Vu la procédure suivante :
Procédure contentieuse antérieure :
M. I... C... a demandé au tribunal administratif de Nancy l'annulation de la décision du 10 août 2020 par laquelle le préfet de Meurthe-et-Moselle a refusé de procéder à l'enregistrement de sa demande de titre de séjour.
Par un jugement n° 2002198 du 9 mars 2021, le tribunal administratif de Nancy a annulé la décision du 10 août 2020, ainsi que le refus d'admission au séjour opposé à M. C..., a enjoint au préfet de Meurthe-et-Moselle, dans un délai de deux mois suivant la notification de ce jugement, de procéder à l'enregistrement de la demande de titre de séjour présentée par M. C..., de délivrer à l'intéressé un récépissé de demande de titre de séjour et de réexaminer sa situation, a mis à la charge de l'Etat la somme de 1 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative et a rejeté le surplus des conclusions de la demande.
Procédure devant la cour :
Par une requête, enregistrée le 30 mars 2021, le préfet de Meurthe-et-Moselle demande à la cour :
1°) d'annuler le jugement n° 2002198 du tribunal administratif de Nancy du 9 mars 2021 ;
2°) de rejeter la demande présentée en première instance par M. C....
Il soutient que :
- le jugement de première instance doit être annulé, dès lors qu'il est entaché d'un défaut d'examen du dossier et d'une erreur de fait ;
- c'est à tort que les premiers juges ont considéré que la décision en litige était entachée d'un défaut d'examen particulier de la demande de titre de séjour de M. C..., laquelle reposait sur des éléments nouveaux et ne présentait pas de caractère dilatoire ;
- subsidiairement, il y a lieu pour la cour de procéder à une substitution de motifs dès lors qu'il aurait pris la même décision s'il s'était fondé sur le motif tiré de ce que la demande d'admission au séjour de M. C... était incomplète en l'absence de production par l'intéressé d'un visa de long séjour ;
- c'est à tort que les premiers juges lui ont fait injonction de délivrer à M. C... un récépissé de demande de titre de séjour ;
- les autres moyens de la demande, tirés respectivement de l'incompétence de l'auteur de l'acte, de la violation du droit d'être entendu, du défaut de motivation et d'examen particulier de la situation personnelle de M. C..., de la méconnaissance des dispositions de l'article L. 313-10 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile, de celle des stipulations de l'article 8 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales et de l'erreur manifeste d'appréciation, ne sont pas davantage fondés.
La requête a été régulièrement communiquée à M. C..., qui n'a pas défendu dans la présente instance.
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu :
- la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ;
- le code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile ;
- le code des relations entre le public et l'administration ;
- le code de justice administrative.
La présidente de la formation de jugement a dispensé le rapporteur public, sur sa proposition, de prononcer des conclusions à l'audience.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Le rapport de M. E... a été entendu au cours de l'audience publique.
Considérant ce qui suit :
1. M. I... C... est un ressortissant albanais, né le 3 avril 1984. Il a déclaré être entré en France, le 25 octobre 2015, accompagné de son épouse. Le 9 novembre 2015, il a présenté une demande d'asile, qui a été successivement rejetée par l'Office français de protection des réfugiés et apatrides le 19 septembre 2016, puis par la Cour nationale du droit d'asile le 16 janvier 2017. Les 29 août 2017 et 28 novembre 2018, M. C... a demandé à être admis exceptionnellement au séjour en se prévalant respectivement d'un contrat de travail à durée indéterminée, établi le 17 janvier 2017 en vue de l'occupation d'un emploi
d'aide-poseur, et de sa vie privée et familiale. Par deux arrêtés des 21 mars 2018 et 18 novembre 2019, dont la légalité a été confirmée, d'une part, par un jugement n° 1801199-1801200 du tribunal administratif de Nancy du 10 juillet 2018, d'autre part, par un jugement n° 1902221-1902222-1903437-1903438 de ce même tribunal du 11 février 2020 et un arrêt n° 20NC02194-20NC02195 de la cour administrative d'appel de Nancy du 2 avril 2021, le préfet de Meurthe-et-Moselle a rejeté ces demandes et a prononcé, à deux reprises, à l'encontre de l'intéressé une obligation de quitter le territoire français. N'ayant pas déféré à ces mesures d'éloignement, M. C... a sollicité, par un courrier du 20 juillet 2020, reçu le lendemain, la délivrance d'une carte de séjour temporaire portant la mention " entrepreneur " sur le fondement des dispositions, alors en vigueur, du 3° du premier alinéa de l'article L. 313-10 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile. Toutefois, par une décision du 10 août 2020, le préfet de Meurthe-et-Moselle a refusé de procéder à l'enregistrement de sa troisième demande de titre. M. C... a saisi le tribunal administratif de Nancy d'une demande tendant à ce que cette décision soit annulée. Le préfet de Meurthe-et-Moselle relève appel du jugement du 9 mars 2021, qui en prononce l'annulation.
Sur la régularité du jugement :
2. Le préfet de Meurthe-et-Moselle soutient que les premiers juges ont commis une erreur de fait et entaché leur jugement d'un défaut d'examen du dossier. Toutefois, de tels moyens, s'ils sont susceptibles d'affecter le bien-fondé de ce jugement, sont en revanche sans incidence sur sa régularité. Il y a lieu, par suite, de les écarter.
Sur le bien-fondé du jugement :
3. Tout d'abord, aux termes du premier alinéa de l'article R. 311-1 du code de l'entre et du séjour des étrangers et du droit d'asile, alors en vigueur : " Tout étranger, âgé de plus de dix-huit ans ou qui sollicite un titre de séjour en application de l'article L. 311-3 est tenu de se présenter, à Paris, à la préfecture de police et, dans les autres départements, à la préfecture ou à la sous-préfecture, pour y souscrire une demande de titre de séjour du type correspondant à la catégorie à laquelle il appartient. ". Aux termes du premier alinéa de l'article R. 311-4 du même code, alors en vigueur : " Il est remis à tout étranger admis à souscrire une demande de première délivrance ou de renouvellement de titre de séjour un récépissé qui autorise la présence de l'intéressé sur le territoire pour la durée qu'il précise. Ce récépissé est revêtu de la signature de l'agent compétent ainsi que du timbre du service chargé, en vertu de l'article R. 311-10, de l'instruction de la demande. ".
4. Il résulte de ces dispositions que, en dehors du cas d'une demande à caractère abusif ou dilatoire, l'autorité administrative chargée d'instruire une demande de titre de séjour ne peut refuser de l'enregistrer et de délivrer le récépissé y afférent que si le dossier présenté à l'appui de cette demande est incomplet. Le caractère abusif ou dilatoire de la demande doit s'apprécier compte tenu d'éléments circonstanciés. La seule circonstance que l'étranger soit sous le coup d'une obligation de quitter le territoire français exécutoire ne suffit pas à le caractériser. En revanche, lorsqu'un étranger a fait l'objet d'une décision de refus de titre de séjour assortie d'une mesure d'éloignement qu'il n'a pas exécuté, cette circonstance s'oppose à ce qu'un nouveau récépissé lui soit délivré, sauf si des éléments nouveaux conduisent l'autorité préfectorale à l'autoriser à former une nouvelle demande.
5. Ensuite, aux termes de l'article R. 311-2-2 du même code, alors en vigueur : " L'étranger qui demande la délivrance ou le renouvellement d'un titre de séjour présente les documents justifiant de son état civil et de sa nationalité et, le cas échéant, de ceux de son conjoint, de ses enfants et de ses ascendants. / Lorsque la demande de titre de séjour est introduite en application de l'article L. 311-6, le demandeur peut être autorisé à déposer son dossier sans présentation des documents mentionnés au premier alinéa. La délivrance du premier récépissé et l'intervention de la décision relative au titre de séjour sollicité sont subordonnées à la production de ces documents. ". Aux termes de l'article R. 313-1 du même code, alors en vigueur : " L'étranger qui sollicite la délivrance d'une première carte de séjour doit présenter à l'appui de sa demande, outre les pièces mentionnées à l'article R. 311-2-2, les pièces suivantes : 1° Les documents, mentionnés à l'article R. 211-1, justifiant qu'il est entré régulièrement en France ; 2° Sauf stipulation contraire d'une convention internationale applicable en France, un visa pour un séjour d'une durée supérieure à trois mois autre que celui mentionné au 3° de l'article R. 311-3 ; 3° Un certificat médical délivré dans les conditions fixées par arrêté conjoint du ministre chargé de la santé et du ministre chargé de l'immigration sauf exemptions prévues par le présent code. La présentation du certificat médical est différée au moment de la remise du titre de séjour à l'étranger ; 4° Trois photographies de face, tête nue, de format 3,5 × 4,5 cm, récentes et parfaitement ressemblantes ; 5° Un justificatif de domicile ou d'une déclaration de domiciliation mentionnée à l'article R. 744-2. ".
6. Enfin, aux termes du premier alinéa de l'article L. 313-2 du même code, alors en vigueur : " Sous réserve des engagements internationaux de la France et des exceptions prévues par les dispositions législatives du présent code, la première délivrance de la carte de séjour temporaire et celle de la carte de séjour pluriannuelle mentionnée aux articles L. 313-20, L. 313-21, L. 313-23, L. 313-24, L. 313-27 et L. 313-29 sont subordonnées à la production par l'étranger du visa de long séjour mentionné aux 1° ou 2° de l'article L. 311-1. ". Aux termes du premier alinéa de l'article L. 313-10 du même code, alors en vigueur : " Une carte de séjour temporaire, d'une durée maximale d'un an, autorisant l'exercice d'une activité professionnelle est délivrée à l'étranger : (...) 3° Pour l'exercice d'une activité non salariée, économiquement viable et dont il tire des moyens d'existence suffisants, dans le respect de la législation en vigueur. Elle porte la mention " entrepreneur / profession libérale". ". Aux termes du deuxième alinéa de l'article R. 313-16-1 du même code, alors en vigueur : " Pour l'application du 3° de l'article L. 313-10, l'étranger qui demande la carte de séjour temporaire portant la mention " entrepreneur/ profession libérale " doit présenter à l'appui de sa demande, outre les pièces mentionnées aux articles R. 311-2-2 et R. 313-1, les justificatifs permettant d'évaluer, en cas de création, la viabilité économique de son projet. ".
7. Il ressort des pièces du dossier que, pour refuser de procéder à l'enregistrement de la demande de titre de séjour présentée par M. C... le 20 juillet 2020, le préfet de
Meurthe-et-Moselle s'est fondé sur les circonstances que l'intéressé a fait l'objet, le 18 novembre 2019, d'une obligation de quitter sans délai le territoire français, assortie d'une interdiction de retour en France de deux ans, qu'il n'établit pas avoir exécuté cette mesure d'éloignement et qu'il n'apporte aucun élément nouveau par rapport à ses précédentes demandes. Toutefois, il n'est pas contesté que le requérant sollicite, pour la première fois, son admission au séjour en qualité d'" entrepreneur " sur le fondement des dispositions, alors en vigueur, du 3° du premier alinéa de l'article L. 313-10 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile. Il soutient que son actuel employeur et lui ont décidé de créer, à compter de septembre 2020, une nouvelle société, spécialisée dans la pose de sols souples, dont ils seront les co-gérants. Pour justifier de la réalité et de la viabilité économique de son projet, il verse aux débats une attestation en ce sens de son futur associé, qui dresse la liste des clients potentiels, un bilan prévisionnel sur trois exercices, de septembre 2020 à décembre 2023, établi le 29 juin 2020 par un cabinet d'expertise comptable, et un projet de bail commercial concernant la location de locaux à usage de bureaux d'une superficie de quatre-vingt mètres carrés. Dans ces conditions, eu égard à ces éléments nouveaux, la demande de titre de séjour présentée par M. C... ne saurait être regardée comme présentant un caractère abusif ou dilatoire. Par suite, le préfet de Meurthe-et-Moselle ne pouvait légalement refuser de procéder à son enregistrement au seul motif que l'intéressé ne justifiait pas avoir exécuté l'obligation de quitter sans délai le territoire français prise à son encontre le 18 novembre 2019.
8. Toutefois, l'administration peut, en première instance comme en appel, faire valoir devant le juge de l'excès de pouvoir que la décision dont l'annulation est demandée est légalement justifiée par un motif, de droit ou de fait, autre que celui initialement indiqué, mais également fondé sur la situation existant à la date de cette décision. Il appartient alors au juge, après avoir mis à même l'auteur du recours de présenter ses observations sur la substitution ainsi sollicitée, de rechercher si un tel motif est de nature à fonder légalement la décision, puis d'apprécier s'il résulte de l'instruction que l'administration aurait pris la même décision si elle s'était fondée initialement sur ce motif. Dans l'affirmative il peut procéder à la substitution demandée, sous réserve toutefois qu'elle ne prive pas le requérant d'une garantie procédurale liée au motif substitué.
9. Dans sa requête d'appel, régulièrement communiquée au défendeur, le préfet de Meurthe-et-Moselle fait valoir, à titre subsidiaire, qu'il aurait pris la même décision s'il s'était fondé sur le motif tiré de ce que le dossier de M. C... était incomplet en l'absence de production par l'intéressé d'un visa de long séjour. Il résulte des dispositions législatives et réglementaires mentionnées au point 6 du présent arrêt qu'un tel visa est exigible lors du dépôt d'une demande de titre de séjour portant la mention " entrepreneur ". Il est constant que le dossier constitué par M. C... au soutien de sa demande ne comportait pas ce visa. Dans ces conditions, le préfet de Meurthe-et-Moselle pouvait légalement se prévaloir de l'incomplétude du dossier pour refuser de procéder à l'enregistrement de la demande de titre de séjour. Dans les circonstances de l'espèce, la substitution de ce motif à celui initialement mentionné par l'administration n'a pas pour effet de priver effectivement M. C... d'une garantie procédurale liée au motif substitué, dès lors qu'il est constant que l'intéressé ne dispose pas d'un visa de long séjour et qu'il ne peut en solliciter un depuis le territoire national. Par suite, dès lors que l'autorité administrative aurait pris la même décision, en vertu du même pouvoir d'appréciation, il y a lieu de faire droit à la substitution de motifs ainsi sollicitée.
10. Il résulte de ce qui précède que le préfet de Meurthe-et-Moselle est fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Nancy a retenu le moyen tiré du défaut d'examen pour prononcer l'annulation de la décision du 10 août 2020.
11. Il appartient à la cour, saisie de l'ensemble du litige par l'effet dévolutif de l'appel, d'examiner les autres moyens invoqués par M. C... dans sa demande de première instance.
12. En premier lieu, il ressort des pièces du dossier que la décision en litige a été signée, " pour le préfet et par délégation ", par M. H... B..., chef du bureau du séjour irrégulier. Or, par un arrêté du 26 février 2020, régulièrement publié le 28 février suivant au recueil n°20 des actes administratifs de la préfecture, le préfet de Meurthe-et-Moselle a consenti à l'intéressé une délégation de signature à l'effet de signer, sous le contrôle et l'autorité de M. G... D..., directeur de la citoyenneté et de l'action locale et de Mme F... A..., adjointe au directeur et cheffe du service de l'immigration et de l'intégration, " toutes décisions défavorables concernant notamment (...) le refus de l'admission au séjour ". Par suite, le moyen tiré de l'incompétence du signataire de l'acte manque en fait et il ne peut, dès lors, qu'être écarté.
13. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 121-1 du code des relations entre le public et l'administration : " Exception faite des cas où il est statué sur une demande, les décisions individuelles qui doivent être motivées en application de l'article L. 211-2, ainsi que les décisions qui, bien que non mentionnées à cet article, sont prises en considération de la personne, sont soumises au respect d'une procédure contradictoire préalable. ".
14. M. C... ne saurait utilement se prévaloir du droit d'être entendu, tel que garanti par les principes généraux du droit de l'Union européenne, dès lors que la décision en litige n'entre pas dans le champ d'application du droit de l'Union européenne. A supposer qu'il ait entendu invoquer l'article L. 121-1 du code des relations entre le public et l'administration, il est constant que les dispositions en cause ne s'appliquent pas dans les cas où, comme en l'espèce, il est statué sur une demande. Par suite, le moyen tiré du vice de procédure doit être écarté comme inopérant.
15. En troisième lieu, la décision en litige énonce, dans ses motifs, les considérations de droit et de fait, qui en constituent le fondement. Elle est suffisamment motivée au regard des exigences de l'article L. 211-5 du code des relations entre le public et l'administration. Par suite, le moyen tiré du défaut de motivation manque en fait et il ne peut, dès lors, qu'être écarté.
16. En quatrième lieu, il ne ressort, ni des motifs de la décision en litige, ni d'aucune autre pièce du dossier, que le préfet de Meurthe-et-Moselle se serait abstenu de procéder, avant de refuser d'enregistrer sa demande de titre de séjour, à un examen particulier de cette demande. Par suite, ce moyen ne peut être accueilli.
17. En cinquième et dernier lieu, ainsi qu'il a été dit au point 9 du présent arrêt, il ressort des pièces du dossier que, pour refuser d'enregistrer la demande de titre de séjour présentée par M. C..., le préfet de Meurthe-et-Moselle doit être regardé comme s'étant fondé sur la circonstance que le dossier de l'intéressé était incomplet en l'absence de production d'un visa de long séjour. Eu égard à l'objet de ce refus d'enregistrement, qui ne constitue pas un refus de titre de séjour, le requérant ne saurait utilement soutenir que l'administration n'a pas procédé à un examen particulier de sa situation personnelle, que cette décision serait contraire aux dispositions, alors en vigueur, du 3° du premier alinéa de l'article L. 313-10 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile, qu'elle méconnaîtrait les stipulations de l'article 8 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ou encore qu'elle serait entachée d'une erreur manifeste d'appréciation de ses conséquences sur sa situation personnelle. Par suite, ces différents moyens doivent être écartés comme inopérants.
18. Il résulte de tout ce qui précède, sans qu'il soit besoin de statuer sur la recevabilité de la demande, que le préfet de Meurthe-et-Moselle est fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Nancy a annulé la décision du 10 août 2020.
D E C I D E :
Article 1er : Le jugement n° 2002198 du tribunal administratif de Nancy du 9 mars 2021 est annulé.
Article 2 : La demande présentée en première instance par M. C... est rejetée.
Article 3 : Le présent arrêt sera notifié au ministre de l'intérieur et à M. I... C....
Copie en sera adressée au préfet de Meurthe-et-Moselle.
Délibéré après l'audience du 14 juin 2022, à laquelle siégeaient :
- Mme Samson-Dye, présidente,
- M. Meisse, premier conseiller,
- M. Marchal, conseiller.
Rendu public par mise à disposition au greffe le 5 juillet 2022.
Le rapporteur,
Signé : E. E...
La présidente,
Signé : A. SAMSON-DYE
Le greffier,
Signé : F. LORRAIN
La République mande et ordonne au ministre de l'intérieur, en ce qui le concerne, ou à tous huissiers de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.
Pour expédition conforme,
Le greffier :
F. LORRAIN
N° 21NC00961 2
