Vu la procédure suivante :
Procédure contentieuse antérieure :
Mme B... A... a demandé au tribunal administratif de Toulon d'annuler la décision du 3 juin 2020 par laquelle le maire d'Ollioules lui a délivré un certificat d'urbanisme négatif déclarant non réalisable la réhabilitation et l'extension d'un immeuble existant, sur une parcelle cadastrée section CN n° 288, située 2 rue Nationale, ensemble la décision implicite rejetant son recours gracieux.
Par un jugement n° 2003319 du 15 septembre 2023, le tribunal administratif de Toulon a rejeté sa demande.
Procédure devant la Cour :
Par une requête et un mémoire, enregistrés les 14 novembre 2023 et 16 août 2024, Mme A..., représentée par Me Gigant, demande à la Cour :
1°) d'annuler le jugement du 15 septembre 2023 du tribunal administratif de Toulon ;
2°) d'annuler la décision du 3 juin 2020 du maire d'Ollioules, ensemble la décision implicite rejetant son recours gracieux ;
3°) d'enjoindre au maire d'Ollioules de lui délivrer un certificat d'urbanisme positif, dans le délai d'un mois à compter de la notification de l'arrêt, sous astreinte de 200 euros par jour de retard ;
4°) de mettre à la charge de la commune d'Ollioules la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
- le jugement attaqué méconnaît le principe du contradictoire en l'absence de communication du mémoire produit par la commune le 6 décembre 2022 ;
- il est insuffisamment motivé en ce qui concerne le moyen tiré de ce que la décision contestée serait illégale, par la voie d'exception de l'illégalité de la décision par laquelle le maire d'Ollioules a refusé de supprimer l'emplacement réservé (ER) n° 23 ; l'indication erronée selon laquelle le projet litigieux serait situé en zone UEa du plan local d'urbanisme (PLU) d'Ollioules ne constitue pas une simple erreur de plume ; il en va de même de l'indication erronée d'un projet de parc de stationnement de 450 places porté par la commune ;
- la décision contestée est insuffisamment motivée, en méconnaissance de l'article R. 410-14 du code de l'urbanisme ;
- elle est entachée d'une erreur de droit, dans la mesure où le maire d'Ollioules s'est senti, à tort, en situation de compétence liée par l'avis de l'Architecte des bâtiments de France (ABF) ; l'ABF n'avait pas à être consulté sur sa demande et son avis ne permet pas de regarder le projet comme contraire aux règles urbanistiques et architecturales en vigueur ;
- elle est illégale, par la voie de l'exception d'illégalité du maintien de l'ER n° 23, lequel est devenu obsolète et inutile ; le refus d'abrogation de l'ER n° 23 est entaché d'une erreur de droit et d'une erreur manifeste d'appréciation, au regard notamment des dispositions de l'article L. 243-2 du code des relations entre le public et l'administration ; ce refus d'abrogation est né, contrairement à ce qu'a retenu le tribunal, de manière implicite postérieurement au 25 février 2020 ;
- en tout état de cause, la décision contestée est illégale du fait de l'illégalité du PLU d'Ollioules, en tant qu'il prévoit un ER n° 23, devenu obsolète, sur l'emprise de son terrain ;
- la demande de substitution de motif présentée par la commune d'Ollioules, fondée sur les dispositions de l'article UA 11 du règlement du PLU, ne peut être accueillie ; elle est entachée d'une erreur de droit et d'une erreur manifeste d'appréciation ; en tout état de cause, une éventuelle substitution de motifs ne peut permettre de remédier au vice de légalité externe résultant de l'insuffisante motivation de la décision contestée ;
- les demandes de substitution de motif présentées par la commune d'Ollioules, fondées sur les dispositions des articles UA 12 du règlement du PLU et R. 111-25 du code de l'urbanisme ne peuvent être accueillies ; elles sont entachées d'une erreur manifeste d'appréciation ; en tout état de cause, une éventuelle substitution de motifs ne peut permettre de remédier au vice de légalité externe résultant de l'insuffisante motivation de la décision contestée.
Par un mémoire en défense enregistré le 19 juillet 2024, la commune d'Ollioules, représentée par Me Faure-Bonaccorsi, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de Mme A... la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle fait valoir que :
- les moyens de la requête ne sont pas fondés ;
- son maire se trouvait en situation de compétence liée pour délivrer un certificat d'urbanisme négatif, eu égard à l'existence de l'ER n° 23 ;
- la décision contestée peut être légalement fondée, par substitution de motif, sur la méconnaissance des dispositions de l'article UA 11 du règlement du PLU de la commune ;
- elle peut être légalement fondée, par substitution de motifs, sur la méconnaissance des dispositions des articles UA 12 du règlement du PLU et R. 111-25 du code de l'urbanisme.
Un mémoire a été produit le 1er octobre 2024 pour la commune d'Ollioules, qui n'a pas été communiqué en application de l'article R. 611-1 du code de justice administrative ;
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- le code de l'urbanisme ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de Mme Courbon, rapporteure ;
- les conclusions de M. Quenette, rapporteur public ;
- les observations de Me Faure-Bonaccorsi représentant la commune d'Ollioules.
Considérant ce qui suit :
1. Mme A... a sollicité la délivrance d'un certificat d'urbanisme en vue de la réhabilitation et de l'extension d'un immeuble existant, sur un terrain cadastré section CN n° 288, situé 2 rue Nationale à Ollioules. Par une décision du 3 juin 2020, le maire d'Ollioules a opposé à cette demande un certificat d'urbanisme négatif, considérant ce projet non réalisable. Mme A... relève appel du jugement par lequel le tribunal administratif de Toulon a rejeté sa demande dirigée contre cet arrêté, ensemble la décision implicite rejetant son recours gracieux.
Sur les conclusions aux fins d'annulation :
2. En premier lieu, aux termes de l'article L. 410-1 du code de l'urbanisme : " Le certificat d'urbanisme, en fonction de la demande présentée : / a) Indique les dispositions d'urbanisme, les limitations administratives au droit de propriété et la liste des taxes et participations d'urbanisme applicables à un terrain ; / b) Indique en outre, lorsque la demande a précisé la nature de l'opération envisagée ainsi que la localisation approximative et la destination des bâtiments projetés, si le terrain peut être utilisé pour la réalisation de cette opération ainsi que l'état des équipements publics existants ou prévus. / Lorsqu'une demande d'autorisation ou une déclaration préalable est déposée dans le délai de dix-huit mois à compter de la délivrance d'un certificat d'urbanisme, les dispositions d'urbanisme, le régime des taxes et participations d'urbanisme ainsi que les limitations administratives au droit de propriété tels qu'ils existaient à la date du certificat ne peuvent être remis en cause à l'exception des dispositions qui ont pour objet la préservation de la sécurité ou de la salubrité publique. / Lorsque le projet est soumis à avis ou accord d'un service de l'Etat, les certificats d'urbanisme le mentionnent expressément. (...) ". Selon l'article R. 410-14 de ce même code : " Dans les cas prévus au b de l'article L. 410-1, lorsque la décision indique que le terrain ne peut être utilisé pour la réalisation de l'opération mentionnée dans la demande, ou lorsqu'elle est assortie de prescriptions, elle doit être motivée ".
3. Il résulte de ces dispositions que lorsque le certificat d'urbanisme indique si le terrain peut être utilisé pour la réalisation d'une opération donnée, il doit non seulement indiquer les motifs de droit et de fait pour lesquels cette opération n'est pas réalisable ainsi que l'état des équipements publics existants ou prévus, mais également préciser les dispositions d'urbanisme, les limitations administratives au droit de propriété et la liste des taxes et participations d'urbanisme applicables au terrain.
4. Il ressort des pièces du dossier que le certificat contesté indique les dispositions d'urbanisme applicables, à savoir celles de la zone UA du règlement du PLU d'Ollioules tel que révisé le 23 mai 2019, rappelle la situation de la parcelle ainsi que la consistance du projet, précisant que celui-ci nécessiterait l'accord du service territorial de l'architecture et du patrimoine du Var. Il précise ensuite que le terrain concerné est soumis au droit de préemption urbain renforcé, qu'il est concerné par une servitude d'utilité publique relative aux monuments historiques classés et que la parcelle est desservie par l'ensemble des réseaux. Enfin, le certificat développe les motifs de refus, fondés sur l'avis défavorable de l'Architecte des bâtiments de France (ABF), dont il reproduit la teneur et sur la circonstance que le terrain d'assiette est grevé d'un ER n° 23, en vue de l'élargissement à 8 m de la rue Arago. Ainsi, l'arrêté contesté comporte l'énoncé des considérations de droit et de fait sur lesquelles il se fonde. Dès lors, le moyen tiré de ce qu'il serait insuffisamment motivé doit être écarté.
5. En deuxième lieu, si la consultation de l'ABF n'était pas obligatoire s'agissant d'une demande de certificat d'urbanisme opérationnel, il était toutefois loisible au maire d'Ollioules de le recueillir, eu égard notamment à la circonstance que la parcelle appartenant à Mme A... est située aux abords de l'église Saint-Laurent et de la maison du 20 rue Gambetta, monuments historiques. La simple reproduction, dans la décision contestée, de l'avis émis par l'ABF ne saurait, à elle seule, caractériser une situation de compétence liée, alors que, ainsi qu'il a été dit au point 4, la décision en litige est également fondée sur un autre motif. Dans ces conditions, il ne résulte ni des termes de la décision contestée, ni des autres pièces du dossier que le maire d'Ollioules se serait cru en situation de compétence liée par l'avis de l'ABF pour opposer à Mme A... un certificat d'urbanisme négatif. Le moyen tiré de l'erreur de droit doit donc être écarté.
6. En troisième lieu, il ressort des pièces du dossier que Mme A... a demandé au maire d'Ollioules de supprimer l'ER n° 23 du PLU par un courrier du 19 juillet 2019, cette demande ayant été rejetée le 16 août suivant. L'intéressée a, par un courrier du 22 janvier 2020, réitéré cette demande, rejetée le 25 février 2020. Toutefois, le certificat d'urbanisme en litige n'étant ni un acte d'application de ces des deux décisions, ni ne trouvant dans celles-ci sa base légale, Mme A... ne peut utilement exciper de l'illégalité de ces refus à l'appui de ses conclusions dirigées contre le certificat d'urbanisme négatif qui lui a été opposé.
7. En quatrième lieu, dès lors que l'existence de l'ER n° 23 constitue l'un des motifs de la décision contestée, Mme A... est recevable à exciper de l'illégalité du PLU d'Ollioules, en tant qu'il instaure un ER sur la parcelle cadastrée section CN n° 288 lui appartenant.
8. Aux termes de l'article L. 151-41 du code de l'urbanisme : " Le règlement peut délimiter des terrains sur lesquels sont institués : / 1° Des emplacements réservés aux voies et ouvrages publics dont il précise la localisation et les caractéristiques (...) ".
9. L'appréciation à laquelle se livrent les auteurs d'un plan local d'urbanisme lorsqu'ils décident de créer des emplacements réservés ne peut être discutée devant le juge de l'excès de pouvoir que si elle repose sur des faits matériellement inexacts, si elle est entachée d'erreur manifeste d'appréciation ou si elle procède d'un détournement de pouvoir.
10. Mme A... soutient, sans être contestée sur ce point, que la totalité de sa parcelle est grevée de l'ER n° 23 susmentionné, visant à élargir à 8 mètres la rue Arago afin de faciliter l'accès au parc de stationnement public situé à l'est, depuis 1995, soit 25 ans à la date de la décision contestée. Il ressort par ailleurs des pièces du dossier que la commune d'Ollioules a prévu de réaliser 64 logements et 700 m² d'espaces tertiaires sur des parcelles cadastrées section CN nos 273 à 282, 453p et 455, situées en face de la parcelle appartenant à Mme A..., de l'autre côté de la rue Arago, dans le cadre d'un projet urbain dénommé projet Pichaud. Dans son rapport relatif à l'enquête publique réalisée du 8 au 22 juillet 2019 préalablement à la déclaration d'utilité publique du projet Pichaud, le commissaire-enquêteur, qui a émis un avis favorable au projet le 21 août 2019, a indiqué que l'ER n° 23 pourra être supprimé du PLU en raison de mise en œuvre de ce projet, lequel prévoit l'élargissement de la voie et la création de trottoirs sur la rue Arago, sans impact sur la parcelle cadastrée section CN n° 288 appartenant à Mme A.... Il ressort également des pièces du dossier que ce projet a été déclaré d'utilité publique par le préfet du Var dès le 6 novembre 2019 et l'arrêté de cessibilité signé le 2 juillet 2020. Dans ces conditions, à la date de la décision contestée le 3 juin 2020, le projet Pichaud était suffisamment avancé pour considérer que l'emplacement réservé n° 23 était devenu inutile et que son maintien dans le PLU était, par conséquent, entaché d'erreur manifeste d'appréciation. Mme A... est ainsi fondée à soutenir que le motif du certificat d'urbanisme négatif contesté, fondé sur l'existence de cet emplacement réservé, est illégal. Pour les mêmes motifs, le moyen de défense tiré de ce que le maire d'Ollioules se trouvait en situation de compétence liée pour opposer un certificat négatif eu égard à la présence de cet emplacement réservé doit, en tout état de cause, être écarté.
11. En dernier lieu, aux termes de l'article R. 410-1 du code de l'urbanisme : " La demande de certificat d'urbanisme précise l'identité du demandeur, la localisation, la superficie et les références cadastrales du terrain ainsi que l'objet de la demande. Un plan de situation permettant de localiser le terrain dans la commune est joint à la demande. / Dans le cas prévu au b de l'article L. 410-1, la demande est accompagnée d'une note descriptive succincte de l'opération indiquant, lorsque le projet concerne un ou plusieurs bâtiments, leur destination et leur sous-destination définies aux articles R. 151-27 et R. 151-28 et leur localisation approximative dans l'unité foncière ainsi que, lorsque des constructions existent sur le terrain, un plan du terrain indiquant l'emplacement de ces constructions. ".
12. Il résulte des dispositions énoncées aux points 2 et 11, qui régissent les certificats d'urbanisme, lesquels n'ont pas pour effet d'autoriser la réalisation de travaux ou d'une construction, mais de garantir à la personne à laquelle a été délivré un tel certificat, quel que soit son contenu, un droit à voir sa demande de permis de construire, déposée durant les dix-huit mois qui suivent, examinée au regard des dispositions d'urbanisme applicables à la date de ce certificat, à la seule exception de celles qui ont pour objet la préservation de la sécurité ou de la salubrité publique, que la délivrance de ce certificat n'a pas à être soumise, à la différence de celle des autorisations de construire, à l'avis préalable de l'ABF, le certificat devant seulement mentionner si le projet est soumis à avis ou accord d'un service de l'Etat. Il en résulte que s'il était loisible au maire d'Ollioules de consulter ce dernier, il ne pouvait se fonder sur le sens de cet avis, et plus généralement, sur l'atteinte au site susceptible de résulter du projet objet de la demande de Mme A..., ce projet n'étant, à ce stade, eu égard à l'objet même du certificat d'urbanisme et à la teneur des pièces devant être présentées à son appui, pas suffisamment défini. Il en résulte que le second motif de refus de la décision contestée est également entaché d'illégalité.
Sur les demandes de substitution de motifs présentées par la commune d'Ollioules :
13. L'administration peut, en première instance comme en appel, faire valoir devant le juge de l'excès de pouvoir que la décision dont l'annulation est demandée est légalement justifiée par un motif, de droit ou de fait, autre que celui initialement indiqué, mais également fondé sur la situation existant à la date de cette décision. Il appartient alors au juge, après avoir mis à même l'auteur du recours de présenter ses observations sur la substitution ainsi sollicitée, de rechercher si un tel motif est de nature à fonder légalement la décision, puis d'apprécier s'il résulte de l'instruction que l'administration aurait pris la même décision si elle s'était fondée initialement sur ce motif. Dans l'affirmative il peut procéder à la substitution demandée, sous réserve toutefois qu'elle ne prive pas le requérant d'une garantie.
14. En premier lieu, aux termes de l'article UA 11 du règlement du PLU d'Ollioules : " 11.1. Aspect général / Les constructions sur toutes leurs faces doivent présenter un aspect en harmonie avec le site, le paysage, les lieux avoisinants, notamment en ce qui concerne les formes, les couleurs, les matériaux. / Elles devront respecter les caractéristiques des maisons traditionnelles du centre-ville. Une palette de couleurs est disponible en mairie pour choisir la couleur des matériaux des constructions. (...) ".
15. Pour les mêmes motifs que ceux énoncés au point 12 ci-dessus, la commune d'Ollioules n'est pas fondée à demander que soit substitué aux motifs de la décision du 3 juin 2020, celui tiré de la méconnaissance des dispositions de l'article UA 11 du règlement du PLU, relatives à l'insertion des projets dans leur environnement, une telle insertion ne pouvant être appréciée au stade de la délivrance du certificat d'urbanisme, qui ne porte pas sur un projet suffisamment défini, mais devant l'être au stade de l'instruction d'une demande de permis de construire ou, le cas échéant, d'une déclaration préalable.
16. En second lieu, aux termes de l'article UA 12 du règlement du PLU d'Ollioules : " Le stationnement est interdit sur les voies d'accès et de desserte. / Il est imposé une place de stationnement par logement créé. Cette obligation n'est pas applicable lors des travaux de transformation ou d'amélioration de bâtiments affectés à des logements locatifs financés avec un prêt aidé par l'Etat ". Aux termes de l'article R. 111-25 du code de l'urbanisme : " Le permis ou la décision prise sur la déclaration préalable peut imposer la réalisation d'installations propres à assurer le stationnement hors des voies publiques des véhicules correspondant aux caractéristiques du projet. / Il ne peut être exigé la réalisation de plus d'une aire de stationnement par logement lors de la construction de logements locatifs financés avec un prêt aidé par l'Etat. / L'obligation de réaliser des aires de stationnement n'est pas applicable aux travaux de transformation ou d'amélioration de bâtiments affectés à des logements locatifs financés avec un prêt aidé par l'Etat, y compris dans le cas où ces travaux s'accompagnent de la création de surface de plancher, dans la limite d'un plafond de 50 % de la surface de plancher existant avant le commencement des travaux. ".
17. Pour les mêmes motifs que ceux énoncés au point 12 ci-dessus, la commune d'Ollioules n'est pas fondée à demander que soient substitués aux motifs de la décision du 3 juin 2020, ceux tirés de la méconnaissance des dispositions de l'article UA 12 du règlement du PLU et de l'article R. 111-24 du code de l'urbanisme, relatives aux places de stationnement à créer, le respect d'une telle règle ne pouvant être apprécié au stade de la délivrance du certificat d'urbanisme, qui ne porte pas sur un projet précisément défini, notamment en termes de logements créés, mais devant l'être au stade de l'instruction d'une demande de permis de construire
18. Il résulte de tout ce qui précède, et sans qu'il y ait besoin d'examiner la régularité du jugement, que Mme A... est fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Toulon a rejeté sa demande tendant à l'annulation de la décision du 3 juin 2020 par laquelle le maire d'Ollioules lui a délivré un certificat d'urbanisme négatif, ensemble la décision implicite rejetant son recours gracieux, et à demander l'annulation de ce jugement et de ces décisions.
Sur les conclusions aux fins d'injonction :
19. Aux termes de l'article L. 911-1 du code de justice administrative : " Lorsque sa décision implique nécessairement qu'une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public prenne une mesure d'exécution dans un sens déterminé, la juridiction, saisie de conclusions en ce sens, prescrit, par la même décision, cette mesure assortie, le cas échéant, d'un délai d'exécution ". Aux termes de l'article L. 911-2 de ce même code : " Lorsque sa décision implique nécessairement qu'une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public prenne à nouveau une décision après une nouvelle instruction, la juridiction, saisie de conclusions en ce sens, prescrit, par la même décision juridictionnelle, que cette nouvelle décision doit intervenir dans un délai déterminé ".
20. L'annulation par une décision juridictionnelle d'un certificat d'urbanisme négatif ne rend pas le demandeur titulaire d'un certificat positif et ne crée aucun droit à son profit. Dès lors, le présent arrêt, qui annule la décision du 3 juin 2020, implique seulement que le maire d'Ollioules statue à nouveau sur la demande de Mme A.... Par suite, il y a lieu d'enjoindre au maire d'Ollioules de procéder à ce nouvel examen dans un délai de deux mois suivant la notification du présent arrêt. Dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu d'assortir cette injonction du prononcé d'une astreinte.
Sur les frais liés au litige :
21. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de Mme A..., qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, la somme demandée par la commune d'Ollioules au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. En revanche, il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la commune d'Ollioules une somme de 2 000 euros au titre des frais exposés par Mme A... et non compris dans les dépens.
D É C I D E :
Article 1er : Le jugement n° 2003319 du 15 septembre 2023 du tribunal administratif de Toulon et la décision du 3 juin 2020 du maire d'Ollioules, ensemble la décision implicite portant rejet du recours gracieux, sont annulés.
Article 2 : Il est enjoint au maire d'Ollioules d'examiner à nouveau la demande de certificat d'urbanisme de Mme A... dans un délai de deux mois suivant la notification du présent arrêt.
Article 3 : La commune d'Ollioules versera à Mme A... une somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 4 : Le surplus des conclusions des parties est rejeté.
Article 5 : Le présent arrêt sera notifié à Mme B... A... et à la commune d'Ollioules.
Délibéré après l'audience du 12 décembre 2024, où siégeaient :
- M. Portail, président,
- Mme Courbon, présidente assesseure,
- M. Claudé-Mougel, premier conseiller.
Rendu public par mise à disposition au greffe le 8 janvier 2025
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N° 23MA02692
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