Vu la procédure suivante :
Par une requête enregistrée le 4 octobre 2020, la société Galimmo, représentée par Me Meillard, demande à la cour :
1°) d'annuler l'arrêté du 4 août 2020 par lequel les maires de Houdemont et de Fléville-devant-Nancy ont refusé de lui accorder un permis de construire valant autorisation d'exploitation commerciale pour son projet de restructuration de la galerie commerciale attenante à l'hypermarché " Cora ", situé route de Mirecourt - RD 570 à Houdemont ;
2°) d'enjoindre à la Commission nationale d'aménagement commercial (CNAC) de se prononcer à nouveau sur ce projet dans un délai de quatre mois à compter de la notification de l'arrêt à intervenir ;
3°) d'enjoindre aux maires de Houdemont et de Fléville-devant-Nancy de statuer à nouveau sur sa demande de permis de construire, après réexamen par la CNAC ;
4°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
- sa requête, dirigée contre le refus de permis de construire, qui est susceptible d'être contesté, et présentée dans le délai de recours contentieux, est recevable ;
- il appartient à la CNAC de justifier que les membres ont reçu communication des pièces prévues à l'article R. 752-35 du code de commerce, faute de quoi la procédure devant A... instance est entachée d'irrégularité ;
- l'avis de la CNAC est irrégulier, au regard de ses mentions sur les votes favorables, qui induisent une confusion sur le sens de l'avis ;
- la CNAC a commis des erreurs de droit et d'appréciation ; elle n'a pas tiré les conclusions de ses propres appréciations positives s'agissant de la bonne intégration urbaine du projet et de l'absence de consommation d'espace ; la commission s'est méprise sur les effets qu'est susceptible d'avoir le projet sur le tissu commercial du centre-ville de Nancy et sur l'animation de la vie urbaine ; c'est à tort qu'elle a retenu un effet négatif sur les conditions de circulation ; le projet satisfait les autres critères définis à l'article L. 752-6 du code de commerce, compte tenu de la compatibilité du projet avec le SCOT Sud 54, dont la direction départementale des territoires a fait une lecture erronée, de l'amélioration de la qualité environnementale du projet, ainsi que de son insertion architecturale et paysagère, et de la création de nouveaux emplois.
Par un mémoire enregistré le 12 janvier 2021, les communes de Houdemont et de Fléville-devant-Nancy, représentées par Me Dartois, s'en rapportent à la sagesse de la cour.
Elles indiquent qu'elles étaient en situation de compétence liée pour rejeter la demande de permis de construire valant autorisation d'exploitation commerciale, compte tenu de l'avis négatif de la CNAC, alors qu'elles avaient émis un avis favorable au projet.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- le code de commerce ;
- le code de l'urbanisme ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de Mme Samson-Dye,
- les conclusions de M. Barteaux, rapporteur public,
- et les observations de Me Meillard pour la société Galimmo, et de Me Dartois pour les communes de Houdemont et de Fléville-devant-Nancy.
Considérant ce qui suit :
1. La société Galimmo demande l'annulation de l'arrêté du 4 août 2020 par lequel les maires de Houdemont et de Fléville-devant-Nancy ont refusé de lui accorder le permis de construire valant autorisation d'exploitation commerciale qu'elle avait sollicité le 11 décembre 2019[WC2], pour son projet de restructuration de la galerie commerciale attenante à l'hypermarché " Cora " implanté route de Mirecourt à Houdemont, en raison de l'avis défavorable émis par la commission nationale d'aménagement commercial (CNAC).
Sur la légalité du refus de permis de construire valant autorisation d'exploitation commerciale :
2. Aux termes de l'article L. 750-1 du code de commerce : " Les implantations, extensions, transferts d'activités existantes et changements de secteur d'activité d'entreprises commerciales et artisanales doivent répondre aux exigences d'aménagement du territoire, de la protection de l'environnement et de la qualité de l'urbanisme. Ils doivent en particulier contribuer au maintien des activités dans les zones rurales et de montagne ainsi qu'au rééquilibrage des agglomérations par le développement des activités en centre-ville et dans les zones de dynamisation urbaine. / Dans le cadre d'une concurrence loyale, ils doivent également contribuer à la modernisation des équipements commerciaux, à leur adaptation à l'évolution des modes de consommation et des techniques de commercialisation, au confort d'achat du consommateur et à l'amélioration des conditions de travail des salariés ". L'article L. 752-6 du même code dispose, dans sa rédaction résultant de la loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018 : " (...) La commission départementale d'aménagement commercial prend en considération : 1° En matière d'aménagement du territoire : a) La localisation du projet et son intégration urbaine ; b) La consommation économe de l'espace, notamment en termes de stationnement ; c) L'effet sur l'animation de la vie urbaine, rurale et dans les zones de montagne et du littoral ; d) L'effet du projet sur les flux de transports et son accessibilité par les transports collectifs et les modes de déplacement les plus économes en émission de dioxyde de carbone ; e) La contribution du projet à la préservation ou à la revitalisation du tissu commercial du centre-ville de la commune d'implantation, des communes limitrophes et de l'établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre dont la commune d'implantation est membre ; f) Les coûts indirects supportés par la collectivité en matière notamment d'infrastructures et de transports ; 2° En matière de développement durable : a) La qualité environnementale du projet, notamment du point de vue de la performance énergétique et des émissions de gaz à effet de serre par anticipation du bilan prévu aux 1° et 2° du I de l'article L. 229-25 du code de l'environnement, du recours le plus large qui soit aux énergies renouvelables et à l'emploi de matériaux ou procédés éco-responsables, de la gestion des eaux pluviales, de l'imperméabilisation des sols et de la préservation de l'environnement ; b) L'insertion paysagère et architecturale du projet, notamment par l'utilisation de matériaux caractéristiques des filières de production locales ; c) Les nuisances de toute nature que le projet est susceptible de générer au détriment de son environnement proche. Les a et b du présent 2° s'appliquent également aux bâtiments existants s'agissant des projets mentionnés au 2° de l'article L. 752-1 ; 3° En matière de protection des consommateurs : a) L'accessibilité, en termes, notamment, de proximité de l'offre par rapport aux lieux de vie ; b) La contribution du projet à la revitalisation du tissu commercial, notamment par la modernisation des équipements commerciaux existants et la préservation des centres urbains ; c) La variété de l'offre proposée par le projet, notamment par le développement de concepts novateurs et la valorisation de filières de production locales ; d) Les risques naturels, miniers et autres auxquels peut être exposé le site d'implantation du projet, ainsi que les mesures propres à assurer la sécurité des consommateurs. II.-A titre accessoire, la commission peut prendre en considération la contribution du projet en matière sociale (...) ".
3. En application de ces dispositions, l'autorisation d'aménagement commercial ne peut être refusée que si, eu égard à ses effets, le projet contesté compromet[WC3][SA4] la réalisation des objectifs prévus par la loi, appréciés notamment au regard de trois séries de critères liés à l'aménagement du territoire, au développement durable et à la protection des consommateurs que doivent prendre en considération les commissions départementales et la commission nationale d'aménagement commercial. A titre accessoire, elles peuvent également prendre en considération la contribution du projet en matière sociale.
4. En premier lieu, l'avis de la CNAC fait grief au projet d'affaiblir l'attractivité de l'hypercentre marchand de Nancy, dont le tissu commercial connaît de sévères difficultés, au regard notamment des deux principales enseignes à implanter dans le cadre du projet, à savoir HetM et Sephora. Toutefois, il ressort des pièces du dossier que l'enseigne de parfumerie est déjà présente dans la galerie marchande en cause, le projet visant uniquement à déplacer son magasin et à l'agrandir. [SA5]Si le magasin HetM à créer est susceptible de concurrencer, notamment, l'établissement de même enseigne existant dans le centre de Nancy, l'étude d'impact produite par le pétitionnaire souligne que les retours d'expérience sont " neutres " en termes de conséquences pour le centre-ville d'une implantation en périphérie de l'enseigne HetM. A... étude indique, au regard de l'ensemble du projet, que son impact défavorable peut être évalué entre 1 et 1,5 % du chiffre d'affaires des commerces du secteur concernant l'équipement des personnes en centre-ville, alors que pour les autres secteurs, l'impact du projet devait être marginal. Le bien-fondé de ces évaluations n'étant pas efficacement mis en cause par les pièces du dossier, l'impact défavorable du projet doit être regardé comme limité.
5. En deuxième lieu, l'avis de la CNAC retient une atteinte à l'animation de la vie urbaine. Toutefois, la loi n'implique pas que le critère de contribution à l'animation de la vie urbaine ne puisse être respecté que par une implantation en centre-ville. Il ne ressort pas des pièces du dossier que le projet, qui est situé au sein d'un ensemble commercial préexistant, porterait atteinte à l'animation de la vie urbaine du seul fait de sa localisation.
6. En troisième lieu, l'avis de la CNAC relève que l'augmentation du trafic générée par le projet, estimée à plus de 10 % par rapport à la situation actuelle, est susceptible d'accroître les difficultés de circulation sur les axes desservant le site du projet, qui connaissent déjà des situations de saturation en période de forte affluence. Toutefois, l'étude de trafic réalisée pour le pétitionnaire conclut à l'absence d'impact du projet sur les intersections aux abords et desservant le site et l'augmentation de 10 % mentionnée dans l'avis concerne seulement, selon A... étude, l'augmentation maximale du trafic générée par l'extension des galeries marchandes, représentant 10 % des trafics par rapport à la situation actuelle, pour l'heure de pointe du vendredi soir. A... étude indique que tous les carrefours seraient en mesure d'absorber les flux supplémentaires générés par le projet malgré de " légères remontées de file " ou des " remontées de file ponctuelles " constatées in situ s'agissant de certains d'entre eux. L'étude évoque également des " réserves de capacité confortables () 30 %) ". En outre, elle précise qu'elle permet d'étudier les conditions d'insertion sur les carrefours environnants du centre commercial dans un cas défavorable, dans lequel 100% des clients viennent en véhicule particulier. S'il ressort des mentions du rapport d'instruction de la CNAC que la direction départementale des territoires estime que " ce surplus de flux motorisés généré par le projet aura sans doute un réel impact sur le trafic de A... zone commerciale, qui est déjà très important, surtout en période de forte influence " et ajoute que " le trafic et l'accidentalité dans l'environnement du projet seront donc à surveiller ", ces indications sont, à elles seules, insuffisantes pour établir l'existence d'un inconvénient significatif ou majeur quant aux effets du projet sur les flux de transport.
7. En quatrième lieu, si l'avis indique que les deux enseignes précédemment mentionnées n'apportent pas de diversité de l'offre au sein de la zone Nancy Porte Sud, il n'est pas contesté que, s'agissant de tous les critères et sous-critères mentionnés au point 2 autres que ceux analysés aux points 4 à 6, le projet ne présente pas d'inconvénient. En particulier, il ressort des pièces du dossier que ce projet s'avère économe en consommation de l'espace, notamment en termes de stationnement, et qu'il doit s'accompagner d'une prise en compte accrue des préoccupations de développement durable, avec, en particulier, une amélioration de la qualité architecturale et paysagère. Un effort particulier est aussi prévu pour permettre, dans le cadre du projet, des adaptations des modalités de circulation en faveur des piétons et cyclistes.
8. Dans ces conditions et alors que la délivrance de l'autorisation n'est pas subordonnée à l'absence de toute incidence négative sur le tissu commercial des centres-villes, le projet ne compromet pas la réalisation des objectifs prévus par la loi[WC6]. La société Galimmo est ainsi fondée à soutenir que c'est à tort que la CNAC a émis un avis défavorable et à demander l'annulation du refus de permis de construire opposé sur ce fondement. Pour l'application de l'article L. 600-4-1 du code de l'urbanisme, aucun autre moyen ne paraît susceptible, en l'état du dossier, de fonder l'annulation de l'arrêté du 4 août 2020 portant refus de permis de construire valant autorisation d'exploitation commerciale.
Sur les conclusions à fin d'injonction :
9. Aux termes de l'article L. 911-2 du code de justice administrative : " Lorsque sa décision implique nécessairement qu'une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public prenne à nouveau une décision après une nouvelle instruction, la juridiction, saisie de conclusions en ce sens, prescrit, par la même décision juridictionnelle, que A... nouvelle décision doit intervenir dans un délai déterminé (...) ".
10. L'exécution du présent arrêt implique nécessairement que la CNAC, à nouveau saisie de ce dossier, procède à un réexamen du projet de la société Galimmo et que les maires de Houdemont et de Fléville-devant-Nancy statuent à nouveau sur la demande de permis de construire valant autorisation d'exploitation commerciale présentée par la société Galimmo, au regard notamment du nouvel avis de la CNAC[SA7]. Il y a lieu d'enjoindre à la CNAC et aux maires de Houdemont et de Fléville-devant-Nancy de procéder à ce réexamen, respectivement, dans le délai de quatre mois à compter de la notification du présent arrêt et dans le délai de deux mois à compter de la notification aux communes précédemment mentionnées de l'avis à intervenir de la CNAC.
Sur les frais liés au litige :
11. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire droit aux conclusions présentées par la société requérante au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
D E C I D E :
Article 1er : L'arrêté du 4 août 2020 par lequel les maires de Houdemont et de Fléville-devant-Nancy ont refusé d'accorder à la société Galimmo un permis de construire valant autorisation d'exploitation commerciale, pour son projet de restructuration de la galerie commerciale attenante à l'hypermarché " Cora " situé route de Mirecourt à Houdemont, est annulé.
Article 2 : Il est enjoint à la Commission nationale d'aménagement commercial de réexaminer le projet de la société Galimmo dans le délai de quatre mois à compter de la notification du présent arrêt. Il est enjoint aux maires de Houdemont et de Fléville-devant-Nancy de se prononcer à nouveau sur la demande de permis de construire présentée par la société Galimmo dans le délai de deux mois à compter de la notification, à ces communes, de l'avis à intervenir de la Commission nationale d'aménagement commercial.
Article 3 : Les conclusions de la requête sont rejetées pour leur surplus.
Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à la société Galimmo, à la commune de Houdemont, à la commune de Fléville-devant-Nancy et à la Commission nationale d'aménagement commercial.
Copie en sera adressée au ministre de l'économie, des finances et de la relance.
[WC1]
- Sans avoir une position très marquée, j'aurais plutôt tendance à rejeter la requête, eu égard au e du 1° de L. 752-6 du code du commerce (" contribution du projet à la préservation ou à la revitalisation du tissu commercial du centre-ville de la commune d'implantation, des communes limitrophes et de l'établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre dont la commune d'implantation est membre ").
Certes, ce critère de la contribution à la préservation ou à la revitalisation du tissu commercial du centre-ville est un critère parmi d'autres et nous devons exercer un contrôle global, comme le relève la note du rapporteur. Mais le projet n'a pas de performance particulière pour les autres critères et le critère de l'impact sur le centre-ville, qui remplace peu ou prou celui de l'équilibre entre grandes surfaces et petits commerces, est tout de même l'un des enjeux fondamentaux des autorisations d'exploitation commerciale.
Or, même si le projet n'a pas une grande ampleur ni par conséquent un grand impact par lui-même, il va forcément dans le sens d'une dévitalisation du tissu commercial du centre de Nancy, dans l'agglomération duquel il se situe. Les petits ruisseaux font les grandes rivières, comme le souligne au fond l'avis de la DDT.
Je précise que la Métropole du Grand Nancy est un EPCI à fiscalité propre et les communes d'Houdemont et de Fléville en sont membres, le e du 1° de L. 752-6 du code du commerce est donc bien applicable.
- Si nous annulons, d'accord pour une simple injonction de réexamen, à l'encontre des maires et de la CNAC. Nous pourrions alors donner un délai aussi aux maires, par exemple 2 mois après l'émission de l'avis de la CNAC.
[WC2]C'est la date mentionnée sur l'arrêté attaqué.
[WC3]Ne vaut-il pas mieux utiliser cette tournure (" ne peut être refusée ... ", qui est celle de l'arrêt de principe CE 2010, Syndicat commercial et artisanal de l'agglomération senonaise et autres et Société Sens distribution ( 333413 et 333492), cité par la note, alors que, de plus, il nous appartient de statuer en l'espèce sur un refus d'autorisation '
[SA4R3]Oui tout à fait
[SA5]Passe de 160 m² à 220 m² au maximum
[WC6]Autant l'assumer pleinement.
[SA7]J'ai repris dans une large mesure la formule de l'arrêt 19NC01188.
Après ultime vérification, il n'y a toujours pas de jurisprudence du CE se prononçant sur cette question.
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N° 20NC02874
