Vu la procédure suivante :
Procédure contentieuse antérieure :
Le préfet des Pyrénées-Atlantiques a demandé au tribunal administratif de Pau d'annuler la délibération du 22 février 2020 par laquelle le conseil communautaire de la communauté d'agglomération Pays basque a approuvé le plan local d'urbanisme intercommunal du pays de Hasparren en tant qu'il classe pour partie en zone 1AU la parcelle cadastrée section OG n° 641 dans la commune de Hélette, qu'il prévoit une zone 1AUY dans le secteur " Pignadas " et dans le secteur " Minhotz " dans la commune de Hasparren, et qu'il crée des zones 1AU dans les communes de Hélette et de Macaye, ensemble la décision du 16 octobre 2020 par laquelle le président de la communauté d'agglomération Pays basque a rejeté son recours gracieux formé contre cette délibération.
Par un jugement n° 2002560 du 11 avril 2023, le tribunal administratif de Pau a annulé la délibération du 22 février 2020 en tant qu'elle classe la parcelle cadastrée section OG n° 641 en zone 1AU dans la commune de Hélette et qu'elle crée des zones 1AU dans les communes de Hélette et de Macaye, ainsi que, dans cette mesure, la décision du président de la communauté d'agglomération Pays basque du 16 octobre 2020.
Procédure devant la cour :
Par une requête et un mémoire, enregistrés les 8 juin 2023 et 29 avril 2024, la communauté d'agglomération Pays basque, représentée par Me Gauci, demande à la cour :
1°) d'annuler le jugement du 11 avril 2023 du tribunal administratif de Pau en tant qu'il a annulé la délibération du 22 février 2020 en ce qu'elle classe la parcelle cadastrée section OG n° 641 en zone 1AU dans la commune de Hélette et qu'elle crée des zones 1AU dans les communes de Hélette et de Macaye, et en tant qu'il annule dans cette mesure la décision du président de la communauté d'agglomération Pays basque du 16 octobre 2020 ;
2°) par le biais de l'effet dévolutif, de rejeter totalement le déféré du préfet des Pyrénées-Atlantiques ;
3°) de mettre à la charge de l'État la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
- le jugement attaqué est entaché d'une erreur de droit, dès lors que le classement en zone 1AU de la parcelle cadastrée section OG n° 641 dans la commune de Hélette n'est pas incompatible avec l'orientation générale A.2.1.a. du document d'orientation et d'objectifs du schéma de cohérence territoriale de l'agglomération de Bayonne et du sud des Landes ;
- le classement des zones 1AU dans les communes de Hélette et de Macaye n'est pas incompatible avec le principe d'équilibre au sens de l'article L. 101-2 du code de l'urbanisme et n'est pas entaché d'erreur manifeste d'appréciation.
Par un mémoire en défense enregistré le 26 mars 2024, le préfet des Pyrénées Atlantiques conclut au rejet de la requête.
Il soutient que les moyens invoqués dans la requête sont infondés.
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu :
- le code de l'urbanisme ;
- le code de la santé publique ;
- le code de justice administrative ;
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de M. Vincent Bureau,
- les conclusions de M. Julien Dufour, rapporteur public,
- et les observations de Me Gauci, représentant la communauté d'agglomération Pays basque.
Deux notes en délibéré présentées pour la communauté d'agglomération ont été enregistrées les 24 et 26 mars 2025.
Considérant ce qui suit :
1. Par une délibération du 22 février 2020, le conseil communautaire de la communauté d'agglomération Pays basque a approuvé le plan local d'urbanisme intercommunal (PLUi) du pays de Hasparren. Par une décision du 16 octobre 2020, le président de la communauté d'agglomération Pays basque a rejeté le recours gracieux formé contre cette délibération par le préfet des Pyrénées-Atlantiques au titre du contrôle de légalité. La communauté d'agglomération Pays basque relève appel du jugement du 11 avril 2023 par lequel le tribunal administratif de Pau a annulé, suite au déféré du préfet des Pyrénées Atlantiques, la délibération du 22 février 2020 en tant qu'elle classe la parcelle cadastrée section OG n° 641 en zone 1AU dans la commune de Hélette et qu'elle crée des zones 1AU dans les communes de Hélette et de Macaye, ensemble dans cette mesure la décision du président de la communauté d'agglomération Pays basque du 16 octobre 2020.
Sur le bien-fondé du jugement attaqué :
2. En premier lieu, aux termes de l'article L. 131-4 du code de l'urbanisme, dans sa version applicable au litige : " Les plans locaux d'urbanisme et les documents en tenant lieu ainsi que les cartes communales sont compatibles avec : 1° les schémas de cohérence territoriale prévus à l'article L. 141-1 (...) ". Aux termes de l'article L. 142-1 du même code, dans sa version applicable au litige : " Sont compatibles avec le document d'orientation et d'objectifs du schéma de cohérence territoriale : 1° Les plans locaux d'urbanisme prévus au titre V du présent livre ; (...). ".
3. Il résulte de l'article L. 142-1 du code de l'urbanisme et des articles L. 141-3 et suivants de ce code, qu'à l'exception des cas limitativement prévus par la loi dans lesquels les schémas de cohérence territoriale (SCoT) peuvent contenir des normes prescriptives, ceux-ci doivent se borner à fixer des orientations et des objectifs. En application l'article L. 131-4 de ce code, les plans locaux d'urbanisme sont soumis à une simple obligation de compatibilité avec ces orientations et objectifs. Si ces derniers peuvent être en partie exprimés sous forme quantitative, il appartient aux auteurs des plans locaux d'urbanisme, qui déterminent les partis d'aménagement à retenir en prenant en compte la situation existante et les perspectives d'avenir, d'assurer, ainsi qu'il a été dit, non leur conformité aux énonciations des schémas de cohérence territoriale (SCoT), mais leur compatibilité avec les orientations générales et les objectifs qu'ils définissent. Pour apprécier la compatibilité d'un plan local d'urbanisme avec un schéma de cohérence territoriale, il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d'une analyse globale le conduisant à se placer à l'échelle de l'ensemble du territoire couvert en prenant en compte l'ensemble des prescriptions du document supérieur, si le plan ne contrarie pas les objectifs qu'impose le schéma, compte tenu des orientations adoptées et de leur degré de précision, sans rechercher l'adéquation du plan à chaque disposition ou objectif particulier.
4. En l'espèce, le territoire de la commune de Hélette est couvert par le SCoT de l'agglomération de Bayonne et du sud des Landes, approuvé par le conseil syndical le 6 février 2014. Le document d'orientations et d'objectifs (DOO) indique que " les espaces déjà urbanisés doivent être les espaces prioritaires du développement ", que " le développement urbain doit être systématiquement envisagé dans et à proximité des équipements composant la centralité " et que " l'épaississement doit devenir l'alternative à l'urbanisation le long des voies ". Le DOO précise que la centralité urbaine s'entend de " tout secteur, notamment centre-ville, centre-bourg ou centre de quartier structuré, caractérisé par un bâti continu, dense, comparativement aux tissus urbains environnants présentant une diversité de fonctions urbaines. Par diversité de fonctions, on entend ici la présence conjointe de logements, emplois, commerces, équipements publics et collectifs ... Les centralités sont donc des lieux urbanisés, qui permettent la rencontre et l'échange entre les individus du fait des fonctions qu'ils offrent. Au sein du SCoT, il peut exister plusieurs centralités urbaines au sein d'une même commune. ". Selon le DOO, chaque commune ou intercommunalité doit ainsi déterminer l'enveloppe des centralités urbaines, prévoir en priorité le développement urbain dans cette enveloppe et préciser l'enveloppe de l'épaississement, lequel " doit devenir l'alternative à l'urbanisation le long des voies ". Ce document ajoute encore que, si des secteurs d'extension sont prévus sur des zones agricoles ou naturelles, tout doit avoir été mis en œuvre dans le parti d'aménagement pour utiliser et densifier au mieux les terrains disponibles dans les zones déjà constructibles. Il préconise enfin de privilégier l'urbanisation dans les secteurs raccordés au réseau d'assainissement.
5. Le rapport de présentation du PLUi précise qu'en cohérence avec les orientations du projet d'aménagement et de développement durables, l'étude des secteurs potentiels de développement urbain s'est principalement centrée sur les bourgs et qu'une analyse des quartiers et hameaux a toutefois été réalisée. Le rapport de présentation s'attache également à identifier plusieurs secteurs propices à un épaississement urbain au sein de la commune de Hélette, et a identifié pour cela quatre secteurs, dont trois sont en épaissement de la centralité urbaine que constitue le bourg de la commune, et le quatrième situé sur la parcelle cadastrée section OG n° 641, dont il est indiqué qu'il s'agit d'" une extension planifiée du lotissement communal Moane Xolan, dont les travaux de faisabilité sont en cours de réalisation avec l'EPFL. ".
6. Il ressort des pièces du dossier que la parcelle cadastrée section OG n° 641, d'une surface d'1,2 hectares, jouxte au sud le lotissement communal Moane Xolan, comprenant une quinzaine d'habitations, dont elle est séparée par une haie végétale. Cette parcelle se situe à 400 mètres du bourg ancien de Hélette et à 200 mètres de l'extrémité sud de la centralité que constitue le bourg de la commune, à laquelle elle est reliée par une voie à sens unique et séparée par des espaces naturels et agricoles. Si le PLUi comporte une orientation d'aménagement et de programmation sur cette parcelle, qui précise que l'objectif est de prolonger l'urbanisation du lotissement existant Moane Xolan, notamment par une voie d'accès commune, ce lotissement, qui ne présente pas une diversité de fonctions urbaines au sens du DOO et qui n'est pas répertorié au titre des quartiers constitués du SCoT, ne peut être regardé comme faisant partie de la centralité urbaine de Hélette ou comme constituant une autre centralité de la commune susceptible de faire l'objet d'un épaississement. Dans ces conditions, et quand bien même la parcelle litigieuse est raccordée au réseau d'assainissement et que son urbanisation s'inscrit dans le cadre de sa stratégie foncière menée avec l'établissement public foncier local Pays basque, son classement en zone 1AU n'est pas compatible avec le SCoT de l'agglomération de Bayonne et du sud des Landes, sans qu'aient une incidence à cet égard les circonstances que l'État n'a pas dissuadé la communauté d'agglomération Pays basque d'acquérir ce terrain et que l'établissement public en charge du SCoT n'a pas émis d'observations sur ce classement.
7. En deuxième lieu, aux termes de l'article R. 151-20 du code de l'urbanisme : " Les zones à urbaniser sont dites " zones AU ". Peuvent être classés en zone à urbaniser les secteurs destinés à être ouverts à l'urbanisation. / Lorsque les voies ouvertes au public et les réseaux d'eau, d'électricité et, le cas échéant, d'assainissement existant à la périphérie immédiate d'une zone AU ont une capacité suffisante pour desservir les constructions à implanter dans l'ensemble de cette zone et que des orientations d'aménagement et de programmation et, le cas échéant, le règlement en ont défini les conditions d'aménagement et d'équipement, les constructions y sont autorisées soit lors de la réalisation d'une opération d'aménagement d'ensemble, soit au fur et à mesure de la réalisation des équipements internes à la zone prévus par les orientations d'aménagement et de programmation et, le cas échéant, le règlement. / Lorsque les voies ouvertes au public et les réseaux d'eau, d'électricité et, le cas échéant, d'assainissement existant à la périphérie immédiate d'une zone AU n'ont pas une capacité suffisante pour desservir les constructions à implanter dans l'ensemble de cette zone, son ouverture à l'urbanisation est subordonnée à une modification ou à une révision du plan local d'urbanisme comportant notamment les orientations d'aménagement et de programmation de la zone. ". Aux termes de l'article L. 1331-1 du code de la santé publique : " Le raccordement des immeubles aux réseaux publics de collecte disposés pour recevoir les eaux usées domestiques et établis sur la voie publique à laquelle ces immeubles ont accès (...) est obligatoire dans le délai de deux ans à compter de la mise en service du réseau public de collecte. Un arrêté interministériel détermine les catégories d'immeubles pour lesquelles un arrêté du maire (...) peut accorder soit des prolongations de délais qui ne pourront excéder une durée de dix ans, soit des exonérations de l'obligation prévue au premier alinéa (...) ".
8. D'une part, il résulte de ces dispositions que les secteurs à caractère naturel peuvent être ouverts à l'urbanisation selon des modalités différentes en fonction du caractère suffisant ou insuffisant des voies publiques et des réseaux d'eau, d'électricité et, le cas échéant, d'assainissement existant à la périphérie immédiate de la zone à urbaniser pour desservir les constructions à implanter dans l'ensemble de cette zone. Lorsque les voies et réseaux existant à la périphérie immédiate des terrains ont une capacité suffisante pour desservir les constructions à implanter dans l'ensemble de la zone, celle-ci est ouverte à l'urbanisation et les constructions y sont autorisées dans les conditions fixées par le deuxième alinéa de l'article R. 151-20. Au cas contraire, en application du troisième alinéa du même article, le plan local d'urbanisme peut soit subordonner l'ouverture à l'urbanisation de la zone à une modification ou à une révision de ce plan, soit fixer immédiatement les règles de constructibilité applicables dans la zone en subordonnant la possibilité d'autoriser des constructions à la réalisation des voies et réseaux nécessaires à la périphérie immédiate de la zone.
9. D'autre part, il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. Leur appréciation sur ces différents points ne peut être censurée par le juge administratif qu'au cas où elle serait entachée d'une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts.
10. Il ressort des pièces du dossier que trois zones à urbaniser à vocation d'habitat classées 1AU sont prévues sur le territoire de la commune de Hélette, ainsi que quatre autres zones portant le même classement sur le territoire de la commune de Macaye, et que l'ensemble de ces zones se situent dans des secteurs d'assainissement collectif pour lesquels le raccordement des immeubles est obligatoire en application des dispositions précitées de l'article L. 1331-1 du code de la santé publique. Il ressort également des pièces du dossier, et il n'est pas contesté, que les stations d'épuration desservant ces deux communes connaissaient des difficultés de fonctionnement et ne présentaient pas à la date de la délibération attaquée une capacité adaptée aux besoins en matière d'assainissement correspondant à la réalisation, induite par la création de ces zones 1AU, de 77 nouveaux logements dans la commune de Hélette et de 60 nouveaux logements dans la commune de Macaye. Si la communauté d'agglomération Pays basque soutient que les auteurs du PLUi avaient prévu des travaux pour améliorer la desserte en assainissement collectif dans ces communes, en produisant des actes d'engagement de marchés de maitrise d'œuvre pour la réhabilitation et l'extension des stations d'épuration des deux communes signés les 23 octobre 2020 et 31 mars 2021, elle n'établit pas, en tout état de cause, que ces travaux étaient certains dans leur principe et dans leur échéance de réalisation à la date d'adoption de la délibération du 22 février 2020, alors notamment qu'il est constant que les travaux n'avaient pas débuté en 2023. La circonstance que, par l'effet d'une délibération du conseil communautaire de la communauté d'agglomération Pays basque du 21 mai 2022 portant modification n° 1 du PLUi, l'ouverture à l'urbanisation du périmètre correspondant aux orientations d'aménagement et de programmation dans les communes de Hélette et Macaye soit désormais conditionnée à la réalisation de travaux sur les stations d'épuration et les réseaux de ces communes destinées à prendre en compte les effluents issus de ce développement urbain, est sans incidence sur la légalité de la délibération du 22 février 2020. Dans ces conditions, dès lors que les zones 1AU des communes de Hélette et de Macaye doivent être regardées comme insuffisamment équipées en matière d'assainissement à la date de la délibération attaquée, leur classement en zone 1AU est entaché d'erreur manifeste d'appréciation, ainsi que l'a estimé le tribunal.
11. En troisième lieu, aux termes de l'article L. 101-2 du code de l'urbanisme : " Dans le respect des objectifs du développement durable, l'action des collectivités publiques en matière d'urbanisme vise à atteindre les objectifs suivants : 1° L'équilibre entre : a) Les populations résidant dans les zones urbaines et rurales ; b) Le renouvellement urbain, le développement urbain maîtrisé, la restructuration des espaces urbanisés, la revitalisation des centres urbains et ruraux, la lutte contre l'étalement urbain ; c) Une utilisation économe des espaces naturels, la préservation des espaces affectés aux activités agricoles et forestières et la protection des sites, des milieux et paysages naturels ; d) La sauvegarde des ensembles urbains et la protection, la conservation et la restauration du patrimoine culturel ; e) Les besoins en matière de mobilité ; 2° La qualité urbaine, architecturale et paysagère, notamment des entrées de ville ; 3° La diversité des fonctions urbaines et rurales et la mixité sociale dans l'habitat, en prévoyant des capacités de construction et de réhabilitation suffisantes pour la satisfaction, sans discrimination, des besoins présents et futurs de l'ensemble des modes d'habitat, d'activités économiques, touristiques, sportives, culturelles et d'intérêt général ainsi que d'équipements publics et d'équipement commercial, en tenant compte en particulier des objectifs de répartition géographiquement équilibrée entre emploi, habitat, commerces et services, d'amélioration des performances énergétiques, de développement des communications électroniques, de diminution des obligations de déplacements motorisés et de développement des transports alternatifs à l'usage individuel de l'automobile ; 4° La sécurité et la salubrité publiques ; 5° La prévention des risques naturels prévisibles, des risques miniers, des risques technologiques, des pollutions et des nuisances de toute nature ; 6° La protection des milieux naturels et des paysages, la préservation de la qualité de l'air, de l'eau, du sol et du sous-sol, des ressources naturelles, de la biodiversité, des écosystèmes, des espaces verts ainsi que la création, la préservation et la remise en bon état des continuités écologiques ; 7° La lutte contre le changement climatique et l'adaptation à ce changement, la réduction des émissions de gaz à effet de serre, l'économie des ressources fossiles, la maîtrise de l'énergie et la production énergétique à partir de sources renouvelables ; 8° La promotion du principe de conception universelle pour une société inclusive vis-à-vis des personnes en situation de handicap ou en perte d'autonomie dans les zones urbaines et rurales. ". Le juge de l'excès de pouvoir exerce un contrôle de simple compatibilité du plan local d'urbanisme au regard des objectifs visés par les dispositions précitées en se plaçant au niveau de l'ensemble du territoire couvert par le plan.
12. Pour les motifs exposés au point 10 du présent arrêt, la délibération du 22 février 2020 portant approbation du PLUi du Pays de Hasparren, en tant qu'elle classe sept secteurs en zone 1AU sur les territoires des deux communes considérées, est incompatible avec les objectifs de protection de l'environnement et de préservation de la salubrité publique décrits par les dispositions précitées de l'article L. 101-2 du code de l'urbanisme, contrairement à ce que soutient la communauté d'agglomération Pays basque.
13. Il résulte de tout ce qui précède que la communauté d'agglomération Pays basque n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Pau a annulé la délibération du février 2020 en tant qu'elle classe la parcelle cadastrée section OG n° 641 en zone 1AU dans la commune de Hélette et en tant qu'elle crée des zones 1AU dans les communes de Hélette et de Macaye, ensemble dans cette même mesure la décision du président de la communauté d'agglomération Pays basque du 16 octobre 2020.
Sur les frais liés au litige :
14. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'une somme soit mise sur leur fondement à la charge de l'État, qui n'est pas la partie perdante.
D E C I D E :
Article 1er : La requête de la communauté d'agglomération Pays basque est rejetée.
Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à la communauté d'agglomération Pays basque et au ministre de l'intérieur. Copie en sera adressée au préfet des Pyrénées-Atlantiques.
Délibéré après l'audience du 18 mars 2025, à laquelle siégeaient :
M. Laurent Pouget, président,
Mme Marie-Pierre Beuve Dupuy, présidente-assesseure,
M. Vincent Bureau, premier conseiller,
Rendu public par mise à disposition au greffe le 9 avril 2025.
Le rapporteur,
Vincent Bureau
Le président,
Laurent Pouget
Le greffier,
Christophe Pelletier
La République mande et ordonne au préfet des Pyrénées-Atlantiques en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt.
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N° 23BX01570
