Vu la procédure suivante :
Procédure contentieuse antérieure :
L'association du foyer de prévention et d'animation de Canteleu (AFPAC) a demandé au tribunal administratif de Rouen d'annuler pour excès de pouvoir la décision n°13-11 du 17 juin 2013 par laquelle la chambre régionale des comptes de Basse-Normandie, Haute-Normandie a rejeté sa demande d'inscription de la somme de 7 249 049 euros au budget du département de la Seine-Maritime au titre de l'article L. 1612-15 du code général des collectivités territoriales.
Par un jugement n° 1302233 du 3 novembre 2015, le tribunal administratif de Rouen a rejeté sa demande.
Procédure devant la cour :
Par une requête et des mémoires, enregistrés les 29 décembre 2015, 27 septembre et 18 novembre 2016, l'association du foyer de prévention et d'animation de Canteleu (AFPAC), représentée par Me B...C..., demande à la cour :
1°) d'annuler ce jugement en tant qu'il a rejeté les conclusions dirigées contre la décision n°13-11 de la chambre régionale des comptes Basse-Normandie et Haute-Normandie du 17 juin 2013 ;
2°) d'annuler pour excès de pouvoir cette décision ;
3°) d'enjoindre au département de la Seine-Maritime, à titre principal, de fixer le montant de l'enveloppe pour la prévention spécialisée à la somme de 7 249 049 euros ;
4°) d'enjoindre à la chambre régionale des comptes Basse-Normandie et Haute-Normandie, à titre subsidiaire, de mettre en demeure le département de la Seine-Maritime, dans le délai d'un mois, de fixer le montant de l'enveloppe pour la prévention spécialisée au budget 2013 à la somme de 7 249 049 euros ;
5°) de mettre à la charge du département de la Seine-Maritime la somme de 5 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
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Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- le code de l'action sociale et des familles ;
- le code général des collectivités territoriales ;
- le code des juridictions financières ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de M. Xavier Fabre, premier conseiller,
- les conclusions de M. Jean-Michel Riou, rapporteur public ;
- et les observations de Me D...A..., représentant l'association du foyer de prévention et d'animation de Canteleu.
1. Considérant que, par une délibération du 18 décembre 2012, l'assemblée départementale du département de la Seine-Maritime a voté, dans le cadre du budget primitif 2013, une enveloppe globale concernant la prévention spécialisée d'un montant de 3 462 237 euros, en très nette baisse par rapport aux années antérieures ; que l'association du foyer de prévention et d'animation de Canteleu (AFPAC) a saisi la chambre régionale des comptes (CRC) de Basse-Normandie, Haute-Normandie, au titre de l'article L. 1612-15 du code général des collectivités territoriales, pour lui demander de déclarer obligatoire la dépense de 7 249 049 euros correspondant au montant voté l'année précédente, majoré de l'inflation, afin qu'elle soit inscrite au budget de l'année 2013 ; que, pour rejeter cette demande, par une décision n°13-11 du 17 juin 2013, la CRC s'est fondée sur deux motifs tirés, d'une part, d'un défaut d'intérêt pour agir de l'association, et, d'autre part, du caractère de cette dépense qui ne correspondait pas à une dette certaine et liquide ; que l'AFPAC relève appel du jugement du 3 novembre 2015 par lequel le tribunal administratif de Rouen a rejeté sa demande dirigée contre cet avis de la CRC ;
Sur la procédure suivie par la chambre régionale des comptes :
2. Considérant, d'une part, qu'aux termes de l'article L. 241-8 du code des juridictions financières : " Les jugements, avis, propositions, rapports d'instruction et observations de la chambre régionale des comptes sont délibérés et adoptés collégialement selon une procédure contradictoire " ; qu'aux termes de l'article L. 242-2 du même code dans rédaction alors applicable, dont les dispositions sont désormais reprises à l'article L. 244-2 du même code : " Lorsque la chambre régionale des comptes est saisie en application des dispositions du chapitre II du titre III relatif au contrôle des actes budgétaires et de l'exécution du budget, l'ordonnateur ou son représentant peut, à sa demande, présenter oralement ses observations. Il peut être assisté par une personne de son choix " ;
3. Considérant, d'autre part, que l'article L. 1612-15 du code général des collectivités territoriales définit la notion de dépenses obligatoires et prévoit la possibilité d'une saisine de la chambre régionale des comptes pour permettre l'inscription d'une dépense obligatoire au budget de la collectivité territoriale concernée, soit par le représentant de l'Etat dans le département, soit par le comptable public concerné, soit par toute personne y ayant intérêt ; que si la chambre constate qu'une dépense obligatoire n'a pas été inscrite au budget ou l'a été pour une somme insuffisante, elle opère cette constatation dans le délai d'un mois à partir de sa saisine et adresse une mise en demeure à la collectivité territoriale concernée ; que si, dans un délai d'un mois, cette mise en demeure n'est pas suivie d'effet, la chambre régionale des comptes demande au représentant de l'Etat d'inscrire cette dépense au budget et propose, s'il y a lieu, la création de ressources ou la diminution de dépenses facultatives destinées à couvrir la dépense obligatoire ; que le représentant de l'Etat dans le département règle et rend exécutoire le budget rectifié en conséquence ; que s'il s'écarte des propositions formulées par la chambre régionale des comptes, il assortit sa décision d'une motivation explicite ;
4. Considérant, enfin, que l'article R. 1612-32 du code général des collectivités territoriales prévoit que la saisine de la chambre régionale des comptes prévue à l'article L. 1612-15 soit motivée, chiffrée et appuyée de toutes justifications utiles ; qu'en vertu de ces dispositions et de celles de l'article R. 1612-33, les documents budgétaires sont fournis par l'auteur de la saisine ou réclamés par l'intermédiaire du représentant de l'Etat ; que l'article R. 1612-32 prévoit également que le président de la chambre communique la demande au ministère public et en informe le représentant de la collectivité ou de l'établissement public ; que la chambre régionale des comptes se prononce, en vertu de l'article R. 1612-34, sur la recevabilité de la demande et, en vertu de l'article R. 1612-35, sur le caractère obligatoire de la dépense ; que les articles R. 1612-36 et R. 612-37 règlent les modalités de la notification de la décision par laquelle la chambre régionale des comptes constate que la dépense ne présente pas un caractère obligatoire ou celle de la mise en demeure ;
5. Considérant que si les dispositions de l'article L. 241-8 du code des juridictions financières citées au point 2 prévoient notamment que les avis rendus par les chambres régionales des comptes sont délibérés et adoptés collégialement selon une procédure contradictoire, cet article ne détermine pas les modalités de cette procédure notamment en cas de saisine budgétaire ; que l'article L. 242-2 du même code citées au point 2, qui concerne les saisines budgétaires, prévoit quant à lui que l'ordonnateur ou son représentant peut, à sa demande, présenter oralement ses observations et qu'il peut être assisté par une personne de son choix ; que les dispositions propres à la saisine d'une chambre régionale des comptes appelée à se prononcer sur le caractère obligatoire d'une dépense en vue de son inscription au budget des collectivités territoriales, notamment par une personne qui prétend y avoir intérêt, figurent au code général des collectivités territoriales et ont été rappelées aux points 3 et 4 ; que si elles fixent une procédure particulière de saisine et d'information, elles n'imposent pas à la chambre régionale des comptes de faire droit à une demande d'audition présentée par l'auteur de la saisine alors même qu'elle envisage de rejeter d'office, en vertu de l'article R. 1612-34, la demande pour absence d'intérêt à agir ; qu'une telle obligation ne résulte pas davantage d'une autre disposition législative ou réglementaire, notamment de celles du code des juridictions financières relatives aux pouvoirs d'instruction des affaires des chambres régionales des comptes prévues aux articles L. 241-1 à L. 241-5, ou d'un principe général du droit ;
6. Considérant qu'il est constant que la chambre régionale des comptes de Basse-Normandie, Haute-Normandie, saisie par l'AFPAC sur le fondement de l'article L. 1612-15 du code général des collectivités territoriales, n'a pas, avant de rendre sa décision à caractère administratif, en tant notamment qu'elle est fondée sur le défaut d'intérêt pour agir de cette association, invité cette dernière à être entendue sur ce point dans le cadre de son instruction ; qu'il suit toutefois de ce qui a été dit au point 5 qu'alors même que la chambre régionale des comptes a retenu d'office ce motif de rejet, cette absence d'audition n'entache pas d'irrégularité la décision rendue au regard des dispositions de droit interne et en particulier de celles combinées du code des juridictions financières et du code général des collectivités territoriales citées aux points précédents ;
7. Considérant que les décisions prises par les chambres régionales des comptes sur le fondement des dispositions de l'article L. 1612-15 du code général des collectivités territoriales ne constituent pas des actes juridictionnels mais ont le caractère de décisions administratives rendues en matière budgétaire et sont dépourvues de caractère répressif ; que, par suite, le moyen tiré de la violation des stipulations de l'article 6 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ne peut utilement être invoqué par l'association appelante à l'appui de son moyen tiré du vice de procédure entachant la décision attaquée ;
Sur le motif tiré du défaut d'intérêt à agir de l'association :
8. Considérant qu'en vertu de l'article L. 1612-15 du code général des collectivités territoriales, la chambre régionale des comptes saisie par toute personne y ayant intérêt peut être conduite à constater qu'une dépense obligatoire n'a pas été inscrite au budget de la collectivité territoriale concernée ou l'a été pour une somme insuffisante ; qu'aux termes de l'article R. 1612-34 du même code : " La chambre régionale des comptes se prononce sur la recevabilité de la demande. Elle constate notamment la qualité du demandeur et, s'il y a lieu, l'intérêt qu'il a à agir " ;
9. Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que les relations financières entre le département de la Seine-Maritime et l'AFPAC, qui intervient notamment dans le secteur de la prévention spécialisée, sont réglées par une convention conclue en 2010, laquelle prévoit notamment une participation financière du département, fixée chaque année par un arrêté de tarification du président, sous la forme d'une dotation globale de financement ; que l'AFPAC, après avoir constaté, d'une part, que la délibération du 18 décembre 2012, votée par l'assemblée départementale de la Seine-Maritime, dans le cadre du budget primitif 2013, avait fait passer l'enveloppe globale relative à la prévention spécialisée, d'une année sur l'autre, d'un montant de 7 249 049 euros à celui de 3 462 237 euros, et, d'autre part, que le montant de sa propre dotation, calculée en application de sa convention, avait diminué dans les mêmes proportions, a saisi la chambre régionale des comptes de Basse-Normandie, Haute-Normandie, sur le fondement de l'article L. 1612-15 du code général des collectivités territoriales, pour faire constater l'existence d'une dépense obligatoire d'un montant évalué à 7 249 049 euros en vue de la faire inscrire au budget départemental de l'année 2013 ; qu'alors même que la part de sa dotation dans l'enveloppe départementale consacrée au secteur de la prévention spécialisée était réduite, l'association présentait un intérêt à demander l'inscription d'un montant global compte tenu notamment des liens existants entre ce montant et sa propre dotation ; que, dès lors, cette association disposait d'un intérêt à saisir la chambre régionale des comptes en application de l'article L. 1612-15 du code général des collectivités territoriales ; que, par suite, elle est fondée à soutenir que c'est à tort que la chambre régionale de comptes de Basse-Normandie, Haute-Normandie a retenu un tel motif pour rejeter sa demande ;
Sur le motif tiré de l'absence de caractère obligatoire de la dépense :
10. Considérant, d'une part, qu'aux termes du premier alinéa de l'article L. 1612-15 du même code : " Ne sont obligatoires pour les collectivités territoriales que les dépenses nécessaires à l'acquittement des dettes exigibles et les dépenses pour lesquelles la loi l'a expressément décidé " ; qu'aux termes du premier alinéa de l'article R. 1612-35 du même code : " La chambre régionale des comptes se prononce sur le caractère obligatoire de la dépense " ;
11. Considérant qu'il résulte des dispositions de l'article L. 1612-15 du code général des collectivités territoriales qu'une dépense ne peut être regardée comme obligatoire que si elle correspond à une dette échue, certaine, liquide, non sérieusement contestée dans son principe et dans son montant et découlant de la loi, d'un contrat, d'un délit, d'un quasi-délit ou de toute autre source d'obligations ;
12. Considérant, d'autre part, que l'article L. 221-1 du code de l'action sociale et des familles prévoit que : " Le service de l'aide sociale à l'enfance est un service non personnalisé du département chargé des missions suivantes : / 1° Apporter un soutien matériel, éducatif et psychologique tant aux mineurs et à leur famille ou à tout détenteur de l'autorité parentale, confrontés à des difficultés risquant de mettre en danger la santé, la sécurité, la moralité de ces mineurs ou de compromettre gravement leur éducation ou leur développement physique, affectif, intellectuel et social, qu'aux mineurs émancipés et majeurs de moins de vingt et un ans confrontés à des difficultés familiales, sociales et éducatives susceptibles de compromettre gravement leur équilibre ; / 2° Organiser, dans les lieux où se manifestent des risques d'inadaptation sociale, des actions collectives visant à prévenir la marginalisation et à faciliter l'insertion ou la promotion sociale des jeunes et des familles, notamment celles visées au 2° de l'article L. 121-2 ; / (...) " ; que l'article L. 121-2 du même code prévoit que : " Dans les zones urbaines sensibles et dans les lieux où se manifestent des risques d'inadaptation sociale le département participe aux actions visant à prévenir la marginalisation et à faciliter l'insertion ou la promotion sociale des jeunes et des familles, qui peuvent prendre une ou plusieurs des formes suivantes : / (...) / 2° Actions dites de prévention spécialisée auprès des jeunes et des familles en difficulté ou en rupture avec leur milieu ; / (...) " ;
13. Considérant qu'à l'occasion de l'adoption de la délibération du 18 décembre 2012, l'assemblée départementale de la Seine-Maritime a choisi de recentrer son action sur les mineurs de 11 à 18 ans ainsi que sur les modalités privilégiées d'intervention consistant dans le travail de rue et le suivi individuel des jeunes ; que l'AFPAC n'apporte aucun élément de nature à établir que les crédits alloués au titre de la prévention seraient tellement faibles qu'il ne permettrait plus au département d'assurer effectivement la compétence obligatoire " prévention spécialisée " qui lui a été dévolue par la loi ; qu'il n'est, au demeurant, pas contesté qu'avec ce budget d'environ 3,5 millions d'euros par an, le département de la Seine-Maritime se situe dans la moyenne des budgets consacrés à la prévention spécialisée en France ; que, par voie de conséquence, le niveau de ces crédits n'est pas tel qu'il ne permettrait pas au département de remplir sa mission au regard des priorités qu'il s'est fixé ou qu'il rendrait le budget insincère, en méconnaissance de l'article L. 1612-4 du code général des collectivités territoriales ; que ni les dispositions du code de l'action sociale et des familles, ni aucune autre disposition ou stipulation n'imposait au département de réinscrire une enveloppe budgétaire de l'ordre de 7,2 millions d'euros pour accomplir cette mission ; que, par suite, la somme dont l'inscription était demandée par l'association requérante ne correspondait pas à une dette échue et certaine ; qu'aucune autre somme, d'ailleurs non précisée, ne présentait davantage un tel caractère ; que, dès lors, la demande formulée par l'AFPAC ne portait pas sur dépense ayant un caractère obligatoire ;
14. Considérant qu'il résulte de l'instruction que la chambre régionale des comptes de Basse-Normandie, Haute-Normandie aurait pris la même décision si elle ne s'était fondée que sur ce second motif ;
15. Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que l'AFPAC n'est pas fondée à se plaindre que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Rouen a rejeté sa demande ; que, par voie de conséquence les conclusions à fin d'injonction présentées en appel par cette association doivent également être rejetées ;
Sur les conclusions présentées sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :
16. Considérant que les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'il soit fait droit aux conclusions présentées sur leur fondement par l'AFPAC ; qu'il y a lieu, en revanche, de mettre à la charge de cette association la somme de 1 500 euros à verser au département de la Seine-Maritime sur le fondement des mêmes dispositions ;
DÉCIDE :
Article 1er : La requête de l'association du foyer de prévention et d'animation de Canteleu est rejetée.
Article 2 : L'association du foyer de prévention et d'animation de Canteleu versera au département de la Seine-Maritime la somme de 1 500 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à l'association du foyer de prévention et d'animation de Canteleu et au département de la Seine-Maritime.
Copie en sera adressée pour information à la chambre régionale des comptes de Normandie et à la préfète de la Seine-Maritime.
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N°15DA02080
