| France, Cour administrative d'appel de Lyon, 3ème chambre, 03 mai 2023, 20LY02517

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure

Par une requête enregistrée sous le n° 1900143 la société par actions simplifiée unipersonnelle Compagnie d'embouteillage et de vinification a demandé au tribunal administratif de Dijon :

1°) d'annuler la décision du 10 décembre 2018, valant titre exécutoire, par laquelle la directrice générale de l'établissement national des produits de l'agriculture et de la mer FranceAgriMer lui impose le reversement de la somme de 390 679,16 euros, correspondant à l'avance de 50 % dont elle a bénéficié sur l'aide à l'investissement matériel qui lui a été octroyée, majorée de 10 % ;

2°) de prononcer la décharge de l'obligation de payer cette somme ;

3°) d'enjoindre à l'établissement national des produits de l'agriculture et de la mer FranceAgriMer de lui verser le solde de l'aide à l'investissement matériel qui lui a été accordée ;

4°) le cas échéant, de saisir la Cour de justice de l'Union européenne, en application de l'article 267 du Traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, de la question de savoir si le droit de l'Union européenne, et notamment l'article 49 de la Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne, doit être interprété en ce qu'il s'oppose à ce qu'un Etat membre applique, rétroactivement, à une situation antérieurement constituée, un règlement communautaire pour appliquer des sanctions ayant un caractère punitif au sens du droit français ;

5°) le cas échéant, de saisir la Cour de justice de l'Union européenne, en application de l'article 267 du Traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, de la question de savoir si, dès lors que la Commission s'est abstenue de définir à l'égard d'un opérateur, par un texte clair et précis, les critères objectifs permettant d'identifier un manquement grave ou répété, le droit de l'Union s'oppose à ce qu'un Etat membre définisse unilatéralement ces critères pour appliquer des sanctions à caractère punitif au sens du droit français ;

6°) de mettre à la charge de l'établissement national des produits de l'agriculture et de la mer FranceAgriMer une somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Par une requête enregistrée sous le n° 1901292 la société par actions simplifiée unipersonnelle Compagnie d'embouteillage et de vinification a demandé au tribunal administratif de Dijon :

1°) d'annuler la décision du 10 décembre 2018, valant titre exécutoire, par laquelle la directrice générale de l'établissement national des produits de l'agriculture et de la mer FranceAgriMer lui impose le reversement de la somme de 390 679,16 euros, correspondant à l'avance de 50 % dont elle a bénéficié sur l'aide à l'investissement matériel qui lui a été octroyée, majorée de 10 % ;

2°) d'annuler la décision implicite de rejet de son recours gracieux du 4 février 2019, dont il a été accusé réception le 7 février 2019 ;

3°) de prononcer la décharge de l'obligation de payer cette somme ;

4°) d'enjoindre à l'établissement national des produits de l'agriculture et de la mer FranceAgriMer de lui verser le solde de l'aide à l'investissement matériel qui lui a été accordée ;

5°) le cas échéant, de saisir la Cour de justice de l'Union européenne, en application de l'article 267 du Traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, de la question de savoir si le droit de l'Union européenne, et notamment l'article 49 de la Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne, doit être interprété en ce qu'il s'oppose à ce qu'un Etat membre applique, rétroactivement, à une situation antérieurement constituée, un règlement communautaire pour appliquer des sanctions ayant un caractère punitif au sens du droit français ;

6°) le cas échéant, de saisir la Cour de justice de l'Union européenne, en application de l'article 267 du Traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, de la question de savoir si, dès lors que la Commission s'est abstenue de définir à l'égard d'un opérateur, par un texte clair et précis, les critères objectifs permettant d'identifier un manquement grave ou répété, le droit de l'Union s'oppose à ce qu'un Etat membre définisse unilatéralement ces critères pour appliquer des sanctions à caractère punitif au sens du droit français ;

7°) de mettre à la charge de l'établissement national des produits de l'agriculture et de la mer FranceAgriMer une somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Par un jugement n° 1900143, 1901292 du 30 juin 2020, le tribunal administratif de Dijon a rejeté ses demandes.

Procédure devant la cour

Par une requête et un mémoire, enregistrés les 28 août 2020 et 24 février 2022, la société par actions simplifiée unipersonnelle Compagnie d'embouteillage et de vinification, représentée par Me Mossé, demande à la cour :

1°) d'annuler le titre exécutoire constitué de la décision du 10 décembre 2018 prise par l'établissement national des produits de l'agriculture et de la mer FranceAgriMer ;

2°) de la décharger de l'obligation de payer la somme de 390 679,16 euros, correspondant à l'avance de 50 % dont elle a bénéficié sur l'aide à l'investissement matériel qui lui a été octroyée, majorée de 10 % ;

3°) d'enjoindre à l'établissement national des produits de l'agriculture et de la mer FranceAgriMer de lui verser, sans délai, le solde de l'aide à l'investissement matériel qui lui a été accordée, soit 355 162,88 euros,

4°) de mettre à la charge de l'établissement national des produits de l'agriculture et de la mer FranceAgriMer une somme de 6 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

5°) le cas échéant, de saisir la Cour de justice de l'Union européenne, en application de l'article 267 du Traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, de la question de savoir si, dès lors que la Commission s'est abstenue de définir à l'égard d'un opérateur, par un texte clair et précis, les critères objectifs permettant d'identifier un manquement grave ou répété, le droit de l'Union s'oppose à ce qu'un Etat membre définisse unilatéralement ces critères pour appliquer des sanctions à caractère punitif au sens du droit français.

Elle soutient que :

- le titre exécutoire est irrégulier dès lors que la décision attaquée ne comporte pas la mention explicite " Titre exécutoire en application de l'article L. 252 A du LPF émis et rendu exécutoire conformément aux dispositions des articles L. 1617-5, D. 1617-23, R. 2342-4, R. 3342-8-1 et R. 4341-4 du code général des collectivités territoriales par [nom, prénoms et qualité de la personne qui a émis le titre] ", que la décision ne mentionne pas la date à laquelle le titre de recette a été rendu exécutoire et n'indique pas plus l'imputation budgétaire et comptable à donner à la somme à reverser, la décision ne mentionne pas les textes législatifs et réglementaires qui constituent le fondement légal de cette " sanction " et que la décision ne mentionnant pas la forme juridique du débiteur, ne comporte pas son identité précise et complète ;

- elle a bien procédé à son obligation de déclaration de stocks ;

- ni l'article 9-3 de la décision du directeur général de FranceAgriMer INTV-GPASV-2015-80, ni l'obligation de déclarer les stocks ne lui étaient opposables ;

- la décision méconnaît le principe de proportionnalité ;

- la décision est fondée sur la notion de " manquement grave " qui n'est pas définie.

Par deux mémoires en défense, enregistrés les 27 décembre 2021 et 1er avril 2022, l'établissement national des produits de l'agriculture et de la mer FranceAgriMer, représenté par Me Vandepoorter :

1°) conclut au rejet de la requête ;

2°) demande qu'une somme de 6 000 euros soit mise à la charge de la société par actions simplifiée unipersonnelle Compagnie d'embouteillage et de vinification sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il fait valoir que les moyens présentés par la requérante ne sont pas fondés.

Par ordonnance du 4 avril 2022, la clôture d'instruction a été fixée au 4 mai 2022.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le règlement (CE) n° 436/2009 de la Commission du 26 mai 2009 ;

- le décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 ;

- la décision n° FILITL/SEM/D 2013-76 du 4 décembre 2013 du directeur général de FranceAgriMer ;

- la décision n° INTV-GPASV-2015-80 du 30 décembre 2015 du directeur général de FranceAgriMer ;

- le code de justice administrative.

Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience.

Après avoir entendu au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Fédi, président-assesseur,

- les conclusions de M. Deliancourt, rapporteur public,

- et les observations de Me Mossé, représentant société par actions simplifiée unipersonnelle Compagnie d'embouteillage et de vinification, et celles de Me Collin représentant l'établissement national des produits de l'agriculture et de la mer FranceAgriMer ;

Considérant ce qui suit :

1. La société par actions simplifiée unipersonnelle Compagnie d'embouteillage et de vinification, qui exerce une activité de prestataire de services dans l'industrie vinicole, a déposé le 6 janvier 2014 un dossier de demande d'aide communautaire aux investissements vitivinicoles auprès de l'établissement national des produits de l'agriculture et de la mer FranceAgriMer, dont l'objet était la construction d'un bâtiment de production (cuverie) et l'acquisition de matériels de vinification et de conditionnement. Par une décision d'éligibilité du 7 août 2014, le directeur général de l'établissement national des produits de l'agriculture et de la mer FranceAgriMer a accordé une aide d'un montant de 710 325,75 euros à la société, qui a bénéficié le 25 août 2014 d'une avance d'un montant de 355 162,87 euros. Par une décision du 10 décembre 2018, FranceAgriMer a demandé à la société le reversement de la somme de 390 679,16 euros, correspondant à l'avance perçue, assortie d'une majoration de 10 %, en raison du dépôt tardif de la déclaration de stocks 2016 pour la campagne 2015/2016. Le silence de l'établissement national des produits de l'agriculture et de la mer FranceAgriMer a fait naître une décision implicite de rejet du recours gracieux présenté le 4 février 2019 par l'intéressée. Par deux requêtes enregistrées sous les n° 1900143 et 1901292, la société Compagnie d'embouteillage et de vinification a demandé l'annulation de ces deux décisions. Par jugement du 30 juin 2020, après avoir procédé à la jonction de ces deux requêtes, le tribunal administratif de Dijon a rejeté les deux demandes de la société. Celle-ci elle relève appel de ce jugement.

Sur les conclusions à fin d'annulation et de décharge :

En ce qui concerne la régularité du titre de recette :

2. En se bornant à soutenir que la décision attaquée ne comporte pas la mention explicite suivante : " Titre exécutoire en application de l'article L. 252 A du LPF émis et rendu exécutoire conformément aux dispositions des articles L. 1617-5, D. 1617-23, R. 2342-4, R. 3342-8-1 et R. 4341-4 du code général des collectivités territoriales par [nom, prénoms et qualité de la personne qui a émis le titre] ", l'appelante n'établit pas que la décision du 10 décembre 2018 valant titre exécutoire serait irrégulière, alors que si cette décision précise que " conformément aux dispositions des articles 28 et 192 du décret du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et financière, la présente décision de FranceAgrimer a valeur de titre exécutoire. " la société ne se prévaut d'aucun texte rendant obligatoires de telles mentions à peine d'irrégularité s'agissant d'un titre émis par un établissement public administratif de l'Etat. En outre, il n'est pas contesté que ledit titre est devenu exécutoire à compter de sa réception par la société requérante, soit le 12 décembre 2018 en application des articles 28 et 192 du décret précité du 7 novembre 2012. De même, la décision en litige, qui comporte sa date d'émission, désigne bien l'identité du débiteur du titre. En tout état de cause, l'omission de la forme juridique de la société débitrice, de la date à laquelle le titre a été rendu exécutoire et de l'imputation budgétaire et comptable sont sans incidence sur la régularité du titre litigieux, sans d'ailleurs que la requérante n'apporte de précision sur les conséquences qu'emporteraient de telles irrégularités. Enfin, contrairement à ce qui est soutenu, l'application de la majoration de 10 % se fonde sur les dispositions de l'article 28-1 du règlement d'exécution (UE) n° 282/2012 du 28 mars 2012 qui impose le reversement de l'aide et sa majoration dans l'hypothèse où un manquement est constaté. Dans ces conditions, le moyen, tiré de ce que le titre exécutoire serait irrégulier, doit être écarté.

En ce qui concerne le bien-fondé de la créance :

3. Si la société par actions simplifiée unipersonnelle Compagnie d'embouteillage et de vinification soutient qu'elle a déposé, le 9 septembre 2016, sa déclaration de stock de la campagne 2015/2016, toutefois la seule production de deux attestations, du 28 août 2018 et du 8 janvier 2019, rédigées par l'agent chargé au sein de la société de souscrire lesdites déclarations, qui déclare l'avoir déposée, " comme toutes les autres déclarations mensuelles et annuelles douanières des stocks de la société, dans les délais impartis, dans la boite dans la boîte aux lettres des Douanes à Beaune, comme il se devait d'être fait " n'est pas suffisante pour établir que cette déclaration aurait été déposée dans les délais prévus par les textes applicables. Par suite, le moyen tiré de l'erreur de fait doit être écarté.

4. Aux termes de l'article 3 de la décision INTV-GPASV-2015-80 du 30 décembre 2015 : " Le bénéficiaire s'engage : effectuer les déclarations de stock, récolte et production dans les délais imposés par le règlement (UE) n°436/2009... ". L'article 9 relatif aux sanctions de cette décision dispose que : " Des sanctions consistant en une pénalité financière, appliquée selon les cas avant ou après versement de l'aide due et venant minorer celle-ci, sont mises en œuvre dans les cas suivants : (...) retard ou absence de dépôt des déclarations obligatoires de stocks ou de récolte et de production. / (...). Selon l'article 9-3 de la décision du 30 décembre 2015 : " ...Sauf en cas de force majeure, lorsqu'un retard de dépôt dépassant dix jours ouvrables ou une absence de dépôt affecte une ou plusieurs des déclarations relatives à la campagne au cours de laquelle la demande d'aide ou la demande de paiement ont été introduites ou à la campagne précédente, l'aide n'est pas versée. ". Aux termes de l'article 13 de la même décision : " Les dispositions de la présente décision entrent en vigueur à compter de sa date de publication. Elles s'appliquent aux programmes des exercices financiers 2014-2018. Les dispositions de la présente décision s'appliquent aux dossiers pour lesquels le versement du solde n'a pas été effectué à la date du 1er juillet 2015. ". La société par actions simplifiée unipersonnelle Compagnie d'embouteillage et de vinification ne peut utilement se prévaloir de ce que la décision du 30 décembre 2015 ne lui serait applicable, dès lors qu'il est constant qu'à la date du 1er juillet 2015, le versement du solde de son aide, d'un montant de 710 325,75 euros, n'avait pas été effectué. Par suite, le moyen tiré de l'erreur de droit doit être écarté.

5. D'une part, aux termes de l'article 18, intitulé " Sanctions " du règlement (CE) n° 436/2009 de la Commission du 26 mai 2009 portant modalités d'application du règlement (CE) n° 479/2008 du Conseil en ce qui concerne le casier viticole, les déclarations obligatoires et l'établissement des informations pour le suivi du marché, les documents accompagnant les transports des produits et les registres à tenir dans le secteur vitivinicole : " les assujettis à l'obligation de présentation des déclarations de récolte, de production ou de stocks, qui n'ont pas présenté ces déclarations aux dates prévues à l'article 16 du présent règlement sont, sauf cas de force majeure, exclus du bénéfice des mesures prévues aux articles 12, 15, 17, 18 et 19 du règlement (CE) n° 479/2008 pour la campagne en cause ainsi que pour la campagne suivante. ".

6. D'autre part, une décision qui a pour objet l'attribution d'une subvention constitue un acte unilatéral qui crée des droits au profit de son bénéficiaire. Toutefois, de tels droits ne sont ainsi créés que dans la mesure où le bénéficiaire de la subvention respecte les conditions mises à son octroi, que ces conditions découlent des normes qui la régissent, qu'elles aient été fixées par la personne publique dans sa décision d'octroi, qu'elles aient fait l'objet d'une convention signée avec le bénéficiaire, ou encore qu'elles découlent implicitement mais nécessairement de l'objet même de la subvention. Il en résulte que les conditions mises à l'octroi d'une subvention sont fixées par la personne publique au plus tard à la date à laquelle cette subvention est octroyée.

7. Alors qu'elle ne conteste pas que le motif de reversement de la subvention repose bien sur des normes nationales et européennes, qui régissent ses conditions d'octroi, l'appelante ne peut utilement soutenir, d'une part, que les premiers juges ont fait une application erronée de la convention la liant à FranceAgriMer, d'autre part, que cette absence de mention dans la décision de notification du 7 août 2014 et dans la convention la liant à FranceAgriMer, contreviendrait aux exigences de bonne foi et de loyauté devant prévaloir dans les relations contractuelles et méconnaitrait le principe de confiance légitime.

8. Le principe de proportionnalité, figurant au nombre des principes généraux du droit de l'Union européenne et affirmé par l'article 5 du traité sur l'Union européenne, exige que les moyens mis en œuvre par une disposition du droit de l'Union soient aptes à réaliser les objectifs légitimes poursuivis par la réglementation concernée et n'aillent pas au-delà de ce qui est nécessaire pour les atteindre. Il n'appartient pas au juge chargé d'apprécier le respect de ce principe de déterminer si la mesure arrêtée dans tel domaine était la seule ou la meilleure possible, seul le caractère manifestement inapproprié de celle-ci par rapport à l'objectif que les institutions compétentes entendent poursuivre pouvant affecter la légalité de cette mesure. En l'espèce, il ne ressort des pièces du dossier que la décision litigieuse aurait méconnu le principe de proportionnalité, en faisant application des sanctions prévues en cas de méconnaissance, par les bénéficiaires d'une aide, de leur obligation de déclaration de stock, même si cette mesure d'une part, contribue, dans le cadre de la mise en œuvre du programme d'aide national au secteur vitivinicole, à la mise à jour et à la fiabilité du casier viticole, en permettant, en tant qu'élément statistique d'importance, le suivi et le contrôle du potentiel de production et d'autre part, constitue un élément de la gestion du marché viticole dans le cadre de la politique agricole commune. En outre, la circonstance, à la supposée établie, qu'il existerait, dans la législation française, d'autres obligations déclaratives à des fins statistiques ou de contrôle imposées par l'Union Européenne, telles que la liquidation de la TVA ou la déclaration d'échanges des biens, mais qui ne donneraient pas lieu à une sanction aussi disproportionnée que celle appliquée en l'espèce, est sans influence sur la légalité de la décision.

9. Si la société soutient que la décision en litige est fondée sur la notion de " manquement grave " qui ne serait pas définie par le droit de l'Union européenne, toutefois aucune disposition ne fait obstacle à ce que FranceAgriMer définisse cette notion, telle qu'elle a été introduite par le règlement (UE) 2018/273 du 11 décembre 2017, dans la décision de son directeur général du 26 avril 2018. En outre, en constatant d'une part, que la date limite de déclaration des stocks avait été fixée au 10 septembre 2016 et que ce n'est que le 28 novembre 2017 que l'appelante a procédé à la déclaration de ses stock 2016 pour la campagne 2015/2016, d'autre part, en se fondant sur le dépassement du délai de déclaration des stocks de plus d'une année, l'établissement public a fait une exacte application du règlement de l'Union, sans qu'il soit besoin de saisir la Cour de justice de l'Union européenne sur la question de savoir si, en l'absence de définition par la Commission de critères objectifs permettant d'identifier un manquement grave ou répété, le droit de l'Union s'oppose à ce qu'un Etat membre définisse unilatéralement ces critères.

10. Il résulte de tout ce qui précède, que la société par actions simplifiée unipersonnelle Compagnie d'embouteillage et de vinification n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Dijon a rejeté sa demande.

Sur les frais liés au litige :

11. Dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu de faire droit aux conclusions présentées par les parties sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de la société par actions simplifiée unipersonnelle Compagnie d'embouteillage et de vinification est rejetée.

Article 2 : Les conclusions de l'établissement national des produits de l'agriculture et de la mer FranceAgriMer présentées au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la société par actions simplifiée unipersonnelle Compagnie d'embouteillage et de vinification et à l'établissement national des produits de l'agriculture et de la mer FranceAgriMer.

Délibéré après l'audience du 18 avril 2023, à laquelle siégeaient :

M. Jean-Yves Tallec, président de chambre,

M. Gilles Fédi, président-assesseur,

Mme Sophie Corvellec, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 3 mai 2023.

Le rapporteur,

Gilles FédiLe président,

Jean-Yves Tallec

La greffière,

Sandra Bertrand

La République mande et ordonne au ministre de l'agriculture et de la souveraineté alimentaire en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition,

La greffière,

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N° 20LY02517