMA est rejetée.
Article 2 : La présente décision sera notifiée à l'association Défense des milieux aquatiques (DMA) et à la ministre de l'agriculture et de la souveraineté alimentaire.
Copie en sera adressé à la ministre du travail, de la santé, des solidarités et des familles, à la ministre de la transition écologique, de la biodiversité, de la forêt, de la mer et de la pêche, et à l'Agence nationale de sécurité sanitaire, de l'alimentation, de l'environnement et du travail.
Délibéré à l'issue de la séance du 20 janvier 2025 où siégeaient : M. Pierre Collin, président adjoint de la section du contentieux, présidant ; M. Stéphane Verclytte, M. Thomas Andrieu, présidents de chambre ; Mme Sylvie Pellissier, Mme Emilie Bokdam-Tognetti, conseillères d'Etat ; M. Philippe Ranquet, M. Jonathan Bosredon, M. Pierre Boussaroque, conseillers d'Etat et Mme Muriel Deroc, maîtresse des requêtes-rapporteure.
Rendu le 18 février 2025.
Le président :
Signé : M. Pierre Collin
La rapporteure :
Signé : Mme Muriel Deroc
La secrétaire :
Signé : Mme Elisabeth Ravanne
