Vu la procédure suivante :
Procédure contentieuse antérieure :
L'association nature et citoyenneté Crau Camargue Alpilles a demandé au tribunal administratif de Nîmes d'annuler la délibération du 27 mars 2018 par laquelle le conseil municipal de Saint-Gilles a approuvé le plan local d'urbanisme de la commune, ensemble la décision du 11 juillet 2018 portant rejet de son recours gracieux.
Par un jugement n° 1802906 du 2 juillet 2020, le tribunal administratif de Nîmes a annulé cette délibération, et, dans cette mesure, la délibération rejetant le recours gracieux, en tant seulement qu'elle emporte classement des zones 2AUEa Sud, 2AUEb et 2AUGV, et a rejeté le surplus des conclusions de l'association nature et citoyenneté Crau Camargue Alpilles.
Procédure devant la Cour :
I. Par une requête enregistrée le 2 septembre 2020, sous le n° 20MA03333, la commune de Saint Gilles, représentée par Me Merland, demande à la Cour d'annuler le jugement du 2 juillet 2020 en tant qu'il a annulé la délibération du 27 mars 2018 en tant qu'elle emporte classement des zones 2AUEa Sud, 2AUEb et 2AUGV et en tant qu'il a annulé dans cette mesure la décision portant rejet du recours gracieux et de mettre à la charge de l'association nature et citoyenneté Crau Camargue Alpille la somme de 2 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761 1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
- des mesures ont été prises pour éviter l'incidence de cette ouverture à l'urbanisation sur des espèces protégées ;
- ces secteurs sont déjà artificialisés.
Par un mémoire en défense enregistré le 26 août 2021, l'association nature et citoyenneté Crau Camargue Alpilles, représentée par Me Victoria, conclut au rejet de la requête et à la mise à la charge de la commune de Saint Gilles de la somme de 2 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761 1 du code de justice administrative.
Elle soutient que les moyens de la requête ne sont pas fondés.
II. Par une requête, enregistrée le 8 septembre 2020, sous le n° 20MA03402, et un mémoire complémentaire enregistré le 2 juin 2021, l'association nature et citoyenneté Crau Camargue Alpilles, représentée par Me Victoria, demande à la Cour :
1°) d'annuler ce jugement du 2 juillet 2020 du tribunal administratif de Nîmes en tant qu'il n'a fait droit que partiellement à sa demande ;
2°) d'annuler la délibération du 27 mars 2018 et la décision rejetant son recours gracieux dans leur totalité ;
3°) de mettre à la charge de la commune de Saint-Gilles la somme de 3 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
- en méconnaissance de l'article L. 112-1-1 du code rural et de la pêche maritime, l'avis conforme de la CDPENAF aurait dû être recueilli ;
- le rapport de présentation est insuffisant, en méconnaissance des dispositions combinées des articles L. 104-4 et R. 123-2-1 du code de l'urbanisme ;
- la délibération approuvant le plan local d'urbanisme est illégale en raison de la méconnaissance de l'article L. 414-4 du code de l'environnement ;
- la délibération approuvant le plan local d'urbanisme méconnaît l'article L. 131-4 du code de l'urbanisme en raison de l'incompatibilité avec l'orientation n° 2 du SCOT Sud Gard ;
- les zones 1AU, 2AU, Nps, Nt, 2AUv, Nj et Np sont entachées d'erreur manifeste d'appréciation ;
- l'absence de protection des continuités écologiques en zone U et AU et l'absence d'OAP dédiée à la préservation de ces continuités caractérisent une erreur manifeste d'appréciation.
Par des mémoires en défense enregistrés les 12 mars et 1er juillet 2021, la commune de Saint-Gilles, représentée par Me Merland, conclut au rejet de la requête et à la mise à la charge de l'association nature et citoyenneté Crau Camargue Alpille de la somme de 2 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que les moyens de la requête ne sont pas fondés.
Par courrier du 23 mars 2022, les parties ont été informées, en application des dispositions de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que la décision de la Cour est susceptible d'être fondée sur un moyen d'ordre public relevé d'office et tiré de l'irrecevabilité des moyens relatifs à la régularité du jugement, comme présentés après l'expiration du délai d'appel.
Par un mémoire enregistré le 23 mars 2022, l'association nature et citoyenneté Crau Camargue Alpilles fait valoir qu'elle n'a pas entendu contester la régularité du jugement de première instance.
Vu les autres pièces des dossiers.
Vu :
- le code de l'urbanisme ;
- le code rural et de la pêche maritime ;
- le code de l'environnement ;
- le code de justice administrative.
La présidente de la Cour a désigné par décision du 24 août 2021, M. Portail, président assesseur, pour statuer dans les conditions prévues à l'article R. 222-1 du code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de M. Portail,
- les conclusions de M. Roux, rapporteur public,
- et les observations de Me Victoria, représentant l'association nature et citoyenneté Crau Camargue Alpilles et de Me Mer, représentant la commune de Saint-Gilles.
Considérant ce qui suit :
1. L'association nature et citoyenneté Crau Camargue Alpilles a demandé au tribunal administratif de Nîmes d'annuler la délibération du 27 mars 2018 par laquelle le conseil municipal de Saint-Gilles a approuvé le plan local d'urbanisme de la commune, ensemble la décision du 11 juillet 2018 portant rejet de son recours gracieux. Par un jugement n° 1802906 du 2 juillet 2020, le tribunal administratif de Nîmes a annulé cette délibération, et, dans cette mesure, la délibération rejetant le recours gracieux, en tant seulement qu'elle emporte classement des zones 2AUEa Sud, 2AUEb et 2AUGV, et a rejeté le surplus des conclusions de l'association nature et citoyenneté Crau Camargue Alpilles. Celle-ci relève appel du jugement en tant qu'il n'a fait droit que partiellement à sa demande. La commune de Saint-Gilles relève pour sa part appel de ce jugement en ce qu'il a annulé partiellement la délibération approuvant le plan local d'urbanisme de la commune.
2. Les requêtes sont dirigées contre un même jugement et ont fait l'objet d'une instruction commune. Il y a lieu de les joindre pour statuer par un même arrêt.
Sur la requête n° 20MA03402 présentée par l'association nature et citoyenneté Crau Camargue Alpilles:
En ce qui concerne le bien-fondé du jugement :
3. En premier lieu, l'article L. 153-16 du code de l'urbanisme, anciennement L. 123-6, dispose : " le projet de plan arrêté est soumis pour avis : 1° Aux personnes publiques associées à son élaboration mentionnées aux articles L. 132-7 et L. 132-9 ; 2° A la commission départementale de la préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers prévue à l'article L. 112-1-1 du code rural et de la pêche maritime lorsque le projet de plan local d'urbanisme couvre une commune ou un établissement public de coopération intercommunale situés en dehors du périmètre d'un schéma de cohérence territoriale approuvé et a pour conséquence une réduction des surfaces des espaces naturels, agricoles et forestiers. ". Aux termes de l'article L. 112-1-1 du code rural et de la pêche maritime : " Dans chaque département, il est créé une commission départementale de la préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers, présidée par le préfet, qui associe des représentants de l'Etat, des collectivités territoriales et de leurs groupements, des professions agricole et forestière, des chambres d'agriculture et des organismes nationaux à vocation agricole et rurale, des propriétaires fonciers, des notaires, des associations agréées de protection de l'environnement et des fédérations départementales ou interdépartementales des chasseurs. Lorsqu'un projet d'élaboration, de modification ou de révision d'un plan local d'urbanisme, d'un document d'urbanisme en tenant lieu ou d'une carte communale a pour conséquence, dans des conditions définies par décret, une réduction substantielle des surfaces affectées à des productions bénéficiant d'une appellation d'origine protégée ou une atteinte substantielle aux conditions de production de l'appellation, l'autorité compétente de l'Etat saisit la commission du projet. Celui-ci ne peut être adopté qu'après avis conforme de cette commission (...) ". Enfin, aux termes de l'article D.112-1-24 du même code : " Pour l'application du cinquième alinéa de l'article L. 112-1-1 :Une réduction des surfaces affectées à des productions bénéficiant d'une appellation d'origine protégée est considérée comme substantielle lorsqu'elle porte soit sur plus d'un pour cent de l'aire géographique de cette appellation, soit, le cas échéant, sur plus de deux pour cent de l'aire comprise dans le périmètre géographique d'une commune ou, le cas échéant, d'un établissement public de coopération intercommunale (...) ".
4. D'une part, il ressort des pièces du dossier que la commune de Saint-Gilles était située à la date de la délibération attaquée dans le périmètre d'un schéma de cohérence territoriale (SCOT), en l'occurrence le SCOT du sud du Gard. En application des dispositions de l'article L. 153-16 du code de l'urbanisme, le projet de plan arrêté n'était pas soumis à l'avis conforme de la commission départementale de la préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers. D'autre part, et en tout état de cause, l'avis de l'INAOQ du 22 août 2017 fait état d'une perte brute de surfaces agricoles et particulièrement, de près de 44 hectares appartenant à l'aire d'appellation contrôlée " Costières de Nîmes ". Eu égard à l'imprécison de cet avis, il n'est pas établi que la réduction des surfaces affectées à cette appelation excèderait 1 % de l'aire géographique de cette appelation. Le moyen tiré du défaut de consultation de la commission précitée doit, dès lors, être écarté.
5. En deuxième lieu, l'article L. 104-4 du code de l'urbanisme dispose : " Le rapport de présentation des documents d'urbanisme mentionnés aux articles L. 104-1 et L. 104-2 :1° Décrit et évalue les incidences notables que peut avoir le document sur l'environnement ;2° Présente les mesures envisagées pour éviter, réduire et, dans la mesure du possible, compenser ces incidences négatives ;3° Expose les raisons pour lesquelles, notamment du point de vue de la protection de l'environnement, parmi les partis d'aménagement envisagés, le projet a été retenu. ". Aux termes de l'article R. 123-2-1 du même code : " Lorsque le plan local d'urbanisme doit faire l'objet d'une évaluation environnementale conformément aux articles L. 121-10 et suivants, le rapport de présentation 1° Expose le diagnostic prévu au deuxième alinéa de l'article L. 123-1-2 et décrit l'articulation du plan avec les autres documents d'urbanisme et les plans ou programmes mentionnés à l'article L. 122-4 du code de l'environnement avec lesquels il doit être compatible ou qu'il doit prendre en considération 2° Analyse l'état initial de l'environnement et les perspectives de son évolution en exposant, notamment, les caractéristiques des zones susceptibles d'être touchées de manière notable par la mise en oeuvre du plan ; 3° Analyse les incidences notables prévisibles de la mise en œuvre du plan sur l'environnement et expose les conséquences éventuelles de l'adoption du plan sur la protection des zones revêtant une importance particulière pour l'environnement, en particulier l'évaluation des incidences Natura 2000 mentionnée à l'article L. 414-4 du code de l'environnement. 4° Explique les choix retenus pour établir le projet d'aménagement et de développement durables, au regard notamment des objectifs de protection de l'environnement établis au niveau international, communautaire ou national, et, le cas échéant, les raisons qui justifient le choix opéré au regard des solutions de substitution raisonnables tenant compte des objectifs et du champ d'application géographique du plan. Il expose les motifs de la délimitation des zones, des règles qui y sont applicables et des orientations d'aménagement. Il justifie l'institution des secteurs des zones urbaines où les constructions ou installations d'une superficie supérieure à un seuil défini par le règlement sont interdites en application du a de l'article L. 123-2 ; 5° Présente les mesures envisagées pour éviter, réduire et, si possible, compenser, s'il y a lieu, les conséquences dommageables de la mise en œuvre du plan sur l'environnement ". Enfin, aux termes de l'article L. 414-4 du code de l'environnement, qui assure en droit interne la transposition de l'article 6 de la directive 92/43/CEE du Conseil du 21 mai 1992 concernant la conservation des habitats naturels ainsi que de la faune et de la flore sauvages : " I Lorsqu'ils sont susceptibles d'affecter de manière significative un site Natura 2000, individuellement ou en raison de leurs effets cumulés, doivent faire l'objet d'une évaluation de leurs incidences au regard des objectifs de conservation du site, dénommée ci-après " Evaluation des incidences Natura 2000 " :1° Les documents de planification qui, sans autoriser par eux-mêmes la réalisation d'activités, de travaux, d'aménagements, d'ouvrages ou d'installations, sont applicables à leur réalisation...VI. - L'autorité chargée d'autoriser, d'approuver ou de recevoir la déclaration s'oppose à tout document de planification, programme, projet, manifestation ou intervention si l'évaluation des incidences requise en application des III, IV et IV bis n'a pas été réalisée, si elle se révèle insuffisante ou s'il en résulte que leur réalisation porterait atteinte aux objectifs de conservation d'un site Natura 2000. A défaut pour la législation ou la réglementation applicable au régime d'autorisation, d'approbation ou de déclaration concerné de définir les conditions dans lesquelles l'autorité compétente s'oppose, celles-ci sont définies au titre de la présente section. En l'absence d'opposition expresse dans un délai déterminé, le document de planification, le programme, le projet, la manifestation ou l'intervention entre en vigueur ou peut être réalisé à compter de l'expiration dudit délai. ". Il résulte de ces dispositions qu'une telle évaluation ne peut être considérée comme étant appropriée si elle comporte des lacunes et ne contient pas de constatations et de conclusions complètes, précises et définitives, de nature à dissiper tout doute scientifique raisonnable quant aux effets des travaux qui étaient envisagés sur la zone concernée.
6. D'une part, il ressort du rapport de présentation qu'il comporte un inventaire de l'état intial de l'environnement en pages 196 et suivantes. Si la requérante soutient que certains secteurs n'ont pas été analysés spécifiquement, le rapport de présentation se fonde sur une zone d'études fragmentée en 10 secteurs avec une description par nature d'habitats et par espèces faisant l'objet d'expertise écologique, auquel a été rajouté le secteur 11 de l'aéroport pour lequel a été dressé en 2016-2017 un état initial naturaliste. Les continuités écologiques sont examinées en pages 236 et suivantes. Les choix dans la délimitation des zones sont justifiés en pages 294 et suivantes, sans qu'il soit allégué qu'il existait des solutions de substitution raisonnables. Les incidences de la mise en œuvre du plan local d'urbanisme sur l'environnement sont analysées en pages 413 et suivantes en ce qui concerne les zones où l'urbanisation doit être développée, en particulier l'OAP du secteur sud lieu-dit A... et l'OAP de la ZAC du domaine des vergers. Les effets cumulés des différens secteurs ouverts à l'urbanisation sont analysés notamment par rapport à la ZPS Costières de Nîmes et, en particulier, l'impact global sur l'outarde canepetière. Les mesures d'évitement sont également décrites, et le rapport de présentation explique ainsi que les périmètres de la zone 1AU et de la zone AUE ont été réduits pour prendre en compte les parties de la commune où a été observée l'outarde canepetière.
7. Toutefois, l'évaluation environnementale conclut, en page 416, à une incidence globale faible du projet de plan local d'urbanisme sur la biodiversité écologique communale, en particulier, en ce qui concerne les zones IAU et 2 AU, correspondant à deux OAP, l'OAP du secteur de la ZAC du " domaine du Verger " portant sur la réalisation de 610 logements et des activités économiques sur une surface de 5 hectares, et l'OAP secteur Sud, portant sur la réalisation de 210 logements, des commerces, des activités économiques et des équipements. Pourtant, d'une part, l'évaluation environnementale se borne à préciser que l'outarde canepetière, espèce protégée depuis 1972, classée d'intérêt communautaire et qui est à l'origine de la délimitation de la zone de protection spéciale " Costières Nîmoises", à très fort enjeu de conservation d'espèces, est présente sur ces sites, en particulier un mâle chanteur en zone 2AU, en indiquant que " la population est de faible ampleur, (quelques individus) ", sans préciser le nombre d'individus répertoriés, ni la méthode employée pour ce comptage. Elle ne donne aucune précision sur les déplacements d'individus de la ZPS voisine de ces secteurs alors qu'elle fait état de ce lien écologique. D'autre part, le rapport de présentation conclut que l'incidence résiduelle du plan local d'urbanisme (après mesures de réduction), sera forte en ce qui concerne le lézard ocellé, espèce protégée en vertu de l'arrêté du 19 novembre 2017, et qui fait l'objet, à ce titre, d'un plan national d'action. Dans ces conditions, l'évaluation environnementale ne comporte pas des conclusions complètes, précises et définitives, de nature à dissiper tout doute scientifique raisonnable quant aux effets de la mise en œuvre du plan local d'urbanisme sur une zone Natura 2000. Le rapport de présentation quant à lui analyse de manière incomplète les incidences notables prévisibles de la mise en œuvre du plan sur l'environnement. La requérante est fondée à soutenir que le rapport de présentation et son évaluation environnementale ne satisfont pas aux exigences précitées du code de l'urbanisme et du code de l'environnement.
8. En troisième lieu, il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par ce plan en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. Leur appréciation sur ces différents points ne peut être censurée par le juge administratif qu'au cas où elle est entachée d'une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts.
9. Le rapport de présentation démontre l'existence des continuités écologiques, notamment grâce à la plaine agricole et au canal du Rhône à Sète. L'absence alléguée de protection des continuités écologiques en zone U et AU et l'absence d'OAP dédiée à la préservation de ces continuités ne montrent pas l'existence d'une erreur manifeste d'appréciation.
10. En quatrième lieu, aux termes de l'article L. 600-9 du code de l'urbanisme : " Si le juge administratif, saisi de conclusions dirigées contre (...) un plan local d'urbanisme (...) estime, après avoir constaté que les autres moyens ne sont pas fondés, qu'une illégalité entachant l'élaboration ou la révision de cet acte est susceptible d'être régularisée, il peut, après avoir invité les parties à présenter leurs observations, surseoir à statuer jusqu'à l'expiration du délai qu'il fixe pour cette régularisation et pendant lequel le document d'urbanisme reste applicable, sous les réserves suivantes : (...) 2° En cas d'illégalité pour vice de forme ou de procédure, le sursis à statuer ne peut être prononcé que si l'illégalité a eu lieu, pour les schémas de cohérence territoriale et les plans locaux d'urbanisme, après le débat sur les orientations du projet d'aménagement et de développement durables. Si la régularisation intervient dans le délai fixé, elle est notifiée au juge, qui statue après avoir invité les parties à présenter leurs observations. (...). ".
11. L'illégalité relevée aux points 5 à 7 du présent arrêt, relative à l'insuffisance du rapport de présentation et de l'évaluation environnementale, constitue un vice de forme ayant eu lieu après le débat sur les orientations du projet d'aménagement et de développement durable et est susceptible de faire l'objet d'une mesure de régularisation. Dans ces conditions, il y a lieu de surseoir à statuer jusqu'à l'expiration d'un délai de six mois à compter de la notification du présent arrêt afin que, dans ce délai, la commune de Saint-Gilles procède à la régularisation de l'illégalité relevée précédemment. Cette régularisation consistera à compléter l'évaluation environnementale du rapport de présentation du PLU approuvé le 13 décembre 2011 en ce qui concerne l'incidence du projet sur l'outarde canepetière et le lézard ocellé, à assurer l'information du public sur les modifications apportées au rapport de présentation et à entériner ces dernières par une nouvelle délibération d'approbation du plan local d'urbanisme.
12. Enfin, compte tenu des lacunes de l'évaluation environnementale, la Cour n'est pas en mesure d'apprécier le bien-fondé des moyens tirés de l'incompatibilité du plan local d'urbanisme avec le SCOT du Sud Gard et de l'erreur manifeste d'appréciation concernant le classement des zones 1AU, 2AU, Nps, Nt, 2AUv, Nj et Np.
Sur la requête n° 20MA03333 présentée par la commune de Saint-Gilles :
13. Le jugement contesté a annulé les secteurs 2AUEa et 2AUEb sud, zones à urbaniser à vocation principale d'activités économiques correspondant au secteur de l'aéroport, et le secteur 2AUGV, destiné à une aire d'accueil pour les gens du voyage, inclus dans la zone 2AUEb précitée, en raison de la sensibilité environnementale de ces secteurs du fait de la présence d'une colonie important d'outardes canepetières en période d'hivernage.
14. Il ressort des pièces du dossier, et la commune de Saint-Gilles le reconnaît dans ses écritures, qu'ont été observés dans la zone d'activité 2AUE autour de l'aéroport de Nîmes 118 individus, soit 13,5 % de la population hivernante de la ZPS Costières de Nîmes avec 871 individus comptabilisés en 2010 selon le DOCOB.
15. D'une part, s'il est prévu la réalisation des travaux hors de la période de nidification de l'outarde canepetière, il ne ressort pas des pièces du dossier que cette mesure d'évitement sera de nature à éviter la perturbation de cette colonie d'espèce protégée, dont le territoire d'hivernage va nécessairement être affecté par l'artificialisation de nouveaux secteurs.
16. D'autre part, si la commune fait valoir qu'elle a reclassé une partie nord-ouest du site de l'aéroport en zone naturelle N, il ressort des pièces du dossier que les secteurs 2AUEa, 2AUEb sud, et 2AUGV, bien que dégradés et proches de constructions, sont encore en friche et représentent un enjeu fort pour la conservation de la ZPS des Costières nîmoises et en particulier de l'outarde canepetière.
17. Dès lors, la commune n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que le tribunal a annulé le classement des secteurs en cause en raison d'une erreur manifeste d'appréciation.
D É C I D E :
Article 1er : La requête de la commune de Saint-Gilles est rejetée.
Article 2 : Il est sursis à statuer sur la requête présentée par l'association nature et citoyenneté Crau Camargue Alpilles.
Article 3 : La commune de Saint-Gilles devra justifier de la régularisation de l'illégalité relevée aux points 5 à 7 selon les modalités précisées au point 11 du présent arrêt, dans un délai de six mois à compter de sa notification.
Article 4 : Tous droits et moyens des parties sur lesquels il n'est pas expressément statué par le présent arrêt sont réservés jusqu'en fin d'instance.
Article 5 : Le présent arrêt sera notifié à l'association nature et citoyenneté Crau Camargue Alpilles et à la commune de Saint-Gilles.
Délibéré après l'audience du 29 mars 2022 où siégeaient :
- M. Portail, président par intérim, présidant la formation de jugement en application de l'article R. 222-26 du code de justice administrative,
- Mme Carassic, première conseillère,
- Mme Mastrantuono, première conseillère.
Rendu public par mise à disposition au greffe, 19 avril 2022.
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N° 20MA03333, 20MA03402
