| France, Cour administrative d'appel de DOUAI, 3ème chambre, 18 décembre 2024, 23DA01151

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

Mme B... A... a demandé au tribunal administratif de Lille d'annuler l'arrêté du 21 septembre 2020 par lequel le président du centre communal d'action sociale (CCAS) de Valenciennes lui a infligé la sanction de révocation ; d'enjoindre au président du CCAS de Valenciennes de procéder à sa réintégration et de reconstituer sa carrière sous astreinte et de condamner le CCAS de Valenciennes à lui verser à titre provisionnel la somme de 40 000 euros en réparation des préjudices résultant de sa révocation, avec intérêts moratoires à compter de la demande préalable du 29 octobre 2020 ou de l'enregistrement de la requête au greffe de la juridiction.

Par un jugement n° 2008381 du 19 avril 2023, le tribunal administratif de Lille a rejeté sa demande.

Procédure devant la cour :

Par une requête et des mémoires, enregistrés le 19 juin 2023, le 22 décembre 2023, le 15 février 2024 et le 4 avril 2024, Mme A..., représentée par Me Jamais, demande à la cour :

1°) d'annuler ce jugement ;

2°) d'annuler l'arrêté du 21 septembre 2020 par lequel le président du centre communal d'action sociale (CCAS) de Valenciennes lui a infligé la sanction de révocation ;

3°) d'enjoindre au président du CCAS de Valenciennes de procéder à sa réintégration et de reconstituer sa carrière, dans un délai d'un mois à compter de l'arrêt à intervenir, sous astreinte de 250 euros par jour de retard ;

4°) de condamner le CCAS de Valenciennes à lui verser une somme de 20 000 euros au titre du préjudice moral qu'elle estime avoir subi et une somme nette correspondant à un traitement mensuel brut de 3 467,88 euros, au titre de son préjudice matériel, pour chaque mois écoulé depuis le 25 septembre 2020, avec intérêts moratoires à compter de la demande préalable du 29 octobre 2020 ou de l'enregistrement de la requête au greffe de la juridiction ;

5°) de mettre à la charge du CCAS de Valenciennes la somme de 3 500 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- l'arrêté contesté est entaché d'un vice de forme et d'un vice d'incompétence, en ce qu'il n'indique pas le prénom et le nom de son signataire, en méconnaissance de l'article L. 212-1 du code des relations entre le public et l'administration ;

- il est entaché d'un vice de procédure, en ce que l'avis émis par le conseil de discipline est insuffisamment motivé ;

- la sanction de révocation est insuffisamment motivée ;

- l'avis rendu par le conseil de discipline est irrégulier dès lors qu'ont été méconnues les dispositions de l'article 9 du décret du 18 septembre 1989 imposant l'invitation de l'agent à présenter d'ultimes observations avant le délibéré ;

- l'avis rendu par le conseil de discipline est irrégulier dès lors qu'a été méconnu le principe d'impartialité compte tenu de la présence durant la séance de la directrice du CCAS ;

- l'arrêté attaqué se fonde sur des faits matériellement inexacts et est entaché d'erreur de fait, d'erreur de qualification juridique des faits et d'erreur d'appréciation ;

- la sanction est disproportionnée au regard de ces faits ;

- elle est en droit de solliciter, d'une part, au titre du préjudice moral subi, une indemnité d'un montant de 20 000 euros, d'autre part, au titre de son préjudice matériel, une somme nette correspondant à un traitement mensuel brut de 3 467,88 euros pour chaque mois écoulé à compter du 25 septembre 2020.

Par des mémoires en défense, enregistrés le 21 septembre 2023, le 25 janvier 2024 et le 18 mars 2024, le centre communal d'action sociale (CCAS) de Valenciennes, représenté par la SELARL Bardon et de Faÿ, conclut au rejet de la requête et à la mise à la charge de Mme A... de la somme de 5 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que les moyens de la requête ne sont pas fondés.

Par ordonnance du 20 février 2024, la clôture d'instruction a été fixée en dernier lieu au 10 avril 2024 à 12 heures.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 ;

- la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 ;

- le décret n° 89-677 du 18 septembre 1989 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Viard, présidente-rapporteure,

- les conclusions de M. Carpentier-Daubresse, rapporteur public,

- les observations de Me Jamais pour Mme A... et de Me Pham-Minh pour le CCAS de Valenciennes.

Considérant ce qui suit :

1. Mme A..., attachée territoriale, exerce les fonctions de responsable du service d'aide à domicile du centre communal d'action sociale (CCAS) de Valenciennes depuis le 1er février 2013. Elle a fait l'objet d'une sanction disciplinaire de révocation par un arrêté du président de l'établissement public en date du 16 mai 2017. Cet arrêté a été annulé par jugement n° 1706142 du tribunal administratif de Lille du 28 juillet 2020 pour insuffisance de motivation. Par un nouvel arrêté du 21 septembre 2020, le président du CCAS de Valenciennes a repris la même sanction de révocation. Mme A... relève appel du jugement du 19 avril 2023 rejetant sa demande tendant à l'annulation de cet arrêté.

Sur le bien-fondé du jugement attaqué :

En ce qui concerne la légalité externe de l'arrêté contesté :

2. En premier lieu, aux termes de l'article L. 212-1 du code des relations entre le public et l'administration : " Toute décision prise par une administration comporte la signature de son auteur ainsi que la mention, en caractères lisibles, du prénom, du nom et de la qualité de celui-ci (...) ". Si Mme A... fait valoir que l'arrêté contesté, signé par le président du CCAS de Valenciennes, méconnaîtrait les dispositions précitées, dès lors qu'il ne comporte pas le nom et le prénom de son auteur, l'intéressée disposait des éléments lui permettant d'identifier le signataire de la décision en litige. Dans ces conditions, la seule absence de la mention de la qualité de son auteur sur la décision du 21 septembre 2020 n'est pas de nature à en affecter la régularité. En outre, il résulte des dispositions de l'article L. 123-6 du code de l'action sociale et des familles que le président du centre communal d'action sociale de la commune est compétent pour signer l'arrêté portant révocation d'un agent du CCAS. Par suite, les moyens tirés de la méconnaissance des dispositions de l'article L. 212-1 du code des relations entre le public et l'administration et de l'incompétence de l'auteur de l'arrêté contesté doivent dès lors être écartés.

3. En deuxième lieu, aux termes de l'article 19 de la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires dans sa rédaction alors applicable : " Le pouvoir disciplinaire appartient à l'autorité investie du pouvoir de nomination. / (...) / L'avis de cet organisme de même que la décision prononçant une sanction disciplinaire doivent être motivés ". Aux termes de l'article 12 du décret du 18 septembre 1989 relatif à la procédure disciplinaire applicable aux fonctionnaires territoriaux : " Le conseil de discipline délibère sur les suites qui lui paraissent devoir être réservées à la procédure disciplinaire engagée. / (...) / La proposition ayant recueilli l'accord de la majorité des membres présents doit être motivée. Elle est transmise par le président du conseil de discipline à l'autorité territoriale. / (...) ". L'exigence de motivation, prévue par l'article 19 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983, de l'avis de la commission administrative paritaire compétente siégeant en conseil de discipline constitue une garantie. Cette motivation peut être attestée par la production, sinon de l'avis motivé lui-même, du moins du procès-verbal de la réunion de la commission comportant des mentions suffisantes. Dans le cas où aucun avis motivé de la commission administrative paritaire siégeant en conseil de discipline ni même aucun

procès-verbal de sa réunion ne sont produits devant le juge, l'exigence de motivation de l'avis du conseil de discipline ne peut être regardée comme ayant été respectée.

4. L'avis du conseil de discipline du 15 mai 2017 consacré à l'examen du cas de Mme A... mentionne notamment que l'intéressée a, par des agissements continus et répétitifs, contribué à la dégradation des conditions de travail des agents, mis ces derniers en insécurité et altéré l'image du service public auprès de ses bénéficiaires en raison d'une dégradation de la qualité des prestations fournies de manière continue et répétitive et que ce comportement, commis par un agent occupant des fonctions d'encadrement, constitue un manquement au devoir de probité, de réserve et d'obéissance hiérarchique. Il fait également état des explications apportées par l'intéressée sur ces faits lors de la séance et de la proposition adoptée à la majorité des voix de la sanction de révocation. Par suite, le moyen tiré de ce que cet avis n'est pas suffisamment motivé manque en fait et doit être écarté.

5. En troisième lieu, en application de l'article 19 précité de la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires, la décision prononçant une sanction disciplinaire à l'encontre d'un fonctionnaire doit être motivée. Le législateur a ainsi entendu imposer à l'autorité qui prononce une sanction l'obligation de préciser elle-même, dans sa décision, les griefs qu'elle entend retenir à l'encontre du fonctionnaire de sorte que ce dernier puisse, à la seule lecture de la décision qui lui est notifiée, connaître les motifs de la sanction qui le frappe.

6. En l'espèce, la sanction de révocation vise les textes applicables ainsi que l'avis du conseil de discipline du 15 mai 2017, énonce les faits reprochés à Mme A... et se prononce sur la qualification des manquements de nature à justifier le prononcé d'une sanction de révocation. Dès lors, l'arrêté contesté, qui comporte les considérations de droit et de fait qui en constituent le fondement, est suffisamment motivé. Une telle motivation a mis Mme A... à même de connaître, à la seule lecture de l'arrêté contesté, les motifs de la sanction qui lui a été infligée. Si Mme A... soutient que l'arrêté est insuffisamment motivé en l'absence d'indication de date ou de période des faits qui lui sont reprochés, cette seule circonstance ne permet pas de considérer que l'intéressée n'était pas, à la lecture des motifs, informée de ces faits. Le moyen tiré du défaut de motivation de la sanction infligée doit, par conséquent, être écarté.

7. En quatrième lieu, aux termes de l'article 6 du décret du 18 septembre 1989 relatif à la procédure disciplinaire applicable aux fonctionnaires territoriaux : " Le fonctionnaire poursuivi (...) / Il peut présenter devant le conseil de discipline des observations écrites ou orales, citer des témoins et se faire assister par un ou plusieurs conseils de son choix ". Aux termes de l'article 7 de ce même décret : " L'autorité territoriale est convoquée dans les formes prévues à l'article 6. Elle dispose des mêmes droits que le fonctionnaire poursuivi ". Enfin, aux termes du quatrième alinéa de l'article 9 de ce décret : " (...) Les parties ou, le cas échéant, leurs conseils peuvent, à tout moment de la séance, demander au président l'autorisation d'intervenir afin de présenter des observations orales ; ils doivent être invités à présenter d'ultimes observations avant que le conseil ne commence à délibérer ".

8. Mme A... soutient que le conseil de discipline n'a pas rendu un avis régulier dès lors qu'elle n'a pas été invitée à présenter d'ultimes observations avant le délibéré et que la directrice du CCAS a participé à la séance du conseil de discipline. Il ressort pourtant du compte rendu dressé par la secrétaire de séance que Mme A... a été invitée par le président à présenter " une dernière observation " et qu'elle y a donné suite en s'exprimant avant le délibéré du conseil. Par ailleurs, s'il ressort des pièces du dossier que la directrice du CCAS de Valenciennes était présente lors de la séance du conseil de discipline et qu'elle a pu formuler des observations, elle n'a pas assisté au délibéré ni participé au vote. Ainsi, sa présence ne peut constituer une irrégularité en raison d'un défaut d'impartialité. Dans ces conditions, le moyen tiré de l'irrégularité de la consultation du conseil de discipline doit être écarté.

En ce qui concerne la matérialité des griefs retenus :

9. Aux termes des articles 36 et 36-1 du décret du 15 février 1988 relatif aux agents contractuels de la fonction publique territoriale dans leur version applicable à la date de la décision contestée, d'une part : " Tout manquement au respect des obligations auxquelles sont assujettis les agents publics, commis par un agent contractuel dans l'exercice ou à l'occasion de l'exercice de ses fonctions est constitutif d'une faute l'exposant à une sanction disciplinaire, sans préjudice, le cas échéant, des peines prévues par le code pénal ", d'autre part : " Les sanctions disciplinaires susceptibles d'être appliquées aux agents contractuels sont les suivantes : / 1° L'avertissement ; / 2° Le blâme ; / 3° L'exclusion temporaire des fonctions avec retenue de traitement pour une durée maximale de six mois pour les agents recrutés pour une durée déterminée et d'un an pour les agents sous contrat à durée indéterminée ; / 4° Le licenciement, sans préavis ni indemnité de licenciement. / Toute décision individuelle relative aux sanctions disciplinaires autres que l'avertissement et le blâme est soumise à consultation de la commission consultative paritaire prévue à l'article 136 de la loi du 26 janvier 1984 susvisée. La décision prononçant une sanction disciplinaire doit être motivée ".

10. Il appartient au juge de l'excès de pouvoir, saisi de moyens en ce sens, de rechercher si les faits reprochés à un agent public ayant fait l'objet d'une sanction disciplinaire constituent des fautes de nature à justifier une sanction et si la sanction retenue est proportionnée à la gravité de ces fautes.

11. Il est reproché à Mme A... d'avoir adopté un management déviant, d'avoir manqué à ses devoirs statutaires de réserve, de respect et d'obéissance hiérarchique, d'être animée par une volonté de nuire au bon fonctionnement du service d'aide à domicile, à certains de ses supérieurs hiérarchiques et à certains agents, et, enfin d'avoir manqué à ses obligations professionnelles et déontologiques.

S'agissant du grief tiré du management déviant :

12. Il ressort des pièces du dossier, et notamment des témoignages concordants

de quarante-sept agents du CCAS de Valenciennes recueillis au cours de l'enquête administrative, que Mme A... usait de méthodes de management autoritaires, discriminatoires, nocives et vexatoires à l'égard des agents de son service, notamment en tenant des propos insultants à l'encontre de certains agents, en n'hésitant pas à faire usage de la menace ou du chantage portant sur le renouvellement ou la rupture de contrats, en limitant les interactions sociales entre les agents du service, en refusant le dialogue avec certains agents, en ne respectant pas le rythme de travail des agents ou en planifiant leurs interventions en fonction de ses affinités Ces comportements, révélateurs d'un management toxique et inapproprié, ont affecté le fonctionnement du service d'aide à domicile et provoqué un climat de crainte et d'anxiété au sein de ce service.

S'agissant des griefs relatifs au non-respect des devoirs statutaires et à la volonté de nuire au bon fonctionnement du service et à certains supérieurs hiérarchiques et agents :

13. D'une part, sont reprochés à Mme A... des manquements aux devoirs statutaires de réserve, de respect et d'obéissance hiérarchique. D'autre part, il est également fait état de sa volonté de nuire à ses supérieurs hiérarchiques et à certains agents, ainsi qu'au bon fonctionnement du service. Les témoignages recueillis lors de l'enquête administrative font à cet égard état d'un nombre important d'incidents aux cours desquels l'intéressée a tenu des propos injurieux ou humiliants tant à l'encontre de ses supérieurs hiérarchiques, que des agents placés sous sa responsabilité et des bénéficiaires du service d'aide à domicile. Il est notamment fait état du colportage de rumeurs sur leur vie privée ainsi que de fausses accusations, pour certaines mettant en cause ses supérieurs hiérarchiques.

S'agissant du grief tiré du manquement aux obligations professionnelles et déontologiques :

14. Il est également reproché à Mme A... d'avoir manqué à ses obligations professionnelles et déontologiques. D'une part, les nombreux témoignages rapportent un comportement discriminatoire se traduisant notamment par une iniquité de traitement dans l'organisation des plannings, favorisant ainsi certains agents du service au détriment d'autres. Il ressort également des pièces du dossier un non-respect du temps de travail et des congés des agents du service, se traduisant par des appels téléphoniques durant leurs congés, jours de repos ou arrêts maladie de certaines auxiliaires de vie. D'autre part, il ressort en outre des témoignages que Mme A... aurait tenu, à plusieurs reprises, des propos irrespectueux lors de visites au domicile des bénéficiaires du service ou encore oublié d'intégrer certains bénéficiaires dans les plannings.

15. Si la requérante produit des attestations en sa faveur, elles ne sont pas, eu égard à leur faible nombre et à leur teneur, de nature à remettre en cause la véracité des très nombreux témoignages qui lui sont défavorables et l'impartialité de l'enquête administrative, ni à démontrer que ceux-ci résulteraient d'une collusion entre les plaignants.

16. Il résulte de l'ensemble de ces éléments que tous les faits reprochés à Mme A... sont établis et caractérisent un manquement à ses devoirs statutaires et ses obligations professionnelles et déontologiques qui justifient le prononcé d'une sanction disciplinaire.

En ce qui concerne la proportionnalité de la sanction :

17. Compte tenu du nombre de manquements relevés à son encontre, de leur gravité, leur récurrence et aux conséquences qu'ils ont eu pour ces agents, la sanction de révocation prononcée à l'encontre de la requérante par le président du CCAS de Valenciennes, après avis du conseil de discipline, ne peut être regardée comme disproportionnée, quand bien même l'intéressée ne présente pas d'antécédents disciplinaires et peut se prévaloir d'une évaluation professionnelle globalement favorable en décembre 2016. Par suite, le moyen tiré d'une erreur d'appréciation dans le choix de la sanction doit être écarté.

Sur les conclusions indemnitaires :

18. Du fait de l'absence d'illégalité fautive de l'arrêté du 21 septembre 2020, les conclusions indemnitaires de Mme A... ne peuvent qu'être rejetées.

19. Il résulte de tout ce qui précède que Mme A... n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement du 19 avril 2023, le tribunal administratif de Lille a rejeté sa demande.

Sur les conclusions tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :

20. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge du CCAS de Valenciennes, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, le versement de la somme que Mme A... demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de Mme A... le versement de la somme que le CCAS de Valenciennes demande sur le fondement des mêmes dispositions.

DÉCIDE :

Article 1 : La requête de Mme A... est rejetée.

Article 2 : Les conclusions du CCAS de Valenciennes présentées au titre de

l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à Mme B... A... et au centre communal d'action sociale de Valenciennes.

Délibéré après l'audience publique du 3 décembre 2024 à laquelle siégeaient :

- Mme Marie-Pierre Viard, présidente-rapporteure,

- M. Jean-Marc Guérin-Lebacq, président-assesseur,

- M. Frédéric Malfoy, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 18 décembre 2024.

La présidente-rapporteure,

Signé : M.-P. ViardLe président assesseur,

Signé : J.-M. Guérin-Lebacq

La greffière,

Signé : C. Huls-Carlier

La République mande et ordonne au préfet de la région des Hauts-de France, préfet du Nord en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêts.

Pour expédition conforme,

Pour la greffière en chef,

Par délégation,

La greffière

C. Huls-Carlier

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