Vu la procédure suivante :
Procédure contentieuse antérieure :
La société anonyme (SA) Progereal et la société civile immobilière (SCI) Vita Verde ont demandé au tribunal administratif de Marseille d'annuler la délibération du 19 décembre 2019 par laquelle le conseil de la métropole Aix-Marseille Provence a approuvé le plan local d'urbanisme intercommunal (PLUi) du Territoire Marseille Provence, ensemble la décision implicite rejetant leur recours gracieux.
Par un jugement n° 2005824 du 1er février 2024, le tribunal administratif de Marseille a rejeté leur demande.
Procédure devant la Cour :
Par une requête enregistrée le 29 mars 2024, la société anonyme (SA) Progereal et la société civile immobilière (SCI) Vita Verde, représentées par Me Morabito, demandent à la Cour :
1°) d'annuler le jugement du 1er février 2024 du tribunal administratif de Marseille ;
2°) d'annuler la délibération du 19 décembre 2019 du conseil de la métropole Aix-Marseille Provence, ensemble la décision implicite rejetant leur recours gracieux ;
3°) d'enjoindre à la métropole Aix-Marseille Provence de reprendre l'élaboration de son plan local d'urbanisme intercommunal (PLUi) afin de classer les parcelles litigieuses en zone urbanisée, ou, à défaut, d'ouvrir la zone concernée à l'urbanisation en application des dispositions de l'article L. 153-31 du code de l'urbanisme ;
4°) de mettre à la charge de la métropole Aix-Marseille Provence la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, ainsi que les entiers dépens.
Elles soutiennent que :
- la délibération contestée est entachée d'incompétence ;
- elle est entachée d'un vice de procédure, eu égard à l'insuffisante motivation de l'avis du commissaire enquêteur ;
- le classement des parcelles leur appartenant en zone à urbaniser (AU) est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation au regard des dispositions de l'article R. 151-20 du code de l'urbanisme ;
- le PLUi contesté est incompatible avec le document d'orientations générales (DOG) du schéma de cohérence territoriale (SCoT), notamment en ce qui concerne la densification de l'urbanisation ;
- il n'est pas en cohérence avec les objectifs du projet d'aménagement et de développement durables (PADD), notamment en ce qui concerne les possibilités de construction dans le secteur litigieux.
Par un mémoire en défense enregistré le 29 novembre 2024, la métropole Aix-Marseille Provence, représentée par Me Eard-Aminthas, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de la SA Progereal et de la SCI Vita Verde la somme de 2 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle fait valoir que :
- la requête est irrecevable au regard des dispositions des articles R. 411-1 et R. 811-13 du code de justice administrative, en l'absence de critique du jugement attaqué ;
- les moyens de la requête ne sont pas fondés.
La requête et les mémoires ont été communiqués à la commune de Marseille, qui n'a pas produit d'observations.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- le code de l'urbanisme ;
- le code général des collectivités territoriales ;
- le code des relations entre le public et l'administration ;
- le code de l'environnement ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de Mme Dyèvre, rapporteure ;
- les conclusions de M. Quenette, rapporteur public ;
- les observations de Me Olmier et M. A... représentant la SA Progereal et la SCI Vita Verde, et celles de Me Forestier représentant la métropole Aix-Marseille Provence.
Considérant ce qui suit :
1. La société civile immobilière (SCI) Vita Verde, dont la société anonyme (SA) Progereal est gérante, est propriétaire des parcelles cadastrées section B nos 233 et 234, sises impasse des petits champs sur le territoire de la commune de Marseille, parcelles incluses au sein de la zone d'aménagement concerté (ZAC) des Hauts de Sainte-Marthe, laquelle a été classée en zone AU1 par le plan local d'urbanisme intercommunal (PLUi) adopté par une délibération du 19 décembre 2019 du conseil de la métropole Aix-Marseille Provence. Ces sociétés demandent l'annulation du jugement par lequel le tribunal administratif de Marseille a rejeté leur demande dirigée contre cette délibération, ensemble la décision implicite rejetant leur recours gracieux.
2. En premier lieu, aux termes de l'article L. 2121-23 du code général des collectivités territoriales, applicable à l'organe délibérant des établissements publics de coopération intercommunale en vertu de l'article L. 5211-1 du même code, dans leur version en vigueur à la date de la délibération contestée : " Les délibérations sont inscrites par ordre de date. / Elles sont signées par tous les membres présents à la séance, ou mention est faite de la cause qui les a empêchés de signer ". Selon l'article L. 212-1 du code des relations entre le public et l'administration, dans sa version en vigueur à la date de la délibération contestée : " Toute décision prise par une administration comporte la signature de son auteur ainsi que la mention, en caractères lisibles, du prénom, du nom et de la qualité de celui-ci. (...) ".
3. S'agissant du respect des formalités afférentes à leur signature, les délibérations de l'organe délibérant d'un établissement public de coopération intercommunale ne sont pas soumises aux dispositions générales de l'article L. 212-1 du code des relations entre le public et l'administration précité, mais aux dispositions spéciales de l'article L. 2121-23 du code général des collectivités territoriales, lesquelles ne sont pas prescrites à peine de nullité de ces délibérations. Par suite, le moyen tiré de l'incompétence de l'auteur de la mention " certifié conforme " ne peut qu'être écarté.
4. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 123-15 du code de l'environnement, dans sa version en vigueur à la date de la délibération contestée : " Le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête rend son rapport et ses conclusions motivées dans un délai de trente jours à compter de la fin de l'enquête. (...) Le rapport doit faire état des observations et propositions qui ont été produites pendant la durée de l'enquête ainsi que des réponses éventuelles du maître d'ouvrage. / Le rapport et les conclusions motivées sont rendus publics par voie dématérialisée sur le site internet de l'enquête publique et sur le lieu où ils peuvent être consultés sur support papier. (...) ". Selon l'article R. 123-19 de ce même code, dans sa version en vigueur à la date de la délibération contestée : " Le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête établit un rapport qui relate le déroulement de l'enquête et examine les observations recueillies. / Le rapport comporte le rappel de l'objet du projet, plan ou programme, la liste de l'ensemble des pièces figurant dans le dossier d'enquête, une synthèse des observations du public, une analyse des propositions produites durant l'enquête et, le cas échéant, les observations du responsable du projet, plan ou programme en réponse aux observations du public. / Le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête consigne, dans une présentation séparée, ses conclusions motivées, en précisant si elles sont favorables, favorables sous réserves ou défavorables au projet. (...) ".
5. Il résulte de ces dispositions que si la commission d'enquête n'est pas tenue de répondre à chacune des observations présentées lors de l'enquête publique, elle doit présenter au moins sommairement une analyse sur toutes les questions soulevées par ces observations et émettre un avis personnel sur le projet soumis à enquête, en exposant les raisons qui déterminent le sens de cet avis.
6. Il ressort des pièces du dossier que la commission d'enquête a rendu ses conclusions motivées et son avis le 13 mai 2019, suite à l'enquête publique s'étant déroulée du 14 janvier au 4 mars 2019. Au sein de ce rapport de 143 pages, la commission d'enquête a relaté les différentes étapes de l'élaboration du PLUi contesté et de l'enquête publique, avant d'émettre une appréciation pour chacun des onze thèmes retenus, parmi lesquels figuraient notamment un thème " Urbanisme général " et un thème " Urbanisme opérationnel ". Au sein de chacun de ces thèmes, la commission d'enquête a relevé les orientations du projet d'aménagement et de développement durables (PADD) relatives audit thème, a analysé les observations relevées au cours de l'enquête publique ainsi que les réponses apportées par la métropole Aix-Marseille Provence, par la Mission régionale d'autorité environnementale (MRAe), et par les personnes publiques associées et concernées, avant d'émettre son propre avis thème par thème. Les sociétés requérantes ne peuvent utilement soutenir que les conclusions de ladite commission seraient insuffisamment motivées en ce qu'elles ne comportent pas de réponse à leurs observations, dans la mesure où la commission n'est pas tenue, ainsi qu'il a été dit au point 5, de répondre à chacune des observations déposées, alors en outre qu'il ressort des pièces du dossier, et notamment de la " liste de l'analyse des observations par site et par auteur " produite par la SA Progereal et la SCI Vita Verde, que la commission d'enquête a pris connaissance des observations produites par ces dernières et les a examinées. Il ressort ainsi des pièces du dossier que la commission d'enquête a rendu un avis personnel détaillé sur chaque thème, avant d'émettre un avis global sur le projet de PLUi, avis au demeurant assorti de réserves et de recommandations. Dans ces conditions, le moyen tiré de ce que les conclusions de la commission d'enquête seraient insuffisamment motivées doit être écarté.
7. En troisième lieu, aux termes de l'article L. 131-4 du code de l'urbanisme, dans sa version en vigueur à la date de la délibération contestée : " Les plans locaux d'urbanisme et les documents en tenant lieu ainsi que les cartes communales sont compatibles avec : / 1° Les schémas de cohérence territoriale prévus à l'article L. 141-1 (...) ".
8. A l'exception des cas limitativement prévus par la loi dans lesquels les schémas de cohérence territoriale peuvent contenir des normes prescriptives, ceux-ci doivent se borner à fixer des orientations et des objectifs. Les plans locaux d'urbanisme sont soumis à une simple obligation de compatibilité avec ces orientations et objectifs. Si ces derniers peuvent être en partie exprimés sous forme quantitative, il appartient aux auteurs des plans locaux d'urbanisme, qui déterminent les partis d'aménagement à retenir en prenant en compte la situation existante et les perspectives d'avenir, d'assurer, ainsi qu'il a été dit, non leur conformité aux énonciations des schémas de cohérence territoriale, mais leur compatibilité avec les orientations générales et les objectifs qu'ils définissent. Pour apprécier la compatibilité d'un plan local d'urbanisme avec un schéma de cohérence territoriale, il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d'une analyse globale le conduisant à se placer à l'échelle de l'ensemble du territoire couvert en prenant en compte l'ensemble des prescriptions du document supérieur, si le plan ne contrarie pas les objectifs qu'impose le schéma, compte tenu des orientations adoptées et de leur degré de précision, sans rechercher l'adéquation du plan à chaque disposition ou objectif particulier.
9. Il ressort du document d'orientations générales (DOG) du schéma de cohérence territoriale (SCoT) de Marseille Provence, approuvé en juin 2012 et librement accessible tant au juge qu'aux parties, que s'il mentionne effectivement le secteur de Sainte-Marthe en son axe 4 - Restructurer durablement l'armature urbaine, dans le cadre de l'objectif n° 2 visant à " Valoriser l'urbanisation au sein de sites stratégiques et autour des axes de transports collectifs ", il se borne à exposer qu'un axe de transports collectifs devra être aménagé de La Valentine à Sainte-Marthe, en précisant qu'un point de correspondance devra y être installé, " garantissant que chaque partie du territoire soit accessible en transports collectifs ". Contrairement à ce que soutiennent les sociétés requérantes à cet égard, ces termes ne désignent pas la ZAC de Sainte-Marthe comme un site prioritaire de renforcement de l'urbanisation. Ledit secteur est à nouveau mentionné au sein de l'axe 6 - Les approches territoriales (territoires de projets et centralités), au sein de l'objectif n° 3 relatif aux territoires de projets, qui insiste à nouveau sur l'organisation de transports en commun. Par ailleurs, le DOG du SCoT expose, dans les recommandations relatives à l'objectif n° 2 de l'axe 4 susmentionné, que les possibilités de densification urbaine autour des pôles d'échange doivent être étudiées en fonction notamment des contraintes environnementales. Les recommandations de l'objectif n° 3 de ce même axe, visant à " Intensifier la trame urbaine pour répondre aux objectifs de développement ", précisent que les dispositions des plans locaux d'urbanisme visant à limiter la densité ne sont autorisées que si elles sont justifiées " par une considération d'ordre paysagère, écologique, patrimoniale, de desserte et de stationnement ". Enfin, le 3ème axe de ce DOG vise à " Promouvoir un rapport exemplaire entre ville et nature ", afin notamment de préserver les milieux naturels, agricoles ou boisés compris au sein même des espaces urbains.
10. Il ressort des pièces du dossier et du site Géoportail, librement accessible tant au juge qu'aux parties, que les parcelles appartenant aux sociétés requérantes, d'une superficie totale de 4 259 m² et situées dans le secteur de Sainte-Marthe, ne sont pas construites et présentent un caractère naturel. Elles s'ouvrent vers l'est sur un vaste espace naturel et agricole. Eu égard à ces caractéristiques, le classement de celles-ci en zone AU1 par le PLUi contesté est compatible avec les orientations du SCoT de Marseille Provence telles que rappelées au point 9.
11. En quatrième lieu, aux termes de l'article L. 151-2 du code de l'urbanisme : " Le plan local d'urbanisme comprend : / 1° Un rapport de présentation ; / 2° Un projet d'aménagement et de développement durables ; / 3° Des orientations d'aménagement et de programmation ; / 4° Un règlement ; / 5° Des annexes. (...) ". Selon l'article L. 151-5 de ce même code, dans sa version en vigueur à la date de la délibération contestée : " Le projet d'aménagement et de développement durables définit : / 1° Les orientations générales des politiques d'aménagement, d'équipement, d'urbanisme, de paysage, de protection des espaces naturels, agricoles et forestiers, et de préservation ou de remise en bon état des continuités écologiques ; / 2° Les orientations générales concernant l'habitat, les transports et les déplacements, les réseaux d'énergie, le développement des communications numériques, l'équipement commercial, le développement économique et les loisirs, retenues pour l'ensemble de l'établissement public de coopération intercommunale ou de la commune. / Il fixe des objectifs chiffrés de modération de la consommation de l'espace et de lutte contre l'étalement urbain. / Il peut prendre en compte les spécificités des anciennes communes, notamment paysagères, architecturales, patrimoniales et environnementales, lorsqu'il existe une ou plusieurs communes nouvelles ". Enfin, aux termes de l'article L. 151-8 de ce même code : " Le règlement fixe, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables, les règles générales et les servitudes d'utilisation des sols permettant d'atteindre les objectifs mentionnés aux articles L. 101-1 à L. 101-3 ".
12. Pour apprécier la cohérence ainsi exigée au sein du plan local d'urbanisme entre le règlement et le projet d'aménagement et de développement durables (PADD), il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d'une analyse globale le conduisant à se placer à l'échelle du territoire couvert par le document d'urbanisme, si le règlement ne contrarie pas les orientations générales et objectifs que les auteurs du document ont définis dans le projet d'aménagement et de développement durables, compte tenu de leur degré de précision. Par suite, l'inadéquation d'une disposition du règlement du plan local d'urbanisme à une orientation ou un objectif du projet d'aménagement et de développement durables ne suffit pas nécessairement, compte tenu de l'existence d'autres orientations ou objectifs au sein de ce projet, à caractériser une incohérence entre ce règlement et ce projet.
13. Le PADD, librement accessible tant au juge qu'aux parties, est divisé, en ce qui concerne la commune de Marseille, en quatre objectifs, le troisième portant sur une organisation structurée du développement. Si le secteur de Sainte-Marthe est effectivement mentionné au sein du point 1 de ce 3ème objectif, qui vise à " Renforcer la place des centralités pour structurer le développement urbain ", il l'est, contrairement à ce que soutiennent les requérantes, non pas au titre d'une intensification de la densité de ce secteur, mais seulement dans le cadre de la préservation des cœurs de quartiers préexistants. Ledit secteur est en outre mentionné, notamment, au titre de la préservation et de la restauration, dans la ville, des espaces verts, dans le cadre de la trame verte et bleue, et au titre de la préservation des espaces à potentiel agronomique élevé. Eu égard aux caractéristiques des parcelles litigieuses, telles que décrites au point 10, celles-ci ne peuvent être regardées comme faisant partie du cœur de quartier préexistant visé par le point 1 du 3ème objectif susmentionné.
14. Par ailleurs, le PADD insiste sur la nécessité, afin d'ouvrir ou de développer l'urbanisation d'un secteur, de conditions de desserte suffisantes. A cet égard notamment, le point 3.2 du cahier global dudit PADD vise à " Articuler le développement urbain et les conditions de mobilité ", en passant notamment par " une articulation efficace entre niveau de desserte en transports en commun et développement urbain ". Il ressort toutefois des pièces du dossier que les parcelles litigieuses ne sont pas desservies par une voie remplissant des conditions satisfaisantes d'accès, et ne sont pas plus desservies par des transports en commun. Dès lors, eu égard aux objectifs du PADD, le secteur comprenant ces parcelles ne saurait être ouvert à l'urbanisation en l'état. Dans ces conditions, le moyen tiré de ce que le classement contesté serait incohérent avec le PADD ne peut qu'être écarté.
15. En dernier lieu, aux termes de l'article R. 151-20 du code de l'urbanisme : " Les zones à urbaniser sont dites " zones AU ". Peuvent être classés en zone à urbaniser les secteurs destinés à être ouverts à l'urbanisation. / Lorsque les voies ouvertes au public et les réseaux d'eau, d'électricité et, le cas échéant, d'assainissement existant à la périphérie immédiate d'une zone AU ont une capacité suffisante pour desservir les constructions à implanter dans l'ensemble de cette zone et que des orientations d'aménagement et de programmation et, le cas échéant, le règlement en ont défini les conditions d'aménagement et d'équipement, les constructions y sont autorisées soit lors de la réalisation d'une opération d'aménagement d'ensemble, soit au fur et à mesure de la réalisation des équipements internes à la zone prévus par les orientations d'aménagement et de programmation et, le cas échéant, le règlement. / Lorsque les voies ouvertes au public et les réseaux d'eau, d'électricité et, le cas échéant, d'assainissement existant à la périphérie immédiate d'une zone AU n'ont pas une capacité suffisante pour desservir les constructions à implanter dans l'ensemble de cette zone, son ouverture à l'urbanisation est subordonnée à une modification ou à une révision du plan local d'urbanisme comportant notamment les orientations d'aménagement et de programmation de la zone ".
16. Il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. Ils ne sont pas liés, pour déterminer l'affectation future des différents secteurs, par les modalités existantes d'utilisation des sols. Leur appréciation ne peut être censurée par le juge administratif qu'au cas où elle serait entachée d'une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts.
17. Il ressort des pièces du dossier, et notamment du règlement de la zone AU du PLUi contesté, que la zone AU1, à vocation principale d'habitat, correspond à une zone à urbaniser stricte dont l'ouverture à l'urbanisation requiert une évolution du PLUi. Il ressort du point 1.13 du volume 3 du tome D du rapport de présentation du PLUi, librement accessible tant au juge qu'aux parties, que les objectifs et orientations du PADD mis en œuvre par les zones AU fermées à l'urbanisation visent à définir les zones d'urbanisation future à vocation économique en fonction de leur pertinence urbaine, et à privilégier l'accueil d'activités de production et de logistique dans les zones dédiées. Le point 3.3C du volume 4 de ce même tome précise qu'en ce qui concerne le secteur de Sainte-Marthe, ses caractéristiques ont justifié une fermeture de l'urbanisation en l'état, dans l'attente de la réalisation d'une orientation d'aménagement et de programmation (OAP) à moyen terme, laquelle devra prendre en compte les sensibilités paysagères, environnementales et agricoles de ce secteur, en compatibilité avec le PADD. Enfin, le point 11.2.4 de ce même volume 4 détaille les raisons pour lesquelles le secteur de la ZAC des Hauts de Sainte-Marthe a été fermé à l'urbanisation en l'état, tenant notamment à des interrogations relatives à la réalisation de la voie de contournement U4d dans le prolongement de la LiNEA.
18. Il ressort par ailleurs des pièces du dossier et des sites Géoportail et Google Maps, librement accessibles tant au juge qu'aux parties, que les parcelles litigieuses sont desservies par l'impasse des petits champs, chemin à sens unique d'une largeur de moins de 4 mètres, qui ne permet pas un accès au projet envisagé par les sociétés requérantes dans des conditions satisfaisantes. Enfin, la SA Progereal et la SCI Vita Verde ne peuvent utilement se prévaloir du zonage retenu par le PLUi contesté pour des parcelles voisines, qui ne se trouvent en tout état de cause pas dans la même situation que les leurs.
19. Dans ces conditions, eu égard, notamment à la justification amplement détaillée, au sein du rapport de présentation, du classement de la ZAC des Hauts de Sainte-Marthe en zone AU1, les requérantes ne sont pas fondées à soutenir que le classement contesté serait entaché d'une erreur manifeste d'appréciation.
20. Il résulte de ce qui précède, sans qu'il soit besoin de statuer sur la recevabilité de la requête, que la SA Progereal et la SCI Vita Verde ne sont pas fondées à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Marseille a rejeté leur demande dirigée contre la délibération du 19 décembre 2019 du conseil de la métropole Aix-Marseille Provence. Par voie de conséquence, leurs conclusions aux fins d'injonction doivent également être rejetées.
Sur les frais liés au litige :
21. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la métropole Aix-Marseille Provence, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, la somme demandée par la SA Progereal et la SCI Vita Verde au titre des frais exposés par elles et non compris dans les dépens. En revanche, il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la SA Progereal et de la SCI Vita Verde une somme globale de 2 000 euros au titre des frais exposés par la métropole Aix-Marseille Provence et non compris dans les dépens.
D É C I D E :
Article 1er : La requête de la SA Progereal et de la SCI Vita Verde est rejetée.
Article 2 : La SA Progereal et la SCI Vita Verde verseront à la métropole Aix-Marseille Provence une somme globale de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la société anonyme (SA) Progereal, à la société civile immobilière (SCI) Vita Verde et à la métropole Aix-Marseille Provence.
Copie en sera adressée à la commune de Marseille.
Délibéré après l'audience du 20 mars 2025, où siégeaient :
- M. Portail, président,
- Mme Courbon, présidente assesseure,
- Mme Dyèvre, première conseillère.
Rendu public par mise à disposition au greffe le 3 avril 2025
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N° 24MA00778
