Vu la procédure suivante :
Procédure contentieuse antérieure :
La société civile immobilière (SCI) Soude Investissement a demandé au tribunal administratif de Marseille d'annuler la délibération du 19 décembre 2019 par laquelle le conseil de la métropole Aix-Marseille-Provence a approuvé le plan local d'urbanisme intercommunal du territoire Marseille-Provence, en tant, d'une part, qu'elle classe en zone UEb2 les parcelles cadastrées section B n° 214 et 174 et section C n° 189 situées à Marseille (9ème arrondissement) et, d'autre part, que l'orientation d'aménagement et de programmation (OAP) sectorielle n° MRS-09 La Jarre localise un pôle de vie de l'autre côté du chemin du Roy d'Espagne.
Par un jugement n° 2002071 du 22 novembre 2023, le tribunal administratif de Marseille a annulé la délibération du 19 décembre 2019 approuvant le plan local d'urbanisme intercommunal du territoire Marseille Provence en tant que l'OAP MRS-09 La Jarre prévoit la localisation d'un pôle de vie sur l'espace se trouvant au sud-est du futur carrefour à aménager entre le boulevard urbain sud et le chemin du Roy d'Espagne et rejeté le surplus de sa demande.
Procédure devant la Cour :
Par une requête et deux mémoires, enregistrés les 8 janvier, 19 septembre et 7 novembre 2024, la SCI Soude Investissement, représentée par Me Barbeau demande à la Cour :
1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Marseille en tant qu'il a rejeté le surplus de sa demande ;
2°) d'annuler la délibération du 19 décembre 2019 approuvant le plan local d'urbanisme intercommunal du territoire Marseille-Provence, en tant qu'elle classe en zone UEb2 les parcelles cadastrées section B n° 214 et 174 et section C n° 189 ;
3°) de mettre à la charge de la métropole Aix-Marseille-Provence la somme de 2 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
- le classement en zone UEb2 des parcelles en litige est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation ;
- c'est à tort que le tribunal a retenu que la majorité des activités hébergées sur sa propriété constituent des activités tertiaires de bureaux autorisées par le zonage UEb2 ;
- ce zonage est de nature à nuire aux activités commerciales présentes dans le secteur ; il interdit les activités artisanales en contradiction avec le rapport de présentation tout en autorisant des activités de bureaux qui ne sont pas des activités productives ;
- le classement retenu est en contradiction avec le rapport de présentation et les orientations du projet d'aménagement et de développement et de développement durables (PADD), qui rappellent que l'activité productive et logistique est source de nuisances, qu'elle n'est pas compatible avec la mixité fonctionnelle et que la localisation de ces activités doit se faire en zone dédiée au positionnement stratégique en termes d'accessibilité, ce qui n'est pas le cas du secteur en litige ; le rapport de présentation, dans sa partie diagnostic, identifie d'ailleurs le site de la Soude comme une zone à vocation mixte tertiaire et commerciale ;
- ce classement est incompatible avec le schéma de cohérence territoriale qui prévoit la préservation, dans le tissu urbain, d'une mixité fonctionnelle pour l'artisanat, la logistique urbaine, la petite activité et les services ;
- c'est à bon droit que le tribunal administratif a jugé que la localisation du pôle de vie de l'OAP MRS-09 La Jarre était entachée d'erreur manifeste d'appréciation, si bien que l'appel incident de la métropole doit être rejeté.
Par deux mémoires, enregistrés les 20 septembre et 14 octobre 2024, la métropole Aix-Marseille-Provence, représentée par Me Charrel, conclut :
1°) au rejet de la requête ;
2°) par la voie de l'appel incident, à l'annulation du jugement du tribunal administratif de Marseille du 22 novembre 2023, en ce qu'il annule la délibération du conseil métropolitain du 19 décembre 2019 en tant que l'OAP MRS-09 La Jarre prévoit la localisation d'un pôle de vie sur l'espace se trouvant au sud-est du futur carrefour à aménager entre le boulevard urbain sud et le chemin du Roy d'Espagne ;
3°) à ce que la somme de 3 000 euros soit mise à la charge de la SCI Soude Investissement au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
- les moyens de la requête ne sont pas fondés ;
- le contenu de l'OAP MRS-09 La Jarre et la localisation du pôle de vie ne sont pas entachés d'erreur manifeste d'appréciation.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- le code de l'urbanisme ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de Mme Courbon, présidente assesseure,
- les conclusions de M. Quenette, rapporteur public,
- et les observations de Me Barbeau, représentant la SCI Soude Investissement et de Me Costantini, substituant Me Charrel, représentant la métropole Aix-Marseille- Provence.
Une note en délibéré a été enregistrée le 26 mars 2025, présentée pour la requérante, et non communiquée.
Considérant ce qui suit :
1. Par délibération du 19 décembre 2019, le conseil de la métropole Aix-Marseille- Provence a approuvé le plan local d'urbanisme intercommunal (PLUi) du territoire Marseille-Provence. Par un jugement du 22 novembre 2023, le tribunal administratif de Marseille a, à la demande de la SCI Soude Investissement, propriétaire de trois parcelles cadastrées section B n° 214 et 174 et section C n° 189, situées 18 rue Jacques Réattu, dans le 9ème arrondissement de Marseille, annulé cette délibération en tant que l'Orientation d'Aménagement et de Programmation (OAP) MRS-09 La Jarre prévoit la localisation d'un pôle de vie sur l'espace se trouvant au sud-est du futur carrefour à aménager entre le boulevard urbain sud et le chemin du Roy d'Espagne et rejeté le surplus de sa demande, tendant à l'annulation de cette délibération en tant en tant qu'elle classe en zone UEb2 les parcelles lui appartenant. La SCI Soude Investissement relève appel de ce jugement en tant qu'il a rejeté le surplus de sa demande. La métropole Aix-Marseille-Provence, par la voie de l'appel incident, demande l'annulation de ce jugement en ce qu'il a partiellement fait droit à la demande de la SCI.
Sur l'appel principal de la SCI Soude Investissement :
2. En premier lieu, aux termes de l'article L. 151-8 du code de l'urbanisme, d'une part : " Le règlement fixe, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables, les règles générales et les servitudes d'utilisation des sols permettant d'atteindre les objectifs mentionnés aux articles L. 101-1 à L. 101-3 ".
3. Pour apprécier la cohérence exigée au sein du plan local d'urbanisme entre le règlement et le projet d'aménagement et de développement durables (PADD), il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d'une analyse globale le conduisant à se placer à l'échelle du territoire couvert par le document d'urbanisme, si le règlement ne contrarie pas les orientations générales et objectifs que les auteurs du document ont définis dans le PADD, compte tenu de leur degré de précision. Par suite, l'inadéquation d'une disposition du règlement du plan local d'urbanisme à une orientation ou à un objectif du PADD ne suffit pas nécessairement, compte tenu de l'existence d'autres orientations ou objectifs au sein de ce projet, à caractériser une incohérence entre ce règlement et ce projet.
4. Aux termes de l'article R. 151-9 du code de l'urbanisme, d'autre part : " Le règlement délimite les zones urbaines ou à urbaniser et les zones naturelles ou agricoles et forestières à protéger. / Il peut préciser l'affectation des sols selon les usages principaux qui peuvent en être faits ou la nature des activités qui peuvent y être exercées et également prévoir l'interdiction de construire. / Il peut définir, en fonction des situations locales, les règles concernant la destination et la nature des constructions autorisées. ". Aux termes de l'article R. 151-18 du même code : " Les zones urbaines sont dites " zones U ". Peuvent être classés en zone urbaine, les secteurs déjà urbanisés et les secteurs où les équipements publics existants ou en cours de réalisation ont une capacité suffisante pour desservir les constructions à implanter. "
5. Il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. Leur appréciation sur ces différents points ne peut être censurée par le juge administratif qu'au cas où elle serait entachée d'une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts.
6. Selon le règlement du PLUi, les zones UE couvrent notamment les zones d'activités économiques dédiées. Parmi celle-ci, les zones UEb sont principalement dédiées au développement d'activités industrielles et logistiques ainsi que de bureaux, avec, en zone UEb2 des hauteurs de façade limitées à 18 mètres. Dans cette zone sont notamment autorisées les constructions relevant de la destination " Autres activités des secteurs secondaires ou tertiaire " prévues au 5° de l'article R. 151-27 du code de l'urbanisme " et sont autorisées, sous condition d'être implantées " dans un pôle de vie localisé dans une orientation d'aménagement et de programmation sectorielle ou délimité sur le règlement graphique ", les constructions relevant de la destination " Commerce et activités de service " prévues au 3° du même article.
7. Sur les parcelles appartenant à la SCI Soude Investissement est implanté un ensemble immobilier comportant des bâtiments et des parkings dénommé Buroparc, dans lequel sont installées plusieurs entreprises, notamment, selon l'intéressée, une micro-crèche, un cabinet d'architecte, un cabinet d'expertise comptable, une agence immobilière, une salle de sport, un business-center, un prestataire de services informatiques, une association culturelle et le siège social de l'entreprise Autogrill. S'il ressort des pièces du dossier que les activités exercées par ces entreprises relèvent, pour la plupart, de la destination " Commerce et activités de service ", désormais admises, par le PLUi, sous condition d'être localisées dans un " pôle de vie ", ce qui n'est pas le cas des parcelles de la SCI Soude Investissement, cette circonstance, n'est pas, en elle-même, de nature à faire obstacle au classement opéré par les auteurs du PLUi, lequel n'a ni pour objet, ni pour effet, de faire obstacle à la poursuite de l'exploitation des activités commerciales existantes dans cette zone. A cet égard, il ressort du rapport de présentation du PLUi, qu'après avoir diagnostiqué un déséquilibre à l'échelle du territoire métropolitain en défaveur des espaces dédiés aux activités productives et logistiques, les auteurs du PLUi ont entendu favoriser les offres de foncier productif, notamment à Marseille, excédentaire en foncier destiné aux activités commerciales, conduisant à un taux de vacance important des locaux commerciaux passé, entre 2009 et 2015, de 9 % à 16 %. Cette volonté a été traduite dans le PADD, qui comporte, au point 4.2.2. du cahier global, une orientation visant à " privilégier l'accueil d'activités de production et de logistique dans les zones dédiées " et une orientation visant à " empêcher l'implantation de commerces de détail dans les zones économiques dédiées ". Dans ces conditions, la création d'une zone UEb2 dédiée aux activités productives et logistiques et la limitation, en son sein, de la possibilité d'implanter des activités commerciales, ne peuvent être regardées comme incohérentes avec ce document, même s'il prévoit, par ailleurs, le renforcement de la mixité fonctionnelle sur le territoire et que le rapport de présentation identifie le secteur de la Soude comme un site économique à " vocation mixte tertiaire et commerciale plus ou moins affirmée ". Par ailleurs, si la société requérante fait état des difficultés de circulation qui seront engendrées par le développement d'activités productives et logistiques dans le secteur sur lequel se situent ses parcelles, il ressort des pièces du dossier que des activités de cette nature y sont déjà implantées, que les voies de circulation existantes n'apparaissent pas sous-dimensionnées par rapport aux activités susceptibles d'être accueillies, qui seront nécessairement proportionnées, en termes de taille, au foncier disponible et que la zone UEb2 en litige se situe à proximité immédiate du tracé du futur boulevard urbain sud. De la même manière, il ne ressort pas des pièces du dossier que la coexistence, au sein de la zone en débat, d'activités productives et d'activités, également autorisées, relevant de destination " " équipements d'intérêt collectif et services publics " ou de la sous-destination " centre de congrès et d'exposition " et la présence, à proximité de la zone, de secteurs d'habitat collectif ou pavillonnaire, soient, en elles-mêmes, de nature à générer un conflit d'usage entre flux routier et circulation des piétons. Dans ces conditions, la SCI Soude Investissement n'est pas fondée à soutenir qu'en classant ses parcelles en zone UEb2, les auteurs du PLUi ont entaché la délibération en litige d'une erreur manifeste d'appréciation.
8. En deuxième lieu, pour apprécier la compatibilité d'un PLU avec un schéma de cohérence territoriale (SCOT), il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d'une analyse globale le conduisant à se placer à l'échelle de l'ensemble du territoire couvert en prenant en compte l'ensemble des prescriptions du document supérieur, si le plan ne contrarie pas les objectifs qu'impose le schéma, compte tenu des orientations adoptées et de leur degré de précision, sans rechercher l'adéquation du plan à chaque disposition ou objectif particulier.
9. Dans l'orientation générale intitulée " restructurer durablement l'armature urbaine ", le document d'orientations générales du SCOT de Marseille Provence Métropole approuvé en juin 2012 comporte, ainsi que le relève la SCI Soude Investissement, un objectif visant à " préserver et développer l'offre de locaux d'activités (artisanat, petite logistique, activités de services) dans le tissu urbain ". Il prévoit également d'" intensifier les capacités d'accueil dans les zones existantes dédiées aux activités économique, en privilégiant les activités productives ou artisanales " et d'" assurer le développement des activités logistiques sur des sites qui leur sont spécialement dédiés au sein de l'armature urbaine ". Par suite, le zonage en litige, qui crée un espace dédié prioritairement aux activités productives et logistiques, ne peut, du seul fait qu'il limite la possibilité d'y implanter des activités commerciales, être regardé comme incompatible avec les objectifs du SCOT.
Sur l'appel incident de la métropole Aix-Marseille-Provence :
10. Aux termes de l'article L. 151-2 du code de l'urbanisme : " Le plan local d'urbanisme comprend : / 1° Un rapport de présentation ; / 2° Un projet d'aménagement et de développement durables ; / 3° Des orientations d'aménagement et de programmation ; / 4° Un règlement ; (...) ". L'article L. 151-4 de ce code dispose que : " Le rapport de présentation explique les choix retenus pour établir le projet d'aménagement et de développement durables, les orientations d'aménagement et de programmation et le règlement. ". Aux termes de l'article L. 151-6 du même code, dans sa rédaction alors applicable : " Les orientations d'aménagement et de programmation comprennent, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables, des dispositions portant sur l'aménagement, l'habitat, les transports, les déplacements et, en zone de montagne, sur les unités touristiques nouvelles. ".
11. Selon le rapport de présentation, en son tome D, volume 5, consacré aux explications des choix retenus pour les OAP, le secteur de la Jarre, objet de l'OAP n° MRS-09 est situé " aux confins de l'urbanisation de la ville, au pied du massif des Calanques ", pour lequel " le PADD vise notamment à : organiser la fréquentation du Parc national des Calanques dans un souci de préservation et valorisation, / favoriser la qualité environnementale et la sobriété énergétique des projets, / construire une ville apaisée privilégiant les piétons et les cyclistes et requalifier l'espace public ". Après avoir relevé que le secteur est " un morceau de ville récent où plusieurs unités résidentielles ou d'activités étanches coexistent ", qui suppose " le maintien d'un équilibre entre les modes de développement ", le rapport explique que le site a été retenu du fait de " son positionnement stratégique à terme, au croisement du boulevard urbain sud et du chemin du Roy d'Espagne " et de sa proximité avec le parc national des Calanques (PNC) et indique que l'intégration paysagère et la prise en compte du grand paysage y constituent des enjeux primordiaux. Il précise que l'axe fort de composition est l'accompagnement du boulevard urbain sud par une " véritable façade urbaine renforcée au carrefour avec le chemin du Roy d'Espagne ", dont l'aménagement est " primordial à la fois en termes fonctionnel comme paysager pour marquer l'entrée du PNC et constituer un point nodal de voies de circulations apaisées drainant le quartier ou menant au Calanques ", que la prise en compte des enjeux environnementaux dans les projets doit être renforcée, intégrant la démarche d'éco-quartier et que les vocations existantes doivent être confortées, " dès lors que leur fonctionnement et leur viabilité est avérée, afin d'éviter le développement de la vacance et de secteurs peu aménagés ".
12. L'OAP elle-même met en avant, dans les principes de structuration paysagère, la réalisation de " façades urbaines harmonieuses le long du BUS, en maintenant notamment, des distances minimales et des perméabilités visuelles par le biais d'une fragmentation de principe des linéaires dans tout programme immobilier ", " l'ouverture des parcelles du parc d'activités sur le BUS ", l'" apaisement du chemin du Roy d'Espagne (épaisseur végétale, dispositifs pour maîtriser la vitesse) " et la " composition de l'entrée du chemin du Roy d'Espagne - là où le bus à haut niveau de service s'arrêtera- pour signifier un changement de logique urbaine (seuil, interface entre TC en site propre et modes doux) et signifier la proximité de l'une des portes principales du Parc National des Calanques (entrée de ville à la fois lisible et paysagère) ". Dans ses principes environnementaux, l'OAP affiche la volonté de limiter " la minéralisation des sols " et de conserver des ouvertures pour laisser voir le paysage ". Enfin, elle affiche comme objectif de " conforter les sites existants en améliorant les conditions d'accès et la qualité des aménagements, et questionner la vocation de certains sites peu attractifs, peu qualitatifs ou exploités de façon extensive ".
13. Il ressort des pièces du dossier, et notamment de la carte de l'OAP MRS-09 La Jarre, que les auteurs du PLUi ont entendu créer un pôle de vie, défini par le lexique du règlement comme " un lieu concentrant des activités commerciales, de restauration et/ou de services nécessaires au fonctionnement quotidien d'un site d'activités, universitaire, hospitalier... ", au sud-est du futur carrefour entre le chemin du Roy d'Espagne et du boulevard urbain sud, lui-même situé au sud du tènement de la SCI Soude Investissement. Ce pôle, compte tenu du tracé du futur boulevard urbain, a vocation à être implanté, essentiellement, sur un tènement déjà partiellement anthropisé, accueillant un garage à bateaux, que l'OAP prévoit de relocaliser, à l'entrée d'un vaste quartier classé en zone UC2, zone dédiée au développement d'habitats collectifs discontinus avec une hauteur maximale de 16 mètres, et dans laquelle sont autorisés notamment, sans conditions, les activités de restauration, de services où s'effectue l'accueil d'une clientèle, d'hôtel, d'hébergement touristique, de cinéma, ainsi que, sous condition d'une surface de plancher inférieure à 1 250 m², l'artisanat et le commerce de détail ainsi que le commerce de gros. Si l'implantation d'un pôle de vie tel que défini par le règlement du PLUi aura pour effet de minéraliser et densifier la parcelle accueillant le garage à bateaux, les auteurs du PLUi n'ont pas entendu la soustraire à l'urbanisation et une telle implantation s'inscrit dans la vocation, énoncée ci-dessus, de la zone UC2. Il ressort par ailleurs des pièces du dossier que les auteurs du PLUi ont souhaité intégrer ce futur espace commercial et de services dans la composition de la façade urbaine le long du boulevard urbain sud, et que son positionnement, au carrefour entre le boulevard urbain et le chemin du Roy d'Espagne que la commune entend requalifier, permet d'opérer la jonction entre la zone UEb3 d'activités productives, logistiques et de bureaux dans laquelle se situent les parcelles de la SCI Soude Investissement et un secteur davantage résidentiel pensé en écoquartier. Dans ces conditions, et alors qu'il n'appartient pas au juge administratif de se prononcer sur le caractère plus approprié d'une localisation de ce pôle de vie sur les parcelles de la société appelante, lesquelles se situent, ainsi qu'il a été dit, de l'autre côté du futur boulevard urbain sud, la localisation du pôle de vie, en dépit de la minéralisation qu'il implique, ne peut être regardée comme entachée d'erreur manifeste d'appréciation. C'est donc à tort que le tribunal administratif a retenu ce moyen pour censurer la délibération attaquée en tant qu'elle localise ce pôle de vie.
14. Il appartient à la Cour, saisie de l'ensemble du litige par l'effet dévolutif de l'appel, d'examiner les autres moyens soulevés par la SCI Soude Investissement devant le tribunal administratif à l'encontre de la délibération du 19 décembre 2019.
15. Le moyen tiré de l'irrégularité de la délibération du 19 décembre 2019, en l'absence de démonstration de la convocation régulière, dans le délai exigé par l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales, des conseillers de la métropole à la séance au cours de laquelle cette délibération a été adoptée et de ce qu'ils ont été destinataires de la note de synthèse permettant leur bonne information sur le PLUi, doit être écarté par adoption des motifs retenus à bon droit par le tribunal administratif aux points 3 à 5 du jugement contesté.
16. Il résulte de tout ce qui précède que la SCI Soude Investissement n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement contesté, le tribunal administratif de Marseille a rejeté sa demande tendant à l'annulation de la délibération du 19 décembre 2019 approuvant le PLUi du territoire Marseille-Provence en tant qu'elle a classé ses parcelles en zone UEb2 et que la métropole Aix-Marseille-Provence est fondée à soutenir que c'est à tort que, par le même jugement, ce tribunal a annulé cette délibération en ce que l'OAP MRS-09 La Jarre prévoit la localisation d'un pôle de vie sur l'espace se trouvant au sud-est du futur carrefour à aménager entre le boulevard urbain sud et le chemin du Roy d'Espagne.
Sur les frais liés au litige :
17. D'une part, eu égard à ce qui a été dit au point 16, la métropole Aix-Marseille-Provence ne peut être regardée comme partie perdante en première instance, et c'est donc à tort que le tribunal a mis à sa charge une somme en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
18. D'autre part, ces dispositions font obstacle à ce que soit mise à la charge de la métropole Aix-Marseille-Provence, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, la somme demandée par la SCI Soude Investissement au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. En revanche, il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de cette société une somme de 2 000 euros au titre des frais de même nature exposés par la métropole Aix-Marseille Provence.
D É C I D E :
Article 1er : La requête de la SCI Soude Investissement est rejetée.
Article 2 : Les articles 1er et 2 du jugement n° 2002071 du tribunal administratif de Marseille du 22 novembre 2023 sont annulés.
Article 2 : La SCI Soude Investissement versera à la métropole Aix-Marseille-Provence une somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à la société civile immobilière Soude Investissement et à la métropole Aix-Marseille-Provence.
Copie en sera adressée à la commune de Marseille.
Délibéré après l'audience du 20 mars 2025, à laquelle siégeaient :
- M. Portail, président,
- Mme Courbon, présidente assesseure,
- M. Claudé-Mougel, premier conseiller.
Rendu public par mise à disposition au greffe, le 3 avril 2025.
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N° 24MA00039
