| France, Cour administrative d'appel de MARSEILLE, 1ère chambre, 03 avril 2025, 24MA00995

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

M. B... a demandé au tribunal administratif de Marseille d'annuler la délibération du 19 décembre 2019 par laquelle le conseil de la métropole Aix-Marseille-Provence a approuvé le plan local d'urbanisme intercommunal (PLUi) du Territoire Marseille-Provence.

Par un jugement n° 2004504 du 21 février 2024, le tribunal administratif de Marseille a annulé la délibération du 19 décembre 2019 en tant qu'elle prévoit la règle alternative à l'article 12 c) du règlement des différentes zones et la seconde règle alternative à l'article 12 d) du règlement des différentes zones.

Procédure devant la Cour :

Par une requête et un mémoire, enregistré le 19 avril 2024, le 14 janvier 2025, M. B..., représenté par Me Hachem, demande à la Cour :

1°) d'annuler le jugement du 21 février 2024 du tribunal administratif de Marseille ;

2°) d'annuler la délibération du 19 décembre 2019 par laquelle le conseil de la métropole Aix-Marseille-Provence a approuvé le plan local d'urbanisme intercommunal du Territoire Marseille Provence ;

3°) de mettre à la charge de la métropole Aix-Marseille-Provence la somme de 5 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- les dispositions des articles R. 123-9, R. 123-11 du code de l'environnement ont été méconnues, dès lors que l'avis d'enquête publique ne reprend pas les mentions prévues au 6° de l'article R. 123-9 du code de l'environnement, que le délai de consultation d'un an était insuffisant et que la métropole ne justifie pas avoir effectivement mis à dispositions le rapport et les conclusions du commissaire enquêteur ainsi que les annexes durant cette période d'un an ;

- l'enquête publique a été inefficace, dès lors que la métropole n'a pas pris en considération les demandes de modifications nécessitant une nouvelle consultation de la chambre d'agriculture, le centre national de la propriété forestière et l'Institut national des Origines et de la Qualité ;

- les règles alternatives prévues aux articles 6 et 12 des différentes zones du règlement, ainsi qu'aux articles UA et UB 4, UA et UB 7 de ce règlement sont insuffisamment précises et méconnaissent les dispositions de l'article R. 151-13 du code de l'urbanisme ;

- l'article UP5c) du règlement est illégal ;

- le classement en zone UP2b des parcelles cadastrées CH n° 60 et n° 61 est entaché d'erreur manifeste d'appréciation ;

- la délibération attaquée, en tant qu'elle créée l'orientation d'aménagement et de programmation " Qualité d'Aménagement et des Formes urbaines " méconnaît les dispositions de l'article L. 151-7 du code de l'urbanisme ;

- le classement en espace boisé classé de la parcelle cadastrée CH n° 60 est entaché d'erreur manifeste d'appréciation ;

- le classement du secteur est de l'avenue du 11 novembre 2018 est entaché d'erreur manifeste d'appréciation ;

- la suppression de la servitude " terrain cultivé " sur un terrain situé avenue du Maréchal Foch est entachée d'erreur manifeste d'appréciation ;

- le tracé de la zone inondable au niveau de l'avenue Joseph Lieutaud est entaché d'erreur de fait ;

- la réduction de l'espace boisé classé sur un terrain situé avenue A... est entachée d'erreur manifeste d'appréciation ;

- le classement en zone UP2b des terrains appartenant à la famille A... est entaché d'erreur manifeste d'appréciation ;

- l'orientation d'aménagement et de programmation Bestouan est entachée d'illégalité ;

- la délibération est entachée de détournement de pouvoir.

Par des mémoires en défense, enregistrés le 30 novembre 2024 et le 3 février 2025, la métropole Aix-Marseille Provence, représentée par Me Mialot et Me Poulard, conclut au rejet de la requête, à l'annulation de l'article 1er du jugement en tant qu'il a annulé la délibération du 19 décembre 2019 en tant qu'elle prévoit la règle alternative à l'article 12 c) du règlement des différentes zones et à ce que soit mise à la charge du requérant la somme de 3 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que :

- la règle alternative de l'article 12c) et la seconde règle alternative à l'article 12 d) du règlement du plan local d'urbanisme intercommunal ne sont pas illégales ;

- les autres moyens soulevés par le requérant ne sont pas fondés.

Par des mémoires en intervention volontaire enregistrés le 3 décembre 2024 et le 31 janvier 2025, la commune de Cassis, représentée par Me Burtez, conclut au rejet de la requête.

Elle fait valoir que les moyens soulevés par le requérant ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Dyèvre, rapporteure,

- les conclusions de M. Quenette, rapporteur public,

- et les observations de Me Hachem, représentant M. B..., de Me Garrigue, représentant la métropole Aix-Marseille-Provence et de Me Burtez représentant la commune de Cassis.

Une note en délibéré, présentée pour la commune de Cassis a été enregistrée le 24 mars 2025 et n'a pas été communiquée.

Une note en délibéré, présentée pour M. B... a été enregistrée le 25 mars 2025 et n'a pas été communiquée.

Considérant ce qui suit :

1. Par une délibération du 19 décembre 2019, le conseil de la métropole Aix-Marseille-Provence a approuvé le plan local d'urbanisme intercommunal (PLUi) du Territoire Marseille Provence. M. B... relève appel du jugement du 21 février 2024 par lequel le tribunal administratif de Marseille a rejeté partiellement sa demande tendant à l'annulation de cette délibération. La métropole Aix Marseille Provence, par la voie de l'appel incident, demande l'annulation de ce jugement en tant qu'il a annulé la délibération du 19 décembre 2019 en tant qu'elle prévoit la règle alternative à l'article 12 c) du règlement des différentes zones et la seconde règle alternative à l'article 12 d) du règlement des différentes zones.

Sur l'intervention :

2. La commune de Cassis, qui a la qualité d'intervenante à l'instance, justifie d'un intérêt au maintien de la délibération en litige. Son intervention en défense doit donc être admise.

Sur le bien-fondé du jugement :

3. En premier lieu, aux termes de l'article R. 123-9 du code de l'environnement, dans sa rédaction alors en vigueur : I. - L'autorité compétente pour ouvrir et organiser l'enquête précise par arrêté les informations mentionnées à l'article L. 123-10, quinze jours au moins avant l'ouverture de l'enquête et après concertation avec le commissaire enquêteur ou le président de la commission d'enquête. Cet arrêté précise notamment : (...) 6° La durée, le ou les lieux, ainsi que le ou les sites internet où à l'issue de l'enquête, le public pourra consulter le rapport et les conclusions du commissaire enquêteur ou de la commission d'enquête ; (...) " et aux termes de l'article R. 123-11 de ce code : " I. - Un avis portant les indications mentionnées à l'article R. 123-9 à la connaissance du public est publié en caractères apparents quinze jours au moins avant le début de l'enquête et rappelé dans les huit premiers jours de celle-ci dans deux journaux régionaux ou locaux diffusés dans le ou les départements concernés. Pour les projets d'importance nationale et les plans et programmes de niveau national, cet avis est, en outre, publié dans deux journaux à diffusion nationale quinze jours au moins avant le début de l'enquête. (...) ". Aux termes de l'article R. 123-21 du même code : " L'autorité compétente pour organiser l'enquête adresse, dès leur réception, copie du rapport et des conclusions au responsable du projet, plan ou programme. / Copie du rapport et des conclusions est également adressée à la mairie de chacune des communes où s'est déroulée l'enquête et à la préfecture de chaque département concerné pour y être sans délai tenue à la disposition du public pendant un an à compter de la date de clôture de l'enquête. / L'autorité compétente pour organiser l'enquête publie le rapport et les conclusions du commissaire enquêteur ou de la commission d'enquête sur le site internet où a été publié l'avis mentionné au I de l'article R. 123-11 et le tient à la disposition du public pendant un an. "

4. S'il appartient à l'autorité administrative de procéder à l'ouverture de l'enquête publique et d'assurer la publicité de celle-ci dans les conditions fixées par les dispositions du code de l'environnement qui viennent d'être rappelées, leur méconnaissance n'est toutefois de nature à vicier la procédure et donc à entraîner l'illégalité de la décision prise à l'issue de l'enquête publique que si elle n'a pas permis une bonne information de l'ensemble des personnes intéressées par l'opération ou si elle a été de nature à exercer une influence sur les résultats de l'enquête et, par suite, sur la décision de l'autorité administrative.

5. D'une part, il ressort des pièces du dossier que l'arrêté du 8 novembre 2018 portant ouverture et organisation de l'enquête publique unique relative au projet de plan local d'urbanisme intercommunal (PLUi) du territoire Marseille Provence comporte les mentions rappelées au 6° de l'article R. 123-9 du code de l'environnement. La circonstance qu'en méconnaissance de ces dispositions, l'avis d'enquête publique ne comportait pas la mention de " la durée, le ou les lieux, ainsi que le ou les sites internet où à l'issue de l'enquête, le public pourra consulter le rapport et les conclusions du commissaire enquêteur ou de la commission d'enquête " n'a pas eu d'incidence sur le sens de la délibération approuvant le PLUi prise à l'issue de l'enquête publique et n'a pas privé les personnes intéressées d'une garantie.

6. D'autre part, l'arrêté du 8 novembre 2018 précise que " le rapport et les conclusions de la commission d'enquête seront tenus à la disposition du public pendant un an à compter de la repise du rapport et des conclusions par la commission d'enquête ". Il ne ressort toutefois pas des pièces du dossier que cette durée de mise à disposition d'un an, par ailleurs prévue par les dispositions de l'article R. 123-21 du code de l'environnement, aurait été insuffisante pour assurer une information suffisante du public, par la circonstance que ce délai aurait été partiellement concomitant avec l'ordonnance n° 2020-306 du 25 mars 2020 relative à la prorogation des délais échus pendant la période d'urgence sanitaire et à l'adaptation des procédures pendant cette même période.

7. Enfin, il ne ressort pas des pièces du dossier, en tout état de cause, que le rapport et les conclusions de la commission d'enquête, qui ont été mis à dispositions du public à compter du 17 mai 2019 pour une durée d'un an, ne l'aurait pas été de manière continue et effective durant cette période. Dans ces conditions, M. B... n'est pas fondé à soutenir que la délibération attaquée serait entachée d'illégalité au regard des dispositions des articles R. 123-9 et R. 123-11 du code de l'environnement.

8. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 153-21 du code de l'urbanisme, alors applicable : " A l'issue de l'enquête, le plan local d'urbanisme, éventuellement modifié pour tenir compte des avis qui ont été joints au dossier, des observations du public et du rapport du commissaire ou de la commission d'enquête, est approuvé par : / 1° L'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale à la majorité des suffrages exprimés après que les avis qui ont été joints au dossier, les observations du public et le rapport du commissaire ou de la commission d'enquête aient été présentés lors d'une conférence intercommunale rassemblant les maires des communes membres de l'établissement public de coopération intercommunale ; / 2° Le conseil municipal dans le cas prévu au 2° de l'article L. 153-8. ".

9. En se bornant à indiquer que l'enquête publique aurait été inefficace, dès lors que la métropole aurait indiqué ne pas prendre en considération les éléments sur lesquels des observations auraient été formulées et qui nécessiteraient une nouvelle saisine de la chambre d'agriculture, du centre national de la propriété forestière (CNPF) et de l'Institut national des Origines et de la Qualité (INOQ), par ailleurs déjà consultés en juin 2018 sur le projet arrêté de plan local d'urbanisme intercommunal, M. B... n'invoque aucun élément faisant état d'une telle absence de prise en considération. La métropole Marseille Provence quant à elle fait valoir, sans que ce soit contesté, que certaines des observations présentées au cours de l'enquête publique et ayant trait au classement en zone urbaine de parcelles classées en zone agricole au projet de PLUI ont été prises en compte. En tout état de cause, les auteurs d'un PLU ne sont pas liés par l'avis du commissaire-enquêteur rendu à l'issue de l'enquête publique. Dans ces conditions, M. B... n'est pas fondé à soutenir que les dispositions de l'article L. 153-21 du code de l'urbanisme ont été méconnues.

10. En troisième lieu, en vertu de l'article L. 151-2 du code de l'urbanisme, le plan local d'urbanisme intercommunal comprend un rapport de présentation, un projet d'aménagement et de développement durables, des orientations d'aménagement et de programmation, un règlement et des annexes, chacun de ces éléments pouvant comprendre des documents graphiques. Aux termes de l'article L. 151-6 de ce code : " Les orientations d'aménagement et de programmation comprennent, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables, des dispositions portant sur l'aménagement, l'habitat, les transports, les déplacements et, en zone de montagne, sur les unités touristiques nouvelles. (...) " et aux termes de l'article L. 151-7 du même code : " I. - Les orientations d'aménagement et de programmation peuvent notamment : / 1° Définir les actions et opérations nécessaires pour mettre en valeur l'environnement, notamment les continuités écologiques, les paysages, les entrées de villes et le patrimoine, lutter contre l'insalubrité, permettre le renouvellement urbain, favoriser la densification et assurer le développement de la commune ; / 2° Favoriser la mixité fonctionnelle en prévoyant qu'en cas de réalisation d'opérations d'aménagement, de construction ou de réhabilitation un pourcentage de ces opérations est destiné à la réalisation de commerces ; / 3° Comporter un échéancier prévisionnel de l'ouverture à l'urbanisation des zones à urbaniser et de la réalisation des équipements correspondants ; / 4° Porter sur des quartiers ou des secteurs à mettre en valeur, réhabiliter, restructurer ou aménager ; / 5° Prendre la forme de schémas d'aménagement et préciser les principales caractéristiques des voies et espaces publics ; / 6° Adapter la délimitation des périmètres, en fonction de la qualité de la desserte, où s'applique le plafonnement à proximité des transports prévu aux articles L. 151-35 et L. 151-36. (...) ". L'article L. 151-7-1 de ce code dispose que " Outre les dispositions prévues à l'article L. 151-7, dans les zones d'aménagement concerté, les orientations d'aménagement et de programmation peuvent : / 1° Définir la localisation et les caractéristiques des espaces publics à conserver, à modifier ou à créer ; / 2° Définir la localisation prévue pour les principaux ouvrages publics, les installations d'intérêt général et les espaces verts. ". Enfin, selon les dispositions de l'article L. 151-8 du code de l'urbanisme : " Le règlement fixe, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables, les règles générales et les servitudes d'utilisation des sols permettant d'atteindre les objectifs mentionnés aux articles L. 101-1 à L. 101-3. ".

11. Il résulte de ces dispositions qu'une orientation d'aménagement et de programmation (OAP) définit des intentions et orientations, selon un périmètre sectoriel, thématique ou sectorisé, répondant aux objectifs listés à l'article L. 151-7 du code de l'urbanisme. Ces intentions et orientations d'aménagement qualitatives et quantitatives doivent être interprétées conformément au règlement. En revanche, une autorisation d'urbanisme ne peut être légalement délivrée si les travaux qu'elle prévoit sont incompatibles avec les OAP d'un plan local d'urbanisme et, en particulier, en contrarient les objectifs. La compatibilité d'une autorisation d'urbanisme avec les orientations d'aménagement et de programmation d'un plan local d'urbanisme s'apprécie en procédant à une analyse globale des effets du projet sur l'objectif ou les différents objectifs d'une OAP, à l'échelle de la zone à laquelle ils se rapportent.

12. Selon le document D.5 " Explication des choix pour les OAP " du rapport de présentation, l'orientation d'aménagement et de programmation multisites " qualité d'aménagement et formes urbaines " (QAFU) a pour objet de répondre à l'ambition du PLUi d' " améliorer l'insertion des projets dans leur contexte urbain, architectural et paysager " et de traduire les attentes du territoire aux porteurs de projets. Ce rapport précise que l'OAP QAFU " est un complément indissociable du règlement des zones UA, UB, UN, UP et UM concernées, pour les sections suivantes : / volumétrie des constructions ; / implantation des constructions ; / qualité urbaine, architecturale, environnementale et paysagère ". Le rapport de présentation expliquant les choix pour les OAP rappelle enfin, de manière générale, que " A la différence du règlement qui s'impose aux autorisations d'urbanisme dans un principe de conformité, les OAP s'appliquent dans un principe de compatibilité, apportant une souplesse dans l'interprétation des prescriptions établies, dès lors que l'objectif final est poursuivi ".

13. L'orientation d'aménagement et de programmation multisites " qualité d'aménagement et formes urbaines " (QAFU) est applicable à tout ou partie des zones UA, UB, UC, UP et UM. Selon son introduction, elle peut " se substituer au règlement ou le compléter " et précise qu'elle " énonce des prescriptions et recommandations indissociables et complémentaires du règlement ". Il est constant que, malgré cette formulation regrettable, les objectifs poursuivis par l'OAP QAFU doivent être interprétés conformément au règlement et ne peuvent être opposés aux autorisations d'urbanisme que dans le cadre d'un rapport de compatibilité, comme le précise par la suite cette introduction en disposant que " Le règlement s'impose au pétitionnaire selon un principe de conformité. A contrario de l'OAP, opposable aux autorisations du droits des sols selon un principe de compatibilité ".

14. S'il ressort des termes du règlement que les articles du règlement des zones concernées par l'OAP QAFU renvoient aux orientations de cette OAP, ces renvois sont, pour chaque article, encadrés par le rappel dans un cartouche liminaire indiquant que " les autorisations qui doivent être conformes au règlement (...) doivent aussi être compatibles avec les prescriptions de l'OAP " qualité d'aménagement et des formes urbaines ". Aussi, chaque orientation de l'OAP rappelle également les articles du règlement auxquelles elles se rattachent, illustrant ainsi le rapport de conformité qu'elles entretiennent avec le règlement. Si certaines orientations de l'OAP sont rédigées avec une précision notable, notamment en comportant des éléments quantitatifs relatifs à la volumétrie et à l'implantation des constructions à édifier, ainsi qu'à leur qualité urbaine, architecturale, environnementale et paysagère, ces précisions permettent d'expliquer de manière qualitative et quantitative les intentions des auteurs du PLUi. Leur seule méconnaissance n'est pas de nature à justifier un refus d'autorisation d'urbanisme ou à entacher d'illégalité une telle autorisation, dès lors qu'ainsi qu'il a été dit, ces orientations, qui demeurent conformes au règlement, ne sont opposables que dans un rapport de compatibilité aux autorisations d'urbanisme. En outre, la circonstance que la lecture combinée du règlement avec les orientations de l'OAP QAFU serait de nature à complexifier la compréhension et l'application des règles du règlement, comme le relèvent les conclusions de la commission d'enquête, n'est pas de nature à rendre illégale cette OAP. Ainsi, malgré l'emploi de termes tels que " prescriptions " ou " obligations " dans les fiches composant l'OAP QAFU, il résulte de la lecture combinée du tome D.5. du rapport de présentation, du règlement du PLUi et des objectifs poursuivis par l'OAP que les auteurs du PLUi n'ont pas entendu édicter des règles de même nature que celles formalisées dans le règlement écrit et graphique du PLUi. Dans ces conditions, le moyen tiré de la méconnaissance de l'article L. 151-7 du code de l'urbanisme compte tenu des règles fixées par l'OAP " Qualité d'aménagement et des formes urbaines " doit être écarté.

15. En quatrième lieu, aux termes de l'article R. 151-9 du code de l'urbanisme : " Le règlement contient exclusivement les règles générales et servitudes d'utilisation des sols destinées à la mise en œuvre du projet d'aménagement et de développement durables, dans le respect de l'article L. 151-8, ainsi que la délimitation graphique des zones prévues à l'article L. 151-9. " et aux termes de l'article R. 153-13 du même code : " Les règles générales peuvent être assorties de règles alternatives qui en permettent une application circonstanciée à des conditions locales particulières. / Ces règles alternatives ne peuvent avoir pour objet ou pour effet de se substituer aux possibilités reconnues à l'autorité compétente en matière d'autorisation d'urbanisme de procéder à des adaptations mineures par l'article L. 152-3 et d'accorder des dérogations aux règles du plan local d'urbanisme par les articles L. 152-4 à L. 152-6. ". Ainsi, lorsque le règlement contient des dispositions permettant de faire exception aux règles générales qu'il fixe, ces règles d'exception doivent être suffisamment encadrées, eu égard à leur portée, sans préjudice de la possibilité d'autoriser des adaptations mineures en vertu de l'article L. 123-1.

16. Dans un premier temps, l'article 6 des différentes zones du règlement du PLUi, relatif à l'implantation des constructions par rapport aux voies et emprises, fixe une distance minimale de principe, qui peut être différente suivant les zones, et prévoit aussi des règles alternatives autorisant des distances plus faibles voire nulles, ou des distances plus importantes. Il résulte des termes de ces règles alternatives, telles qu'éclairées notamment par les définitions contenues dans les dispositions communes du règlement du PLUi, qu'elles encadrent de manière suffisamment précise les cas dans lesquels elles sont susceptibles d'être appliquées. Ainsi, si le requérant soutient que ne sont pas suffisamment détaillés et précisés " l'élément qui participe à la qualité paysagère ou écologique des voies ou emprises publiques ", ou, les " difficultés techniques importantes " qui justifient une règle alternative de l'article 6 de la zone UC pour les annexes utilisées pour le stationnement, ces différents cas de figure, qui se bornent à indiquer les champs d'application des exceptions, notamment aux projets et hypothèses auxquels elles bénéficient, les encadrent suffisamment en précisant l'objectif poursuivi en lien notamment avec leur insertion dans l'environnement et les particularités topographiques des lieux.

17. Dans un deuxième temps, l'article 4 de la zone UA du règlement du PLUi, relatif aux règles de profondeur d'implantation dans le terrain des constructions et installations, fixe des profondeurs minimales de principe, et autorise selon deux règles alternatives distinctes, des profondeurs plus importantes, pouvant aller jusqu'à 25 mètres sur un linéaire limité. Il résulte des termes de ces exceptions, notamment éclairées par les définitions contenues dans les dispositions communes du règlement du PLUi, qu'elles sont encadrées dans leur champ d'application par la nécessité de l'implantation en retrait des emprises publiques ou voies d'une ou plusieurs parties des constructions, dans le respect des objectifs de l'orientation d'aménagement et de programmation " QAFU " " pour assurer l'articulation avec une construction voisine ou pour préserver un élément paysager " pour la première et pour " faciliter l'organisation du stationnement " pour l'autre ainsi que pour la 3ème règle alternative de l'article 4a de la zone UB du PLUi. Ces hypothèses qui encadrent leur mise en œuvre, sont ainsi définies de manière suffisamment précise.

18. Dans un troisième temps, l'article 7 des zones UA et UB du règlement du PLUi, relatif à l'implantation des constructions par rapport aux limites séparatives, prévoit des règles alternatives qui sont, pour la règle alternative de l'article 7a), encadrées par les hypothèses tirées de la nécessité de " préserver ou mettre en valeur un élément du patrimoine bâti ou naturel protégé par le PLUi ", " préserver ou mettre en valeur un élément qui participe à la qualité paysagère ou écologique des voies* ou emprises publiques* ", " pour limiter de trop grands linéaires de façade le long d'une voie* ou emprise publique " ainsi que pour permettre, dans les deux cas énumérés, l'extension par sur-élévation ou en surface d'une construction existante. Ces exceptions ont un champ d'application suffisamment délimité par les hypothèses précitées et concernent notamment l'objectif d'une bonne insertion dans l'environnement. En outre, ces règles sont adaptées aux zones concernées, dès lors que la limitation de grands linéaires de façade le long d'une voie ou emprise publique n'est pas applicable à la zone UBp. La règle alternative à l'article 7b) des zones UA et UB indique que " pour des raisons d'harmonie avec l'implantation des constructions voisines ou pour préserver la morphologie de tissus urbains ou villageois particuliers dans lesquels les terrains* sont totalement ou quasi-totalement bâtie ", les constructions peuvent être implantées contre les limites arrière. Cette règle alternative est encadrée par l'objectif poursuivi d'insertion dans leur environnement des constructions et installations.

19. Dans ces conditions, il résulte des termes de ces règles alternatives, qu'elles sont suffisamment encadrées, eu égard à leurs portées ainsi définies. Par suite, M. B... n'est pas fondé à soutenir que ces règles alternatives méconnaîtraient les dispositions de l'article R. 151-13 du code de l'urbanisme.

20. Par ailleurs, d'une part, le c) de l'article 12 des différentes zones du règlement du PLUi interdit " les accès sur les autoroutes ainsi que sur les " voies majeures " qui sont identifiées sur le règlement graphique ". Le règlement du PLUi prévoit une règle alternative à ces dispositions selon laquelle " s'il est impossible d'assurer la desserte des constructions et installations de façon satisfaisante sur d'autres voies*, des accès* sur les " voies majeures " qui sont identifiées sur le règlement graphique peuvent être admis ". Il résulte de ces dispositions que cette règle s'entend lorsque seul l'accès sur une voie majeure identifiée sur le règlement graphique peut permettre la desserte des constructions et installations. Contrairement à ce qu'ont estimé les premiers juges, ces dispositions, éclairées par les définitions contenues dans les dispositions communes du règlement du plan local d'urbanisme intercommunal, encadrent avec une précision suffisante l'exception à la règle de l'interdiction d'accès des constructions et installations sur les voies majeures.

21. D'autre part, le d) de l'article 12 des différentes zones du règlement du PLUi limite quant à lui le nombre d'accès à " un seul par voie ou emprise publique ", en précisant que " dans la mesure du possible, les accès sont mutualisés, notamment dans les opérations d'ensemble ". Une première règle alternative dispose que " pour les terrains bordés d'une seule voie* ou emprise publique*, deux accès* peuvent être admis à condition de justifier de leur nécessité " et une seconde règle alternative prévoit que " s'il est impossible d'assurer la desserte des constructions et installations de façon satisfaisante, le nombre d'accès* qui est défini ci-avant peut être augmenté ". La seule circonstance que les règles alternatives ne limitent plus le nombre d'accès à l'instar de la règle principale n'établit pas une insuffisance d'encadrement des exceptions, dès lors que ces dernières sont circonscrites aux règles auxquelles elles renvoient afin d'assurer une desserte satisfaisante des constructions et installations pour lesquelles elles ont été édictées. Dans ces conditions, ces dispositions, éclairées par les définitions contenues dans les dispositions communes du règlement du plan local d'urbanisme intercommunal, encadrent avec une précision suffisante les champs d'application de ces hypothèses relatives aux nombres d'accès des constructions et installations, contrairement à ce qu'a jugé le tribunal.

22. En cinquième lieu, aux termes de l'article 5 de la zone UP du règlement du plan local intercommunal : " (...) c) Peuvent surmonter une toiture plate (pente ( 10 %) des installations et constructions qui ne génèrent pas de surface de plancher telles que des éléments architecturaux (pergolas par exemple), des installations techniques* ou encore des locaux techniques*. / Excepté pour les antennes nécessaires au fonctionnement de services publics (pompier, gendarmerie...) et pour les cheminées, ces installations ou constructions doivent s'inscrire dans le volume de la 5ème façade* (...) ".

23. Il ressort des pièces du dossier que les dispositions du c) de l'article 5 de la zone UP du règlement du plan local d'urbanisme intercommunal que seules peuvent être autorisées, pour surmonter une toiture plate, les installations et constructions ne générant pas de surface de plancher. Si. M. B... soutient que réserver ce niveau à des installations et constructions qui relèvent des installations techniques serait inesthétique, il ressort des dispositions du règlement que l'intégration de ces éléments doivent s'inscrire en retrait pour faciliter notamment leur insertion. En outre, il ne ressort pas des termes des dispositions contestées qu'elles méconnaîtraient les objectifs des lois n° 2021-1104du 22 août 2021 et n° 2023-630 du 20 juillet 2023 en n'encourageant pas la densification sans création d'emprise supplémentaire. Dans ces conditions, M. B... n'est pas fondé à soutenir que les dispositions de l'article UP5c) du règlement du PLUi seraient illégales.

24. En sixième lieu, aux termes de l'article L. 151-9 du code de l'urbanisme, d'autre part : " Le règlement délimite les zones urbaines ou à urbaniser et les zones naturelles ou agricoles et forestières à protéger. / Il peut préciser l'affectation des sols selon les usages principaux qui peuvent en être faits ou la nature des activités qui peuvent y être exercées et également prévoir l'interdiction de construire. / Il peut définir, en fonction des situations locales, les règles concernant la destination et la nature des constructions autorisées. ". Aux termes de l'article R. 151-18 du même code : " Les zones urbaines sont dites " zones U ". Peuvent être classés en zone urbaine, les secteurs déjà urbanisés et les secteurs où les équipements publics existants ou en cours de réalisation ont une capacité suffisante pour desservir les constructions à implanter. "

25. Il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. Leur appréciation sur ces différents points ne peut être censurée par le juge administratif qu'au cas où elle serait entachée d'une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts.

26. Selon le règlement du PLUi, " les zones UP permettent notamment le développement de l'habitation individuel sous toutes ses formes (pavillonnaires, habitat individuel groupé...) (...) " et la zone UP2b est une zone dans laquelle " les emprises aux sols sont principalement limitées à 20 % ".

27. Le PADD du PLUi prévoit, de manière globale pour l'ensemble du territoire, un objectif de mise en œuvre d'une " stratégie vertueuse de développement " par l'aménagement durable du territoire et visant notamment d'une part à " limiter la consommation foncière et le mitage en privilégiant le développement par le renouvellement urbain et la densification " tout en pérennisant un cadre de vie de qualité en " garantissant une insertion harmonieuse des nouvelles constructions dans le tissus urbain existant en tenant compte des identités locales (...) ". S'agissant de l'objectif d'une " organisation structurée du développement ", le PADD entend " mailler le territoire par des centralités attractives " dont celle de Cassis, centralité locale dont le PADD entend " préserver les aspects villageois et identitaires ". L'objectif 4 " pour un urbanisme raisonné et durable " prévoit en outre, tout en mobilisant " en priorité les capacités résidentielles dans le tissu existant " de " différencier le développement urbain en fonction des atouts et des contraintes des territoires " avec une " stratégie de localisation du développement urbain cohérente avec les aouts et les contraintes des territoires " en qualifiant " l'intensité urbaine à atteindre en fonction des potentiels des territoires ". Il ressort du cahier relatif à la ville de Cassis que pour l'objectif " Pour un urbanisme raisonné et durable " en zone urbaine, le PADD prévoit " sur les secteurs situés au-delà de la centralité et qui participent du paysage, encadrer la morphologie des nouvelles constructions pour limiter la densification (...) ". La carte accompagnant ce cahier délimite le centre-ville et le périmètre de centralité de Cassis, entouré d'une première couronne bénéficiant du zonage (intensité urbaine) UC1 puis d'une seconde couronne bénéficiant du zonage UP2b. Cet objectif, tel qu'éclairé par le rapport de présentation, justifie ces choix retenus pour le PADD de " privilégier le renouvellement urbain et limiter la consommation d'espaces " en favorisant les opérations privilégiant la densification dans les secteurs de centralité en première couronne dès lors qu'au regard " de la proximité du rivage, de la topographie et des risques ", " une grande partie des objectifs de développement de la commune devront se réaliser en centralité ou à proximité immédiate ". Ce rapport précise ensuite concernant le cahier relatif à la commune de Cassis que " le tissu urbain constitué présente des densités variables, mais conjuguées aux contraintes topographiques, aux protections et aux risques, il n'offre que très peu de possibilités de densification. Les secteurs du centre ancien et de sa première couronne peuvent faire l'objet d'une évolution par renouvellement urbain afin de les optimiser mais elle reste limitée ".

28. Il ressort des pièces du dossier que le secteur UP2b dans lequel se situent les parcelles cadastrées CH n° 60 et n° 61 appartenant à M. B..., sont situées à l'ouest du centre-ville de Cassis, au nord de l'avenue A. Isnard et au sud de l'avenue du 11 novembre 1918. Ces parcelles, séparées du centre-ville ou " périmètre de centralité " par une zone UC1 correspondant à la première couronne, sont situées en deuxième couronne de la ville. Ces parcelles, construites d'une résidence meublée touristique, sont entourées par de l'habitat essentiellement pavillonnaire individuel, quand bien même, au sud de la parcelle n° 60 se trouverait le parking des Mimosas. La circonstance que des bâtiments collectifs et des équipements publics, tel un groupe scolaire, soient situés à proximité des parcelles de M. B... ne peut avoir pour effet de les faire regarder comme appartenant à la première couronne d'intensité urbaine UC1, eu égard aux caractéristiques de l'environnement immédiat de ces parcelles. Dans ces conditions, il ne ressort pas des pièces du dossier que M. B... serait fondé à soutenir que le classement en zone UP2b de ses parcelles serait entaché d'erreur manifeste d'appréciation.

29. En septième lieu, aux termes de l'article L. 113-1 du code de l'urbanisme : " Les plans locaux d'urbanisme peuvent classer comme espaces boisés, les bois, forêts, parcs à conserver, à protéger ou à créer, qu'ils relèvent ou non du régime forestier, enclos ou non, attenant ou non à des habitations. Ce classement peut s'appliquer également à des arbres isolés, des haies ou réseaux de haies ou des plantations d'alignements. ".

30. Il ressort des pièces du dossier, comme de la consultation du site Geoportail urbanisme, accessible au juge comme aux parties, que la parcelle appartenant à M. B... est classée en zone UP2b correspondant ainsi qu'il a été dit à des espaces d'habitat pavillonnaire où la densification urbaine est d'ordre moyen, composé pour l'essentiel de constructions à usage d'habitation dans un contexte résidentiel arboré avec des jardins d'agrément. Comme le relève le jugement attaqué, le PADD fait état de ce que les espaces boisés classés (EBC) " Nature en ville " concernent des " espaces boisés ou à planter de qualité qu'il est nécessaire de préserver car insérés dans un milieu très anthropisé, ou à proximité immédiate et donc soumis à de fortes pressions ". Dès lors, l'inscription d'une partie de la parcelle cadastrée n° 60 de M. B... en espace boisé classé, quand bien même elle ne concernerait que les arbres plantés dès lors que le terrain est recouvert d'un revêtement couvrant les réseaux et permettant le stationnement de véhicules, n'est pas entachée d'erreur manifeste d'appréciation.

31. En huitième lieu, selon le règlement du plan local d'urbanisme intercommunal, " les zones UC permettent notamment le développement de collectifs discontinus ", la zone UC1 étant une zone où " les emprises au sol maximales sont globalement limitées à 30 % (...) avec des hauteurs de façades maximales limitées à 13 mètres (...) ".

32. Il ressort des pièces du dossier que les parcelles cadastrées section BS, n° 1, 7 et 8, qui accueillent notamment un petit immeuble collectif dénommé " l'Aiglon ", et situées à l'est de l'avenue du 11 novembre 1918 sont classées en zone UC1. Si M. B... conteste le classement retenu pour ces parcelles, notamment par comparaison avec le classement retenu pour sa propre parcelle, il ressort des pièces du dossier que ces terrains, situés dans le périmètre de centralité de Cassis, accueillent déjà un petit collectif et s'insèrent dans un secteur marqué d'un front bâti discontinu d'immeubles collectifs de part et d'autre de l'avenue du 11 novembre 1918. Ce faisant, en retenant le classement UC1 de ces parcelles, il ne ressort pas des pièces du dossier que la délibération en litige serait entachée d'erreur manifeste d'appréciation.

33. En neuvième lieu, si M. B... soutient que la suppression de la servitude " terrain cultivé à protéger en zone urbaine " sur le terrain composé des parcelles cadastrées CA, n° 539, 540, 552, 554, 556 à 559 est entachée d'erreur manifeste d'appréciation, ces parcelles, qui ne sont pas intégrées dans une zone agricole et dont il ne ressort pas des pièces du dossier qu'elles seraient cultivées, sont classées en zone UP2b, limitant les possibilités de densification urbaine ainsi qu'il a été dit au point 26 ci-dessus, et demeurent grevées d'une servitude " espace vert protégé " de catégorie 3. Ainsi, eu égard à la protection de l'espace vert qu'abritent ces parcelles, il ne ressort pas des pièces du dossier que le classement retenu est entaché d'erreur manifeste d'appréciation.

34. En dixième lieu, il ressort des pièces du dossier, ainsi que le soutient M. B..., que le zonage du risque inondation tel que retenu dans le plan de prévention des risques Inondation (PPRi) annexé au PLUi et reporté sur le règlement graphique de celui-ci est entaché d'erreur de fait, dès lors que sur le règlement graphique, le zonage du risque est reporté de quelques mètres au nord de l'avenue Lieutaud, et ne correspond ainsi pas à l'enveloppe d'application du PPRi approuvé. Dans ces conditions, M. B... est fondé à demander l'annulation partielle de la délibération du 19 décembre 2019 en tant qu'il comporte une erreur matérielle dans le report de la carte du PPRi sur la carte graphique du règlement du PLUi, au nord de l'avenue Lieutaud.

35. En onzième lieu, il ressort des pièces du dossier que le terrain d'une surface de 45 000 m² situé dans le quartier du Picouveau et classé en zone UP2b se situe en deuxième couronne du périmètre de centralité de Cassis, en continuité de la zone pavillonnaire du Picouveau située au sud-est et se distingue de la zone pavillonnaire classée en zone UP1 dont elle est séparée par l'avenue A.... Si ce terrain n'est pas construit et accueille un boisement, il ressort des pièces du dossier qu'il est grevé d'une servitude " espace vert protégé " de catégorie 3, limitant les possibilités d'urbanisation. Dans ces conditions, le classement de ce terrain en zone UP2b du règlement du PLUi n'est pas entaché d'erreur manifeste d'appréciation.

36. En revanche, il ressort des pièces du dossier, ainsi que le font notamment valoir la commune de Cassis et la métropole Aix Marseille Provence, que la réduction du zonage " Espace boisé classé " (EBC) situé au sud de ce terrain est entachée d'erreur matérielle. Dans ces conditions, la délibération du 19 décembre 2019 ne peut qu'être annulée en tant qu'elle réduit, sans justification, l'EBC grevant le sud de ce terrain et ce, sans que puisse être utilement invoqué en défense, que ce classement aurait été ultérieurement modifié.

37. En douzième lieu, M. B... n'établit pas, par la seule allégation de ce que l'instauration de l'OAP Bestouan saturera les réseaux, nuira à l'environnement et impactera le cadre de vie des habitants du quartier, que cette OAP serait entachée d'erreur manifeste d'appréciation.

38. En dernier lieu, si M. B... allègue que la délibération du 19 décembre 2019 est entachée de détournement de pouvoir, en ce que les classements des terrains contestés aux points 31 à 37 du présent arrêt seraient entachés d'erreur manifeste d'appréciation et apporteraient des plus-values certaines à leurs propriétaires, proches selon lui de la municipalité, il ne ressort pas des pièces du dossier ainsi qu'il a été dit ci-dessus, que les classements retenus pour ces terrains seraient entachés d'erreur manifeste d'appréciation. Dans ces conditions, le détournement de pouvoir allégué n'est pas établi.

Sur l'appel incident :

39. Ainsi qu'il a été dit aux points 20 et 21 ci-dessus, c'est à tort que le tribunal a jugé que la règle alternative à l'article 12 c) du règlement des différentes zones et la seconde règle alternative à l'article 12 d) du règlement des différentes zones méconnaissent les dispositions de l'article R. 151-13 du code de l'urbanisme. Il y a lieu pour la Cour, dans le cadre de l'effet dévolutif, d'examiner les autres moyens soulevés en première instance et en appel par M. B.... Celui-ci a expressément renoncé, dans le cadre de la présente procédure, aux moyens présentés en première instance et tirés du vice de procédure tenant à la méconnaissance des dispositions de l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales et des dispositions de l'article L. 153-21 du code de l'urbanisme.

40. Il résulte de tout ce qu'il précède qu'il y a lieu de réformer le jugement du 21 février 2024 du tribunal administratif de Marseille en tant qu'il a fait droit partiellement à la demande de M. B... et d'annuler la délibération du 19 décembre 2019 en tant qu'elle comporte une erreur matérielle dans le report de la carte du PPRi sur la carte graphique du règlement du PLUi, au nord de l'avenue Lieutaud et en tant qu'elle réduit l'espace boisé classé grevant le sud du terrain situé dans le secteur Picouveau.

Sur les frais liés au litige :

41. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de laisser à chacune des parties la charge de ses frais d'instance.

D É C I D E :

Article 1er : L'intervention de la commune de Cassis est admise.

Article 2 : La délibération du 19 décembre 2019 est annulée en tant qu'elle comporte une erreur matérielle dans le report de la carte du PPRi sur la carte graphique du règlement du PLUi, au nord de l'avenue Lieutaud et en tant qu'elle réduit l'espace boisé classé grevant le sud du terrain situé dans le secteur Picouveau.

Article 3 : Le surplus des conclusions présentées par M. B... devant le tribunal administratif de Marseille et la Cour est rejeté.

Article 4 : Le jugement du tribunal administratif de Marseille est réformé en ce qu'il a de contraire au présent arrêt.

Article 5 : Le surplus des conclusions de la métropole Aix Marseille Provence est rejeté.

Article 6 : Le présent arrêt sera notifié à M. B..., à la métropole Aix-Marseille-Provence et à la commune de Cassis.

Délibéré après l'audience du 20 mars 2025, où siégeaient :

- M. Portail, président,

- Mme Courbon, présidente assesseure,

- Mme Dyèvre, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 3 avril 2025.

Le rapporteur,

Signé

C. DYEVRELe président,

Signé

P. PORTAILLa greffière,

Signé

N. JUAREZ

La République mande et ordonne au préfet des Bouches-du-Rhône en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

La greffière,

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N° 24MA00995