| France, Cour administrative d'appel de Lyon, 5ème chambre, 17 mai 2023, 21LY03122

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure

M. C... A... a demandé au tribunal administratif de Grenoble :

- d'annuler pour excès de pouvoir la décision implicite du 5 février 2019 par laquelle le maire de Grenoble a refusé de le réintégrer dans les effectifs de la commune en reconstituant ses droits sociaux et sa carrière ;

- d'enjoindre au maire de Grenoble, dans le délai d'un mois à compter de la notification du jugement et sous astreinte journalière de 75 euros, de le réintégrer dans les effectifs de la commune et de reconstituer ses droits sociaux et sa carrière ;

- de condamner la commune de Grenoble à lui verser une somme de 23 197,64 euros en réparation des préjudices résultant des illégalités fautives commises à son encontre, outre intérêts au taux légal à compter du 5 décembre 2018.

Par un jugement n° 1901174 du 26 juillet 2021, le tribunal administratif de Grenoble a rejeté sa demande.

Procédure devant la cour

Par une requête et un mémoire enregistrés le 22 septembre 2021 et le 10 novembre 2022, M. A..., représenté par Me Bory, demande à la cour :

1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Grenoble du 26 juillet 2021 ;

2°) d'annuler pour excès de pouvoir la décision susmentionnée du 5 février 2019 ;

3°) de condamner la commune de Grenoble à lui verser la somme susmentionnée ;

4°) d'enjoindre au maire de Grenoble, dans le délai d'un mois à compter de la notification de l'arrêt à intervenir et sous astreinte journalière de 75 euros, de le réintégrer dans les effectifs de la commune et de reconstituer ses droits sociaux et sa carrière ;

5°) de mettre à la charge de la commune de Grenoble, une somme de 1 000 euros, en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- l'obligation de reclassement des agents qui constitue un principe général du droit impose également à une commune qui décide de supprimer l'un de ses établissements publics, telle une régie personnalisée, de chercher à reclasser dans ses services les agents contractuels que cet établissement public employait ; cette obligation de reclassement implique nécessairement que la ville de Grenoble procède à sa réintégration juridique, rétroactive et effective, depuis la date à laquelle son licenciement irrégulier est intervenu, c'est-à-dire à compter du 1er décembre 2016 ;

- en s'abstenant de procéder un tel reclassement, la ville de Grenoble a commis une faute de nature à engager sa responsabilité ;

- il justifie d'un préjudice moral et de troubles dans les conditions d'existence à hauteur de 7 500 euros ainsi que d'un préjudice financier à hauteur de 15 697,64 euros, somme à parfaire jusqu'à sa réintégration.

Par un mémoire enregistré le 28 septembre 2022, la commune de Grenoble, représentée par Me Mollion, conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 2 500 euros soit mise à la charge du requérant, en application de l'article L.761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- il existe une impossibilité juridique de réintégrer et reconstituer une carrière d'un agent n'appartenant pas aux effectifs de la collectivité territoriale, dès lors qu'elle n'a pas méconnu l'article R. 2221-17 du code général des collectivités territoriales et qu'elle ne peut être regardée comme ayant recruté les agents concernés ;

- elle n'a commis aucune faute de nature à engager sa responsabilité et les demandes indemnitaires ne sont ni justifiées, ni recevables.

Vu les autres pièces du dossier ;

Vu :

- le code général des collectivités territoriales ;

- la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 ;

- la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 ;

- le décret n° 88-145 du 15 février 1988 ;

- le code de justice administrative ;

Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ;

Après avoir entendu au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Dèche, présidente assesseure,

- les conclusions de Mme Le Frapper, rapporteure publique,

- les observations de Me Mollion, représentant la Ville de Grenoble ;

Considérant ce qui suit :

1. Par une délibération du 9 juillet 2001, le conseil municipal de la ville de Grenoble a, en application de l'article L. 2221-4 du code général des collectivités territoriales, décidé de créer une régie personnalisée, dotée de la personnalité morale et de l'autonomie financière, dénommée " régie 2C ", pour assurer la gestion de deux salles de spectacles. MM. B... et A... ont été recrutés au sein de cette régie par des contrats de droit public à durée indéterminée du 23 octobre 2012 pour exercer respectivement les fonctions de directeur et celles d'administrateur, comportant des fonctions administratives et comptables. Par une délibération du 23 mai 2016, le conseil municipal de la commune de Grenoble a décidé de mettre un terme à l'exploitation de la régie 2C, dénommée régie Ciel, au plus tard le 1er décembre 2016, d'acter la fin du service public correspondant à compter de cette date et de procéder à la liquidation de l'établissement public et à la clôture de ses comptes par la reprise de l'actif et du passif dans le budget principal de la commune. Par délibération du 28 juin 2016, le conseil d'administration de la régie Ciel a décidé de supprimer les emplois occupés par MM. B... et A.... Le 21 juillet 2016, la présidente de la régie Ciel a notifié aux intéressés sa décision de les licencier à compter du 1er décembre 2016. Par un arrêt n°450115,450159 du 14 décembre 2022, le Conseil d'Etat a rejeté les pourvois de la commune de Grenoble formés à l'encontre des arrêts du 14 janvier 2021 par lesquels la cour a confirmé les jugements du 10 juillet 2018 du tribunal administratif de Grenoble qui ont annulé la délibération du 23 mai 2016 en tant qu'elle a décidé de la dissolution de la régie 2C sans déterminer la situation de ses personnels ainsi que les décisions de licenciement de M. A... et de M. B.... Par deux courriers en date du 4 décembre 2018, M. A... a demandé à la ville de Grenoble, respectivement de le réintégrer dans ses effectifs en reconstituent ses droits sociaux, et de l'indemniser des préjudices subis à raison des illégalités fautives constatées par le tribunal administratif de Grenoble. M. A... relève appel du jugement du 26 juillet 2021 par lequel le tribunal administratif de Grenoble a rejeté ses demandes tendant à l'annulation de la décision implicite du 5 février 2019 par laquelle le maire de Grenoble a refusé de le réintégrer dans ses effectifs en reconstituant ses droits sociaux et sa carrière et à la condamnation de la commune de Grenoble à lui verser une somme de 23 197,64 euros en réparation des préjudices qu'il a subis.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

2. Aux termes du I de l'article 39-5 du décret du 15 février 1988 relatif aux agents contractuels de la fonction publique : " Le licenciement pour l'un des motifs prévus à l'article 39-3, à l'exclusion de ceux prévus au 5° du I et aux II et III de cet article, ne peut être prononcé que lorsque le reclassement de l'agent n'est pas possible dans un autre emploi que le code général de la fonction publique autorise à pourvoir par un agent contractuel et dans le respect des dispositions légales régissant le recrutement des agents contractuels. Ce reclassement concerne les agents recrutés sur emplois permanents conformément à l'article L. 332-8 du même code, par contrat à durée indéterminée ou par contrat à durée déterminée lorsque le terme de celui-ci est postérieur à la date à laquelle la demande de reclassement est formulée. L'emploi de reclassement est alors proposé pour la période restant à courir avant le terme du contrat. / Il s'effectue sur un emploi relevant de la même catégorie hiérarchique ou à défaut, et sous réserve de l'accord exprès de l'agent, d'un emploi relevant d'une catégorie inférieure. / L'offre de reclassement concerne les emplois des services relevant de l'autorité territoriale ayant recruté l'agent. L'offre de reclassement proposée à l'agent est écrite et précise. L'emploi proposé est compatible avec ses compétences professionnelles ". L'obligation de reclassement prévue par ces dispositions pèse sur l'autorité territoriale ayant pris la décision de renoncer à l'exploitation de la régie et de mettre fin à son activité.

3. Il s'en suit qu'il appartient au président du conseil d'administration de la régie, lorsqu'il notifie à l'agent sa décision de le licencier du fait de la suppression de son emploi à la suite de la décision de l'autorité territoriale de renoncer à l'exploitation de la régie, de l'inviter à présenter une demande écrite de reclassement. Saisie d'une telle demande, l'autorité territoriale ayant renoncé à l'exploitation de la régie est tenue de chercher à reclasser l'agent au sein de ses services en lui proposant un emploi de niveau équivalent, ou, à défaut d'un tel emploi et si l'intéressé le demande, tout autre emploi.

4. Il ressort des pièces du dossier que le courrier du 4 décembre 2018 par lequel M. A... a demandé à la ville de Grenoble, de le réintégrer dans ses effectifs en reconstituant ses droits sociaux constitue une demande d'exécution du jugement rendu par le tribunal administratif de Grenoble, le 18 juillet 2018, lequel a annulé la décision de le licencier au motif que la commune ne lui a proposé aucune mesure de reclassement au sein de ses effectifs. Ainsi qu'il a été exposé précédemment, dans son arrêt rendu le 14 décembre 2022, le Conseil d'Etat a confirmé l'annulation de la mesure de licenciement dont l'intéressé a fait l'objet au motif tiré de ce qu'il n'avait fait l'objet d'aucune procédure de reclassement. Eu égard à l'autorité absolue de chose jugée dont sont revêtus tant l'annulation prononcée que le motif de cette annulation, la commune de Grenoble n'est pas fondée à en remettre en cause le bien-fondé. Compte tenu du motif de l'annulation prononcée par le tribunal administratif de Grenoble, le maire de la commune de Grenoble était tenu d'une part, de régulariser la situation administrative de M. A..., d'autre part, de rechercher s'il était possible de le réintégrer dans un emploi de niveau équivalent, en vertu d'un contrat de droit public à durée indéterminée ou, à défaut d'un tel emploi et si l'intéressé le demandait, dans tout autre emploi de la commune, le licenciement de M. A... ne pouvant être envisagé, sous réserve du respect des règles relatives au préavis et aux droits à indemnités qui lui sont applicables, que si une telle réintégration s'avérait impossible faute d'emploi vacant ou du fait du refus par l'intéressé de la proposition qui lui serait faite. Dès lors, en refusant de procéder à la régularisation administrative de l'intéressé et de lui proposer une mesure de reclassement, le maire de la commune de Grenoble a entaché son refus implicite d'illégalité.

5. Il résulte de ce qui précède que M. A... est fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Grenoble a rejeté sa demande tendant à l'annulation de la décision du 5 février 2019 par laquelle le maire de Grenoble a implicitement rejeté sa demande d'exécution du jugement rendu par ce même tribunal, le18 juillet 2018.

Sur les conclusions indemnitaires :

6. Aux termes de l'article R. 421-1 du code de justice administrative : " La juridiction ne peut être saisie que par voie de recours formé contre une décision, et ce, dans les deux mois à partir de la notification ou de la publication de la décision attaquée. (...) ".

7. La décision par laquelle l'administration rejette une réclamation tendant à la réparation des conséquences dommageables d'un fait qui lui est imputé lie le contentieux indemnitaire à l'égard du demandeur pour l'ensemble des dommages causés par ce fait générateur, quels que soient les chefs de préjudice auxquels se rattachent les dommages invoqués par la victime et que sa réclamation ait ou non spécifié les chefs de préjudice en question. Par suite, la victime est recevable à demander au juge administratif, dans les deux mois suivant la notification de la décision ayant rejeté sa réclamation, la condamnation de l'administration à l'indemniser de tout dommage ayant résulté de ce fait générateur, y compris en invoquant des chefs de préjudice qui n'étaient pas mentionnés dans sa réclamation. En revanche, si une fois expiré ce délai de deux mois, la victime saisit le juge d'une demande indemnitaire portant sur la réparation de dommages causés par le même fait générateur, cette demande est tardive et, par suite, irrecevable. Il en va ainsi alors même que ce recours indemnitaire indiquerait pour la première fois les chefs de préjudice auxquels se rattachent les dommages, ou invoquerait d'autres chefs de préjudice, ou aurait été précédé d'une nouvelle décision administrative de rejet à la suite d'une nouvelle réclamation portant sur les conséquences de ce même fait générateur.

8. En outre, lorsque la victime demande réparation de dommages qui, tout en étant causés par le même fait générateur, sont nés, ou se sont aggravés, ou ont été révélés dans toute leur ampleur postérieurement à la décision administrative ayant rejeté sa réclamation, qu'il s'agisse de dommages relevant de chefs de préjudice figurant déjà dans cette réclamation ou de dommages relevant de chefs de préjudice nouveaux, elle peut saisir l'administration d'une nouvelle réclamation portant sur ces nouveaux éléments et, en cas de refus, introduire un recours indemnitaire dans les deux mois suivant la notification de ce refus. Dans ce même cas, la victime peut également, si le juge administratif est déjà saisi par elle du litige indemnitaire né du refus opposé à sa réclamation, ne pas saisir l'administration d'une nouvelle réclamation et invoquer directement l'existence de ces dommages devant le juge administratif saisi du litige en premier ressort afin que, sous réserve le cas échéant des règles qui gouvernent la recevabilité des demandes fondées sur une cause juridique nouvelle, il y statue par la même décision. La victime peut faire de même devant le juge d'appel, dans la limite toutefois du montant total de l'indemnité chiffrée en première instance, augmentée le cas échéant de l'indemnité demandée au titre des dommages qui sont nés, ou se sont aggravés, ou ont été révélés dans toute leur ampleur postérieurement au jugement de première instance.

9. Il résulte de l'instruction que M. A..., dans le courrier du 4 décembre 2018 qu'il a adressé à la commune de Grenoble, n'a pas demandé la réparation de préjudices financiers. S'il a demandé réparation de tels préjudices financiers devant le tribunal, ces préjudices se rattachaient aux mêmes faits générateurs que ceux exposés dans sa demande préalable. De plus, alors que l'intéressé se prévalait notamment, du bénéfice du régime indemnitaire tenant compte des fonctions, des sujétions, de l'expertise et de l'engagement professionnel (RIFSEEP), instauré par une délibération du conseil municipal en date du 9 juillet 2018, soit postérieurement au rejet de sa réclamation préalable, il était fondé, sans saisir à nouveau l'autorité administrative d'une demande préalable à demander réparation devant le juge administratif dès lors qu'il n'est pas contesté que ces préjudices sont nés, ou se sont aggravés, ou ont été révélés dans toute leur ampleur postérieurement à la décision administrative ayant rejeté sa réclamation. Dès lors, la fin de non-recevoir opposée par la commune de Grenoble ne peut qu'être écartée.

10. Il résulte également de ce qui précède que M. A... est fondé à demander l'engagement de la responsabilité de la commune pour les préjudices nés de l'illégalité de la décision prononçant son licenciement.

11. En vertu des principes généraux qui régissent la responsabilité de la puissance publique, un agent public irrégulièrement évincé a droit à la réparation intégrale du préjudice qu'il a effectivement subi du fait de la mesure illégalement prise à son encontre. Sont ainsi indemnisables les préjudices de toute nature avec lesquels l'illégalité commise présente, compte tenu de l'importance respective de cette illégalité et des fautes relevées à l'encontre de l'intéressé, un lien direct de causalité. Pour l'évaluation du montant de l'indemnité due, doit être prise en compte la perte du traitement ainsi que celle des primes et indemnités dont l'intéressé avait, pour la période en cause, une chance sérieuse de bénéficier, à l'exception de celles qui, eu égard à leur nature, à leur objet et aux conditions dans lesquelles elles sont versées, sont seulement destinées à compenser des frais, charges ou contraintes liés à l'exercice effectif des fonctions. Enfin, il y a lieu de déduire, le cas échéant, le montant des rémunérations que l'agent a pu se procurer par son travail au cours de la période d'éviction.

12. En réparation de son préjudice financier, M. A... a droit à une indemnité correspondant à la différence entre, d'une part, le traitement net calculé en fonction de son indice et les indemnités qui en constituent l'accessoire, et, d'autre part, les allocations pour perte d'emploi et les rémunérations provenant des activités qu'il a exercées à compter de la date de son éviction.

13. Il résulte de l'instruction que s'il avait été maintenu dans son emploi, M. A... aurait perçu pendant la période d'éviction, en sus de son traitement une prime de fonction et de technicité au titre du régime indemnitaire tenant compte des fonctions, des sujétions, de l'expertise et de l'engagement professionnel (RIFSEEP), dont la commune ne conteste ni le principe ni le montant, compte tenu du contrat de l'intéressé et du niveau des fonctions exercées.

14. Il sera fait une juste appréciation du préjudice subi par l'intéressé, du fait de l'illégalité de sa perte d'emploi, compte tenu de son ancienneté, de sa rémunération antérieure et de l'illégalité entachant la mesure d'éviction, en lui accordant l'indemnité qu'il sollicite, et non contestée par la commune de Grenoble, de 142 873,98 euros. Il conviendra cependant de déduire des revenus auxquels pouvait prétendre M. A..., ceux qu'il a effectivement perçus au cours de la période d'éviction, soit une somme globale de 127 176,34 euros, comprenant le versement d'une indemnité de licenciement, celui d'allocations pour perte d'emploi et des revenus d'activités exercées durant la période d'éviction. Il sera donc fait une exacte indemnisation du préjudice financier subi par M. A... en lui allouant la somme de 15 697,64 euros.

15. Par ailleurs, M. A... a subi un préjudice moral et des troubles dans ses conditions d'existence en raison de son éviction illégale. Dans les circonstances de l'espèce et compte tenu de son ancienneté dans les fonctions exercées, il sera fait une juste appréciation de ce chef de préjudice en fixant la somme destinée à le réparer à un montant global de 3 000 euros.

16. Eu égard à ce qui a été dit aux deux points précédents du présent arrêt, il y a lieu de condamner la commune de Grenoble à verser à M. A... une somme totale de 18 697,64 euros en réparation des préjudices subis du fait de son licenciement illégal.

17. Il résulte de ce qui précède que M. A... est fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Grenoble a rejeté sa demande indemnitaire et à demander la condamnation de la commune de Grenoble à lui verser la somme de 18 697,64 euros, laquelle doit être assortie des intérêts au taux légal à compter du 5 décembre 2018, date de réception de la réclamation préalable de l'intéressé.

Sur les conclusions présentées à fin d'injonction sous astreinte :

18. Aux termes de l'article L. 911-1 du code de justice administrative : " Lorsque sa décision implique nécessairement qu'une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public prenne une mesure d'exécution dans un sens déterminé, la juridiction, saisie de conclusions en ce sens, prescrit, par la même décision, cette mesure assortie, le cas échéant, d'un délai d'exécution. La juridiction peut également prescrire d'office cette mesure. ". Aux termes de l'article L. 911-2 du même code : " Lorsque sa décision implique nécessairement qu'une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public prenne à nouveau une décision après une nouvelle instruction, la juridiction, saisie de conclusions en ce sens, prescrit, par la même décision juridictionnelle, que cette nouvelle décision doit intervenir dans un délai déterminé. ".

19. L'annulation prononcée par le présent arrêt n'implique pas nécessairement la réintégration effective de l'intéressé dans les fonctions qu'il occupait précédemment. Il y a seulement lieu d'enjoindre à la commune de Grenoble, en application des dispositions de l'article L. 911-2 du code de justice administrative, de régulariser la situation administrative de M. A... et d'examiner les éventuelles possibilités de procéder à son reclassement, dans le cadre d'un contrat à durée indéterminée, sur un emploi de niveau équivalent à celui dont il disposait avant son licenciement ou, à défaut d'un tel emploi et si l'intéressé le demande, sur tout autre emploi disponible, dans un délai de deux mois, à compter de la notification du présent arrêt. En revanche, M. A... n'est pas fondé à prétendre à une reconstitution de carrière en l'absence de clause particulière le prévoyant dans le contrat de travail dont il était titulaire. Enfin, dans les circonstances de l'espèce, l'injonction prononcée ne sera pas assortie d'une astreinte.

Sur les frais liés à l'instance :

20. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de M. A..., qui n'est pas dans la présente instance la partie perdante, le versement de la somme que demande la commune de Grenoble au titre des frais qu'elle a exposés et qui ne sont pas compris dans les dépens.

21. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la commune de Grenoble le versement de la somme de 1 000 euros demandée, au titre des frais exposés par M. A... et non compris dans les dépens.

DECIDE :

Article 1er : Le jugement n° 1901174 du 26 juillet 2021 du tribunal administratif de Grenoble et la décision du 5 février 2019 du maire de Grenoble rejetant implicitement la demande de M. A... concernant son reclassement au sein des effectifs de la commune sont annulés.

Article 2 : La commune de Grenoble versera à M. A... la somme de 18 697,64 euros, assortie des intérêts au taux légal à compter du 5 décembre 2018.

Article 3 : Il est enjoint à la commune de Grenoble, en application des dispositions de l'article L. 911-2 du code de justice administrative, de régulariser la situation administrative de M. A... et d'examiner les éventuelles possibilités de procéder à son reclassement, dans le cadre d'un contrat à durée indéterminée, sur un emploi de niveau équivalent à celui dont il disposait avant son licenciement ou, à défaut d'un tel emploi et si l'intéressé le demande, sur tout autre emploi disponible, dans un délai de deux mois, à compter de la notification du présent arrêt.

Article 4 : La commune de Grenoble versera à M. A... une somme de 1 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 5 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté.

Article 6 : Le présent arrêt sera notifié à M. C... A... et à la commune de Grenoble.

Délibéré après l'audience du 27 avril 2023 à laquelle siégeaient :

M. Bourrachot, président de chambre,

Mme Dèche, présidente-assesseure,

Mme Rémy-Néris, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe, le 17 mai 2023.

La rapporteure,

P. DècheLe président,

F. Bourrachot

La greffière,

A-C. Ponnelle

La République mande et ordonne au ministre de l'intérieur et des outre-mer et au ministre de la transformation et de la fonction publiques, en ce qui les concerne, ou à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition,

La greffière,

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N° 21LY03122

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