Vu la procédure suivante :
Procédure contentieuse antérieure :
La société anonyme Caisse d'épargne et de prévoyance du Languedoc-Roussillon a demandé au tribunal administratif de Montpellier de :
- condamner l'Etat à lui payer la somme de 1 957 430 euros majorée des intérêts de droit à compter de la date de la première demande de restitution formée le 21 décembre 2016, avec capitalisation des intérêts échus ;
- prononcer la décharge de l'amende, d'un montant de 1 957 430 euros, prévue à l'article 1739 du code général des impôts mise à sa charge à raison d'opérations effectuées au cours des années 2008 et 2009.
Par un jugement n° 1701587, 1703902 du 22 octobre 2018, le tribunal administratif de Montpellier a rejeté sa demande.
Procédure devant la Cour :
Par une requête, enregistrée le 21 décembre 2018, la Caisse d'épargne et de prévoyance du Languedoc-Roussillon, représentée par Me A... et Me C..., demande à la Cour :
1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Montpellier du 22 octobre 2018 ;
2°) à titre principal, de prononcer la décharge de l'amende, d'un montant de 1 957 430 euros, prévue à l'article 1739 du code général des impôts mise à sa charge à raison d'opérations effectuées au cours des années 2008 et 2009 ;
3°) à titre subsidiaire, de condamner l'Etat à lui payer la somme de 1 957 430 euros majorée des intérêts de droit à compter de la date de la première demande de restitution formée le 21 décembre 2016, avec capitalisation des intérêts échus ;
4°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 5 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
- la motivation par laquelle le jugement a écarté son moyen relatif à la possibilité de demander une répétition de l'indu est insuffisante ;
- la réclamation qu'elle a présentée n'est pas tardive, la décision du Conseil d'Etat n° 375818 du 9 mars 2016 étant un événement à partir duquel court le délai de réclamation, en application du c) de l'article R. 196-1 du livre des procédures fiscales ;
- elle n'est pas tardive dès lors que le délai spécial de réclamation prévu à l'article R. 196-3 du livre des procédures fiscales s'applique, le point de départ du délai étant la date de l'avis de mise en recouvrement, le 8 juin 2012, et sa durée s'achevant à la fin de la quatrième année suivante, soit le 31 décembre 2016 ;
- la procédure d'établissement de l'amende fiscale est entachée d'irrégularité, le procès-verbal d'infraction ayant été dressé le 20 décembre 2011 par un agent de la direction des vérifications nationales et internationales, cette direction n'étant pas placée sous l'autorité du ministre chargé de l'économie à cette date ;
- si la réclamation était considérée comme tardive au regard des dispositions du livre des procédures fiscales, le principe de la répétition de l'indu, prévu aux articles 1302 et 1302-1 du code civil, pourrait en tout état de cause être valablement invoqué en matière fiscale et sa demande de condamnation de l'Etat serait recevable ;
- la demande de condamnation de l'Etat serait fondée, l'amende qu'elle a acquittée ayant été établie à la suite d'une procédure irrégulière et n'étant donc pas due.
Par un mémoire en défense, enregistré le 11 juin 2019, le ministre de l'action et des comptes publics conclut au rejet de la requête.
Il soutient que les moyens soulevés par la Caisse d'épargne et de prévoyance du Languedoc-Roussillon ne sont pas fondés.
Par un mémoire, enregistré le 18 juillet 2019, la Caisse d'épargne et de prévoyance du Languedoc-Roussillon, représentée par Me A... et Me C..., conclut aux mêmes fins que son précédent mémoire.
Elle soutient, en outre, que l'amende qui lui a été infligée relève du droit commun des recours de plein contentieux contre les sanctions que l'administration inflige à un administré et qu'elle est recevable, l'acte étant inexistant et la règle dégagée par la décision du Conseil d'Etat du 13 juillet 2016 n° 387763 n'étant en tout état de cause pas applicable en l'espèce, notamment en raison de la mention de voies et délais de recours erronés.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- le code civil ;
- le code général des impôts et le livre des procédures fiscales ;
- le code monétaire et financier ;
- le décret n° 2008-310 du 3 avril 2008 ;
- le décret n° 2010-1447 du 25 novembre 2010 ;
- le décret n° 2010-1451 du 25 novembre 2010 ;
- le décret n° 2011-826 du 8 juillet 2011 ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de M. B...,
- et les conclusions de Mme Boyer, rapporteur public.
Considérant ce qui suit :
1. A la suite d'une vérification de comptabilité ayant porté sur les exercices clos en 2008 et 2009, le vérificateur de la direction des vérifications nationales et internationales a dressé le 20 décembre 2011 un procès-verbal d'infractions, commises par la Caisse d'épargne et de prévoyance du Languedoc-Roussillon, à la législation applicable aux comptes bénéficiant d'une aide publique tels les Livrets A, les Livrets de développement durable, les Livrets Jeune, les Plans d'épargne logement, les Livrets d'épargne populaire et les Plans d'épargne en actions. L'administration a mis en recouvrement, par un avis du 6 juin 2012, l'amende prévue à l'article 1739 du code général des impôts pour un montant de 1 957 430 euros.
2. Par une réclamation du 20 décembre 2016 sur le fondement de l'article L. 190 du livre des procédures fiscales, la Caisse d'épargne et de prévoyance du Languedoc-Roussillon a demandé la restitution de l'amende ainsi infligée dès lors que la procédure était entachée d'une irrégularité. Par une autre réclamation du même jour, elle a également demandé cette restitution sur le fondement de l'action en répétition de l'indu prévue par les articles 1302 et 1302-1 du code civil. Ces réclamations ont été rejetées par l'administration fiscale. La Caisse d'épargne et de prévoyance du Languedoc-Roussillon fait appel du jugement du 22 octobre 2018 par lequel le tribunal administratif de Montpellier a rejeté ses demandes de restitution.
Sur la régularité du jugement :
3. Il ressort des dispositions, alors applicables, du I de l'article 1739 du code général des impôts, qui figurent également, dans des termes analogues, à l'article L. 211-35 du code monétaire et financier, que les sanctions qu'elles prévoient ont pour objet de réprimer les cas d'inobservation, par les établissements de crédit, de prescriptions relatives non pas à leurs obligations fiscales, mais aux modalités de gestion de certains produits d'épargne. Ainsi, l'amende infligée sur ce fondement à la Caisse d'épargne et de prévoyance du Languedoc-Roussillon n'entre pas dans le champ des pénalités soumises au régime du contentieux des taxes sur le chiffre d'affaires en application du II de l'article 1754 du code général des impôts et le délai de recours contre une telle amende n'est pas déterminé par les règles fixées par le livre des procédures fiscales, notamment à ses articles L. 199 et R 199-1, mais par celles s'appliquant aux recours de plein contentieux contre les sanctions que l'administration inflige à un administré.
4. En premier lieu, aux termes du I de l'article 1739 du code général des impôts, applicable au litige : " Nonobstant toutes dispositions contraires, il est interdit à tout établissement de crédit qui reçoit du public des fonds à vue ou à moins de cinq ans, et par quelque moyen que ce soit, d'ouvrir ou de maintenir ouverts dans des conditions irrégulières des comptes bénéficiant d'une aide publique, notamment sous forme d'exonération fiscale, ou d'accepter sur ces comptes des sommes excédant les plafonds autorisés. / Sans préjudice des sanctions disciplinaires qui peuvent être infligées par l'Autorité de contrôle prudentiel, les infractions aux dispositions du présent article sont punies d'une amende fiscale dont le taux est égal au montant des intérêts payés, sans que cette amende puisse être inférieure à 75 euros (...) ". Ces dispositions sont reprises, dans des termes analogues, à l'article L. 221-35 du code monétaire et financier. Aux termes de l'article L. 221-36 du même code : " Les infractions aux dispositions de l'article L. 221-35 sont constatées comme en matière de timbre : / par les comptables publics compétents ; / - par les agents des administrations financières. / Les procès-verbaux sont dressés à la requête du ministre chargé de l'économie ". Il résulte de ces dispositions que l'amende prévue par l'article 1739 du code général des impôts ne peut être infligée que sur le fondement d'un procès-verbal dressé sous l'autorité du ministre chargé de l'économie.
5. Il résulte de l'instruction que le procès-verbal d'infraction du 20 décembre 2011 à la suite duquel la Caisse d'épargne et de prévoyance du Languedoc-Roussillon a été soumise à l'amende prévue par l'article 1739 du code général des impôts a été établi " à la requête du directeur général des impôts " par un agent de la direction des vérifications nationales et internationales. Il ressort du décret du 25 novembre 2010 relatif aux attributions du ministre de l'économie, des finances et de l'industrie et du décret de la même date relatif aux attributions du ministre du budget, des comptes publics et de la réforme de l'Etat modifié par le décret du 8 juillet 2011 relatif aux attributions du ministre de la fonction publique, qu'à la date du 20 décembre 2011, la direction générale des finances publiques, dont le directeur général est assisté notamment d'un directeur chargé de la fiscalité, était placée pour l'ensemble de ses attributions, à la seule exception de celles concernant la législation fiscale, sous l'autorité du ministre du budget, des comptes publics et de la réforme de l'Etat et non sous celle du ministre de l'économie, des finances et de l'industrie.
6. Le procès-verbal du 20 décembre 2011 a été établi par un agent d'une direction de la direction générale des finances publiques et relevant ainsi du ministre chargé du budget. L'administration a méconnu l'obligation prévue à l'article L. 221-36 du code monétaire et financier et a donc privé la Caisse d'épargne et de prévoyance du Languedoc-Roussillon d'une garantie. Cependant, même si cette irrégularité est de nature à justifier l'annulation de la sanction, elle ne permet pas de la regarder comme un acte inexistant dont l'annulation pourrait être demandée sans qu'aucun délai de recours ne soit opposable.
7. En deuxième lieu, aux termes de l'article R. 421-5 du code de justice administrative : " Les délais de recours contre une décision administrative ne sont opposables qu'à la condition d'avoir été mentionnés, ainsi que les voies de recours, dans la notification de la décision ". Il résulte de ces dispositions que cette notification doit, s'agissant des voies de recours, mentionner, le cas échéant, l'existence d'un recours administratif préalable obligatoire ainsi que l'autorité devant laquelle il doit être porté ou, dans l'hypothèse d'un recours contentieux direct, indiquer si celui-ci doit être formé auprès de la juridiction administrative de droit commun ou devant une juridiction spécialisée qui, dans ce cas, doit être mentionnée.
8. En l'espèce, le procès-verbal d'infraction du 20 décembre 2011 indique que la Caisse d'épargne et de prévoyance du Languedoc-Roussillon dispose d'un délai de trente jours pour présenter ses observations à la suite des " propositions de l'administration " et ne comporte aucune mention des voies et délais de recours. L'avis de mise en recouvrement du 6 juin 2012, qui révèle l'existence d'une sanction, a été notifié au plus tard le 8 juin 2012, ainsi qu'il ressort de la date mentionnée sur le chèque par lequel la Caisse d'épargne et de prévoyance du Languedoc-Roussillon a payé l'amende qui lui était infligée. Il informe la Caisse qu'une réclamation contre le bien-fondé ou le montant des sommes portées dans l'avis peut être adressée au service compétent de l'administration fiscale au plus tard le 31 décembre de la deuxième année suivant celle de la notification de l'avis. Cette indication ne peut être regardée comme une mention des voies et délais de recours au sens de l'article R. 421-5 du code de justice administrative relative à la sanction administrative infligée à la Caisse d'épargne et de prévoyance du Languedoc-Roussillon.
9. Lorsque la notification ne comporte pas les mentions requises, ce délai de recours contentieux n'est pas opposable. Toutefois, le principe de sécurité juridique, qui implique que ne puissent être remises en cause sans condition de délai des situations consolidées par l'effet du temps, fait obstacle à ce que puisse être contestée indéfiniment une décision administrative individuelle qui a été notifiée à son destinataire, ou dont il est établi, à défaut d'une telle notification, que celui-ci en a eu connaissance. En une telle hypothèse, si le non-respect de l'obligation d'informer l'intéressé sur les voies et les délais de recours, ou l'absence de preuve qu'une telle information a bien été fournie, ne permet pas que lui soient opposés les délais de recours fixés par le code de justice administrative, le destinataire de la décision ne peut exercer de recours juridictionnel au-delà d'un délai raisonnable. En outre, il y a lieu de faire application de cette règle pour déterminer si le délai permettant d'introduire un recours en annulation contre une sanction pécuniaire est expiré, faisant obstacle à ce que soient présentées des conclusions indemnitaires ayant la même portée. En règle générale et sauf circonstances particulières dont se prévaudrait le requérant, ce délai ne saurait, sous réserve de l'exercice de recours administratifs pour lesquels les textes prévoient des délais particuliers, excéder un an à compter de la date à laquelle une décision lui a été notifiée ou de la date à laquelle il est établi qu'il en a eu connaissance.
10. La Caisse d'épargne et de prévoyance du Languedoc-Roussillon a adressé des requêtes au tribunal administratif de Montpellier les 3 avril 2017 et 9 août 2017, environ cinq ans après avoir eu connaissance de la sanction administrative qui lui était infligée. En outre, elle n'a pas utilisé avant le 31 décembre 2014 la voie de contestation erronée mentionnée dans l'avis de mise en recouvrement, les réclamations n'ayant été faites à l'administration que le 20 décembre 2016. Ainsi, pour ces motifs, dans les circonstances de l'espèce, ce délai d'environ cinq ans excède celui raisonnable pendant lequel la Caisse, en l'absence de mention exacte des voies et délais de recours, pouvait exercer un recours juridictionnel présentant des conclusions à fin d'annulation de la sanction qui lui était infligée ou des conclusions indemnitaires ayant la même portée. La Caisse d'épargne et de prévoyance du Languedoc-Roussillon n'est donc pas fondée à soutenir que la requête qu'elle a présentée devant le tribunal administratif de Montpellier serait recevable.
11. En troisième lieu, la demande de restitution des sommes indûment payées a la même portée que la demande d'annulation de la sanction pécuniaire infligée à la Caisse d'épargne et de prévoyance du Languedoc-Roussillon. Elle est donc, en tout état de cause, irrecevable pour les motifs mentionnés aux points 7 à 10.
12. En dernier lieu, aux termes de l'article L. 9 du code de justice administrative : " Les jugements sont motivés ". Le tribunal administratif, qui a cité l'article L. 190 du livre des procédures fiscales, a indiqué de manière suffisante, au point 5 du jugement attaqué, les motifs pour lesquels il estimait que les conclusions à fins de condamnation de l'Etat sur le fondement de l'action en répétition de l'indu étaient irrecevables. Par suite, la Caisse d'épargne et de prévoyance du Languedoc-Roussillon n'est pas fondée à soutenir que les dispositions précédemment citées seraient méconnues.
13. Il résulte de tout ce qui précède que la Caisse d'épargne et de prévoyance du Languedoc-Roussillon n'est pas fondée à se plaindre de ce que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Montpellier a rejeté sa demande.
Sur les frais liés au litige :
14. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'Etat, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, une somme à verser à la Caisse d'épargne et de prévoyance du Languedoc-Roussillon au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens.
D E C I D E :
Article 1er : La requête de la Caisse d'épargne et de prévoyance du Languedoc-Roussillon est rejetée.
Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à la société anonyme Caisse d'épargne et de prévoyance du Languedoc-Roussillon et au ministre de l'action et des comptes publics.
Copie en sera adressée à la direction des vérifications nationales et internationales.
Délibéré après l'audience du 4 février 2020, où siégeaient :
- M. Antonetti, président,
- M. B..., président assesseur,
- M. Maury, premier conseiller.
Lu en audience publique, le 18 février 2020.
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N° 18MA05407
nc
