Vu la procédure suivante :
Procédures antérieures :
I. L'Association pour la sauvegarde et la préservation de l'environnement rural (ASPER), Mmes AF...Guignard, AP...du Ché, JacquelineI..., DominiqueAR..., Martine O...et MM. P...E..., K...I..., T...X...et H...AO...ont demandé au tribunal administratif de Limoges d'annuler l'arrêté du 23 avril 2013 par lequel le préfet de la Région Limousin a approuvé le schéma régional du climat, de l'air et de l'énergie (SRCAE).
Par une ordonnance n° 1301277 en date du 6 octobre 2014, le président du tribunal administratif de Limoges a rejeté cette requête comme irrecevable.
II. L'Association de défense des eaux et vallées en premier lieu, les associations Vent de liberté Haute-Vienne, Le vent juste, Vent libre au parc, Fédération Environnement durable et MM. AM...A..., T...AS..., Q...AN..., H...J..., T...AK..., AI...BA...et AT...AE...et BC...V...L..., AV...J..., AL...AK...et AY...AE...en deuxième lieu, Mme Z...S...en troisième lieu, M. AD...BD...F...en quatrième lieu, M. AW...-K... G...en cinquième lieu, Mme AQ...AB...en sixième lieu, M. AW...-BE... et Mme N...H...en septième lieu, Mme Y... AA... en huitième lieu, Mme R... AX...en neuvième lieu, M. AJ... M... en dixième lieu, M. AU...M...en onzième lieu, M. B... C...en douzième lieu et enfin l'Association Saint-Priest en treizième et dernier lieu ont demandé au même tribunal l'annulation de l'arrêté du préfet de région Limousin du 23 avril 2013 en tant qu'il porte approbation du schéma régional éolien.
Par un jugement n° 1300946, 1301523, 131548 à 1301558 et 1301578 en date du 17 décembre 2015, le tribunal a admis l'intervention de la région Limousin, donné acte du désistement d'instance de M. et MmeAE..., et annulé l'arrêté du préfet de la région Limousin du 23 avril 2013 en tant qu'il approuve le schéma régional éolien.
Procédures devant la cour :
I) Par une requête, enregistrée au greffe de la cour le 2 décembre 2014 sous le n° 14BX03365 et complétée par deux mémoires enregistrés les 6 janvier et 26 novembre 2016, l'ASPER et Mmes AF...Guignard, AP...du Ché, JacquelineI..., DominiqueAR..., Martine O...et MM. P...E..., K...I..., T...X...et H...AO..., représentés par MeBB..., demandent à la cour, dans le dernier état de leurs écritures :
1°) d'annuler l'ordonnance du président du tribunal administratif de Limoges du
6 octobre 2014 ;
2°) d'annuler l'arrêté du préfet de la région Limousin du 23 avril 2013 ;
3°) de condamner la Région à rembourser à l'ASPER les 800 euros versés en application de l'ordonnance.
Les requérants soutiennent que :
- les statuts de l'ASPER, lesquels visent une large mission de sauvegarde et de protection de 1'environnement et comprennent plus particulièrement une dévolution spéciale concernant la contestation légale du développement inutile de parcs éoliens portant atteinte aux paysages et aux citoyens, lui confèrent une capacité et un intérêt pour agir contre ces deux schémas ; sa présidente justifie d'une autorisation d'ester en justice de l'assemblée générale de l'association, délivrée le 26 avril 2014; les neuf personnes physiques qui se sont jointes à cette action en justice sont propriétaires résidentes sur le territoire des communes de Lussac les Eglises, Jouac, Cromac, Saint Martin le Mault, Azérables où elles ont déjà dû faire face à la velléité des porteurs de projets éoliens, qui affectent la valeur foncière de leurs biens et leur cadre de vie, et sont par ailleurs consommatrices d'électricité acquittant la contribution au service public de l'électricité ;
- la décision attaquée n'a pas été rendue en formation collégiale, en méconnaissance de l'article R. 212-1 du code de justice administrative, et n'a pas été signée par le président du tribunal ;
- le dispositif de l'ordonnance n'indique pas en quoi la demande était " manifestement irrecevable " et prive donc cette décision de motivation suffisante ;
- contrairement à ce qu'a jugé le tribunal, la région Limousin ne pouvait prétendre au bénéfice de l'article " 761-1 " du code de justice administrative dès lors qu'il ne s'agit que d'une intervenante dans cette instance ;
- le jugement a omis de répondre à l'argumentation des requérants qui contestaient le caractère prospectif du schéma régional du climat, de l'air et de l'énergie (SRCAE) et du schéma régional de l'éolien (SRE) ; au demeurant, le tribunal a finalement annulé le schéma éolien sur la demande d'autres requérants le 17 décembre 2015 ;
- le SRCAE et le SRE ont été volontairement détournés de leur objectif dans la mesure où ils visent la naissance d'une nouvelle assiette de fiscalisation portant essentiellement sur le commerce éolien, notamment au détriment des communes ;
- si le président du tribunal a estimé que le SRCAE et le SRE qui y est annexé ne sont que des documents de planification prospectifs, lesquels ne font pas grief, la volonté conjointe des deux co-élaborateurs, le préfet de région et la région, de publier ensemble des conclusions éminemment décisoires et prescriptives du contenu résumé des 300 pages des rapports par le biais de l'arrêté en litige confère à ce plan un caractère réglementaire, ce plan pouvant dans ces conditions être contesté par voie de justice, comme cela est d'ailleurs indiqué dans l'arrêté ; par ailleurs, des tribunaux administratifs, dans la même hypothèse, ont admis la recevabilité des recours dirigés contre le SRCAE et le SRE ;
- le préfet de la région Limousin et le président du conseil régional du Limousin se sont réellement dessaisis de leurs pouvoirs en faveur d'un cabinet privé dont le métier principal consiste à concevoir des projets éoliens ;
- le SRCAE ne peut être regardé comme un simple document de planification alors qu'il introduit des éléments discriminatoires entre les régions, les départements, les communes et les citoyens ; si l'Etat et la région reconnaissent le caractère " prescriptif " de l'annexe " schéma régional éolien ", laquelle définit des parties du territoire qui peuvent accueillir des éoliennes, ces désignations sont intervenues sans l'accord explicite des conseils municipaux concernés et des citoyens ;
- en indiquant dans son article 5 que l'arrêté pouvait être attaqué devant le tribunal administratif de Limoges dans un délai de deux mois à compter de sa publication, le préfet a méconnu l'article R. 421-5 du code de justice administrative et les articles 18 à 25 de la loi du 12 avril 2000, en les privant de la possibilité de faire un recours hiérarchique ou gracieux ; cette négligence les obligeant à se précipiter, l'exception de nullité de l'arrêté doit être invoquée, d'autant qu'il n'a fait l'objet que d'une diffusion en ligne quelques jours plus tard, alors que les habitants du Limousin ne sont pas tous dotés de moyens informatiques ;
- les exigences de l'article R. 222-2 du code de l'environnement, lequel prévoit que le comité de pilotage doit composer, organiser et suivre le fonctionnement du projet de SRCAE et de son annexe le SRE, n'ont pas été respectées dès lors que la création de ce comité est intervenue en 2012, soit près d'un an après le démarrage des ateliers d'élaboration du projet ;
- l'arrêté attaqué méconnaît l'article 72 de la Constitution du 4 octobre 1958, lequel a institué un principe de subsidiarité, et l'article L. 1111-3 du code général des collectivités territoriales ; l'article L. 222-1 du code de l'environnement, qui prévoit que le projet de SRCAE/SRE est élaboré après consultation des collectivités locales concernées et de leurs groupements, méconnaît l'existence constitutionnelle de la commune, laquelle doit proposer, selon l'article L. 314-9 du code de l'énergie, les zones de développement de l'éolien ; l'article L. 222-2 du code de l'environnement ne prévoit aucun accord des communes ou de leur groupement, en méconnaissance de la loi ; à supposer même que la région Limousin ait été autorisée par la loi à organiser l'action commune des collectivités communales concernées par des projets de zones de développement de l'éolien, aucune preuve n'est apportée que les 747 communes de la région Limousin, dont 705 communes rurales et 42 communes urbaines, ont été avisées clairement et sincèrement de 1'existence et de 1'objectif du SRE ou qu'il leur ait été demandé de formuler l'accord exprès de leur autorité délibérante dans les formes légales ; une confusion sémantique des textes doit être également relevée ; alors que l'expression " communes favorables " est utilisée, sous-entendant que les communes ont donné leur accord, il aurait été préférable d'utiliser les termes de " communes dont le territoire pourrait être considéré comme propice au projet " ;
- en indiquant que le préfet arrête seul le SRE avant le 30 septembre 2012 si le schéma n'a pu être publié avant le 30 juin 2012, la loi dépossède illégalement le comité de pilotage, le président du conseil régional et son autorité délibérante d'une compétence qui leur a été donnée légalement, sans avoir à évoquer ou à prouver une faute ou une défaillance ; le conseil régional ne pouvait plus alors approuver, le 21 mars 2013, le schéma ; en ordonnant d'arrêter le SRE avant le 30 septembre 2012, la loi escamote la consultation du public pendant au moins un mois ;
- le décret du 16 juin 2011 méconnaît l'article 90 de la loi du 12 juillet 1990 en tant qu'il omet de préciser en son article 2 la date du 30 septembre 2012 à laquelle le préfet de région est tenu d'arrêter le " schéma régional éolien " et qu'il dénature le sens de la loi en autorisant le représentant du pouvoir exécutif à agir seul en négligeant la consultation du public et l'approbation de l'autorité délibérante du conseil régional du Limousin ; il omet également de citer le point 3° concernant les possibilités de raccordement aux réseaux électriques ; il modifie le point 4° qui remplace sans aucun motif une série de " préservations " par une autre ;
- le SRCEA et le SRE n'ont pas fait l'objet d'une étude environnementale ni d'une étude d'impact ;
- en raison des incertitudes entourant l'évolution du potentiel éolien à l'échelle d'une région administrative dans le cadre de l'article 90 de la loi du 12 juillet 2010, compte tenu notamment des contestations contentieuses qu'ont provoqué l'évaluation du potentiel éolien des ZDE, ils entendent invoquer l'objectif de valeur constitutionnelle d'accessibilité et d'intelligibilité de la loi ;
- l'évaluation du potentiel éolien disponible sur la région Limousin contient des incohérences et des contradictions sérieuses ; le nouveau SRE concernant une surface régionale de 16 942 kilomètres carrés ne peut sérieusement avoir été élaboré en référence aux anciennes ZDE de quelques kilomètres carrés aujourd'hui abolies ; le rendement d'une éolienne ne se présume pas et ne se calcule pas d'avance puisqu'il ne peut être constaté qu'a posteriori à l'issue d'une période de fonctionnement ; si le SRE adopté en 2006, et déjà sujet à caution dès lors que Météo-France, en charge de l'élaboration de l'atlas de l'éolien en 2004, admettait qu'elle n'était pas en mesure de déterminer avec précision les zones propices à 1'exploitation de 1'énergie éolienne en Limousin à une échelle fine, avait considéré que plus de 90 % du territoire n'étaient pas favorables à l'accueil de parcs éoliens dès lors que le vent n'y dépasse pas la vitesse de 5,5 m/s à 80 m de hauteur, le nouveau schéma ne peut sérieusement affirmer aujourd'hui que sur la base d'une vitesse de vent de 4,3 m/s, le territoire régional propice à l'installation d'éoliennes couvrirait 80 % de la surface de la Région ;l'insuffisance des extrapolations de Météo France est au demeurant à l'origine de l'obligation désormais faite aux porteurs de projets éoliens d'enregistrer la vitesse du vent pendant un an sur le site choisi afin d'avoir des données scientifiques fiables ;
- en organisant une rétention de preuve, et notamment des rapports de Météo France des 21 et 25 juin 2004, le ministre de l'écologie a obtenu une décision favorable du Conseil d'Etat du 30 janvier 2013 sur l'évaluation du potentiel éolien ; les restrictions contenues dans les deux rapports de Météo France qui ont servi de base au schéma régional éolien de 2006 auquel se réfère le préfet de région pour justifier l'existence d'un potentiel en 2013 sont suffisantes à révéler une erreur manifeste d'appréciation ;
- les auteurs des deux schémas contestés n'ont pas pris en compte le dépôt de bilan de la société ayant exploité le premier parc éolien existant dans la région depuis 2003 et le rendement insuffisant de deux parcs éoliens récemment autorisés dans la Creuse, ces éléments confirmant ainsi l'insuffisance notoire du potentiel éolien en Limousin ;
- les possibilités de raccordement au réseau électrique n'ont pas été considérées comme un enjeu à prendre en compte dans la synthèse finale, en méconnaissance de l'article 90 de la Loi dite " Grenelle II ", alors que le réseau électrique du Limousin est sous-dimensionné et vétuste, et qu'il ne fait pas l'objet de perspectives d'investissements pour extension dans le schéma décennal applicable jusqu'en 2023 ;
- l'arrêté attaqué est intervenu en méconnaissance des obligations de consultation et de participation du public telles que protégées par la convention d'Aarhus du 25 juin 1998, l'article 7 de la charte de l'environnement de 2004, l'article 1er de la loi du 3 août 2009, l'article L. 110-1 du code de l'environnement et l'article R. 111-21 du code de l'urbanisme ; compte tenu des enjeux, les mesures d'approche, de participation et d'approbation du public n'ont pas été respectées avant la signature de l'arrêté en litige ; seuls huit " registres de doléances " ont été mis à disposition, aux heures réduites d'ouverture des bureaux administratifs, des 742.771 habitants concernés de la région, le projet de schéma n'étant par ailleurs accessible que par voie électronique, dans un secteur à dominante rurale imparfaitement desservi par les moyens de communication moderne, alors que le journal " La Lettre du Limousin " diffusé gratuitement dans tous les foyers n'en faisait pas état ; le document de communication pour la phase de consultation ne comportait que 11 pages sur les 300 du schéma complet et ne mentionnait même pas la liste des communes retenues pour leur potentiel d'accueil des éoliennes ; de même, la consultation a posteriori de 24 collectivités territoriales, en méconnaissance de l'article L. 4211-1, n'a pas induit une concertation plus dynamique du public ; si la région soutient en défense que le public a été informé du lancement de la consultation du public dans quatre journaux diffusés dans les départements concernés, la collectivité reconnaît elle-même que le projet était déjà arrêté et qu'aucune modification n'est intervenue une fois la consultation achevée ;
- le contenu des informations était par ailleurs déficient ;
- les parties du territoire favorables au développement de l'énergie éolienne retenues dans le SRE ont fait l'objet d'une désignation arbitraire, en méconnaissance de l'article L. 314-9 du code de l'énergie. Ni les rapports préalables ni le rapport définitif ne contiennent la moindre trace des conditions pratiques dans lesquelles le choix a été opéré. La cour a confirmé en 2011 le jugement du tribunal administratif de Limoges du 24 juin 2010 ayant jugé que la preuve de l'existence d'un potentiel éolien suffisant n'avait été apportée sur aucune des ZDE concernées. Si le législateur a raisonné en termes de puissance produite pour améliorer le bilan énergétique national, l'objectif affiché par les concepteurs du SRE ou par l'ensemble des acteurs concernés en termes de puissance installée apparaît déconnecté de celui de la production d'électricité voulu par le législateur, révélant par là-même un détournement de pouvoir ;
- le préfet a entaché sa décision, désignant 587 communes comme susceptibles d'accueillir des équipements éoliens, de nombreuses et graves erreurs d'appréciation par rapport aux exigences de l'article L. 314-9 du code de l'énergie sur la protection des sites, par exemple sur les communes de Limoges, d'Oradour-sur-Glane, de Collonges la Rouge et de Royère Vassivière.
La région Aquitaine, Limousin, Poitou-Charentes venant aux droits de la région Limousin, représentée par la société d'avocats Richer, a présenté deux mémoires enregistrés les 9 février 2015 et 25 janvier 2016 par lesquels elle conclut, dans le dernier état de ses écritures, à titre principal, au non-lieu à statuer sur l'arrêté en tant qu'il approuve le SRE et au rejet du surplus de la requête d'appel, à titre subsidiaire, à ce que la cour renvoie l'affaire devant le tribunal, et à titre infiniment subsidiaire, au rejet des conclusions des demandeurs.
La région Limousin fait valoir que :
- le tribunal ayant prononcé, par un jugement du 17 décembre 2015, l'annulation de l'arrêté du 23 avril 2013 en tant qu'il porte approbation du schéma régional de l'éolien, il n'y a plus lieu de statuer sur les conclusions en ce sens des requérants ;
- la requête d'appel en tant qu'elle est présentée par l'ASPER est irrecevable dans la mesure où sa présidente en exercice ne démontre pas qu'elle a été autorisée par l'assemblée générale à interjeter appel de l'ordonnance attaquée ;
- l'article L. 222-1 4° permet au président du tribunal de statuer par voie d'ordonnance dès lors qu'il estime que la requête introductive d'instance est irrecevable ; l'article L. 212-1 du code de justice administrative dont se prévalent les requérants ne concerne que les avis rendus par la juridiction sur les questions que lui soumet l'administration, et non les contentieux ;
- le moyen tiré du défaut de signature de l'ordonnance manque en fait ;
- l'ordonnance est suffisamment motivée en indiquant précisément les textes du code de l'environnement et du code de l'énergie sur lesquels le président du tribunal s'est fondé pour estimer que le schéma régional du climat, de 1'air et de 1'énergie et son annexe relative au schéma régional éolien, valant schéma régional des énergies renouvelables ne sont que des documents de planification prospectifs et indicatifs, ne modifient pas 1'ordonnancement juridique et, par suite, ne constituent pas un acte faisant grief, susceptible de faire 1'objet d'un recours pour excès de pouvoir ;
- c'est à bon droit que l'ordonnance a estimé que l'arrêté en litige est dépourvu de tout caractère décisoire ; le SRCAE a pour objet de définir des orientations qui en elles-mêmes ne portent pas de conséquences directes ; le SRE doit être qualifié de mesure préparatoire au sens de la jurisprudence administrative dès lors que l'implantation d'éoliennes nécessite plusieurs autorisations au titre des installations classées et au titre de l'urbanisme ; le Conseil d'Etat a ainsi jugé en 2006 (257688) qu'un plan régional sur la qualité de l'air, auquel s'est substitué le SRCAE, était dépourvu de caractère règlementaire et ne faisait par conséquent pas grief ;les requérants n'ont pas d'intérêt suffisamment direct et certain ;
- co-auteur de la décision querellée, elle a pu intervenir volontairement à 1'instance et a été invitée par la Cour à présenter des observations en appel. Il est jugé que toute partie qui a fait des observations et qui aurait eu la qualité pour former tierce opposition si elle n'était pas intervenue à la cause doit être considérée comme une partie pour l'application de 1'article L. 761-1 du code de justice administrative ; la collectivité pouvait donc prétendre au bénéfice des frais irrépétibles et c'est à bon droit que le premier juge a condamné les demandeurs à lui verser à ce titre la somme de 800 euros ;
- les nécessités d'une bonne administration de la justice et de la préservation des droits fondamentaux, dont le droit à un double degré de juridiction, impliquent que, si, par impossible, 1'ordonnance attaquée venait à être censurée, l'affaire soit renvoyée au tribunal, pour y être jugée au fond ;
- dans l'hypothèse où l'affaire serait évoquée par la Cour, l'intérêt pour agir des personnes physiques requérantes n'apparaît pas suffisamment direct et certain, ni en leur qualité de contribuables ni en tant qu'habitants de la Région, dans la mesure où le SRCAE, document d'orientation stratégique, n'a aucune incidence directe en terme de fiscalité locale ou d'implantation de parcs éoliens ; ils ne justifient pas résider dans des zones reconnues favorables au développement de l'éolien ;l'ASPER, à la lecture de ses statuts, n'a pas vocation à agir au niveau régional et le SRCAE n'a pas d'effet direct sur les intérêts protégés par l'association, tels que la " défiguration du paysage " ou encore une " atteinte au patrimoine " régional dès lors qu'il n'établit que des orientations en terme de consommation énergétique, d'émission de gaz à effet de serre, et de qualité de l'air ;
- si les requérants prétendent que la procédure n'aurait pas été respectée dans la mesure où des groupes de travail ont été formés avant la création du comité de pilotage et du comité technique du 27 janvier 2012, ces ateliers de travail n'ont en rien remplacé le rôle des comités de pilotage et technique puisqu'ils ont effectué un travail qui se situe bien plus en amont de celui des comités ; en outre, les régions se devaient d'organiser d'elles-mêmes un procédé d'élaboration du schéma, le délai initial fixé par la loi du 12 juillet 2010, pour l'adoption des schémas étant d'un an à compter de sa publication en vertu de l'article L. 222-3 du code de l'environnement ; en tout état de cause, si la date de création des comités était considérée comme tardive, ce vice ne porte aucunement atteinte aux garanties des requérants, et n'a pas exercé d'influence déterminante sur le sens de la décision ;
- l'élaboration du SRCAE, notamment dans sa partie relative à l'état des lieux actuel des politiques régionales en matière de climat, air et énergie, requiert un niveau d'expertise certain. Le recours à des cabinets d'études extérieurs, dont il n'est au demeurant pas démontré qu'il existerait un conflit d'intérêt entre leur participation à l'élaboration du schéma et leur activité commerciale, de surcroît après une procédure d'appel d'offres, est donc parfaitement régulier ;
- contrairement à ce que soutiennent les requérants, l'article 2 du décret du 16 juin 2011, ne trouvait pas à s'appliquer et les comités de pilotage et technique étaient toujours compétents pour élaborer le SRE de 2013 dès lors qu'un SRE existait déjà depuis 2006; la procédure suivie par le préfet de région pour élaborer le SRE ne pourra être annulée pour ce motif dans la mesure où la consultations des comités, l'élaboration conjointe avec le conseil régional et la participation du public à l'élaboration de ce schéma, ont permis d'offrir plus de garanties au public ; le moyen tiré du caractère non conforme à la loi de l'article 2 du décret est inopérant en l'espèce, dès lors que le préfet n'a pas fait application de cet article ;
- le juge administratif n'étant pas compétent pour juger de la conformité de la loi à la Constitution, l'argument tiré de ce que l'élaboration du schéma telle qu'elle est prévue dans la loi du 12 juillet 2010 serait contraire à l'article 72 de la Constitution, qui est d'ailleurs infondé, est en tout état de cause inopérant ; si les requérants soutiennent que la consultation des communes n'aurait pas été effectuée conformément à l'article L. 314-9 du code de l'énergie, celui-ci porte uniquement sur les modalités de création des zones de développement de l'éolien, et n'est donc pas applicable à 1'élaboration du SRCAE ; le projet de schéma a été transmis aux communes de la région pour avis entre le 15 novembre 2012 et le 15 janvier 2013 ;
- s'agissant de la mise à disposition du public du projet de schéma, le moyen tiré de la méconnaissance de l'article 6 de la convention d'Aarhus est inopérant dès lors que le SRCAE n'a pas pour objet d'autoriser des activités qui seraient énumérées dans l'annexe I de la convention ; les articles de la loi du 12 juillet 2010 font écran au contrôle de conformité du décret à la charte de l'environnement ; en tout état de cause, la consultation et la participation du public à l'élaboration du SRCAE sont amplement définies par le décret du 16 juin 2011 pour ne pas être jugées contraire à la charte de l'environnement ; si le conseil constitutionnel dans sa décision n° 2014-365 QPC a censuré en partie l'article L. 222-2 du code au motif de 1'incompétence négative du législateur, lequel n'aurait pas suffisamment défini les conditions de la participation du public dans le cadre de l'élaboration du SRCAE, cette circonstance n'implique aucunement que la participation du public n'a pas été assurée, en l'espèce, dans des conditions satisfaisant les exigences constitutionnelles ; les moyens tirés de la méconnaissance de l'article 1er de la loi dite " Grenelle I ", lequel n'est pas applicable au cas d'espèce et n'entend pas avoir de portée normative directe, de l'article L. 110-1 du code de l'environnement ou de l'article R. 111-21 du code de l'urbanisme, sont en l'espèce inopérants ; l'association, qui a elle-même émis un avis sur le SCRAE, ne peut sérieusement soutenir que la consultation du public n'a pas eu lieu ;les autorités ont appliqué la procédure prévue à l'article R. 222-4 et suivants du code de l'environnement créé par le décret du 16 juin 2011, et ont même été au-delà, en allongeant notamment à deux mois la mise à disposition du public du projet, ce dernier étant à la fois accessible en mode papier et dématérialisé, et en publiant des annonces dans quatre journaux locaux , aucun texte n'imposant de le faire dans un journal gratuit; le document soumis au public comportait bien une carte permettant de repérer les communes concernées ;
- le moyen tiré, par voie d'exception, de l'illégalité du schéma adopté en 2006 est inopérant, le schéma en litige n'étant pas une décision d'application de celui-ci ; à l'instar du Conseil d'Etat, la cour a elle-même estimé le 19 novembre 2013 (13BX00436) qu'en jugeant que les données issues du schéma régional éolien du Limousin adopté en 2006, retenues par le préfet de la Haute-Vienne, n'étaient pas suffisantes pour permettre d'évaluer le potentiel éolien de la zone en application de l'article 10-1 de la loi du JO février 2000, le tribunal avait commis une erreur d'appréciation ; il résulte de cet arrêt que 1'étude réalisée en 2004 par Météo France est une source de données suffisante et fiable pour établir le Schéma régional éolien, contrairement à ce qui est soutenu par les requérants ;
- le moyen tiré de la non conformité du décret du 16 juin 2011, portant création de l'article R. 222-2 du code de l'environnement, à l'article L. 314-9 du code de l'environnement, qui est relatif aux dispositions applicables aux zones de développement de l'éolien, est inopérant ; le législateur a entendu faire élaborer le SRE par les préfets et les présidents de conseils régionaux en fonction des considérations évoquées à 1'article R. 222-4 du code de l'environnement, soit notamment le potentiel éolien, les règles de protection des espaces naturels et du patrimoine naturel et culturel, et en considérant, donc, que la question du raccordement électrique des zones n'avait pas à être prise en compte, dès lors qu'il appartiendra au gestionnaire du réseau de l'adapter;
- si les requérants prétendent que la différence importante entre les zones favorables à l'éolien en 2006 et celles considérées comme favorables en 2013 serait constitutive d'une erreur manifeste d'appréciation, cette différence s'explique par la circonstance que le seuil de vitesse de vent considéré comme étant favorable à 1'implantation d'éoliennes a considérablement baissé entre 2006 et 2013, compte tenu de la plus grande hauteur des éoliennes et de leur meilleures performances, même à vent plus faible ;
- le moyen tiré du détournement de pouvoir n'est assorti d'aucun commencement de preuve. Il ressort manifestement de la longue étude réalisée pour établir la carte de SRE régional que celui-ci a été établi à partir des seules considérations prévues par la loi telles que le potentiel éolien et le cadre naturel et culturel de la région, sans prise en compte des revenus fiscaux que pourraient générer l'implantation de parcs éoliens dans la région.
Par un mémoire enregistré le 6 novembre 2015, le ministre de l'écologie, du développement durable et de l'énergie conclut au rejet de la requête.
Le ministre soutient que :
- les moyens tirés de l'irrégularité de l'ordonnance sont inopérants ; l'article R. 212-1 du code de justice administrative n'a vocation à s'appliquer que dans l'hypothèse où la juridiction est saisie par l'autorité administrative d'une demande d'avis ; les requérants ne sauraient soutenir que l'ordonnance serait irrégulière en l'absence de signature du président du tribunal dès lors qu'aux termes de l'article R. 751-2 du même code, les expéditions des décisions sont signées et délivrées par le seul greffier en chef ; les dispositions du code de justice administrative n'imposent pas la motivation de la publication du sens de la décision sur le site Sagace ;
- le SRCAE ne constitue qu'un document de planification prospectif, dont la seule finalité est de prévoir des orientations qualitatives et quantitatives et de fixer des objectifs à l'horizon 2020-2050 notamment en matière de revalorisation du potentiel énergétique terrestre renouvelable, et il n'est assorti d'aucune obligation de mise en oeuvre ou de réalisation de l'objectif imparti ; le SRE se borne quant à lui à définir les parties du territoire régional favorables au développement de l'énergie éolienne, cette désignation n'emportant pas création de ZDE ni implantation d'éoliennes ; au regard de la portée de ces documents, lesquels n'ont ni pour objet ni pour effet d'autoriser l'implantation d'éoliennes, les requérants n'établissent pas que leurs intérêts consistant à défendre l'environnement à l'égard des atteintes que pourrait constituer l'implantation d'éoliennes seraient directement et suffisamment lésés ;
- les allégations relatives aux conditions de participation de deux cabinets privés à l'élaboration du SRCAE n'emportent pas, par elles-mêmes, une illégalité de l'arrêté en litige et les " ambiguïtés " supposées dans la procédure d'élaboration des schémas tenant à la présentation par les textes du SRE comme une simple annexe du SRCAE ne sauraient être regardées comme un argument à l'appui d'un moyen d'illégalité en droit de l'arrêté contesté ;
- le préfet de région était compétent pour adopter seul le SRE, en application des dispositions de l'article L. 314-10 du code de l'énergie, dans sa rédaction alors applicable, et de l'article 2 du décret n° 2011-678 du 16 juin 2011 relatif aux schémas régionaux du climat, de l'air et de l'énergie et le président de la région l'était tout autant, en vertu de ce dernier article pour approuver les modifications intervenues sur le SRE ; pour les mêmes motifs, le moyen tiré de l'incompétence du président du conseil régional et de son conseil pour approuver le 21 mars 2013 les modifications intervenues dans le SRE n'est pas fondé ;
- le SRCAE détermine un objectif de production d'énergie renouvelable pour la filière éolienne (p. 191) de 1 184 gigawatts-heure en 2020 et 3 020 gigawatts-heure en 2030 et le SRE fixe également (p. 49) un objectif de puissance éolienne à installer en région Limousin de 600 mégawatts pour 2020 et 1 500 mégawatts à l'horizon 2030 ; ces objectifs indicatifs de développement de l'énergie éolienne représentent une évaluation du potentiel éolien de la zone sur la base de projets en cours d'instruction ou autorisés et tenant compte des contraintes environnementales et techniques, sans préjuger des études d'impact complètes ni des autorisations qui seront accordées ; le SRE n'étant pas prescriptif, la puissance installée pourrait être inférieure au vu du résultat des études préalables à chaque projet. Au-delà de cette première évaluation, le potentiel éolien devra en tout état de cause être affiné au cours de l'instruction des demandes d'autorisation ;
- le préfet a engagé les travaux devant conduire à l'adoption du volet éolien du SRCAE dans les meilleurs délais, et sans attendre les dispositions réglementaires, afin de respecter les délais prescrits par la loi, de sorte qu'on ne saurait lui reprocher d'avoir exploité, par la suite, le travail engagé par les ateliers thématiques ; la supposée tardiveté de constitution du comité de pilotage et du comité technique est en tout état de cause sans incidence sur la légalité de l'arrêté en cause ;
- le moyen tiré de ce que l'article L. 314-9 du code de l'énergie ne serait pas conforme au principe constitutionnel d'absence de tutelle d'une collectivité territoriale sur une autre est inopérant dès lors que cet article a été abrogé par la loi du 15 avril 2013, promulguée antérieurement à l'arrêté en litige ; par ailleurs, l'avis des collectivités territoriales et de leurs groupements sur le projet de SRCAE, et son annexe le SRE, ne revêt pas le caractère d'un avis conforme que les autorités en charge de la rédaction du schéma devraient suivre ;
- si les requérants invoquent une contradiction de rédaction entre les critères de définition des ZDE et des parties du territoire favorables au développement de l'énergie éolienne du SRE, ce dernier n'a ni pour objet ni pour effet de se substituer aux ZDE existantes ; la " prise en compte " des ZDE créées antérieurement dans le SRE n'implique pas que les parties du territoire régional considérées comme favorables au développement de l'énergie éolienne comprennent nécessairement une ZDE ou que ces territoires soient compatibles ou conformes à ces ZDE ;
- le moyen tiré de la méconnaissance de l'objectif d'accessibilité et d'intelligibilité de la loi doit être écarté dès lors que le grief tiré de la méconnaissance de la Constitution par une disposition législative ne peut faire l'objet que d'une question prioritaire de constitutionnalité soulevée par mémoire distinct ;
- l'inscription d'une commune dans le SRE n'implique pas autorisation automatique de tout projet éolien sur son territoire, un tel projet restant soumis aux réglementations afférentes aux permis de construire et aux installations classées pour la protection de l'environnement, lesquelles prévoient notamment, selon certains seuils et critères, la réalisation d'une étude d'impact ; les requérants ne peuvent utilement invoquer les données météorologiques produites à l'appui de leur requête ;
- le moyen tiré de ce que l'arrêt du plan de sauvegarde présenté par l'exploitant d'un parc éolien implanté en Corrèze par un jugement du tribunal de commerce de Brive en 2010 confirmerait l'insuffisance du potentiel éolien sur le territoire de la Région Limousin est inopérant dès lors que le SRCAE et le SRE n'ont, par eux-mêmes, ni pour objet ni pour effet d'autoriser l'implantation d'éoliennes ;
- la prise en compte des possibilités de raccordement au réseau, laquelle relevait uniquement des ZDE antérieurement à leur suppression en 2013, est abordée par le SRE, ce document rappelant notamment l'obligation légale pour RTE d'élaborer un schéma régional de raccordement au réseau des énergies renouvelables dans les six mois suivants l'approbation du SRCAE ;
- le projet de SRCAE et son annexe, le SRE, ont été mis à la disposition du public du 15 novembre 2012 au 15 janvier 2013 conformément aux dispositions des articles L. 222-2 et L. 222-4 du code de l'environnement, et les avis des collectivités concernées ont été sollicités par un courrier co-signé des autorités régionales en date du 9 novembre 2012. 860 courriers ou avis ont été reçus à la suite de cette consultation. Si les requérants soutiennent, sans l'établir, que le contenu des informations figurant dans le projet de SRCAE était déficient, cette circonstance est, en l'espèce, insusceptible d'avoir exercé une influence sur le sens de la décision prise ou d'avoir privé les intéressés d'une garantie ;
- les requérants affirment enfin que la plupart des communes de la région ont été incluses dans une zone de protection du patrimoine architectural urbain et paysager (ZPPAUP) ; si l'article R. 222-2 du code de l'environnement prévoit que l'identification des parties du territoire régional favorables au développement de l'énergie éolienne doit tenir compte des règles de protection des espaces naturels et du patrimoine naturel et culturel, cette identification est réalisée à un niveau régional qui ne permet pas d'analyser dans le détail les diverses contraintes du territoire ; cette analyse exhaustive est réalisée lors de l'examen de la demande de construction et d'exploitation d'une éolienne, qui nécessite l'obtention d'un permis de construire au titre du code de l'urbanisme et une autorisation d'exploiter au titre de la législation des installations classées pour la protection de l'environnement, laquelle prévoit notamment la réalisation d'une étude d'impact ; les éventuelles atteintes au patrimoine culturel de ces installations, dues à une co-visibilité ou une proximité trop importante, feront ainsi l'objet d'une instruction à ce stade ; enfin, les requérants ne démontrent pas que l'implantation de ces installations porterait une atteinte manifeste à ces sites.
Le bureau d'aide juridictionnelle près le tribunal de grande instance de Bordeaux a rejeté la demande d'aide juridictionnelle présentée par Mme Guignard, agissant en qualité de présidente de l'ASPER, par une décision du 15 janvier 2015.
II) Par un recours enregistré le 15 février 2016 sous le n° 16BX00631 et un mémoire complémentaire, enregistré le 3 octobre 2016, le ministre de l'écologie, du développement durable et de l'énergie demande à la cour d'annuler le jugement du tribunal administratif de Limoges n° 1300946, 1301523, 131548 à 1301558, 1301578 du 17 décembre 2015 et de rejeter les demandes de l'Association de défense des eaux et vallées et autres tendant à l'annulation de l'arrêté du préfet de la région Limousin du 23 avril 2013 en tant qu'il a approuvé le SRE.
Le ministre soutient que :
- le jugement est insuffisamment motivé dans la mesure où les premiers juges ne sauraient écarter l'application du décret d'application de la loi dite " Grenelle II " sans avoir préalablement considéré que ses dispositions étaient incompatibles avec les objectifs de la directive n° 2001/42 du 27 juin 2001 ;
- le jugement est entaché d'une erreur de droit en tant qu'il fait prévaloir les dispositions communautaires sur les dispositions nationales, sans avoir préalablement recherché l'incompatibilité de celles-ci avec les dispositions communautaires ;
- le jugement est entaché d'une erreur de droit en tant qu'il considère que les demandeurs pouvaient se prévaloir de l'effet direct des dispositions, " précises et inconditionnelles ", de la directive 2001/42 du 27 juin 2001 ; cette directive renvoie à la compétence des États le soin de déterminer, au cas par cas et par voie réglementaire, la liste des plans soumis à évaluation environnementale ; le Conseil d'Etat, par ailleurs saisi de plusieurs pourvois en cassation formés contre des arrêts de cours ayant annulé pour ce même motif des SRCAE, a toujours considéré qu'une loi n'est pas d'application immédiate faute d'intervention du décret d'application qu'elle prévoit et que les dispositions d'une loi ne sauraient entrer en vigueur directement que lorsqu'elles se suffisent à elles-mêmes ; en l'espèce, les articles L. 122-4 et L. 122-11 du code de l'environnement renvoient chacun à un décret d'application ; il résulte de ces dispositions qu'il appartient au pouvoir réglementaire de déterminer parmi les plans, schémas et programmes visés aux I et III de cet article ceux qui font l'objet d'une évaluation environnementale au cas par cas et, partant, ceux qui relèvent, comme le prévoient les dispositions du paragraphe 2. de l'article 3 de la directive 2001142/CE, d'une évaluation systématique ; les seuls critères posés par la loi pour déterminer si des plans, schémas ou programmes étaient soumis à une évaluation environnementale systématiquement ou à l'issue d'un examen au cas par cas, à savoir, qu'ils avaient pour " objet de définir le cadre de mise en oeuvre les travaux et projets d'aménagement entrant dans le champ d'application de l'étude d'impact en application de l'article L. 122-1 " sans pour autant " autoriser par eux-mêmes la réalisation de travaux ou prescrire des projets d'aménagement " étaient insuffisants pour que les administrés sachent précisément de quels plans, schémas ou programmes il s'agissait ; or, à la date de l'arrêté contesté, les SRCAE n'étaient pas au nombre des plans et programmes soumis à évaluation environnementale, cette évaluation n'étant imposée que depuis le 1er juillet 2013 en vertu du décret n° 2012-616 du 2 mai 2012 modifiant l'article R. 122-17 dudit code ;
- le préfet de région était compétent, en vertu des dispositions des articles L. 222-1 et R. 222-2 IV du code de l'environnement pour procéder à une hiérarchisation des zones favorables et à la détermination des objectifs de puissance ; la définition des zones favorables à l'éolien résulte en l'espèce des résultats de la concertation lors de l'élaboration du SRE, des travaux d'un comité technique composé notamment des collectivités territoriales et des associations, de la prise en compte des documents locaux de référence et des différentes contraintes identifiées sur le territoire régional ; pour l'ensemble des contraintes inventoriées à un point donné, le SRE a pris le parti de retenir la plus forte et des cartes thématiques ont permis de connaître tous les enjeux qui ont conduit aux résultats de la hiérarchisation finale des zones ;
- les allégations relatives aux conditions de participation d'un cabinet privé à l'élaboration du SRCAE n'emportent pas, par elles-mêmes, l'illégalité de l'arrêté contesté ;
- les pièces jointes communiquées établissent que les communes et les collectivités territoriales concernées ont été saisies pour avis ;
- s'agissant de la participation du public, les moyens tirés de la méconnaissance des articles des § 2, 3, 4 et 8 de l'article 6 ainsi que de l'article 8 de la convention d'Aahrus du 25 juin 1998 sont inopérants ; les stipulations des paragraphes 4 et 8 de l'article 6 de ladite convention créent seulement des obligations entre les Etats parties ; l'annexe I de la convention n'inclut pas les SRCAE et les SRE ;
- s'agissant du principe de participation garanti par l'article 7 de la Charte de l'environnement, si le Conseil constitutionnel a jugé qu'en adoptant ces dispositions " sans fixer les conditions et limites du principe de la participation du public, le législateur a méconnu l'étendue de sa compétence ; que, par suite, la première phrase du premier alinéa de l'article L. 222-2 du code de l'environnement doit être déclarée contraire à la Constitution ", il a néanmoins considéré qu'il y a lieu " de reporter au 1er janvier 2015 la date de l'abrogation des dispositions déclarées contraires à la Constitution afin de permettre au législateur d'apprécier les suites qu'il convient de donner à cette déclaration d'inconstitutionnalité ; que les mesures prises avant cette date sur le fondement des dispositions déclarées contraires à la Constitution ne peuvent être contestées sur le fondement de cette inconstitutionnalité " ;
- le SRE se borne à définir les parties du territoire régional favorables au développement de l'énergie éolienne, cette désignation n'emportant pas création de ZDE ni implantation d'éoliennes ; si le SRE identifie les parties du territoire régional favorables au développement de l'énergie éolienne compte tenu notamment des servitudes et des contraintes techniques, l'analyse fine et exhaustive de ces contraintes est réalisée lors de l'examen de la demande d'exploitation d'une éolienne en conformité avec les dispositions afférentes du code de l'urbanisme et du code de l'environnement ;
- le travail mis en oeuvre dans le cadre du SRE est issu de la révision du schéma éolien de 2006, avec notamment la prise en compte des évolutions réglementaires et technologiques ; le schéma éolien de 2006 avait été élaboré de manière volontaire par la région Limousin pour accompagner un développement harmonieux de l'éolien ; la détermination des gisements de vent s'est appuyée, notamment, sur une modélisation mathématique Méso-Nh4 réalisée par Météo-France qui intègre, d'une part, les caractéristiques climatologiques représentatives du territoire issues d'observations sur de nombreuses années, et, d'autre part, une résolution fine permettant de prendre en compte les phénomènes locaux dus au relief. Dans le cadre de l'élaboration du SRE actuel, il a été jugé important de réactualiser les données relatives au gisement de vent prises en compte dans le SRE de 2006 afin d'assurer l'adéquation avec la circulaire du 29 juin 2006 qui avait fixé à 4 m/s à 50 mètres de hauteur le seuil minimal de vitesse moyenne de vent permettant l'implantation des ZDE. Le SRE explicite d'ailleurs les conditions dans lesquelles le gisement de vent a été pris en compte pour définir les parties du territoire favorables au développement de l'énergie éolienne ;
- les trois illégalités par voie d'exception soulevées par l'ADEV ne sauraient être retenues ; la circulaire du 7 juin 2010 (référence D 10010516), laquelle se borne, de manière indicative, à estimer le nombre d'éoliennes à installer afin d'atteindre l'objectif de puissance de 19 000 MW d'énergie éolienne à l'horizon 2020 à 14 par année en hypothèse basse et 21 par année en hypothèse haute, ne peut être utilement invoquée à l'encontre de l'arrêté querellé dès lors que ce texte est dépourvu de caractère réglementaire ; par ailleurs, en prévoyant que le préfet de région et le président du conseil régional soumettent le projet de schéma pour avis aux collectivités territoriales dès le début de la mise à disposition du public, l'article R. 222-4 n'a pas méconnu les dispositions de l'article L. 222-1 du code de l'environnement, lesquelles prévoient que les collectivités territoriales doivent être consultées, et au plus tard avant l'adoption du SRCAE ; enfin, l'allégation selon laquelle le IV de l'article R. 222-2, s'il devait être interprété comme permettant de considérer que la totalité du territoire d'une commune est favorable à l'implantation d'éoliennes, serait entaché d'illégalité en tant qu'il méconnaitrait le 3° du 1 de l'article L. 222-1 du code de l'environnement n'emportera pas la conviction de la cour dès lors qu'il ressort également de l'avant-dernier alinéa de ces dispositions que le SRE " (...) établit la liste des communes dans lesquelles sont situées ces zones. Les territoires de ces communes constituent les délimitations territoriales du schéma régional éolien au sens de l'article L. 314-9 du code de l'énergie. " ;
- aucune erreur de droit n'entache la définition de la liste des " communes favorables " ; le SRE se borne à définir les parties du territoire régional favorables au développement de l'énergie éolienne sans emporter création de ZDE ni implantation d'éoliennes et ce document n'a pas pour objet de se substituer aux ZDE existantes à la date de son approbation ; la délimitation schématique de zones favorables (de graduation variable) à l'éolien a nécessairement pour corollaire de faire apparaître des secteurs, qui par contraste, n'y sont pas favorables et qu'il convenait donc de qualifier de " zones défavorables " ;
- l'arrêté attaqué n'est pas entaché d'erreur manifeste d'appréciation ; le SRE définit les enjeux patrimoniaux et paysagers pris en compte, et il en ressort notamment que l'implantation d'éoliennes est interdite aux abords des monuments et sites classés, et fortement à éviter aux abords des sites et monuments inscrits, et que des lignes de crêtes et des sommets isolés sont définis avec la prise en compte d'une zone tampon de 500 mètres autour de ces périmètres ; le SRE définit également les espaces sensibles à l'éolien, notamment pour la protection de l'avifaune et des chiroptères en émettant en conséquence des recommandations tant dans le cadre du SRE que dans le cadre de la mise en place de projets de ZDE et de projets éoliens ; enfin, la définition des parties du territoire régional favorables au développement de l'énergie éolienne, fussent-elles qualifiées à enjeux faibles, n'emporte pas dispense d'autorisation au titre du permis de construire et du régime des installations classée pour la protection de l'environnement.
Par un mémoire en défense enregistré le 15 avril 2016 et un mémoire complémentaire enregistré le 4 novembre 2016, l'Association de défense des eaux et des vallées, représentée par MeD..., conclut au rejet du recours et à la mise à la charge de l'Etat d'une somme de 2 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
L'association fait valoir que :
- la motivation du jugement attaqué est particulièrement circonstanciée ; les premiers juges ont pris soin d'analyser l'article 3 de la directive 2001/42/CE du Parlement et du Conseil du 27 juin 2001 et de confronter ses dispositions à la législation nationale et aux règlements d'application ; ils ont expressément considéré que tant les dispositions de l'article L. 122-4 du code de l'environnement que celles du décret d'application de cet article avaient méconnu les objectifs de la directive 2001/42/CE du 27 juin 2001 ; le ministre ne peut utilement soutenir qu'aucun décret ne prévoyait une évaluation environnementale pour les schémas élaborés avant le 1er janvier 2013 dès lors que l'arrêté contesté est postérieur à la date limite de transposition ;
- pour les mêmes motifs que ceux précédemment invoqués, les premiers juges ont recherché si les dispositions nationales étaient compatibles avec les dispositions communautaires ;
- le ministre ne saurait utilement soutenir que la nature même des directives communautaires s'opposerait à ce qu'elles puissent être invoquées à l'encontre d'un acte administratif de droit français tel qu'un SRCAE, compte tenu tant de la jurisprudence communautaire que nationale ; le motif du vice de procédure retenu par les premiers juges est tout à fait adapté au " caractère procédural " et aux objectifs de la directive ; le législateur ayant fait le choix d'un cadre exclusivement régional pour l'élaboration des schémas éoliens, l'évaluation environnementale ne peut être réalisée qu'à l'occasion de l'élaboration de chaque schéma régional ;
- la SRCAE et son annexe le SRE constituent des documents de planification soumis à évaluation environnementale au sens de la directive 2001/42/CE ; entrant dans le champ du §2 de l'article 3 de la directive, il n'appartient pas aux autorités nationales de décider s'ils devront faire l'objet d'une évaluation environnementale ; ils entrent dans le champ du §2 dès lors qu'ils constituent des plans ou programmes élaborés dans le secteur de l'énergie et que ces plans ou programmes sont susceptibles d'avoir une influence sur le sites ; les § 3 et 4 de l'article 3, invoqués par le ministre, auraient pu s'appliquer aux anciennes zones de développement de l'éolien ;
- la circonstance que les textes nationaux aient omis de préciser quelles autorités doivent être consultées pour les besoins de l'évaluation environnementale ne fait que confirmer que la transposition en droit français de la directive 2001/42/CE est incomplète et que dès lors ses objectifs précis et inconditionnels peuvent être invoqués à l'occasion d'un recours pour excès de pouvoir ; au demeurant, aucune disposition de la directive ne peut être interprétée comme signifiant que sa mise en oeuvre par les Etats membres serait conditionnée par la désignation de ces autorités ;
- le SRCAE et le SRE du Limousin ne sont accompagnés d'aucune évaluation environnementale conforme aux prescriptions de l'article 5§1 et de l'annexe I de la directive ;
- si la compétence de principe du préfet de région n'est pas contestée pour édicter un SRCAE et un SRE, cette autorité n'est en revanche pas compétente pour instituer une gradation de " favorabilité " dans le SRE, ni pour fixer des objectifs de puissance pour l'ensemble de la région, ni même pour découper des " secteurs " et répartir ces objectifs entre les secteurs ; aucune texte ne permet au préfet de décider a priori d'objectifs de puissance, affectant ainsi l'ensemble du SRE ; au demeurant, au vu des explications du ministre en première instance, il apparaît que le préfet de région a fait de simples objectifs indicatifs une règle obligatoire en les traduisant dans le SRE ;
- la procédure d'élaboration du SRCAE et du SRE a été conduite en méconnaissance du principe d'impartialité objective qui s'impose à toute autorité administrative dès lors que la préparation et la mise au point définitive du schéma ont été confiées, dans des conditions de fait et de droit inconnues, à un bureau d'études dont les liens avec l'industrie de l'éolien sont publics et affichés et dont l'intérêt objectif est le développement de l'éolien, ces éléments n'étant au demeurant contestés ni par les autorités compétentes ni par le ministre ; les choix ayant présidé à la rédaction du SRCAE en témoignent ; par ailleurs, le schéma présente un projet de développement démesuré de l'éolien par rapport aux autres formes d'utilisation des énergies renouvelables.
- l'arrêté attaqué méconnaît le II de l'article R. 222-4 du code de l'environnement ; il est attesté par écrit que plusieurs conseillers municipaux n'ont pas été saisis d'une demande d'avis sur ces projets de schéma ; au vu des dix attestations produites, il existe une forte présomption qu'un nombre important de conseils municipaux de la Creuse n'ait pas été saisi de demandes d'avis ; cette absence de saisine pour avis des conseils municipaux constitue un vice de procédure substantiel, car il empêche les communes de se prononcer sur une évolution majeure de leur territoire communal ; cette absence de consultation est particulièrement grave car elle touche des conseils municipaux qui ont fait connaître explicitement dans le passé leur opposition à l'implantation d'éoliennes sur le territoire de leur commune ;
- l'article L. 222-1 du code de l'environnement a été méconnu dès lors que la consultation des collectivités s'est déroulée après l'élaboration du projet et non " avant " comme le prévoit cet article ;
- le SRE du Limousin devra être annulé en raison d'une participation insuffisante du public ; les règles de procédures relatives à la " participation du public " prévues par la convention d'Aarhus du 25 juin 1998, d'applicabilité directe selon la jurisprudence du Conseil d'Etat, n'ont pas été respectées lors de l'élaboration du SRCAE et du SRE du Limousin ; la participation du public a été réduite à une simple consultation, laquelle a eu lieu une fois le projet validé, et ni le préfet ni le président du conseil régional ne démontrent que les observations du public ont bien été prises en compte ;
- s'il devait être objecté que la procédure suivie dans la région Limousin n'a fait que suivre les prescriptions du décret du 16 juin 2011 relatives aux modalités de consultation du public, il y aurait évidemment lieu de soulever les exceptions d'illégalité à l'encontre de ces prescriptions, au regard des articles 68 et 90 de la loi du 12 juillet 2010, d'inconventionnalité compte tenu des stipulations des articles 6, 7 et 8 de la convention d'Aarhus, de non conformité à la directive 2001/42/CE du 27 juin 2001 et d'inconstitutionnalité relevée par le conseil constitutionnel dans sa décision QPC 2014-395 du 7 mai 2014 mais aussi en termes d'intelligibilité de la loi ;
- le SRE du Limousin n'est pas conforme au IV de l'article R. 222-2 du code de l'environnement en l'absence de prise en compte des contraintes techniques ; compte tenu du caractère intermittent de la production d'énergie éolienne, toute implantation d'éoliennes devra s'accompagner de la construction de centrales thermiques pour pallier les effets de l'intermittence de la production des éoliennes ; or ni le SRCAE ni le SRE ne comportent la moindre indication quantitative et qualitative sur le nombre des centrales thermiques ou de lignes nouvelles à haute tension qui devront être construites ni, par suite, sur l'impact de ces constructions sur les autres objectifs de développement durable et sur la protection des espaces naturels, du patrimoine naturel et culturel et des ensembles paysagers ; par ailleurs, la justification avancée par les auteurs des schémas selon laquelle " les évolutions technologiques intervenues sur les éoliennes au cours des dernières années permettent de disposer aujourd'hui d'éoliennes adaptées aux régimes de vents faible à moyen " revient à supprimer le critère des contraintes techniques énoncé dans cet article ;
- l'arrêté attaqué méconnaît l'article R. 222-2 (IV) en qu'il abaisse le seuil des zones favorables à l'éolien ; si, pour justifier un seuil de vitesse du vent de 4,3 m/s à 80 mètres, le préfet se prévaut de la circulaire du 19 juin 2006 relative aux ZDE, il s'avère en premier lieu que cette circulaire n'a plus de sens depuis la disparition de ces zones ; par ailleurs, le préfet de région a transformé les préconisations de cette circulaire, purement indicatives, en une prescription impérative ; enfin, ne ressort pas des termes de ce texte que toute zone où le vent souffle à au moins 4,3 m/s à 80 mètres de hauteur devrait, de ce seul fait, être classée en zone " favorable " au sens de la loi ; dans une région où, notoirement, le potentiel éolien est faible, ce seuil a pour effet de classer en zones favorables 75% du territoire (au lieu de 15% dans le schéma de 2006) sans aucune justification technique ;
- si le législateur a érigé en objectif national la construction de 500 éoliennes par an pour l'ensemble du territoire, il n'a pas pour autant donné au ministre chargé de l'environnement le pouvoir de répartir cet objectif entre les régions, et donc de fixer dans une circulaire un objectif de 14 à 21 éoliennes par an pour la région Limousin. L'illégalité de la circulaire du 7 juin 2010, au demeurant antérieure à la loi du 12 juillet 2010, est donc certaine. Par suite, le SRE est lui-même entaché d'illégalité. A supposer même que cette circulaire ne soit qu'indicative, le SRE est entaché d'une erreur de droit en ce que ses auteurs l'ont considérée comme une règle impérative s'imposant à eux ;
- l'article R. 222-4 (II ) du code de l'environnement, issu de l'article 1er du décret du 16 juin 2011, viole l'article L. 221-1 du même code, issu de l'article 68 de la loi du 12 juillet 2010 ; la loi mentionne que les consultations doivent intervenir à deux étapes différentes de la procédure d'élaboration, selon le type d'organisme consulté : tantôt lors de l'élaboration du projet, tantôt entre la " validation " conjointe du projet par le préfet et le président du conseil régional et son adoption définitive ; or le II de l'article R. 222-4 issu de ce décret ne prévoit qu'une seule étape de consultation, identique pour tous les organes consultés, " dès le début de la mise à disposition du public ", c'est-à-dire après l'élaboration du projet et sa " validation " par le préfet et le président du conseil régional, et non pas " lors de son élaboration " ;
- il résulte du IV de l'article R. 222-2 qu'il oblige les SRE à établir une liste de communes dont l'intégralité du territoire est réputée favorable au développement de l'industrie éolienne alors que la formulation légale de " parties du territoires favorables " exclut toute référence à un autre type de découpage administratif préalable ; établir la liste des communes " dans lesquelles sont situées les zones favorables à l'éolien " au sens de cet article ne saurait avoir ni pour objet ni pour effet de permettre le classement de l'ensemble du territoire de ces communes en zone favorable au développement de l'éolien ;
- le décret du 16 juin 2011 viole le principe de participation posé par les articles 6, 7 et 8 de Convention d'Aarhus du 25 juin 1998 ; l'article R. 222-4 ne prévoit au point II une consultation du public qu'après élaboration et validation du projet, soit bien trop tardivement au regard de la notion de " participation à l'élaboration des plans et programmes " et par ailleurs sans la moindre procédure préalable destinée à fournir au public les " informations nécessaires " qui lui permettraient de donner un avis éclairé ;
- pour les raisons déjà évoquées au titre de la légalité externe et de la légalité interne, l'article R. 222-2 (IV) du code de l'environnement n'est pas conforme à la directive 2001/42/CE du 27 juin 2001, et en particulier à son article 5 § 1 en ce qu'il ne prévoit pas l'évaluation environnementale prescrite par ce texte ; le SRE du Limousin devra donc être annulé au titre de sa conformité avec un décret lui-même contraire à ces prescriptions ;
- le IV de l'article R. 222-2 du code de l'environnement méconnaît l'objectif constitutionnel d'intelligibilité de la loi consacré notamment par la décision du Conseil constitutionnel n° 2005-514 DC du 28 avril 2005 dont le but est de " prémunir les sujets de droit contre une interprétation contraire à la Constitution ou contre le risque d'arbitraire " ; la combinaison entre la notion de " parties du territoire favorables " et la notion de " territoires (des) communes (constituant) les délimitations territoriales du schéma régional éolien " est incompréhensible ; dès lors, fondé sur une disposition réglementaire inconstitutionnelle, le SRE du Limousin ne pourrait qu'être annulé ;
- si par extraordinaire la cour devait considérer que le préfet de région a une compétence de principe pour établir, le cas échéant, des " degrés de favorabilité " dans la délimitation des " zones favorables ", il n'en demeure pas moins que le résultat final, qui consiste à considérer comme " favorable " près de 45% du territoire régional d'un seul tenant démontre à lui seul une déformation de la notion de " zones favorables " ;
- là où l'article R. 222-2 (IV) ne hiérarchise pas les critères et les contraintes qu'il définit, le SRE du Limousin a pour effet de permettre cette hiérarchisation, et qui plus est au coup par coup, donc en ouvrant largement la porte au risque de l'arbitraire. Etablir la liste des communes " dans lesquelles sont situées les zones favorables à l'éolien " au sens de cet article ne saurait avoir ni pour objet ni pour effet de permettre le classement de l'ensemble du territoire de ces communes en zone favorable au développement de l'éolien ;
- le SRE ne pouvait sans erreur de droit permettre l'intégration de la totalité du territoire d'une commune en zone favorable même lorsqu'une faible partie de ce territoire correspond à la notion de " zone défavorable " au sens des textes législatifs et réglementaires précités ;
- si le préfet de région s'est cru à tort lié par une circulaire ministérielle qui ne saurait avoir aucune force obligatoire, il a de surcroît fait figurer dans le SRE l'indication d'un nombre d'éoliennes à construire alors que ni les lois dites " Grenelle I " ou " Grenelle II " ni le décret du 16 juin 2011, lesquels n'assignent au SRE d'autre objet que la délimitation des zones préférentiellement favorables au développement de l'éolien, ne prévoient d'objectifs chiffrés en nombre de machines ;
- la circulaire du 19 juin 2006, sur laquelle le préfet s'est appuyé pour élaborer ces schémas, ne concernant que les ZDE et non les SRCAE/SRE, ne s'appliquait pas à ces derniers. De plus, il a estimé cette circulaire impérative alors qu'elle ne l'était pas et ne pouvait notamment servir de fondement juridique à la fixation d'un seuil de potentiel éolien sans rapport avec la réalité du gisement éolien de la région. Le ministre ne peut utilement soutenir que le SRE du Limousin devait " assurer l'adéquation avec cette circulaire " alors qu'il a admis que celle-ci n'avait plus aucune portée depuis la suppression des ZDE en 2013 ;
- le SRE du Limousin est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation, voire d'une erreur de fait en ce qu'il s'appuie sur une affirmation du SRCAE selon laquelle l'éolien représenterait un potentiel important et en tire des conséquences manifestement excessives. Malgré un potentiel éolien médiocre, le SRCAE fait reposer sur l'énergie éolienne l'essentiel du développement des énergies renouvelables d'ici 2020 et 2030 avec un taux d'augmentation d'ici à 2030 de 15 000%, contre 40% pour la biomasse et 14% pour l'hydroélectricité, et le ministre ne conteste pas cette surestimation du potentiel éolien. Dans le nouveau SRE, des zones sont considérées comme favorables alors que des éoliennes ne pourront y produire qu'un vingtième de leur capacité technique. L'absurdité du choix d'un seuil de vitesse moyenne du vent aussi A...à 4 m/s se traduit donc aussi par une absurdité économique ;
- l'objectif de qualité du cadre de vie est complètement sacrifié dès lors que le SRE est conduit à réduire la protection des paysages, des sites remarquables et des monuments historiques au minimum légal incontournable. Ce schéma ignore totalement la réglementation qui érige les paysages en patrimoine collectif qu'il apparaît nécessaire de conserver, de préserver et de mettre en valeur mais justifie au contraire la " création de nouveaux paysages cohérents avec éoliennes " ou permet qu'ils soient livrés à l'appropriation privée des industriels de l'éolien. Si la ministre a cité la convention européenne sur le paysage adoptée à Florence le 20 octobre 2000 et en vigueur en France depuis le 1er juillet 2006, elle n'en tire aucune conséquence en ce qui concerne les spécificités paysagères et patrimoniales du Limousin. Une disproportion manifeste est ainsi opérée entre les exigences de la préservation des paysages et le choix délibéré des auteurs du SRE de classer 75 % du territoire régional en zones favorables au développement de l'industrie éolienne.
Par un mémoire enregistré le 18 avril 2016, les associations Vent de liberté en Haute-Vienne, Le vent juste, Vent libre au parc, Fédération Environnement durable et MM. AM...A..., Q...AN...et M. H...et Mme AV...J..., tous représentés par MeU..., demandent à la cour de rejeter le recours du ministre et de mettre à la charge de l'Etat la somme de 3 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ;
Ils soutiennent que :
- les premiers juges ont parfaitement motivé leur décision en démontrant que les dispositions du décret au jour de l'élaboration des schémas étaient incompatibles avec les dispositions de la directive n° 2001/42 du 27 juin 2001 ;
- le tribunal a légitimement fait prévaloir les dispositions communautaires sur les dispositions nationales après avoir démontré l'incompatibilité de ces dernières normes. En vertu de la jurisprudence du Conseil d'Etat, tout justiciable peut se prévaloir à l'appui d'un recours dirigé contre un acte administratif, des dispositions précises et inconditionnelles d'une directive européenne lorsque l'État français n'a pas pris, dans les délais impartis, les mesures de transposition nécessaires. Si le ministre affirme que seul 1' État Français peut décider quel plan doit être soumis à une étude environnementale préalable, il ressort d'une simple lecture de la directive que sont concernés tous les plans et programmes dans le secteur de l'énergie et l'annexe 2 de la directive mentionne les installations industrielles pour la production d'énergie. Ainsi, les schémas en litige doivent donc obligatoirement faire l'objet d'une étude environnementale préalable au sens de la directive, étude requise de manière systématique pour ce qui concerne les secteurs de l'énergie et de l'industrie ;
- pour le surplus, ils s'en rapportent à leurs écritures de première instance.
Par un mémoire enregistré le 19 avril 2016, l'Association Saint Priest environnement, Mme AQ...AB..., MM. AJ...M...et AD...F..., tous représentés par Me AC..., demandent à la cour le rejet du recours et la mise à la charge de l'Etat d'une somme de 1 500 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Ils font valoir que :
- le moyen tiré de l'irrégularité du jugement ne pourra qu'être rejeté, eu égard à l'argumentation imprécise du ministre qui fait valoir que le juge ne pouvait écarter l'application d'un décret, sans pour autant préciser le décret dont il est question ;
- les dispositions de la directive de 2001 sont inconditionnelles et suffisamment claires et précises, et ont d'ailleurs été parfaitement retranscrites par l'article L.122-4 du code de l'environnement. Si le préfet a invoqué quant à lui l'article 7 du décret n° 2012-616 pour faire valoir que ces dispositions n'étaient applicables qu'à partir du 1er janvier 2013, et donc ne pouvaient être invoquées en l'espèce, une jurisprudence constante indique que le pouvoir réglementaire ne peut limiter dans le temps les effets des dispositions de la directive 2001/42/CE transposée par la loi et directement applicables.
Par ordonnance du 5 octobre 2016, la clôture de l'instruction a été fixée en dernier lieu au 7 novembre 2016.
Vu les autres pièces des dossiers.
Vu :
- la directive 2001/42/CE du Parlement européen et du Conseil du 27 juin 2001 et l'ordonnance n° 2004-489 du 3 juin 2004 portant transposition de la directive 2001/42/CE du Parlement européen et du Conseil du 27 juin 2001 relative à l'évaluation des incidences de certains plans et programmes sur l'environnement ;
- la directive 2011/92/UE du 13 décembre 2011 concernant l'évaluation des incidences de certains projets publics et privés sur l'environnement ;
- le code de l'énergie ;
- le code de l'environnement ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique du 15 décembre 2016 :
- le rapport de Mme Cécile Cabanne,
- les conclusions de M. Nicolas Normand, rapporteur public ;
- et les observations de Me AH...représentant M.F..., MmeAB..., M. M...et l'association Saint Priest Environnement ;
Considérant ce qui suit :
1. Par un arrêté du 23 avril 2013, le préfet de la région Limousin a approuvé le schéma régional du climat, de l'air et de l'énergie du Limousin, comprenant notamment dans ses annexes le schéma régional de l'éolien du Limousin. Par une requête enregistrée sous le n° 14BX03365, l'Association pour la sauvegarde et la préservation de l'environnement rural (ASPER) et Mmes du Ché, O..., Guignard, AR...et I...et MM.E..., I..., X...et AO...relèvent appel de l'ordonnance n° 1301277 en date du 6 octobre 2014 par laquelle le président du tribunal administratif de Limoges a rejeté comme irrecevable leur demande d'annulation de cet arrêté. Par un recours enregistré sous le n° 16BX00631, le ministre de l'écologie, du développement durable et de l'énergie relève appel du jugement n° 1300946, 1301523, 131548 à 1301558, 1301578 du 17 décembre 2015 par lequel le tribunal administratif de Limoges a annulé, à la demande de l'Association Vent de liberté Haute-Vienne, l'Association Le vent juste, l'Association Vent libre au parc, la Fédération Environnement durable, M.A..., M.AS..., MmeL..., M.AN..., M. et MmeJ..., M.BA..., M. et MmeAK..., M. et Mme AE..., M.F..., M.G..., MmeAB..., M. et MmeW..., MmeAA..., Mme AX..., M. AJ...M..., M. AU...M..., M. C...et l'Association Saint-Priest environnement, l'arrêté du préfet de la région Limousin du 23 avril 2013 en tant qu'il a approuvé le schéma régional éolien du Limousin.
Sur la jonction :
2. La requête et le recours enregistrés respectivement sous les numéros 14BX03365 et 16BX00631 concernent le même arrêté du préfet de la région Limousin du 23 avril 2013 et présentent à juger des questions communes. Il y a lieu de les joindre pour qu'il soit statué par un seul arrêt.
Sur l'exception de non lieu opposée par la région Limousin à la requête n° 14BX03365 :
3. La région Limousin soutient que les conclusions de la requête n°14BX03365 dirigées contre le schéma régional éolien sont devenues sans objet par l'effet du jugement n° 1300946, 1301523, 131548 à 1301558, 1301578 du 17 décembre 2015 par lequel le tribunal administratif de Poitiers a annulé l'arrêté en date du 23 avril 2013 en tant qu'il a approuvé le schéma régional éolien. Cette circonstance, postérieure à l'introduction de la requête d'appel, n'a toutefois pas pour effet de priver d'objet les conclusions de celle-ci, dès lors que le jugement du 17 décembre 2015, qui fait également l'objet d'un recours en appel, n'est pas devenu définitif. Ainsi, l'exception de non-lieu doit être écartée.
Sur la recevabilité de la requête n°14BX03365 :
4. L'article 13 des statuts de l'Association pour la sauvegarde et la préservation de l'environnement rural donne à son président mandat " pour mettre en oeuvre tous les recours de justice administrative (...) nécessaires à la poursuite des buts de l'association ". Il suit de là que Mme Guignard, présidente de l'ASPER, de surcroît habilitée par une résolution de l'assemblée générale du 26 avril 2014, avait qualité pour relever appel de l'ordonnance du 6 octobre 2014.
Sur la régularité de l'ordonnance du président du tribunal administratif de Limoges :
5. Le président du tribunal administratif de Limoges a rejeté la demande d'annulation formée par l'association pour la sauvegarde et la préservation de l'environnement rural et autres au motif que le schéma régional du climat, de l'air et de l'énergie et le schéma régional éolien constituent des documents de planification prospectifs dont la finalité est de prévoir des orientations qualitatives et quantitatives et ne modifient pas l'ordonnancement juridique et que, par suite, ces documents ne constituent pas des actes faisant grief, susceptibles de faire l'objet d'un recours pour excès de pouvoir.
6. Aux termes du I de l'article L. 222-1 du code de l'environnement, dans sa version applicable au litige : " I. Le préfet de région et le président du conseil régional élaborent conjointement le projet de schéma régional du climat, de l'air et de l'énergie, après consultation des collectivités territoriales concernées et de leurs groupements. / Ce schéma fixe, à l'échelon du territoire régional et à l'horizon 2020 et 2050 : / 1° Les orientations permettant d'atténuer les effets du changement climatique et de s'y adapter, conformément à l'engagement pris par la France, à l'article 2 de la loi n° 2005-781 du 13 juillet 2005 de programme fixant les orientations de la politique énergétique, de diviser par quatre ses émissions de gaz à effet de serre entre 1990 et 2050, et conformément aux engagements pris dans le cadre européen. A ce titre, il définit notamment les objectifs régionaux en matière de maîtrise de l'énergie ; / 2° Les orientations permettant, pour atteindre les normes de qualité de l'air mentionnées à l'article L. 221-1, de prévenir ou de réduire la pollution atmosphérique ou d'en atténuer les effets. A ce titre, il définit des normes de qualité de l'air propres à certaines zones lorsque les nécessités de leur protection le justifient ; / 3° Par zones géographiques, les objectifs qualitatifs et quantitatifs à atteindre en matière de valorisation du potentiel énergétique terrestre, renouvelable et de récupération et en matière de mise en oeuvre de techniques performantes d'efficacité énergétique telles que les unités de cogénération, notamment alimentées à partir de biomasse, conformément aux objectifs issus de la législation européenne relative à l'énergie et au climat. A ce titre, le schéma régional du climat, de l'air et de l'énergie vaut schéma régional des énergies renouvelables au sens du III de l'article 19 de la loi n° 2009-967 du 3 août 2009 de programmation relative à la mise en oeuvre du Grenelle de l'environnement. Un schéma régional éolien qui constitue un volet annexé à ce document définit, en cohérence avec les objectifs issus de la législation européenne relative à l'énergie et au climat, les parties du territoire favorables au développement de l'énergie éolienne. (...) ". Aux termes de l'article R. 222-1 : " Le schéma régional du climat, de l'air et de l'énergie prévu à l'article L. 222-1 comprend un rapport, un document d'orientations assorti de documents cartographiques indicatifs et un volet annexé intitulé " schéma régional éolien " ". Selon l'article R. 222-2 : " I.-Le rapport du schéma régional présente et analyse, dans la région, et en tant que de besoin dans des parties de son territoire, la situation et les politiques dans les domaines du climat, de l'air et de l'énergie et les perspectives de leur évolution aux horizons 2020 et 2050. / (...) / II.-Sur la base de ce rapport, un document d'orientations définit, compte tenu des objectifs nationaux résultant des engagements internationaux de la France, des directives et décisions de l'Union européenne ainsi que de la législation et de la réglementation nationales, en les assortissant d'indicateurs et en s'assurant de leur cohérence : / 1° Des orientations ayant pour objet la réduction des émissions de gaz à effet de serre portant sur l'amélioration de l'efficacité énergétique et la maîtrise de la demande énergétique dans les secteurs résidentiel, tertiaire, industriel, agricole, du transport et des déchets ainsi que des orientations visant à adapter les territoires et les activités socio-économiques aux effets du changement climatique ; / 2° Des orientations destinées à prévenir ou à réduire la pollution atmosphérique afin d'atteindre les objectifs de qualité de l'air mentionnés aux articles L. 221-1 et R. 221-1. Le cas échéant, ces orientations reprennent ou tiennent compte de celles du plan régional pour la qualité de l'air auquel le schéma régional du climat, de l'air et de l'énergie se substitue. / Ces orientations sont renforcées dans les zones où les valeurs limites de la qualité de l'air sont ou risquent d'être dépassées et dites sensibles en raison de l'existence de circonstances particulières locales liées à la protection des intérêts définis à l'article L. 220-2, pour lesquelles il définit des normes de qualité de l'air lorsque les nécessités de cette protection le justifient ; / 3° Des objectifs quantitatifs de développement de la production d'énergie renouvelable, à l'échelle de la région et par zones infrarégionales favorables à ce développement, exprimés en puissance installée ou en tonne équivalent pétrole et assortis d'objectifs qualitatifs visant à prendre en compte la préservation de l'environnement et du patrimoine ainsi qu'à limiter les conflits d'usage. / Le schéma identifie les orientations et objectifs qui peuvent avoir un impact sur les régions limitrophes et les mesures de coordination nécessaires. / Il formule toute recommandation, notamment en matière de transport, d'urbanisme et d'information du public, de nature à contribuer aux orientations et objectifs qu'il définit. / (...) IV " Le volet annexé au schéma régional du climat, de l'air et de l'énergie, intitulé " schéma régional éolien ", identifie les parties du territoire régional favorables au développement de l'énergie éolienne compte tenu d'une part du potentiel éolien et d'autre part des servitudes, des règles de protection des espaces naturels ainsi que du patrimoine naturel et culturel, des ensembles paysagers, des contraintes techniques et des orientations régionales./ Il établit la liste des communes dans lesquelles sont situées ces zones. Les territoires de ces communes constituent les délimitations territoriales du schéma régional éolien au sens de l'article L. 314-9 du code de l'énergie. / Il peut comporter des documents cartographiques, dont la valeur est indicative (...) ".
7. Il résulte de l'ensemble de ces dispositions que le schéma régional du climat, de l'air et de l'énergie doit fixer des orientations régionales permettant d'atténuer les effets du changement climatique et d'atteindre des normes précises de qualité de l'air et définir lui-même de telles normes propres à certaines zones lorsque les nécessités de leur protection le justifient au regard des circonstances locales. Le schéma doit préciser, à l'échelon infra-régional, des objectifs qualitatifs et quantitatifs à atteindre en matière de valorisation du potentiel énergétique terrestre, renouvelable et de récupération et en matière de mise en oeuvre de techniques performantes d'efficacité énergétique.
8. Par ailleurs, en application de l'article L. 222-4 I du code de l'environnement, le schéma régional du climat, de l'air et de l'énergie s'impose, dans le cadre d'une obligation de compatibilité, aux plans de protection de l'atmosphère établis par les préfets pour l'exécution desquels les autorités compétentes en matière de police sont susceptibles de prendre des mesures de réduction des émissions de sources de pollution atmosphérique. Le schéma s'impose de la même façon en application de l'article L. 1214-7 (alinéa 1er) du code des transports applicable à la date de l'arrêté litigieux, aux plans de déplacements urbains (PDU) avec lesquels les actes des autorités chargées de la voirie et de la police de la circulation doivent eux-mêmes être compatibles, aux plan locaux d'urbanisme pour leurs dispositions tenant lieu de PDU ou encore aux plans climat énergie territoriaux des collectivités territoriales et de leurs établissements publics.
9. Le schéma régional de l'éolien a pour objet la définition des parties du territoire de la région favorables au développement de l'énergie éolienne compte tenu notamment des règles de protection des espaces naturels ainsi que du patrimoine naturel et culturel et des ensembles paysagers. Les nouvelles dispositions de l'article L. 553-1 du code de l'environnement, entrées en vigueur le 17 avril 2013, prévoient que la délivrance de l'autorisation d'exploiter une installation éolienne " tient compte " des parties du territoire régional favorables au développement de l'énergie éolienne définies par le schéma régional éolien.
10. Enfin, il résulte des dispositions précitées que le schéma régional du climat, de l'air et de l'énergie et le schéma régional de l'éolien constituent des décisions publiques ayant des incidences sur l'environnement au sens de l'article 7 de la Charte de l'environnement, comme l'a jugé le Conseil constitutionnel dans sa décision n° 2014-395 QPC du 7 mai 2014.
11. Il résulte de ce qui précède que les schémas en cause ont, par leur nature et leurs effets directs ou indirects, le caractère de décisions faisant grief et sont, dès lors, susceptibles de faire l'objet d'un recours pour excès de pouvoir. Par suite, les requérants sont fondés à soutenir que c'est à tort que, par l'ordonnance contestée, le président du tribunal administratif de Limoges a rejeté leur demande tendant à l'annulation de l'arrêté du 23 avril 2013 comme manifestement irrecevable au motif qu'ils ne constituaient pas des actes susceptibles de recours. L'ordonnance attaquée doit dès lors être annulée.
12. Il y a lieu pour la Cour d'évoquer et de statuer sur la demande présentée par l'ASPER et les autres requérants.
Sur les fins de non recevoir opposées par la région Limousin et le préfet de la région Limousin à la demande présentée par l'ASPER et autres :
13. D'une part, il ressort des pièces du dossier que les personnes physiques requérantes résident dans la région Limousin. Eu égard, d'une part, aux effets susceptibles de s'attacher au schéma régional du climat, de l'air et de l'énergie qui peut, notamment, fixer des normes précises et spécifiques de qualité de l'air ainsi que des orientations avec lesquelles les documents d'urbanisme ou les plans locaux d'urbanisme doivent être rendus compatibles et compte tenu, d'autre part, des orientations issues du schéma régional éolien qui énumèrent celles des communes dont le territoire est considéré comme favorable à l'implantation d'éoliennes dans le but d'inciter les promoteurs éoliens à y implanter leurs machines de manière cohérente, les requérants, dont certains résident au demeurant dans les communes de Lussac-Les-Eglises (Haute-Vienne) et Azérables (Creuse) qui sont dans la liste des communes reconnues comme territoires favorables à l'éolien, doivent être regardés comme justifiant d'un intérêt personnel suffisamment direct leur donnant qualité pour agir à l'encontre de l'arrêté du 23 avril 2013.
14. D'autre part, l'intérêt pour agir des groupements et associations s'apprécie au regard de leur objet statutaire et de l'étendue géographique de leur action. L'objet de l'Association pour la sauvegarde et la préservation de l'environnement rural, aux termes de l'article 2 de ses statuts, consiste notamment " dans un but de sauvegarde et préservation de l'environnement et du patrimoine naturel, historique, culturel et touristique (et de) conservation des activités économiques traditionnelles, agricoles, notamment d'élevage, sur le territoire de la communauté de communes de Brame-Benaize, plus généralement sur les communautés de communes limitrophes et plus largement sur tout le territoire départemental et régional limitrophes (...) b-de s'opposer par tous moyens légaux à la création de parc d'éoliennes et à des projets aboutissant à défigurer le paysage, porter atteinte au patrimoine, modifier les équilibres biologiques auxquels participent les espèces naturelles et végétales et par conséquent de la santé ". Il s'ensuit que l'ASPER, dont l'objet et le périmètre d'exercice de l'action correspondent à ceux du schéma régional, de l'air et de l'énergie et de son annexe approuvés par l'arrêté contesté, justifie d'un intérêt suffisamment direct et certain pour agir.
Sur la légalité de l'arrêté du 23 avril 2013 :
15. Aux termes de l'article 3 de la directive 2001/42/CE du 27 juin 2001 du Parlement européen et du Conseil relative à l'évaluation des incidences de certains plans et programmes sur l'environnement : " 1. Une évaluation environnementale est effectuée, conformément aux articles 4 à 9, pour les plans et programmes visés aux paragraphes 2, 3 et 4 susceptibles d'avoir des incidences notables sur l'environnement. / 2. Sous réserve du paragraphe 3, une évaluation environnementale est effectuée pour tous les plans et programmes : a) qui sont élaborés pour les secteurs de l'agriculture, de la sylviculture, de la pêche, de l'énergie, de l'industrie, des transports, de la gestion des déchets, de la gestion de l'eau, des télécommunications, du tourisme, de l'aménagement du territoire urbain et rural ou de l'affectation des sols et qui définissent le cadre dans lequel la mise en oeuvre des projets énumérés aux annexes I et II de la directive 85/337/CEE pourra être autorisée à l'avenir. 3. Les plans et programmes visés au paragraphe 2 qui déterminent l'utilisation de petites zones au niveau local et des modifications mineures des plans et programmes visés au paragraphe 2 ne sont obligatoirement soumis à une évaluation environnementale que lorsque les États membres établissent qu'ils sont susceptibles d'avoir des incidences notables sur l'environnement. 4. Pour les plans et programmes, autres que ceux visés au paragraphe 2, qui définissent le cadre dans lequel la mise en oeuvre des projets pourra être autorisée à l'avenir, les États membres déterminent s'ils sont susceptibles d'avoir des incidences notables sur l'environnement. 5. Les États membres déterminent si les plans ou programmes visés au paragraphes 3 et 4 sont susceptibles d'avoir des incidences notables sur l'environnement, soit en procédant à un examen au cas par cas, soit en déterminant des types de plans et programmes ou en combinant ces deux approches. À cette fin, les États membres tiennent compte, en tout état de cause, des critères pertinents fixés à l'annexe II, afin de faire en sorte que les plans et programmes susceptibles d'avoir des incidences notables sur l'environnement soient couverts par la présente directive. (...) ". L'annexe II à la directive 2001/42/CE du 27 juin 2001 mentionne, parmi les " critères permettant de déterminer l'ampleur probable des incidences " de certains plans et programmes sur l'environnement, d'une part, au titre des " caractéristiques des plans et programmes ", notamment : " - la mesure dans laquelle le plan ou programme concerné définit un cadre pour d'autres projets ou activités, en ce qui concerne la localisation, la nature, la taille et les conditions de fonctionnement ou par une allocation de ressources, / - la mesure dans laquelle un plan ou un programme influence d'autres plans ou programmes, y compris ceux qui font partie d'un ensemble hiérarchisé, / - l'adéquation entre le plan ou le programme et l'intégration des considérations environnementales, en vue, notamment de promouvoir un développement durable, / - les problèmes environnementaux liés au plan ou au programme (...) ", et d'autre part, au titre des " caractéristiques des incidences et de la zone susceptible d'être touchée ", notamment : " - la probabilité, la durée, la fréquence et le caractère réversible des incidences, / - le caractère cumulatif des incidences, / (...) - les risques pour la santé humaine ou pour l'environnement (à cause d'accidents, par exemple), / - la magnitude et l'étendue spatiale géographique des incidences (zone géographique et taille de la population susceptible d'être touchée), / - la valeur et la vulnérabilité de la zone susceptible d'être touchée, en raison : / - de caractéristiques naturelles ou d'un patrimoine culturel particuliers, / - d'un dépassement des normes de qualité environnementales ou des valeurs limites, (...) - les incidences pour des zones ou des paysages jouissant d'un statut de protection reconnu au niveau national, communautaire ou international ".
16. Cette directive, dont le délai de transposition était fixé au 21 juillet 2004, a été transposée en droit interne par une ordonnance n°2004-489 du 3 juin 2004, créant notamment les articles L. 122-4 et L. 122-8 dans le code de l'environnement, et deux décrets en Conseil d'Etat du 27 mai 2005 n° 2005-613 et 2005-608 modifiant respectivement le code de l'environnement et le code de l'urbanisme. Estimant toutefois que ce dispositif n'assurait qu'une imparfaite transposition des objectifs de la directive, la Commission européenne a adressé à la France une mise en demeure en octobre 2009 (n° 2009/2225) à laquelle la loi du 12 juillet 2010, dite Grenelle II, a répondu en modifiant les dispositions législatives relatives à l'évaluation, complétée à son tour par deux décrets en Conseil d'Etat, dont le décret n° 2012-616 du 2 mai 2012 pour le code de l'environnement applicable au 1er juillet 2013, qui est postérieur à l'arrêté attaqué.
17. Aux termes de l'article L. 122-4 du code de l'environnement, dans sa version applicable issue de la loi du 12 juillet 2010 : " I. - Font l'objet d'une évaluation environnementale au regard des critères mentionnés à l'annexe II à la directive 2001/42/CE du Parlement européen et du Conseil du 27 juin 2001, relative à l'évaluation des incidences de certains plans et programmes sur l'environnement, les plans, schémas, programmes et autres documents de planification susceptibles d'avoir des incidences sur l'environnement qui, sans autoriser par eux-mêmes la réalisation de travaux ou prescrire des projets d'aménagement, sont applicables à la réalisation de tels travaux ou projets : 1° Les plans, schémas, programmes et autres documents de planification adoptés par l'État, les collectivités territoriales ou leurs groupements et les établissements publics en dépendant, relatifs (...) à l'énergie ou à l'industrie (...) qui ont pour objet de définir le cadre de mise en oeuvre des travaux et projets d'aménagement entrant dans le champ d'application de l'étude d'impact en application de l'article L. 122-1. 2° Les plans, schémas, programmes et autres documents de planification adoptés par l'Etat, les collectivités territoriales ou leurs groupements et les établissements publics en dépendant, autres que ceux mentionnés au 1° du présent article, qui ont pour objet de définir le cadre de mise en oeuvre des travaux ou projets d'aménagement s'ils sont susceptibles d'avoir des incidences notables sur l'environnement. 3° Les plans, schémas, programmes et autres documents de planification pour lesquels, étant donné les incidences qu'ils sont susceptibles d'avoir sur des sites, une évaluation des incidences est requise en application de l'article L. 414-4. (...) ". Le I de l'article L. 122-1 du code de l'environnement prévoit que : " Les projets de travaux, d'ouvrages ou d'aménagements publics et privés qui, par leur nature, leurs dimensions ou leur localisation sont susceptibles d'avoir des incidences notables sur l'environnement ou la santé humaine sont précédés d'une étude d'impact. / Ces projets sont soumis à étude d'impact en fonction de critères et de seuils définis par voie réglementaire et, pour certains d'entre eux, après un examen au cas par cas effectué par l'autorité administrative de l'Etat compétente en matière d'environnement. / Pour la fixation de ces critères et seuils et pour la détermination des projets relevant d'un examen au cas par cas, il est tenu compte des données mentionnées à l'annexe III à la directive 85/337/ CEE du Conseil du 27 juin 1985 concernant l'évaluation des incidences de certains projets publics et privés sur l'environnement ". La directive 2011/92/UE du 13 décembre 2011 concernant l'évaluation des incidences de certains projets publics et privés sur l'environnement, qui a remplacé la directive 85/337/CEE, comporte un article 4 dont le paragraphe 2 dispose que : " (...) pour les projets énumérés à l'annexe II, les Etats membres déterminent si le projet doit être soumis à une évaluation (...). Les Etats membres procèdent à cette détermination : a) sur la base d'un examen cas par cas ; ou b) sur la base des seuils ou critères fixés par l'État membre. / Les Etats membres peuvent décider d'appliquer les deux procédures visées aux points a) et b). ". L'annexe II à ladite directive comporte, en son paragraphe 3 relatif à l'industrie de l'énergie, un point a) mentionnant les " Installations industrielles destinées à la production d'énergie électrique, de vapeur et d'eau chaude ", un point b) mentionnant les " Installations industrielles destinées au transport de gaz, de vapeur et d'eau chaude " un point h) mentionnant les " Installations destinées à la production d'énergie hydroélectrique " et un point i) pour les " Installations destinées à l'exploitation de l'énergie éolienne pour la production d'énergie (parcs éoliens) ".
18. Le schéma régional du climat, de l'air et de l'énergie et son annexe, le schéma régional éolien, constituent, eu égard à leur contenu et leurs effets, des documents de planification dans le secteur de l'énergie. Ils ont pour objet de définir le cadre de mise en oeuvre de travaux et projets concourant à la réduction des émissions de gaz à effet de serre en développant le recours à l'énergie solaire photovoltaïque et thermique, à la biomasse, au biogaz, à la géothermie et à l'éolien. Le recours à ces différentes sources d'énergie pour le chauffage ou l'alimentation en électricité nécessite la création d'installations et la mise en place de réseaux pouvant être soumis à une étude d'impact en application de l'article L. 122-1 du code de l'environnement et répondant aux critères du paragraphe 3 de l'annexe II à la directive 2011/92/CE. Si ces schémas, qui visent à diminuer les effets du changement climatique, sont essentiellement respectueux de l'environnement, ils tendent à mettre en rapport les potentialités et contraintes d'un territoire et ont donc, eu égard à l'exploitation de nouvelles sources énergétiques qu'ils impliquent et aux installations nécessaires à leur valorisation et leur acheminement, un impact sur l'environnement.
19. Le IV de l'article L. 122-4 du code de l'environnement dispose : " Un décret en Conseil d'Etat définit les plans, schémas, programmes et documents visés aux I et III qui font l'objet d'une évaluation environnementale après un examen au cas par cas effectué par l'autorité administrative de l'Etat compétente en matière d'environnement ". Toutefois, ces dispositions, qui ont pour seul objet de permettre que soient soumis à une évaluation environnementale ceux des documents de planification pour lesquels cette procédure est laissée à l'appréciation des États membres par le 4 de l'article 3 de la directive 2001/42/CE du 27 juin 2001, ne sauraient habiliter le pouvoir réglementaire à déroger à l'obligation, découlant des dispositions mêmes du I de l'article L. 122-4, de soumission systématique du schéma régional du climat de l'air et de l'énergie et du schéma régional de l'éolien à une évaluation environnementale. De même, si l'article L. 122-11 du même code mentionne que " Les conditions d'application de la présente section pour chaque catégorie de plans ou de documents sont précisées, en tant que de besoin, par décret en Conseil d'Etat ", l'intervention d'un décret en Conseil d'État n'était pas nécessaire pour que soit obligatoire la soumission de ces schémas à une évaluation environnementale. Dans ces conditions, la directive était suffisamment transposée pour que s'appliquent directement, pour les documents en cause, les dispositions législatives précitées du code de l'environnement. La circonstance que les dispositions réglementaires du décret n° 2012-616 du 2 mai 2012 qui ont inséré dans la liste figurant à l'article R.122-17 du code de l'environnement les schémas régionaux du climat, de l'air et de l'énergie soient entrées en vigueur, selon l'article 7 de ce décret, le 1er juillet 2013, soit postérieurement à l'arrêté en litige, ne saurait utilement être invoquée par le ministre pour soutenir qu'à la date de la décision du préfet de la région Limousin, ledit schéma et son annexe n'étaient pas soumis à une évaluation environnementale.
20. Il est constant qu'aucune évaluation environnementale n'a été réalisée préalablement à l'adoption des schémas litigieux. Une telle omission est susceptible d'avoir exercé une influence sur le sens de la décision attaquée et a privé tant le public que les collectivités concernées d'une garantie. Il s'ensuit que l'arrêté du 23 avril 2013 a été adopté à la suite d'une procédure irrégulière, de nature à en justifier l'annulation.
21. Il résulte de ce qui précède que le ministre de l'écologie, du développement durable et de l'énergie n'est pas fondé à se plaindre que par le jugement attaqué n°s 1300946, 1301523, 131548 à 1301558, 1301578, qui est suffisamment motivé, le tribunal administratif de Limoges a annulé l'arrêté du 23 avril 2013 en tant que le préfet de la Région Limousin a approuvé le schéma régional de l'éolien en l'absence d'un évaluation environnementale. De même, les requérants de la requête n°14BX03365 sont fondés, sans qu'il soit besoin de statuer sur les autres moyens de leur demande, à obtenir pour le même motif l'annulation intégrale de cet arrêté en tant qu'il approuve également le schéma régional du climat, de l'air et de l'énergie.
Sur l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :
22. Il résulte de ce qui précède que l'ASPER est fondée à solliciter le remboursement de 800 euros qu'elle a acquittée sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative en exécution de l'ordonnance n° 1301277 en date du 6 octobre 2014 présentement annulée.
23. Dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu, en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, de condamner l'Etat à verser des sommes de 1 000 euros d'une part aux associations Vent de liberté en Haute-Vienne, Le vent juste, Vent libre au parc, Fédération Environnement durable et à MM. AM...A..., Q...AN...et M. H... et Mme AV...J..., pris ensemble, d'autre part à l'Association de défense des eaux et des vallées et enfin à l'Association Saint Priest environnement, Mme AQ...AB..., MM. AJ...M...et AD...F...pris ensemble.
DECIDE
Article 1er : L'ordonnance n° 1301277 en date du 6 octobre 2014 du président du tribunal administratif de Limoges est annulée.
Article 2 : L'arrêté du préfet de la région Limousin du 23 avril 2013 est annulé dans son ensemble.
Article 3 : Le recours du ministre de l'écologie, du développement durable et de l'énergie est rejeté.
Article 4 : L'Etat versera des sommes de 1 000 euros d'une part aux associations Vent de liberté en Haute-Vienne, Le vent juste, Vent libre au parc, Fédération Environnement durable et MM. AM...A..., Q...AN...et M. H...et Mme AV...J...pris ensemble, d'autre part à l'Association de défense des eaux et des vallées, et enfin à l'Association Saint Priest environnement, Mme AQ...AB..., MM. AJ...M...et AD...F...pris ensemble.
Article 5 : La région Limousin remboursera à l'ASPER la somme de 800 euros acquittée en exécution de l'ordonnance.
Article 6 : Le présent arrêt sera notifié à l'Association pour la sauvegarde et la préservation de l'environnement rural, Mme AF...Guignard, Mme AP...du Ché, Mme AZ... I..., Mme AU...AR..., Mme AG...O...et M. P...E..., M. K...I..., M. T... X..., M. H...AO..., au ministre de l'environnement, de l'énergie et de la mer, à la région Nouvelle Aquitaine, à l'Association de défense des eaux et vallées, aux associations Vent de liberté Haute-Vienne, Le vent juste, Vent libre au parc, à la Fédération environnement durable, à M. AM...A..., à M. T...AS..., à Mme V...L..., à M. Q...AN..., à Mme AV...J..., à M. H...J..., à M. AI...BA..., à M. T...AK..., à l'association Saint-Priest Environnement, à la société la Compagnie du Vent, à Mme AQ...AB..., à M. AJ...M...et à M. AD...F.... Copie en sera adressée au préfet de la région Nouvelle Aquitaine.
Délibéré après l'audience du 15 décembre 2016 à laquelle siégeaient :
- Mme Catherine Girault, président,
- M. Jean-Claude Pauziès, président-assesseur,
- Mme Cécile Cabanne, premier conseiller.
Lu en audience publique, le 12 janvier 2017.
Le rapporteur,
Cécile CABANNE Le président,
Catherine GIRAULT Le greffier,
Delphine CERON
La République mande et ordonne au ministre de l'environnement, de l'énergie et de la mer, et à tous huissiers de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt.
14BX03365, 16BX00631 2
