Vu la procédure suivante :
Procédure contentieuse antérieure :
La société civile immobilière (SCI) Le Mas des Oliviers et la société à responsabilité limitée (SARL) Synthèse ont demandé au tribunal administratif de Nice, d'une part, de condamner la métropole Nice Côte d'Azur à leur verser la somme totale de 906 225,28 euros au titre des préjudices matériels subis du fait de fautes commises en raison de l'illégalité de l'emplacement réservé situé sur la parcelle cadastrée section AR n° 300, et, d'autre part, de condamner l'Etat à leur verser cette même somme au titre desdits préjudices.
Par un jugement nos 2004463, 2004464 du 26 octobre 2023, le tribunal administratif de Nice a rejeté leurs demandes.
Procédure devant la Cour :
Par une requête et un mémoire, enregistrés les 22 décembre 2023 et 5 mars 2025, la SCI Le Mas des Oliviers et la SARL Synthèse, représentées par Me Astruc, demandent à la Cour, dans le dernier état de leurs écritures :
1°) d'annuler le jugement du 26 octobre 2023 du tribunal administratif de Nice ;
2°) de condamner solidairement la métropole Nice Côte d'Azur et l'Etat à verser à la SCI Le Mas des Oliviers la somme de 556 348 euros au titre des préjudices subis du fait de la présence irrégulière de l'emplacement réservé n° 302 sur la parcelle cadastrée section AR n° 300 et des refus de permis de construire des 1er mars 2013 et 17 octobre 2023, assortie des intérêts au taux légal à compter du 1er juillet 2020 et de la capitalisation des intérêts ;
3°) de condamner solidairement la métropole Nice Côte d'Azur et l'Etat à verser à la SARL Synthèse la somme de 120 139,28 euros au titre des préjudices subis du fait de la présence irrégulière de l'emplacement réservé n° 302 sur la parcelle cadastrée section AR n° 300 et du refus de permis de construire du 1er mars 2013, assortie des intérêts au taux légal à compter du 1er juillet 2020 et de la capitalisation des intérêts ;
4°) de mettre à la charge solidaire de la métropole Nice Côte d'Azur et de l'Etat la somme de 3 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elles soutiennent que :
- la faute est constituée par le caractère illégal de l'emplacement réservé ; cet emplacement est illégal car caduc et irréalisable ; le maintien de cet emplacement réservé est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation ;
- il existe un lien de causalité entre cette illégalité et le refus de permis de construire du 1er mars 2013 ; il existe également un tel lien entre ladite illégalité et le retrait de permis de construire du 17 octobre 2023 ;
- la décision du 4 août 2006 par laquelle le maire de Nice a refusé de prendre en compte la demande de délaissement présentée par la SCI Le Mas des Oliviers présente un caractère fautif ; en raison de cette illégalité, l'emplacement réservé litigieux n'est plus opposable depuis le 13 octobre 2007, en application des dispositions de l'article L. 230-4 du code de l'urbanisme ;
- les arrêtés des 1er mars 2013 et 17 octobre 2023 du maire de Nice sont illégaux, dans la mesure où ils font application d'un emplacement réservé lui-même illégal ;
- la responsabilité sans faute de la métropole Nice Côte d'Azur et de l'Etat peut être engagée, dans la mesure où la décision de refus de permis de construire du 1er mars 2013, à la supposer légale, a entraîné un préjudice spécial d'une certaine gravité ; ce préjudice réside dans la circonstance que la parcelle cadastrée section AR n° 300, intégralement grevée de cet emplacement, est de facto inconstructible, alors même qu'elle est située en zone Ufb5 du plan local d'urbanisme métropolitain (PLUm) Nice Côte d'Azur ;
- la circonstance que l'emplacement réservé, annulé, n'ait pas été retranscrit dans la dernière version du PLUm Nice Côte d'Azur entraîne un préjudice tiré du non-respect du principe du droit de délaissement, et méconnaît les stipulations de l'article 1er du protocole additionnel n° 1 à la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ;
- la SCI Le Mas des Oliviers a subi un préjudice résultant du manque à gagner, à hauteur de 550 000 euros ;
- elle a subi un préjudice dû au coût de la division foncière, rendue nécessaire pour isoler l'emplacement réservé préalablement à la vente du terrain, à hauteur de 6 348 euros ;
- la SARL Synthèse a subi un préjudice lié à l'engagement de sommes en pure perte, à hauteur de 120 139,28 euros.
Par un mémoire en défense enregistré le 4 décembre 2024, la métropole Nice Côte d'Azur, représentée par Me Lacroix, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge solidaire de la SCI Le Mas des Oliviers et de la SARL Synthèse la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle fait valoir que :
- la requête est irrecevable, dans la mesure où la SCI Le Mas des Oliviers ne justifie ni de son intérêt ni de sa qualité pour agir, et la SARL Synthèse ne justifie pas de sa qualité pour agir ;
- les requérantes ne sont pas recevables à invoquer, pour la première fois en appel, un fait générateur nouveau tiré du retrait de permis de construire du 17 octobre 2023 ;
- les créances litigieuses sont en tout état de cause prescrites, au regard des dispositions de la loi du 31 décembre 1968 ;
- les moyens de la requête ne sont pas fondés.
Par un mémoire en défense enregistré le 5 mars 2025, le ministre de l'aménagement du territoire et de la décentralisation conclut au rejet de la requête.
Il fait valoir que :
- les requérantes ne sont pas recevables à invoquer, pour la première fois en appel, un fait générateur nouveau tiré du retrait de permis de construire du 17 octobre 2023 ;
- les moyens de la requête ne sont pas fondés.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- le code de l'urbanisme ;
- le 1er protocole additionnel à la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de M. Claudé-Mougel, rapporteur ;
- les conclusions de M. Quenette, rapporteur public ;
- les observations de Me Astruc représentant la SCI Le Mas des Oliviers et la SARL Synthèse, et celles de Me Meunier-Mili représentant la métropole Nice Côte d'Azur.
Considérant ce qui suit :
1. La SCI Le Mas des Oliviers et la SARL Synthèse ont demandé au tribunal administratif de Nice de condamner la métropole Nice Côte d'Azur et l'Etat à leur verser la somme totale de 906 225,28 euros au titre des préjudices subis du fait de diverses fautes commises en raison de l'illégalité de l'emplacement réservé désormais numéroté V259, situé sur une parcelle désormais cadastrée section AR n° 300, sise lieu-dit A... sur le territoire de la commune de Nice. Ces deux sociétés demandent l'annulation du jugement par lequel le tribunal administratif de Nice a rejeté leurs demandes.
Sur la faute :
En ce qui concerne l'exercice du droit de délaissement
2. Aux termes de l'article L. 230-1 du code de l'urbanisme : " Les droits de délaissement prévus par les articles L. 152-2, L. 311-2 ou L. 424-1, s'exercent dans les conditions prévues par le présent titre. / La mise en demeure de procéder à l'acquisition d'un terrain bâti ou non est adressée par le propriétaire à la mairie de la commune où se situe le bien. Elle mentionne les fermiers, locataires, ceux qui ont des droits d'emphytéose, d'habitation ou d'usage et ceux qui peuvent réclamer des servitudes. (...) ". Selon l'article L. 230-3 de ce même code : " La collectivité ou le service public qui fait l'objet de la mise en demeure doit se prononcer dans le délai d'un an à compter de la réception en mairie de la demande du propriétaire. (...) A défaut d'accord amiable à l'expiration du délai d'un an mentionné au premier alinéa, le juge de l'expropriation, saisi soit par le propriétaire, soit par la collectivité ou le service public qui a fait l'objet de la mise en demeure, prononce le transfert de propriété et fixe le prix de l'immeuble. (...) ". Enfin, aux termes de l'article L. 230-4 de ce même code : " Dans le cas des terrains réservés en application de l'article L. 152-2, les limitations au droit de construire et la réserve ne sont plus opposables si le juge de l'expropriation n'a pas été saisi trois mois après l'expiration du délai d'un an mentionné à l'article L. 230-3. Cette disposition ne fait pas obstacle à la saisine du juge de l'expropriation au-delà de ces trois mois dans les conditions prévues au troisième alinéa de l'article L. 230-3 ".
3. Il résulte de l'instruction que, par une lettre simple du 12 juillet 2006, la SCI Le Mas des Oliviers a indiqué au maire de Nice être " disposé[e] " à céder à la ville une partie de la parcelle anciennement cadastrée section AR n° 98, grevée de l'emplacement réservé litigieux. Par courrier du 4 août 2006, les services de la mairie de Nice ont indiqué à la SCI Le Mas des Oliviers que l'exercice du droit de délaissement prévu par les dispositions précitées des articles L. 230-1 et suivants du code de l'urbanisme était soumis à une mise en demeure préalable, et a adressé à ladite société un modèle de mise en demeure. Aucune réponse n'a été apportée à ce courrier.
4. Si les sociétés requérantes soutiennent que cette décision du 4 août 2006 est illégale, dans la mesure où elle refuse, à tort, de prendre en compte l'exercice par la SCI Le Mas des Oliviers de son droit de délaissement prévu par les dispositions précitées des articles L. 230-1 et suivants du code de l'urbanisme, il résulte de l'instruction, et notamment tant des termes de la demande du 12 juillet 2006, qui précise que " la présente ne nous engage pas au-delà d'une simple demande et ne vaut en aucun [cas] engagement de vendre ", que de l'absence de réponse au courrier du 4 août 2006 par lequel le maire de Nice a invité la SCI Le Mas des Oliviers à procéder à une mise en demeure en bonne et due forme, que ladite lettre ne saurait être regardée comme une telle mise en demeure. Les requérantes ne sont donc pas fondées à soutenir que la commune de Nice aurait commis une faute en ne donnant pas suite à l'exercice du droit de délaissement.
En ce qui concerne l'arrêté du 1er mars 2013 :
5. Aux termes de l'article L. 102-13 du code de l'urbanisme : " A l'intérieur du périmètre d'une opération d'intérêt national : (...) 5° L'autorité administrative de l'Etat est compétente pour délivrer le permis de construire, d'aménager ou de démolir et pour se prononcer sur un projet faisant l'objet d'une déclaration préalable, s'il y a lieu dans les conditions prévues au dernier alinéa de l'article L. 422-2 et sous réserve de l'article L. 102-14 (...) ". Lorsqu'il accorde ou refuse de délivrer un permis de construire portant sur un projet situé dans le périmètre d'une opération d'intérêt national, en application de ces dispositions, le maire agit au nom de l'Etat. Les décisions prises dans l'exercice de cette compétence ne peuvent, par suite, engager que la responsabilité de l'Etat.
6. Il résulte de l'instruction que, par un arrêté du 1er mars 2013, le maire de Nice, agissant au nom de l'Etat, a refusé de délivrer à la SARL Synthèse un permis de construire un immeuble de 14 logements, en fondant ce refus notamment sur l'insuffisance de la capacité et des caractéristiques du chemin des âmes du purgatoire, qui dessert le terrain, et sur la circonstance que le projet serait de nature à compromettre la destination de l'emplacement réservé litigieux, anciennement numéroté 302.
7. D'une part, les requérantes soutiennent que cet arrêté serait entaché d'illégalité dès lors que le motif de refus tiré de l'insuffisance de la voie d'accès au terrain d'assiette du projet n'aurait pu lui être opposé si l'emplacement réservé n'avait pas été pris en compte, dans la mesure où un élargissement de l'accès audit terrain aurait pu être réalisé sur l'emprise de cet emplacement réservé. Il résulte toutefois de l'instruction que le chemin des âmes du purgatoire était effectivement insuffisant pour assurer l'accès au projet litigieux dans des conditions satisfaisantes, la présence de l'emplacement réservé restant sans incidence sur ce point dans la mesure où ledit emplacement ne concerne pas le chemin des âmes du purgatoire. La SCI Le Mas des Oliviers et la SARL Synthèse ne sont ainsi pas fondées à soutenir que l'arrêté du 1er mars 2013 serait entaché d'illégalité.
8. D'autre part, les requérantes soutiennent que cet arrêté serait fautif car illégal, par la voie d'exception de l'illégalité du plan local d'urbanisme (PLU) de Nice, dans sa version alors applicable, lequel serait illégal du fait de l'emplacement réservé litigieux. Ledit emplacement réservé aurait, selon les sociétés requérantes, dû être retiré du PLU suite à la procédure de délaissement engagée par lettre du 12 juillet 2006 de la SCI Le Mas des Oliviers. Toutefois, il résulte des dispositions précitées de l'article L. 230-4 du code de l'urbanisme qu'à supposer même que la SCI Le Mas des Oliviers ait effectivement exercé son droit de délaissement et que le maire de Nice n'ait pas saisi le juge de l'expropriation dans le délai imparti, une telle inaction entraînerait seulement l'inopposabilité de l'emplacement réservé litigieux, sans avoir pour conséquence de rendre illégal le document d'urbanisme. Dès lors, le moyen tiré de ce que l'arrêté contesté serait illégal par la voie d'exception de l'illégalité du PLU de Nice ne peut qu'être écarté. Par ailleurs, l'annulation partielle prononcée par l'arrêt susmentionné du 9 mai 2018 ne concernait que l'emplacement réservé en tant qu'il prévoyait l'élargissement de la route du Bellet, et est restée sans incidence sur la légalité et l'opposabilité de cet emplacement réservé en tant qu'il prévoit l'aménagement d'une place et d'équipements publics sur la parcelle désormais cadastrée section AR n° 300. En tout état de cause, à supposer même que l'emplacement réservé litigieux aurait été illégal à cette date, cette illégalité n'aurait pas entraîné l'annulation pure et simple du PLU, mais seulement son annulation en tant qu'il instaure ledit emplacement réservé. Eu égard à ce qui a été dit au point 7, une telle annulation resterait sans incidence sur l'application des dispositions de l'article UB 3 du règlement du PLU de Nice alors en vigueur, lesquelles ont fondé le refus de permis de construire du 1er mars 2013.
En ce qui concerne l'arrêté du 17 octobre 2023 :
9. Il résulte de l'instruction que, par un arrêté du 17 octobre 2023, le maire de Nice, agissant au nom de l'Etat, a retiré le permis de construire tacite qui avait été accordé à la SCI Le Mas des Oliviers, portant sur la construction d'une maison individuelle en R+1 sur la parcelle cadastrée section AR n° 300.
10. La personne qui a demandé en première instance la réparation des conséquences dommageables d'un fait qu'elle impute à une administration est recevable à détailler ces conséquences devant le juge d'appel, en invoquant le cas échéant des chefs de préjudice dont elle n'avait pas fait état devant les premiers juges, dès lors que ces chefs de préjudice se rattachent au même fait générateur et que ses prétentions demeurent dans la limite du montant total de l'indemnité chiffrée en première instance, augmentée le cas échéant des éléments nouveaux apparus postérieurement au jugement, sous réserve des règles qui gouvernent la recevabilité des demandes fondées sur une cause juridique nouvelle.
11. Il est constant que tant les réclamations indemnitaires préalables que les requêtes de première instance de la SCI Le Mas des Oliviers et la SARL Synthèse n'invoquaient pas, en tant que fait générateur du préjudice dont elles se prévalent, l'arrêté susmentionné du 17 octobre 2023, intervenu postérieurement à ces dates. Elles ne sont dès lors pas recevables à se prévaloir, pour la première fois en appel, de ce nouveau fait générateur de leurs préjudices. Par suite, la fin de non-recevoir opposée par la métropole Nice Côte d'Azur et le ministre de l'aménagement du territoire et de la décentralisation sur ce point doit être accueillie.
En ce qui concerne le maintien de l'emplacement réservé :
12. Les sociétés requérantes soutiennent que la métropole Nice Côte d'Azur aurait commis une faute de nature à engager sa responsabilité en maintenant l'emplacement réservé litigieux au sein du PLUm.
13. En premier lieu, si les requérantes soutiennent que le projet pour lequel l'emplacement réservé a été instauré, à savoir l'aménagement d'une place et d'équipements publics à A..., serait irréalisable faute d'espace disponible, il résulte de l'instruction que ledit emplacement réservé a été institué notamment dans l'objectif d'élargir la voie limitrophe afin de créer de l'espace dans le but d'aménager lesdits place et équipements publics. Il résulte en outre de l'instruction que deux emplacements réservés, nos V020 et V178, ont été institués à proximité dans le même objectif. Si les requérantes se prévalent à cet égard du rapport d'expertise établi le 12 juillet 2021 à la demande de la SCI Le Mas des Oliviers, ledit rapport conclut simplement à une erreur de désignation de la voie limitrophe susmentionnée au sein de la dénomination de l'emplacement réservé. Dès lors, le moyen tiré de ce que le projet porté par l'emplacement réservé litigieux serait irréalisable ne peut qu'être écarté.
14. En deuxième lieu, si les requérantes soutiennent que l'emplacement réservé litigieux serait devenu obsolète faute d'avoir été mis en œuvre " depuis plus de 25 ans ", il résulte toutefois de l'instruction que le maintien de cet emplacement réservé au sein des documents locaux d'urbanisme résulte d'une volonté affichée et maintenue de l'autorité administrative, le délai de mise en œuvre du projet mentionné au point 13 étant lié, ainsi que le précise la métropole Nice Côte d'Azur dans son mémoire en défense, aux difficultés techniques et matérielles liées à un tel projet. Cette volonté est en outre confirmée par les deux autres emplacements réservés nos V020 et V178 susmentionnés, qui portent sur le même projet et le précisent. Dès lors, les sociétés requérantes ne sont pas fondées à soutenir que l'emplacement réservé litigieux aurait perdu son utilité.
15. En dernier lieu et toutefois, il résulte de l'instruction que le PLUm adopté le 25 octobre 2019 a été annulé du fait de l'illégalité de l'emplacement réservé litigieux, en tant qu'il concerne l'élargissement de la route de Bellet en lieu et place du chemin de la Tour de Bellet par l'arrêt n° 21MA02791 susmentionné. Cette illégalité est constitutive d'une faute de la métropole Nice Côte d'Azur.
Sur le lien de causalité :
16. L'annulation prononcée par l'arrêt du 2 juin 2022 reste sans incidence, ainsi que le précise cet arrêt, sur la nécessité et l'intérêt général s'attachant audit emplacement réservé, qui porte aussi sur l'aménagement d'une place et la réalisation d'équipements publics à A.... Cette illégalité ne peut être dès lors à l'origine des préjudices invoqués par les sociétés requérantes, dont certains sont au demeurant antérieurs à la date d'approbation du PLUm. A cet égard, les préjudices invoqués par les requérantes sont liés à l'existence et à l'emprise de l'emplacement réservé qui n'a été annulé que partiellement. Dans ces conditions, aucun lien de causalité n'est établi entre l'illégalité fautive retenue au point 15 et les préjudices allégués.
Sur la responsabilité sans faute :
17. En premier lieu, aux termes de l'article L. 105-1 du code de l'urbanisme : " N'ouvrent droit à aucune indemnité les servitudes instituées par application du présent code en matière de voirie, d'hygiène et d'esthétique ou pour d'autres objets et concernant, notamment, l'utilisation du sol, la hauteur des constructions, la proportion des surfaces bâties et non bâties dans chaque propriété, l'interdiction de construire dans certaines zones et en bordure de certaines voies, la répartition des immeubles entre diverses zones. / Toutefois, une indemnité est due s'il résulte de ces servitudes une atteinte à des droits acquis ou une modification à l'état antérieur des lieux déterminant un dommage direct, matériel et certain. Cette indemnité, à défaut d'accord amiable, est fixée par le tribunal administratif, qui tient compte de la plus-value donnée aux immeubles par la réalisation du plan local d'urbanisme approuvé ou du document en tenant lieu ".
18. Il résulte de ces dispositions que les servitudes instituées par le code de l'urbanisme, tels les emplacements réservés, ne sont susceptibles d'ouvrir droit à indemnité que dans la mesure où il en résulte une atteinte à des droits acquis ou une modification de l'état antérieur des lieux, entraînant un dommage direct, matériel et certain. Les sociétés requérantes, qui indiquent en introduction de leur requête que la parcelle litigieuse était grevée d'un emplacement réservé à la date à laquelle elles l'ont acquise, le 5 mars 1992, ne peuvent sérieusement soutenir que l'emplacement réservé litigieux aurait eu un tel effet sur des droits acquis ou l'état antérieur des lieux, à supposer même qu'elles auraient subi un dommage direct, matériel et certain.
19. En second lieu, les sociétés requérantes ne peuvent sérieusement soutenir qu'elles subissent un préjudice anormal et spécial tiré de ce qu'elles ne peuvent plus exercer leur droit de délaissement dans la mesure où l'emplacement réservé litigieux, ayant été annulé, n'est plus inscrit au document local d'urbanisme En tout état de cause, ainsi qu'il a été dit aux points 15 et 16, l'annulation partielle dudit PLUm par l'arrêt précité de la Cour a été motivée par une annulation uniquement partielle de l'emplacement réservé litigieux. Au demeurant, ainsi qu'il a été dit au point 4, les requérantes n'ont pas exercé leur droit de délaissement, alors même qu'il leur était loisible de le faire. Le moyen tiré de ce qu'elles auraient subi un préjudice anormal et spécial ne peut donc qu'être écarté. Pour les mêmes motifs, le moyen tiré de la méconnaissance des stipulations de l'article 1er du 1er protocole additionnel à la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales doit également être écarté.
20. Il résulte de ce qui précède, et sans qu'il soit besoin de statuer sur la seconde fin de non-recevoir ni sur l'exception de prescription opposées par la métropole Nice Côte d'Azur, que la SCI Le Mas des Oliviers et la SARL Synthèse ne sont pas fondées, en l'absence de lien de causalité entre l'unique faute retenue et les préjudices alléguées, à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Nice a rejeté leurs demandes.
Sur les frais liés au litige :
21. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la métropole Nice Côte d'Azur et de l'Etat, qui ne sont pas, dans la présente instance, les parties perdantes, la somme demandée par la SCI Le Mas des Oliviers et la SARL Synthèse au titre des frais exposés par elles et non compris dans les dépens. En revanche, il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la SCI Le Mas des Oliviers et de la SARL Synthèse une somme globale de 2 000 euros au titre des frais exposés par la métropole Nice Côte d'Azur et non compris dans les dépens.
D É C I D E :
Article 1er : La requête de la SCI Le Mas des Oliviers et de la SARL Synthèse est rejetée.
Article 2 : La SCI Le Mas des Oliviers et la SARL Synthèse prises ensemble verseront à la métropole Nice Côte d'Azur une somme globale de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la société civile immobilière (SCI) Le Mas des Oliviers, à la société à responsabilité limitée (SARL) Synthèse, à la métropole Nice Côte d'Azur et au ministre de l'aménagement du territoire et de la décentralisation.
Délibéré après l'audience du 5 juin 2025, où siégeaient :
- M. Portail, président,
- Mme Courbon, présidente-assesseure,
- M. Claudé-Mougel, premier conseiller.
Rendu public par mise à disposition au greffe le 19 juin 2025
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N° 23MA03112
