Vu la procédure suivante :
Procédure contentieuse antérieure :
La société par actions simplifiée (SAS) Guimar, M. B... A... et la société Entrepôts Sud de Lyon (ESL) ont demandé au tribunal administratif de Marseille, à titre principal, d'annuler la délibération du 19 décembre 2019 par laquelle le conseil de la métropole Aix-Marseille-Provence a approuvé le plan local d'urbanisme de la commune de Fos-sur-Mer et, à titre subsidiaire, d'annuler cette délibération en tant qu'elle classe les parcelles cadastrées section A nos 2423, 2427, 2560, 2562, 2563, 2888, 2889, 2890, 2891 et 2892 en zone agricole, ensemble la décision implicite rejetant leur recours gracieux.
Par un jugement n° 2004461 du 21 février 2024, le tribunal administratif de Marseille a rejeté leur demande.
Procédure devant la Cour :
Par une requête, enregistrée le 19 avril 2024, la SAS Guimar, M. A... et la société ESL, représentés par Me Rosenfeld, demandent à la Cour :
1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Marseille ;
2°) à titre principal, d'annuler la délibération du 19 décembre 2019 par laquelle le conseil de la métropole Aix-Marseille-Provence a approuvé le plan local d'urbanisme de la commune de Fos-sur-Mer, ensemble la décision implicite rejetant leur recours gracieux ;
3°) à titre subsidiaire, d'annuler cette délibération en tant qu'elle classe les parcelles cadastrées section A nos 2423, 2427, 2560, 2562, 2563, 2888, 2889, 2890, 2891 et 2892 en zone agricole, ensemble la décision implicite rejetant leur recours gracieux ;
4°) de mettre à la charge de la métropole Aix-Marseille-Provence la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Ils soutiennent que :
- le jugement est irrégulier, en l'absence de signature de la minute, en méconnaissance de l'article R. 741-7 du code de justice administrative ;
- ils ont intérêt à agir contre la délibération contestée en leur qualité de propriétaires ou de locataire des parcelles cadastrées section A nos 2423, 2427, 2560, 2562, 2563, 2888, 2889, 2890, 2891 et 2892 ;
- le plan local d'urbanisme a été adopté au terme d'une procédure irrégulière, en méconnaissance de l'article L. 153-21 du code de l'urbanisme, dès lors que le projet de plan a été substantiellement modifié après l'enquête publique, de telle sorte qu'une nouvelle enquête devait être organisée ; en outre, l'annexion des servitudes GRT Gaz, l'actualisation des servitudes d'utilité publique et la représentation graphique de la bande des 100 mètres ne procèdent pas directement de l'enquête publique ; ce vice de procédure a nui à l'information des personnes intéressées et a exercé une influence sur les résultats de l'enquête ;
- la délibération du 19 décembre 2019 méconnaît l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales, en l'absence de convocation des conseillers de la métropole au moins cinq jours francs avant la séance et de transmission, à ces derniers, d'une note de synthèse suffisante accompagnée du plan local d'urbanisme en son entier ;
- le classement en zone agricole de leurs parcelles est entaché d'erreur manifeste d'appréciation, dès lors, notamment, qu'elles sont soit complètement bétonnées, soit dénuées de tout espace vert, soit déjà construites ; elles ne présentent aucun potentiel agronomique et constituent une zone d'activité d'une surface de 174 000 m², située à proximité de la ZAC de la Fossette ;
- ce classement repose sur des faits matériellement inexacts quant à l'équipement en réseaux publics du secteur ; certaines parcelles sont raccordées au réseau public d'eau potable, de telle sorte que l'ensemble de la zone doit être regardée comme desservie ; la zone est raccordée au réseau public d'électricité ; elle dispose d'une borne incendie, d'une voie de desserte permettant le passage de poids lourds et de deux bassins de rétention ; le secteur ne figure pas dans un espace remarquable du littoral tel qu'il ressort de la directive territoriale d'aménagement des Bouches-du-Rhône, ni dans un secteur à enjeux du schéma de cohérence territoriale (SCoT) ; les parcelles ne sont pas situées dans un espace Natura 2000 et ne sont que marginalement situées dans le réservoir de biodiversité du schéma régional de cohérence écologique ;
- ce classement est incompatible avec le SCoT Ouest Etang de Berre qui identifie le secteur comme un espace urbanisé et prévoit que les espaces urbanisés doivent être réinvestis pour y créer des logements.
Par un mémoire, enregistré le 22 octobre 2024, la métropole Aix-Marseille-Provence, représentée par Me Sindres, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 3 000 euros soit mise à la charge des appelants au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que les moyens de la requête ne sont pas fondés.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- le code de l'urbanisme ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de Mme Courbon, présidente assesseure,
- les conclusions de M. Quenette, rapporteur public,
- et les observations de Me Cagnol, représentant la SAS Guimar, M. A... et la société ESL et de Me Cecere, représentant la métropole Aix-Marseille-Provence.
Considérant ce qui suit :
1. Par délibération du 19 novembre 2019, le conseil de la métropole Aix-Marseille- Provence a approuvé le plan local d'urbanisme (PLU) de la commune de Fos-sur-Mer. La SAS Guimar, M. A... et la société ESL relèvent appel du jugement du 21 février 2024 par lequel le tribunal administratif de Marseille a rejeté leur demande tendant, à titre principal, à l'annulation de cette délibération, et, à titre subsidiaire, à l'annulation de cette délibération en tant qu'elle classe les parcelles cadastrées section A nos 2423, 2427, 2560, 2562, 2563, 2888, 2889, 2890, 2891 et 2892 en zone agricole, ensemble la décision implicite de rejet de leur recours gracieux.
Sur la régularité du jugement contesté :
2. Aux termes de l'article R. 741-7 du code de justice administrative : " Dans les tribunaux administratifs et les cours administratives d'appel, la minute de la décision est signée par le président de la formation de jugement, le rapporteur et le greffier d'audience. ".
3. Il ressort du dossier de première instance que la minute du jugement attaqué, dont seule une ampliation est notifiée aux parties, a été signée par la présidente de la 2ème chambre du tribunal, la rapporteure du dossier et le greffier. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions précitées doit être écarté.
Sur le bien-fondé du jugement contesté :
4. En premier lieu, le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions de l'article 2121-12 du code général des collectivités territoriales, faute pour la métropole de justifier de l'envoi aux conseillers, dans le délai requis de cinq jours, des convocations à la séance du conseil métropolitain du 19 décembre 2019 accompagnées d'une note de synthèse suffisamment détaillée pour permettre leur information, doit être écarté par adoption des motifs retenus à bon droit par les premiers juges aux points 3 et 4 du jugement attaqué, étant précisé, en outre, que contrairement à ce que soutiennent les requérants, les conseillers métropolitains ont été informés, dans la convocation qui leur a été adressée, de la possibilité qui leur était offerte de consulter l'ensemble du dossier du PLU auprès de la direction des assemblées et de la direction de l'urbanisme du territoire concerné.
5. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 153-21 du code de l'urbanisme : " A l'issue de l'enquête, le plan local d'urbanisme, éventuellement modifié pour tenir compte des avis qui ont été joints au dossier, des observations du public et du rapport du commissaire ou de la commission d'enquête, est approuvé par : 1° L'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale à la majorité des suffrages exprimés après que les avis qui ont été joints au dossier, les observations du public et le rapport du commissaire ou de la commission d'enquête aient été présentés lors d'une conférence intercommunale rassemblant les maires des communes membres de l'établissement public de coopération intercommunale ; (...) ".
6. Il résulte de ces dispositions que le projet de plan ne peut subir de modifications, entre la date de sa soumission à l'enquête publique et celle de son approbation, qu'à la double condition que ces modifications ne remettent pas en cause l'économie générale du projet et qu'elles procèdent de l'enquête. Doivent être regardées comme procédant de l'enquête les modifications destinées à tenir compte des réserves et recommandations du commissaire enquêteur ou de la commission d'enquête, des observations du public et des avis émis par les autorités, collectivités et instances consultées et joints au dossier de l'enquête.
7. D'une part, il ressort des pièces du dossier, et notamment du mémoire en réponse de la métropole aux avis des personnes publiques associées, joint au dossier d'enquête publique, que le projet de PLU arrêté a été modifié à l'issue de l'enquête publique sur un certain nombre de points. Contrairement à ce que soutiennent les requérants, les modifications apportées s'agissant de l'annexion des servitudes GRTgaz et de la représentation de la bande des 100 mètres depuis le rivage, qui résultent des avis de l'Etat et de GRTgaz joints au dossier d'enquête, procèdent de l'enquête publique.
8. D'autre part, s'il ressort des pièces du dossier que des modifications apportées au projet de PLU arrêté ont eu pour conséquence des changements de zonage, notamment la création d'un sous-secteur NNe de taille limitée destiné à permettre l'installation de panneaux photovoltaïques dans un secteur auparavant classé en zone NPS et la création de sous-zones AC dans le secteur des Coussouls de la Fossette, strictement protégé, afin de permettre le maintien des vergers et, également, sur une surface limitée, d'autoriser les constructions nécessaires à l'activité agricole, ces modifications, qui sont des adaptations du zonage existant, n'ont pas apporté au projet des modifications substantielles. Il en va de même du déplacement du secteur de taille et de capacité d'accueil limité (STECAL) destiné à la création d'une aire d'accueil des gens du voyage demandé par l'Etat. S'agissant des modifications consistant à retranscrire, dans les documents graphiques et le règlement, les données relatives aux risques ressortant du porter à connaissance de l'Etat en matière de feux de forêt et de submersion marine et les zones de danger en matière de transport de gaz, les requérants n'apportent aucun élément précis de nature à démontrer l'incidence de ces modifications sur les possibilités de construire ouvertes par le PLU arrêté. Il en va de même de la matérialisation de la bande des 100 mètres à partir du rivage et de la reprise des dispositions du code de l'urbanisme relative au droit de construire dans cet espace, préconisées par l'Etat. Dans ces conditions, le moyen tiré de ce que les modifications apportées au projet de PLU après l'enquête publique auraient remis en cause son économie générale doit être écarté.
9. En troisième lieu, aux termes de l'article R. 151-9 du code de l'urbanisme : " Le règlement délimite les zones urbaines ou à urbaniser et les zones naturelles ou agricoles et forestières à protéger. / Il peut préciser l'affectation des sols selon les usages principaux qui peuvent en être faits ou la nature des activités qui peuvent y être exercées et également prévoir l'interdiction de construire. / Il peut définir, en fonction des situations locales, les règles concernant la destination et la nature des constructions autorisées. ". Aux termes de l'article R. 151-22 du même code : " Les zones agricoles sont dites " zones A ". Peuvent être classés en zone agricole les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles. (...) ". Il résulte de ces dispositions qu'une zone agricole, dite " zone A ", du plan local d'urbanisme a vocation à couvrir, en cohérence avec les orientations générales et les objectifs du projet d'aménagement et de développement durables, un secteur, équipé ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles.
10. Il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. Leur appréciation sur ces différents points ne peut être censurée par le juge administratif qu'au cas où elle serait entachée d'une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts.
11. Les parcelles cadastrées section A nos 2423, 2427, 2560, 2562, 2563, 2888, 2889, 2890, 2891 et 2892 sont classées en zone AC du PLU, qui correspond, selon le règlement, " à une zone à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles où un objectif de préservation et de remise en état du Coussoul de Crau doit être recherché. ".
12. D'une part, contrairement à ce que soutiennent les requérants, la métropole ne s'est pas fondée sur des faits matériellement inexacts s'agissant de la desserte du secteur des Coussouls de la Fossette par les réseaux publics d'eau potable et d'assainissement, dès lors qu'il n'est pas contesté que l'assainissement est opéré au moyen d'un système de rétention non collectif et qu'à supposer même que les parcelles appartenant à M. A... soient raccordées au réseau public d'eau potable, le secteur, dans son ensemble, ne peut être regardé comme desservi. Au demeurant, le rapport de présentation du projet de PLU rappelle qu'il n'est pas raccordé aux réseaux publics d'eau et d'assainissement et qu'il n'est pas prévu une extension de ces derniers. En tout état de cause, la desserte ou non par les réseaux publics est, en elle-même, sans incidence sur le classement opéré par les auteurs du PLU. Si les requérants font valoir que la zone est desservie par le réseau électrique, par une voirie suffisante et qu'elle dispose d'une borne incendie, cette argumentation est inopérante, la métropole ne s'étant pas fondée sur des considérations de cet ordre pour opérer le classement. Elle ne s'est pas davantage fondée sur l'identification du secteur comme espace remarquable du littoral par la directive territoriale d'aménagement (DTA) des Bouches-du-Rhône. Enfin, contrairement à ce que soutiennent les requérants, les parcelles en litige sont bien incluses, comme l'indique le rapport de présentation du PLU, dans le périmètre de l'appellation d'origine protégée (AOP) " Foin de Crau " et dans un espace Natura 2000, à savoir la zone de protection spéciale (ZPS) FR9310064 " Crau ", ainsi que dans le réservoir de biodiversité identifié par le schéma régional de cohérence écologique (SRCE) Provence-Alpes-Côte d'Azur. Par suite, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que le classement en zone agricole des parcelles en litige est fondé sur des faits matériellement inexacts.
13. D'autre part, il ressort des pièces du dossier que les parcelles nos 2560, 2562, 2563, 2888, 2889, 2890 et 2891 sont anthropisées, l'une d'elle supportant une maison d'habitation et ses dépendances, d'autres des entrepôts et hangars ainsi que des enrobés à usage de parking ou de parc d'exposition, seules les parcelles nos 2892, 2423, 2427 ne comportant aucune construction. Si ces parcelles ne sont pas affectées à un usage agricole, et hébergent, pour certaines, une activité économique, elles sont éloignées du centre de Fos-sur-Mer, sont situées au sein d'un vaste espace composé, de part et d'autre, de champs cultivés et ne sont pas implantées en continuité de la zone d'activité de la Fossette, située au sud-ouest, dont elles sont séparées par la route nationale 568 et d'autres parcelles agricoles. Il ressort par ailleurs du rapport de présentation du PLU que l'espace dans lequel se trouvent ces parcelles se caractérise par une richesse biologique à préserver ou reconquérir et est inclus, ainsi qu'il a été dit au point 12 ci-dessus, dans le périmètre de l'AOP " Foin de Crau " et de la réserve naturelle des " Coussouls de Crau ". Cet espace est également classé en réservoir de biodiversité avec un objectif de remise en état optimal par le SRCE PACA et se situe au sein de la ZPS " Crau ", qui relève du réseau Natura 2000 au titre de la directive oiseaux et d'une zone importante pour la conservation des oiseaux (ZICO). A cet égard, le rapport de présentation, outre la sensibilité environnementale, explicite le choix de ne pas maintenir, dans le secteur en litige, la zone d'urbanisation future pour le développement d'activités économiques (NAE2) délimitée par l'ancien plan d'occupation des sols (POS) " au cœur de la zone agricole ", cette création n'étant pas justifiée " notamment au regard de son éloignement par rapport à la zone urbaine ", alors qu'elle n'est desservie par aucun équipement public, qu'il n'est pas prévu de prolonger les réseaux urbains jusque-là et que les zones d'activités existantes " disposent de suffisamment de foncier mobilisable pour accueillir de nouvelles activités ". Par ailleurs, le classement des parcelles en litige en zone agricole s'inscrit dans l'objectif n° 1 de l'orientation n° 3 du projet d'aménagement et de développement durables (PADD) du PLU, objectif qui vise à " Trouver le juste équilibre, au sein du périmètre de la ZIP, entre le développement des activités économiques, le développement de la ville et la préservation de l'environnement ", et dont la carte associée identifie le secteur de la réserve naturelle des Coussouls de Crau comme à préserver de l'urbanisation. Il s'inscrit également dans l'orientation n° 4 du PADD intitulée " Mieux prendre en compte l'environnement naturel, les paysages et le patrimoine fosséen ", et plus particulièrement dans les objectifs n° 2 et n° 3, qui visent, respectivement, à préserver les réservoirs de biodiversité et les corridors écologiques constituant la trame verte et bleue et à inciter à la restauration des milieux dégradés, les parcelles étant situées, dans la carte associée, dans la zone de la trame verte à préserver. Dans ces conditions, et nonobstant l'avis défavorable de la chambre de commerce et d'industrie Marseille Provence quant à la suppression de la zone NAE2 figurant dans l'ancien POS, qui ne lie pas les auteurs du PLU, le classement des parcelles cadastrées section A nos 2423, 2427, 2560, 2562, 2563, 2888, 2889, 2890, 2891 et 2892 en zone agricole n'est pas entaché d'erreur manifeste d'appréciation.
14. En quatrième lieu, aux termes de l'article L. 134-1 du code de l'urbanisme : " Les plans locaux d'urbanisme et les documents en tenant lieu ainsi que les cartes communales sont compatibles avec : 1° Les schémas de cohérence territoriale prévus à l'article L. 141-1 ; (...). ".
15. Pour apprécier la compatibilité d'un PLU avec un schéma de cohérence territoriale (SCoT), il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d'une analyse globale le conduisant à se placer à l'échelle de l'ensemble du territoire couvert en prenant en compte l'ensemble des prescriptions du document supérieur, si le plan ne contrarie pas les objectifs qu'impose le schéma, compte tenu des orientations adoptées et de leur degré de précision, sans rechercher l'adéquation du plan à chaque disposition ou objectif particulier.
16. Si les parcelles en litige sont, comme le font valoir les requérants, identifiées comme un espace urbanisé dans la carte associée au document d'orientations et d'objectifs (DOO) du SCoT Ouest Etang de Berre, lequel prévoit de privilégier le réinvestissement des espaces urbanisés pour la production de logements, il est constant qu'elles n'ont que marginalement un usage d'habitation et qu'elles sont par ailleurs situées, dans cette même carte, au cœur d'un espace dit " de nature ". En outre, le DOO se fixe également pour objectifs de pérenniser les espaces agricoles, dont les PLU doivent assurer le maintien et identifier, le cas échéant, de nouveaux sites de développement et de mettre en place des secteurs principalement agricoles inscrits au sein d'espaces à forte valeur écologique (réservoir de biodiversité) ou paysagère. Dans ces conditions, le classement en zone agricole du secteur des Coussouls de la Fossette n'apparaît pas, à une échelle globale, incompatible avec le SCoT Ouest Etang de Berre.
17. Il résulte de ce qui précède que la SAS Guimar et les autres requérants ne sont pas fondés à soutenir que c'est à tort que, par le jugement contesté, le tribunal administratif de Marseille a rejeté leur demande tendant à l'annulation totale ou partielle de la délibération du 19 décembre 2019 approuvant le PLU de la commune de Fos-sur-Mer.
Sur les frais liés au litige :
18. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la métropole Aix-Marseille-Provence, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme demandée par la SAS Guimar et les autres requérants sur ce fondement. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de ces derniers une somme de 2 000 euros à verser à la métropole Aix-Marseille-Provence en application de ces dispositions.
D É C I D E :
Article 1er : La requête de la SAS Guimar, de M. A... et de la société ESL est rejetée.
Article 2 : La SAS Guimar, M. A... et la société ESL, pris ensemble, verseront à la métropole Aix-Marseille-Provence la somme de 2 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 3 : Le présent jugement sera notifié à la société par actions simplifiée Guimar, à M. B... A..., à la société Entrepôts Sud de Lyon et à la métropole Aix-Marseille-Provence.
Copie en sera adressée à la commune de Fos-sur-Mer.
Délibéré après l'audience du 22 mai 2025, à laquelle siégeaient :
- M. Duchon-Doris, président,
- Mme Courbon, présidente assesseure,
- M. Claudé-Mougel, premier conseiller.
Rendu public par mise à disposition au greffe, le 5 juin 2025.
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N° 24MA00990
