France, Cour administrative d'appel de Lyon, 6ème chambre, 29 août 2019, 17LY03516

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure

I. Sous le n° 1503082, M. B... A..., représenté par Me C..., a demandé, le 12 novembre 2015, au tribunal administratif de Dijon :

1°) d'annuler la décision du 14 octobre 2015 par laquelle la garde des sceaux, ministre de la justice a expressément rejeté sa demande tendant à la fixation du montant et de la répartition des indemnités liées à la suppression de l'office d'huissier de justice dont il était titulaire à la résidence d'Autun ;

2°) d'enjoindre à la garde des sceaux, ministre de la justice, de prononcer une décision favorable afin qu'il soit procédé au versement à son profit d'un montant estimé à 137 000 euros, conformément aux avis prononcés par la commission de localisation des offices d'huissiers de justice et par la chambre départementale des huissiers de justice de Saône-et-Loire, sous astreinte de 100 euros par jour de retard à compter de la notification du jugement à intervenir ;

3°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 4 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

II. Sous le n° 1601243, M. A..., représenté par Me C..., a demandé, le 28 avril 2016, au tribunal administratif de Dijon :

1°) d'annuler la décision implicite du 29 février 2016, née du silence gardé sur son recours gracieux formé le 29 décembre 2015, par laquelle la garde des sceaux, ministre de la justice, a rejeté sa demande tendant à la fixation du montant et de la répartition des indemnités liées à la suppression de l'office d'huissier de justice dont il était titulaire à la résidence d'Autun ;

3°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 4 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

III. Sous le n° 1602761, M. A..., représenté par Me C..., a demandé le 5 octobre 2016, au tribunal administratif de Dijon :

1°) d'annuler la décision du 4 juillet 2016 par laquelle le garde des sceaux, ministre de la justice a expressément rejeté sa demande tendant à la fixation du montant et de la répartition des indemnités liées à la suppression de l'office d'huissier de justice dont il était titulaire à la résidence d'Autun, ensemble la décision implicite, née du silence gardé sur son recours gracieux formulé le 2 août 2016, par laquelle le ministre de la justice a rejeté sa demande tendant au retrait de la décision du 4 juillet 2016, au versement de la somme de 137 000 euros au titre des indemnités liées à la suppression de son office et au versement d'une somme de 50 000 euros au titre de la réparation de son préjudice moral ;

2°) de condamner l'Etat à lui verser la somme de 137 000 euros au titre des indemnités liées à la suppression de son office, ainsi que la somme de 50 000 euros en réparation de son préjudice moral ;

3°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 5 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Par un jugement nos 1503082, 1601243, 1602761 du 10 juillet 2017, le tribunal administratif de Dijon a joint les trois demandes et les a rejetées.

Procédure devant la cour

Par une requête et des mémoires enregistrés les 28 septembre 2017, 10 septembre 2018 et 7 janvier 2019, M. A..., représenté par Me C..., demande à la cour :

1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Dijon du 10 juillet 2017 ;

2°) d'annuler pour excès de pouvoir la décision du 14 octobre 2015, la décision du 29 février 2016, la décision du 4 juillet 2016, la décision implicite née du silence gardé rejetant sa demande de retrait de la décision du 4 juillet 2016 et lui refusant la somme de 137 000 euros en réparation des préjudices subis ;

3°) de condamner l'Etat à lui verser une somme de 137 000 euros ou à tout le moins une somme de 94 528 euros au titre de la suppression de son office d'huissier de justice ainsi qu'une somme de 50 000 euros en réparation de son préjudice moral et psychologique subi depuis la suppression de son office par arrêté ministériel de mars 2014 ;

4°) de condamner l'Etat à lui verser les intérêts sur les sommes ainsi dues à compter du 2 août 2016 ;

5°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 5 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative

Il soutient que :

- le jugement est irrégulier en tant qu'il porte sur la décision du 14 octobre 2015 à raison d'une insuffisance de motivation concernant les avis de la chambre départementale des huissiers de justice de Saône-et-Loire et de la Commission de Localisation des Office d'Huissiers de Justice (CHLOJ) qui ont proposé un montant d'indemnisation ;

- le jugement est irrégulier en tant qu'il porte sur la décision du 14 octobre 2015 dès lors que les premiers juges n'ont pas visé l'ordonnance du 6 juin 2016 du juge des référés du tribunal administratif de Dijon ;

En ce qui concerne la décision du 14 octobre 2015 :

- elle est entachée d'une erreur de droit dès lors que rien n'autorisait les services ministériels à lui demander des documents notamment des justificatifs sur son activité de gestion d'immeuble, une telle demande de pièces n'étant pas prévue dans la procédure décrite aux articles 42 et 43 du décret de 1975 et les destinataires de l'avis de la CLHLOJ n'ayant pas adressé au ministre de remarques avant le 19 avril 2014 ;

- elle est entachée d'une erreur manifeste d'appréciation dès lors que l'avis de la commission départementale puis l'avis de la CHLOJ suffisaient à justifier le bien-fondé du quantum de la somme demandée et que les rapports du procureur général près la cour d'appel de Dijon établis entre 2010 et mai 2015 sur de prétendus dysfonctionnements au sein de son office sont dépourvus de valeur juridique probante car non signés et ne faisant pas référence à une source d'information fiable ; il n'y a pas lieu de tenir compte des observations de ses confrères lesquelles résultent d'un réflexe corporatiste ; il n'a pas visé les pièces du rapport du 7 février 2014 portant inspection et audit de son office ce qui rend un tel rapport irrégulier ; son expert-comptable n'a jamais relevé d'irrégularités comptables de son étude ; le procureur général près la cour d'appel de Dijon a transmis à la CHLOJ des éléments factuels et comptables sur son étude avant que celle-ci ne rende son avis ; il n'a pas été inspecté par le procureur de la République du TGI de Chalon-sur-Saône ou par le procureur général près la cour d'appel de Dijon ; son étude n'était pas en dépérissement ;

En ce qui concerne la décision du 29 février 2016 :

- elle est entachée d'une erreur manifeste d'appréciation car le juge des référés a suspendu cette décision et par voie de conséquence le tribunal administratif aurait dû faire de même ;

- elle est entachée d'une erreur manifeste d'appréciation car il a fourni des justificatifs probants sur la somme qu'il demandait de 137 000 euros ;

En ce qui concerne la décision du 4 juillet 2016 :

- elle est entachée d'une erreur de droit dès lors que l'administration ne pouvait pas se prévaloir d'une abrogation des articles 42,43 et 45 du décret n° 75-770 du 14 août 1975 par l'article 7 du décret n° 2016-661 du 20 mai 2016 dès lors qu'il avait présenté sa demande indemnitaire avant la parution au JO de ce décret du 20 mai 2016 ; il ne peut pas y avoir de rétroactivité législative ou règlementaire dans son cas de figure ; seules les demandes indemnitaires postérieures au décret du 20 mai 2016 peuvent se voir appliquer ce décret ;

- elle est entachée d'une erreur manifeste d'appréciation dès lors que les documents qu'il a produit étaient suffisamment probants et qu'il n'a pas demandé à être indemnisé pour son activité distincte de gérant d'immeubles ;

En ce qui concerne la décision implicite rejetant son recours gracieux contre la décision du 4 juillet 2016 et rejetant sa demande indemnitaire

- les décisions des 14 octobre 2015, 29 février 2016 et 4 juillet 2016 étant illégales, de telles illégalités fautives engagent la responsabilité de l'Etat ;

- l'attitude négative de l'Etat refusant de l'indemniser démontre un comportement fautif susceptible d'engager sa responsabilité ; il n'a jamais demandé la suppression de son étude ; en ne nommant pas un administrateur provisoire et en ne déclarant pas vacante son étude, l'administration a souhaité lui nuire ; il a continué à pleinement exercer en 2013 et en 2014 ;

- son préjudice s'élève à 137 000 euros ou à tout le moins à 94 528 euros en ce qui concerne l'indemnisation de la suppression de son office d'huissier et à 50 000 euros en ce qui concerne son préjudice moral et psychologique subi depuis 2003 ;

Par mémoires enregistrés les 7 août 2018 et 27 novembre 2018, la garde des sceaux, ministre de la justice conclut au rejet de la requête de M. A....

Elle soutient que :

- M. A... a demandé le 14 mai 2013 l'acceptation de sa démission d'huissier et la suppression de son office et également demandé que le ministère de la justice fixe le montant et la répartition des indemnités de suppression de son office ; par arrêté du 18 mars 2014, le ministre de la justice a accepté sa démission et a supprimé son office ; suite à la notification de l'avis de la CHLOJ, plusieurs huissiers ont contesté le principe de l'attribution d'indemnités de suppression au bénéfice de M. A... et le montant proposé par la CHLOJ en évoquant notamment la cession par M. A... de son activité accessoire de régie d'immeuble avant la suppression de l'office ; M. A... a été invité par deux courriers des 17 mars et 15 juin 2015 à justifier de l'existence d'une déclaration fiscale de son activité accessoire de régie d'immeuble distincte de celle de son activité d'huissier sur les 5 dernières années ; M. A... a refusé de produire les justificatifs sollicités, ce qui l'a amené le 14 octobre 2015 à rejeter la demande tendant à fixer le montant d'une indemnité et à répartir celle-ci ; le juge des référés, par ordonnance du 2 décembre 2015, a rejeté la demande de suspension de la décision du 14 octobre 2015 au motif que M. A... était responsable de l'absence de transmission des documents comptables demandés et ne pouvait pas se plaindre d'un préjudice lui étant imputable ; M. A... l'a saisi d'un recours gracieux à l'encontre de la décision du 14 octobre 2015 en lui transmettant les déclarations fiscales sur son activité de gestion d'immeubles entre 2009 et 2012 ; le 28 avril 2016 M .A... a introduit un référé-suspension à l'encontre des décisions des 14 octobre 2015 et 29 février 2016 ainsi que des requêtes au fond contre ces décisions ; suite à l'ordonnance de référé du 6 juin 2016 suspendant la décision du 29 février 2016 et lui enjoignant de réexaminer son recours gracieux, le ministre de la justice a rejeté par décision du 4 juillet 2016 ledit recours gracieux ; par courrier du 1er août 2016, M. A... a présenté un nouveau recours gracieux et a demandé à être indemnisé à hauteur de 137 000 euros pour la suppression de son office et de 50 000 euros pour son préjudice moral et psychologique.

- les décisions du 14 octobre 2015, 29 février 2016, 4 juillet 2016 ne sont entachées d'aucune erreur manifeste d'appréciation ; l'absence d'indemnisation est due uniquement aux agissements de M. A... lesquels ont conduit à un bénéfice très faible en 2012 de 19 557 euros liée à une baisse d'actes d'huissier et à une déshérence de l'activité d'huissier fin 2013 et début 2014 ; des irrégularités comptables récurrentes ont été constatées depuis 2010 dans la gestion de son office ; l'absence de comptabilité fiable ne permettait pas de fixer une valeur de l'office laquelle au demeurant était nulle au moment de la suppression de l'office ; il n'existe pas un droit à indemnisation pour les anciens titulaires d'offices supprimés ; l'indemnité éventuelle est conditionnée au bénéfice que les huissiers concurrents retirent de la suppression de l'office ; l'avis de la CLOJ est un avis simple qui ne lie pas le ministre ; il n'est pas certain que la CHLOJ ait été totalement informée de la situation de l'office de M. A... ; le ministre pouvait porter une appréciation divergente de l'avis de la CHLOJ ; l'avis de la CHLOJ a été notifié aux huissiers du ressort et a été contesté par plusieurs d'entre eux ; le requérant a refusé de produire les justificatifs fiscaux demandés ; les documents finalement transmis n'ont pas été considérés comme suffisamment sincères dès lors que depuis 2008 des dysfonctionnements affectant la comptabilité du requérant ont été relevés ; en l'absence de documents probants sur la comptabilité de son activité d'huissier, les services ministériels n'ont pas été en mesure de déterminer la valeur de son office, ceci d'autant plus que M. A... a fautivement abandonné son office, ce qui a privé son office de toute valeur ; le rapport d'inspection diligenté par la chambre régionale des huissiers de justice a constaté le dépérissement de l'office et des irrégularités dans la gestion de l'office ; le juge des référés du tribunal de grande instance fait état des dires de M. A... sur l'impossibilité de mener ses activités d'huissier cinq mois avant la suppression de son office et du licenciement de son personnel dix mois avant la suppression de son office ; cet office n'a pas fonctionné pendant de nombreux mois avant sa suppression diminuant très fortement son éventuelle valeur ;

Par courriers du 3 mai 2019 , les parties ont été informées que la cour était susceptible de relever d'office le moyen d'ordre public tiré du non-lieu à statuer sur la décision du 4 juillet 2016, rejetant son recours gracieux, prise en exécution de l'ordonnance de référé suspension du 6 juin 2016, cette décision du 4 juillet 2016 étant provisoire dans l'attente d'un jugement au fond de la part de la juridiction dès lors que seraient rejetées en appel les conclusions contre les décisions du 14 octobre 2015 et du 29 février 2016.

En réponse au moyen d'ordre public, par mémoire enregistré le 10 mai 2019, M. A... maintient ses conclusions et ajoute que :

- aucun non-lieu à statuer ne peut être prononcé à l'encontre de la décision du 4 juillet 2016 en cas de rejet de ses demandes d'annulation contre les décisions du 14 octobre 2015 et du 29 février 2016 dès lors que l'ordonnance du juge des référés du 6 juin 2016 suspendant la décision du 29 février 2016 n'a pas été contestée au contentieux par le ministre et est devenue définitive et que le ministre devait en exécution de cette ordonnance prendre une nouvelle décision et que la décision du 4 juillet 2016 était différente dans sa motivation des autres décisions car reposant sur l'article 7 du décret du 20 mai 2016 et portait mention de voies et délais de recours ;

- le tribunal administratif n'a pas conclu au non-lieu à statuer ;

- sa demande principale tend à la condamnation de l'Etat à lui verser une somme de 137 000 euros ou de 94 528 euros et ne concerne pas le moyen susceptible d'être soulevé d'office par la cour ;

Par courriers du 24 mai 2019, les parties ont été informées que la cour était susceptible de relever d'office les moyens d'ordre public tirés de l'irrégularité du jugement à ne pas avoir prononcé un non-lieu à statuer sur la demande tendant à l'annulation de la décision du 4 juillet 2016, celle-ci étant provisoire dans l'attente du jugement au fond sur les demandes relatives aux décisions du 14 octobre 2015 et 29 février 2016 et du non-lieu à statuer sur la demande tendant à l'annulation de la décision du 4 juillet 2016, celle-ci étant provisoire dans l'attente du jugement au fond des demandes d'annulation des décisions du 14 octobre 2015 et 29 février 2016.

En réponse au moyen d'ordre public, un mémoire présenté pour M. A... a été enregistré le 4 juin 2019 soit après la clôture de l'instruction et n'a pas été communiqué.

Vu les autres pièces du dossier ;

Vu :

- le décret n° 75-770 du 14 août 1975 relatif aux conditions d'accès a la profession d'huissier de justice ainsi qu'aux modalités des créations, transferts et suppressions d'offices d'huissiers de justice et concernant certains officiers ministériels et auxiliaires de justice ;

- le code de justice administrative ;

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Cottier, rapporteur,

- les conclusions de Mme Terrade, rapporteur public,

- et les observations de Me C..., représentant M. A....

Considérant ce qui suit :

1. M. A... a repris en 2005 une étude d'huissier de justice à Autun. Le 14 mai 2013, il a demandé au ministre de la justice d'accepter sa démission et de supprimer son office d'huissier. La commission de localisation des offices d'huissiers de justice (CLOHJ) a été saisie aux fins de donner son avis sur une éventuelle indemnité susceptible d'être versée à M. A... par les autres huissiers de la Saône-et-Loire. Cette commission a proposé par avis du 10 décembre 2013 qu'une somme de 137 000 euros soit versée à M. A.... Par arrêté du 18 mars 2014, la ministre de la justice a procédé à la suppression de cet office. Compte tenu des contestations de plusieurs huissiers sur le principe et sur le quantum de la somme proposée par la commission, du fait d'une très forte baisse de l'activité de l'office de M. A... en 2013 et en 2014 et de doutes sur des déclarations fiscales relatives à l'activité accessoire de gestion d'immeubles, la ministre de la justice a demandé à M. A..., le 15 mars 2015, de produire les déclarations fiscales afférentes aux cinq derniers exercices au titre de son activité accessoire de gérance d'immeubles. M. A... n'ayant pas produit les éléments sollicités, la ministre de la justice a, par décision du 14 octobre 2015, rejeté sa demande tendant à la fixation du montant et la répartition d'indemnités de suppression de l'office d'huissier de justice dont il était titulaire. Par courrier du 28 décembre 2015, M. A... a produit des justificatifs comptables et les déclarations fiscales concernant son activité d'administrateur d'immeubles de 2006 à 2012 et a saisi la ministre de la justice d'un recours gracieux dirigé contre cette décision du 14 octobre 2015. Une décision implicite de rejet de ce recours gracieux est née le 29 février 2016, du silence gardé par la ministre pendant deux mois. Par ordonnance du 6 juin 2016, le juge des référés du tribunal administratif de Dijon, après avoir prononcé la suspension de la décision du 29 février 2016, a enjoint au ministre de la justice de procéder dans un délai de deux mois au réexamen du recours gracieux exercé par M. A.... En exécution de cette ordonnance du juge des référés du 6 juin 2016, le ministre de la justice, par décision du 4 juillet 2016, a estimé que du fait de l'abrogation des textes invoqués par M. A... et de l'absence de pièces probantes justifiant de son activité d'huissier, il y avait lieu de rejeter son recours gracieux. Par courrier du 1er août 2016, M. A... a saisi le ministre de la justice d'un " nouveau recours gracieux " contestant la décision du 4 juillet 2016 et tendant à ce que l'Etat lui verse une somme de 137 000 euros correspondant au montant proposé des indemnités par la CLOHJ et une somme de 50 000 euros aux fins de réparation du préjudice moral et psychologique qu'il estime avoir subi.

2. Par deux demandes enregistrées sous les nos 1503082 et 1601243 les 12 novembre 2015 et 28 avril 2016, M. A... a demandé au tribunal administratif de Dijon l'annulation des décisions des 14 octobre 2015 et 29 février 2016 ayant refusé de faire droit à sa demande tendant à la fixation du montant et la répartition d'indemnités de suppression de l'office d'huissier de justice dont il était titulaire. Par une troisième demande enregistrée le 5 octobre 2016 sous le n° 1602761, M. A... a demandé au tribunal d'annuler la décision du 4 juillet 2016 par laquelle le ministre de la justice a expressément rejeté sa demande tendant à la fixation du montant et de la répartition des indemnités liées à la suppression de son office, ainsi que la décision implicite, née du silence gardé à la suite de son recours gracieux du 1er août 2016, par laquelle le ministre a rejeté sa demande tendant au retrait de la décision du 4 juillet 2016, au versement d'une somme de 137 000 euros au titre des indemnités liées à la suppression de son office et au versement d'une somme de 50 000 euros en réparation du préjudice moral qu'il estime avoir subi, et de condamner l'Etat à lui verser ces indemnités. Par un jugement nos 1503082, 1601243, 1602761 du 10 juillet 2017, le tribunal administratif de Dijon a joint les trois demandes et les a rejetées. M. A... interjette appel de ce jugement.

Sur la régularité du jugement :

3. Les premiers juges, qui n'étaient pas tenus de répondre à tous les arguments présentés par M. A... au soutien de ses moyens, ont, contrairement à ce qu'il indique, fait état de l'avis de la CHLOJ et ont répondu de façon circonstanciée à l'ensemble des moyens qu'il avait soulevés et ont ainsi satisfait à l'obligation de motivation impartie par les dispositions de l'article L. 9 du code de justice administrative. Il s'ensuit que le moyen tiré de l'irrégularité du jugement pour insuffisance de motivation doit être écarté.

4. Contrairement à ce qu'indique le requérant, les premiers juges n'avaient pas à faire figurer dans les visas l'ordonnance du 6 juin 2016 du juge des référés du tribunal administratif de Dijon. Par suite, le moyen tiré de l'irrégularité du jugement en tant que cette ordonnance n'est pas visée ne peut être accueilli.

5. Une décision défavorable prise par l'administration à la suite du réexamen d'une demande ordonnée par le juge des référés en conséquence de la suspension de l'exécution d'une précédente décision défavorable présente, par sa nature même, un caractère provisoire. Il s'ensuit qu'une telle décision est retirée de plein droit de l'ordonnancement juridique à la date à laquelle est rendu le jugement au principal sur la décision initiale, quel que soit le sens de ce jugement.

6. Il est constant que le tribunal administratif de Dijon a été saisi les 12 novembre 2015 et 28 avril 2016 de demandes au fond tendant à l'annulation de la décision du 14 octobre 2015 par lequel le ministre a refusé de fixer le montant de l'indemnité de suppression d'indemnité et d'en répartir le montant, et à l'annulation de la décision implicite née le 29 février 2016 rejetant le recours gracieux formulé à l'encontre de cette décision du 14 octobre 2015. Par ordonnance du 6 juin 2016, le juge des référés du tribunal administratif de Dijon a suspendu la décision du 29 février 2016 et a enjoint à l'administration de prendre une nouvelle décision.

7. Ainsi qu'il a été dit, une décision intervenue pour assurer l'exécution d'une mesure de suspension prise sur le fondement de l'article L. 521-1 du code de justice administrative revêt, par sa nature même, un caractère provisoire jusqu'à ce qu'il soit statué sur le recours en annulation présenté parallèlement à la demande en référé. Il ressort des termes de la décision du 4 juillet 2016 que celle-ci a été prise en exécution de l'ordonnance du 6 juin 2016 du juge des référés du tribunal administratif de Dijon et n'avait ainsi qu'une portée provisoire dans l'attente de la décision des juges du fond sur la demande d'annulation de la décision du 29 février 2016 et de la décision du 14 octobre 2015.

8. Par son jugement du 10 juillet 2017, le tribunal administratif de Dijon a statué sur la légalité des décisions des 14 octobre 2015 et 29 février 2016 en rejetant les conclusions tendant à leur annulation. Eu égard aux énonciations du point 6 dudit jugement, dans lequel le tribunal administratif indique qu'il est aussi saisi d'une demande tendant à l'annulation de la décision du 4 juillet 2016 et du refus implicite de la retirer, il doit être regardé comme ayant également rejeté les conclusions dirigées contre cette décision et ce refus implicite. La décision du 4 juillet 2016 étant retirée de l'ordonnancement juridique par l'effet même de ce jugement en tant qu'il se prononçait au fond sur la légalité des décisions du 14 octobre 2015 et du 29 février 2016, le tribunal administratif de Dijon aurait dû constater qu'il n'y avait plus lieu de statuer sur les conclusions tendant à l'annulation de cette décision et du refus implicite de la retirer.

9. Il résulte de ce qui précède qu'il y a lieu d'annuler le jugement du 10 juin 2017 en tant qu'il a statué sur la demande d'annulation concernant la décision du 4 juillet 2016 et le refus implicite de la retirer. Il y a lieu pour la cour d'évoquer et de statuer sur ces conclusions et de statuer par l'effet dévolutif sur les autres conclusions.

10. Il résulte de ce qui a été dit précédemment que la demande à fin d'annulation de la décision du 4 juillet 2016 a perdu son objet dès lors qu'il était statué au fond sur la légalité de la décision du 29 février 2016 et qu'il n'y a ainsi plus lieu de statuer sur les conclusions de la demande de M. A... présentée devant le tribunal administratif tendant à l'annulation de cette décision ni et par voie de conséquence sur les conclusions dirigées contre le refus implicite de la retirer.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

En ce qui concerne la décision du 14 octobre 2015 :

11. L'article 42 du décret du 14 août 1975 alors applicable dispose que :"Les indemnités qui peuvent être dues, par l'huissier de justice établi dans un département autre que celui du Haut-Rhin, du Bas-Rhin et de la Moselle, et nommé dans un office créé ou titulaire d'un office transféré, à ceux de ses confrères qui subissent un préjudice résultant de la création ou du transfert de cet office, sont évaluées et réparties à l'expiration de la sixième année civile suivant celle de sa nomination ou du transfert de son office.(...°) Les indemnités qui peuvent être dues à l'ancien titulaire d'un office supprimé, par les huissiers de justice bénéficiaires de la suppression, sont évaluées et réparties en fonction du bénéfice résultant, pour chacun d'eux, de cette suppression ". Aux termes de l'article 43 de ce même décret alors applicable : " Le montant et la répartition des indemnités prévues à l'article 42 sont fixés par accord entre les parties qui en avisent le procureur général et la chambre des huissiers de justice dans le ressort de laquelle est établi l'office créé, supprimé ou bénéficiaire d'une extension de compétence. / A défaut d'accord amiable, le montant et la répartition des indemnités sont fixés par le garde des sceaux, ministre de la justice, après avis de la commission de localisation des offices d'huissier de justice. / (...). La partie la plus diligente saisit la commission par lettre recommandée avec demande d'avis de réception. L'avis de la commission est notifié à chacun des créanciers et débiteurs d'indemnités par lettre recommandée avec demande d'avis de réception. Ceux-ci ou l'un ou plusieurs d'entre eux peuvent, dans un délai de trente jours à compter de la notification, adresser dans la même forme à la commission leurs observations. Le président de la commission adresse copie de son avis au garde des sceaux, ministre de la justice, et, le cas échéant, les observations des créanciers ou débiteurs d'indemnités. ". Aux termes de l'article 45 de ce même décret alors applicable : " Pour l'évaluation des indemnités, la commission tient compte, notamment : De l'évolution de l'activité de l'office (...) supprimé (...) et de celle des offices dont les titulaires apparaissent créanciers ou débiteurs d'une indemnité. De la situation géographique, démographique et économique de la région où est situé l'office et de ses perspectives d'avenir. Du nombre et de l'implantation des offices dans la région considérée. Les propositions de la commission sont motivées. Celle-ci peut entendre les intéressés et exiger la communication de tous documents qu'elle estime utiles, notamment ceux qui concernent la comptabilité et les produits des offices (...) ".

12. En premier lieu, il ressort des pièces du dossier que l'avis du 10 décembre 2013 par lequel la CLOHJ a évalué l'indemnité de suppression de l'office dont était titulaire M. A... à la somme de 137 000 euros a été notifié, le 18 mars 2014, à l'ensemble des huissiers du ressort susceptibles d'être débiteurs d'indemnités à verser à l'intéressé. Entre le 10 et le 17 avril 2014, soit dans le délai de trente jours imparti par l'article 43 du décret précité, plusieurs huissiers de justice exerçant dans les offices du ressort ont adressé au secrétaire de la CLOHJ des observations tendant à contester le principe même de l'attribution d'indemnités au bénéfice de M. A.... A la réception de telles contestations mettant notamment en avant des risques de surévaluation des données comptables présentées par M. A... à raison de l'intégration de certaines données relatives à son activité accessoire de gérance d'immeubles, le ministre a pu, à bon droit, dès lors que le décret ne le lui interdit pas, demander à M. A... des éléments complémentaires sur sa situation fiscale et comptable, à savoir les attestations fiscales sur cette activité de gestion d'immeubles sur les cinq dernières années aux fins de vérifier d'éventuelles erreurs dans les pièces présentées à la CHLOJ pour évaluer l'activité résultant seulement des missions d'huissier de M. A.... Par suite, le moyen tiré de l'erreur de droit commise par le ministre pour avoir demandé de telles données complémentaires doit être écarté.

13. En second lieu, en application de l'article 43 précité du décret du 14 août 1975, à défaut d'accord amiable, le montant et la répartition des indemnités sont fixés par le garde des sceaux, ministre de la justice, après avis de la CHLOJ. M. A... soutient que le ministre a commis une erreur manifeste d'appréciation en ne retenant pas les avis de la chambre départementale des huissiers de justice de Saône-et-Loire et de la CHLOJ, favorables à son indemnisation, et le montant proposé par la CHLOJ de 137 000 euros, et en estimant que l'avis de la CHLOJ n'était pas suffisant pour justifier du principe et du quantum d'une somme de 137 000 euros à lui allouer par les huissiers de son ressort et pour procéder à la répartition de cette indemnité entre les différents huissiers concernés. Le ministre oppose qu'à la date de sa décision M. A... n'avait pas fourni les pièces fiscales demandées et que des anomalies dans la gestion comptable de ses actes d'huissier et un dépérissement de son étude en 2013 et en 2014 avaient été observés par le procureur général près la cour d'appel, par le juge des référés du TGI ainsi que par une mission d'audit de la chambre régionale des huissiers de justice. Le ministre fait valoir que du fait de telles anomalies il n'était pas en mesure d'évaluer l'existence d'un bénéfice résultant pour les autres huissiers de la suppression de cet office ni de fixer le montant d'une indemnité, laquelle reste facultative.

14. D'une part, il ressort des pièces du dossier que le procureur général près la cour d'appel de Dijon, qui avait déjà, lors de ses inspections précédentes, signalé des dysfonctionnements au sein de l'office de M. A..., a indiqué, dans son rapport daté du 12 janvier 2010 relatif à la vérification de la comptabilité des huissiers de justice pour l'année 2008, que " la comptabilité de cet office n'est pas correctement tenue ", de sorte que le rapport d'inspection n'avait pu être établi, sachant que " cette étude est particulièrement suivie et une inspection plus approfondie doit intervenir prochainement ". Si l'office a ensuite été suivi par un expert-comptable, le procureur général a indiqué, dans son rapport du 21 décembre 2011 relatif aux résultats de la vérification de la comptabilité de l'étude A... pour l'année 2010, " que la trésorerie est positive pour l'ensemble de la période " mais " qu'il conviendrait cependant que la chambre départementale s'assure que la comptabilité est convenablement tenue et les règles déontologiques respectées ". Dans son rapport au titre de l'année 2011 daté du 13 février 2013, le procureur général a indiqué que les inspecteurs n'avaient eu aucune information relative à l'activité accessoire exercée par M. A..., que la comptabilité n'était pas convenablement tenue malgré les anomalies précédemment signalées et que le bénéfice dégagé était faible au regard des remboursement d'emprunts dus par l'intéressé au titre de son installation. Ces mêmes constats d'anomalies dans la comptabilité et de faiblesse du bénéfice à savoir 19 557 euros en 2012 dans un contexte de maintien de remboursements d'emprunts au titre de l'installation ont été réitérés par le procureur général au titre de l'année 2012.

15. D'autre part, il ressort également du rapport rédigé par la chambre régionale des huissiers de justice le 12 février 2014 à la suite d'une visite d'inspection diligentée le 7 février 2014, qu'outre les carences récurrentes relatives à ses obligations comptables, M. A... avait cessé de travailler bien avant le 18 mars 2014, date à laquelle le ministre de la justice a accepté sa démission et prononcé la suppression de l'office dont il était titulaire, qu'il n'avait plus de salarié depuis le 1er juin 2013, que diverses cotisations obligatoires n'avaient fait l'objet d'aucun paiement et que de nombreux actes n'avaient pas été traités. Ce rapport, relevant des " fautes passibles de sanctions disciplinaires " et " des risques pour les fonds détenus pour le compte de tiers ", sollicitait l'engagement d'une procédure disciplinaire à l'encontre de l'intéressé et la suspension provisoire de ses fonctions. Comme le fait valoir le ministre, la demande formulée par le procureur de la République de Chalon-sur-Saône tendant au prononcé de la suspension provisoire de l'intéressé et à la désignation d'un administrateur provisoire n'a été rejetée, par ordonnance du 22 avril 2014 du juge des référés, qu'en raison de la suppression de l'office intervenue entre-temps, la sécurité des clients n'étant de ce fait plus menacée, alors même que le même juge avait relevé outre les dires de M. A... sur la mise en sommeil de son étude depuis fin 2013, des dysfonctionnements dans la réalisation de ses missions d'huissier dont la transmission d'actes. L'adhésion à une plateforme d'accueil téléphonique et la réalisation ponctuelle un mois avant l'arrêté du ministre supprimant son office de quelques missions de distribution d'actes pour la juridiction civile ne sauraient remettre en cause les différents éléments concordants retenus par le procureur de la République, le juge des référés du TGI et la chambre régionale des huissiers de justice sur la très faible activité en 2003 et la quasi-inactivité en 2004.

16. Par suite, dans les circonstances qui viennent d'être décrites, le ministre a pu, sans commettre d'erreur manifeste d'appréciation, demander à M. A... de produire des justificatifs complémentaires et refuser de fixer et de répartir une indemnité de suppression de son office.

En ce qui concerne la décision implicite du 29 février 2016 rejetant son recours gracieux :

17. En premier lieu, si le requérant se prévaut de la circonstance que le juge des référés du tribunal administratif de Dijon a suspendu l'exécution de cette décision au motif de l'existence d'un moyen sérieux tiré de ce que " par les termes qu'il contient le mémoire en défense révèle un défaut d'examen du recours gracieux dont a été saisi le ministre de la justice le 29 décembre 2015 ", les juges du fond, dont il ne ressort pas au demeurant qu'ils étaient saisis des mêmes moyens, n'étaient pas liés par l'appréciation portée par le juge des référés. Il ne ressort pas de la demande introduite devant les juges du fond que M. A... ait évoqué le moyen tiré du défaut d'examen sérieux de sa demande et de son dossier. Par suite, le requérant n'est pas fondé à se prévaloir de ce que le juge des référés a accueilli sa demande de référé-suspension et a enjoint au ministre de se prononcer de manière explicite dans un délai de deux mois sur son recours gracieux doit être écarté.

18. En second lieu, eu égard à ce qui a été dit aux points 14 et 15 sur les lacunes dans sa comptabilité relative à son activité d'huissier et sur la très forte baisse d'activité et de bénéfice en 2012 et 2013 et la quasi-absence d'activité en 2014, la seule circonstance que M. A... ait produit au ministre les déclarations fiscales sur son activité accessoire de gestion d'immeuble à la suite d'un rejet par le juge des référés le 2 décembre 2015 d'un référé-suspension contre la décision du 14 octobre 2015 ne saurait en l'espèce établir que le ministre a commis une erreur manifeste d'appréciation en refusant de fixer à 137 000 euros le montant de l'indemnité liée à la suppression de son office et en refusant de répartir cette somme entre les différents huissiers du ressort.

En ce qui concerne sa demande indemnitaire du 1er août 2016 :

19. En premier lieu, en ce qui concerne la partie indemnitaire du recours gracieux en date du 1er août 2016, la fin de non-recevoir opposée en défense par le ministre au motif de la tardiveté de telles conclusions doit être rejetée. Eu égard à ce qui a été dit précédemment, et dès lors que les décisions des 14 octobre 2015 et 29 février 2016 ne sont pas illégales, le requérant n'est pas fondé à se prévaloir de l'illégalité fautive de telles décisions au soutien de son argumentation tendant à ce que l'Etat l'indemnise à hauteur de 137 000 euros pour la suppression de son office et à hauteur de 50 000 euros pour ses préjudices moraux et psychologiques.

20. En second lieu, M. A... se borne à faire valoir que l'Etat aurait eu un comportement fautif dans le cadre de la gestion de son dossier. Il ne résulte pas de l'instruction que des agissements fautifs puissent en l'espèce être retenus à l'encontre de l'Etat. Dès lors, les demandes indemnitaires de M. A... tendant à ce que l'Etat soit condamné à lui verser une somme de 137 000 euros ou subsidiairement de 94 528 euros dans le cadre de la suppression de son office et une somme de 50 000 euros en réparation de ses préjudices moraux et psychologiques doivent être rejetées.

21. Il résulte de tout ce qui précède que M. A... n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que par son jugement nos 1503082, 1601243, 1602761 du 10 juillet 2017 le tribunal administratif de Dijon a rejeté ses demandes à fin d'annulation des décisions des 14 octobre 2015 et 29 février 2016 et sa demande à fin d'indemnisation.

Sur les frais liés au litige :

22. M. A... étant la partie perdante, il y a lieu de rejeter ses conclusions formulées à l'encontre de l'Etat au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

DECIDE :

Article 1er : Le jugement nos 1503082, 1601243, 1602761 du 10 juillet 2017 du tribunal administratif de Dijon en tant qu'il a statué sur les conclusions à fin d'annulation de la décision du 4 juillet 2016 et du refus implicite de la retirer est annulé.

Article 2 : Il n'y a pas lieu de statuer sur les conclusions de la demande présentée devant le tribunal administratif par M. A... à fin d'annulation de la décision du 4 juillet 2016 et du refus implicite de la retirer.

Article 3 : Les conclusions de la requête de M. A... tendant à l'annulation du jugement nos 1503082, 1601243, 1602761 du tribunal administratif de Dijon du 10 juillet 2017 en tant qu'il porte sur les décisions des 14 octobre 2015 et 29 février 2016 et sur ses conclusions indemnitaires tendant au versement des sommes de 137 000 euros ou de 94 528 euros et de 50 000 euros sont rejetées.

Article 4 : Les conclusions présentées par M. A... au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 5 : Le présent arrêt sera notifié à M. B... A... et à la garde des sceaux, ministre de la justice.

Délibéré après l'audience du 6 juin 2019 à laquelle siégeaient :

M. Pommier, président de chambre,

M. Drouet, président-assesseur,

Mme Cottier, premier conseiller.

Lu en audience publique, le 29 août 2019.

N° 17LY03516

| France, Cour administrative d'appel de Lyon, 6ème chambre, 29 août 2019, 17LY03516

Synthèse

Analyses

Composition du Tribunal

Origine de la décision