| France, Cour administrative d'appel de Nantes, 4ème chambre, 29 mars 2017, 16NT00438

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

L'association défense et protection du site de Cangé et l'association pour la qualité de la vie dans l'agglomération tourangelle ont demandé au tribunal administratif d'Orléans d'annuler la décision par laquelle le maire de la commune de Saint-Pierre-des-Corps a implicitement rejeté leur demande du 13 mai 2014 tendant à ce qu'il fasse usage de ses pouvoirs de police sur le fondement des articles L. 541-3 du code de l'environnement, L. 480-1 du code de l'urbanisme et L. 2212-2 du code général des collectivités territoriales, à l'égard des activité du ball-trap du Bois des Plantes sur le territoire de cette commune.

Par un jugement n° 1403431 du 24 novembre 2015, le tribunal administratif d'Orléans a rejeté cette demande.

Procédure devant la cour :

Par une requête et un mémoire, enregistrés les 25 janvier et 28 novembre 2016, l'association défense et protection du site de Cangé et l'association pour la qualité de la vie dans l'agglomération tourangelle, représentées par MeE..., demandent à la cour :

1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif d'Orléans du 24 novembre 2015 ;

2°) d'annuler la décision par laquelle le maire de la commune de Saint-Pierre-des-Corps a implicitement rejeté leur demande du 13 mai 2014 tendant à ce qu'il fasse usage de ses pouvoirs de police sur le fondement des articles L. 541-3 du code de l'environnement, L. 480-1 du code de l'urbanisme et L. 2212-2 du code général des collectivités territoriales, à l'égard des activité du ball-trap du Bois des Plantes dans cette commune ;

3°) de condamner la commune de Saint-Pierre-des-Corps à supporter les entiers dépens ;

4°) de mettre à la charge de la commune de Saint-Pierre-des-Corps le versement d'une somme de 3 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elles soutiennent que :

- le tribunal administratif a estimé à tort que l'activité de ball-trap serait étrangère tant aux pouvoirs généraux de police municipale de l'article L. 2212-2 du code général des collectivités territoriales qu'aux pouvoirs de police de l'urbanisme de l'article L. 480-1 du code de l'urbanisme ou qu'aux pouvoirs de police des déchets de l'article L. 541-3 du code de l'environnement ;

- le refus du maire de la commune de Saint-Pierre-des-Corps de faire usage de ses pouvoirs de police en ces trois domaines n'a pu rester sans incidence sur l'environnement, alors qu'il est établi que l'activité de ball-trap a continué malgré l'annulation des arrêtés des 7 janvier 2013 et 2 avril 2013 autorisant sa reprise d'activité sous certaines conditions et que le maire avait connaissance des infractions à la législation sur les déchets depuis le 6 octobre 2012 ;

- c'est à tort que les premiers juges ont admis l'existence d'un arrêté du maire en date du 11 juin 2014, alors que la commune n'a pu justifier qu'il était exécutoire à la date de la décision implicite de refus contestée ; en tout état de cause, en raison des décisions juridictionnelles antérieures l'arrêt de l'activité de ball-trap s'imposait ;

- sur la base d'une étude commanditée le 28 février 2014 par l'association ASPIE, révélant des teneurs en plomb dans le maïs récolté de 2,42 mg/100G, le préfet d'Indre-et-Loire a fait procéder à des analyses qui ont conclu à une dissémination du plomb sur le site de l'activité de ball-trap et les terrains avoisinants ; après mise en demeure infructueuse du maire de la commune de Saint-Pierre-des-Corps, le préfet a, exerçant son pouvoir de substitution conféré par l'article L. 2215-1 du code général des collectivités territoriales, ordonné à l'association du ball-trap du Bois des Plantes d'éliminer les résidus de plomb dans son environnement et prohibé l'emploi de munitions à grenaille de plomb ;

- en ce qui concerne la police spéciale de l'urbanisme, le maire a parfaitement connaissance de la situation d'infraction des installations de ball-trap aux règles d'urbanisme applicables en zone NDi du plan local d'urbanisme (PLU), alors qu'elles sont situées en zone d'aléa fort du risque inondation au regard du PPRNI ;

- en ce qui concerne la police spéciale des déchets, les tirs de ball-trap laissent subsister dans le milieu naturel les plombs, bourres et cartouches avec leurs culots, qui sont autant de déchets au sens des articles R. 541-8 et L. 541-1-1 du code de l'environnement ; ainsi et en vertu de ce dernier article l'activité de ball-trap est producteur de déchets ; il appartient dès lors au maire de mettre en oeuvre les dispositions de l'article L. 541-3 du même code ; le maire de la commune de Saint-Pierre-des-Corps, bien que destinataire des résultats de l'étude diligentée par l'association ASPIE, n'a pas fait usage de ces dispositions ; le maire n'établit pas l'existence d'un accord avec le propriétaire du terrain jouxtant les installations et il s'avère que l'injonction préfectorale de dépollution du site n'a pas été suivie d'effet ;

- l'abstention du maire est entachée d'erreur manifeste d'appréciation des faits :

- en ce qui concerne en premier lieu, la tranquillité publique, la méthode utilisée pour procéder aux mesures acoustiques n'a pas été indiquée et le constat d'huissier n'établit pas le respect de la documentation FDS 31-160 prévalant en matière de bruits de voisinage ; le maire n'a pas tenu compte de ce qu'en présence de vents porteurs de Nord-Est, les bruits sont augmentés de 2 à 4 db ; les mesures réalisées de jour, ne sont pas représentatives de l'émergence nocturne, plus forte ;

- le PLU ne permet pas les installations de ball-trap en zone inondable ;

- le refus du maire de communiquer les déclarations faites au titre de l'article L. 541-7 du code de l'environnement attestent du non respect de la législation sur les déchets ;

- l'association AQUAVIT a un intérêt lui donnant qualité pour agir et le président de l'association défense et protection du site de Cangé a été dument habilité à ester en application de l'article 10 de ses statuts.

Par des mémoires en défense, enregistrés les 2 mai et 29 décembre 2016, la commune de Saint-Pierre-des-Corps, représentée par MeA..., conclut au rejet de la requête et demande à la cour de mettre à la charge des associations appelantes la somme de 2 500 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- compte tenu de son objet statutaire, l'association AQUAVIT est dépourvue d'intérêt lui donnant qualité pour agir ; le président de l'association ADPS de Cangé n'a pas été régulièrement habilité à former la requête ;

- le maire n'est pas compétent pour autoriser ou refuser l'activité de ball-trap, cette compétence appartient au préfet en vertu des articles R. 322-1 et A. 322-142 du code des sports ;

- le maire a fait usage de ses pouvoirs de police municipale en réglementant les horaires d'exercice de cette activité de ball-trap par un arrêté du 11 juin 2014 ; l'article L. 120-1-1 du code de l'environnement n'est pas applicable à sa décision ; en tout état de cause le non respect de ces dernières dispositions reste sans influence sur l'arrêté contesté du maire ;

- à supposer que l'arrêté du 11 juin 2014 n'aurait pas été effectivement en vigueur à la date de la décision contestée, les requérantes ne justifient pas de l'existence d'un péril grave ou d'une situation particulièrement dangereuse pour l'ordre, la sécurité et la salubrité publiques qui auraient fait obligation au maire de prendre une mesure de police, alors notamment que les mesures acoustiques ne révèlent pas de dépassement des émergences autorisées et que le maire ne disposait pas à cette date d'éléments permettant de tenir pour acquise une dissémination du plomb dans le milieu naturel, qui n'a été connue qu'en novembre 2014 soit postérieurement à la décision implicite de rejet contestée ; le préfet d'Indre-et-Loire ayant mis en oeuvre les dispositions du code de l'environnement relatives à la police des déchets par son arrêté du 9 décembre 2014, les demandes des appelantes sur ce point ont en tout état de cause perdu leur objet ;

- faute de savoir à quelle date les installations de ball-trap ont été édifiées, les dispositions invoquées du PLU ne trouvent pas à s'appliquer ;

- l'activité de ball-trap ne peut être considérée comme producteur de déchets ;

- le maire n'a pas commis d'erreur manifeste d'appréciation : les associations requérantes ne contestent pas sérieusement les résultats de l'étude acoustique.

Les parties ont été informées, en application des dispositions de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que l'arrêt était susceptible d'être fondé sur un moyen relevé d'office, tiré de ce que les conclusions présentées devant le tribunal administratif en tant qu'elles tendaient à l'annulation du refus du maire de faire usage de ses pouvoirs de police sur le fondement du 2° de l'article L. 2212-2 du code général des collectivités territoriales, étaient irrecevables compte tenu de l'intervention de l'arrêté du maire du 11 juin 2014 antérieurement à l'introduction de la requête.

Par un mémoire, enregistré le 24 février 2017, les associations appelantes ont indiqué que ce moyen relevé d'office n'était pas fondé.

Par ordonnance du 28 novembre 2016, la clôture d'instruction a été fixée au 29 décembre 2016.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le règlement (CE) n° 1881/2006 de la Commission du 19 décembre 2006 portant fixation de teneurs maximales pour certains contaminants dans les denrées alimentaires ;

- le code de l'environnement ;

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code de la santé publique ;

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Loirat,

- les conclusions de M. Bréchot, rapporteur public,

- et les observations de MeC..., représentant l'association pour la protection et la défense du site de Cangé et l'association pour la qualité de vie dans l'agglomération tourangelle, et de MeD..., représentant la commune de Saint-Pierre-des-Corps.

1. Considérant que l'association pour la santé, la protection et l'information sur l'environnement (ASPIE) et l'association pour la défense et la protection du site de Cangé ont, le 13 mai 2014, demandé au maire de la commune de Saint-Pierre-des-Corps de réglementer l'activité de ball-trap existant au lieu-dit le Bois aux Plantes sur le territoire de cette commune, d'une part, au titre de ses pouvoirs généraux de police municipale sur le fondement des dispositions de l'article L. 2212-2 du code général des collectivités territoriales, d'autre part, au titre de ses pouvoirs de police spéciale en matière de déchets par application des dispositions de l'article L. 541-3 du code de l'environnement, et enfin, au titre de ses pouvoirs de police spéciale de l'urbanisme par application des dispositions de l'article L. 480-1 du code de l'urbanisme ; que l'association pour la protection et la défense du site de Cangé et l'association pour la qualité de vie dans l'agglomération tourangelle relèvent appel du jugement n°1403431 du 24 novembre 2015 par lequel le tribunal administratif d'Orléans a rejeté leur demande tendant à l'annulation du refus implicite du maire de la commune de Saint-Pierre-des-Corps de faire droit à cette demande du 13 mai 2014 ;

Sur les conclusions à fin d'annulation :

2. Considérant, en premier lieu, qu'aux termes de l'article L. 120-1-1 du code de l'environnement : " I. -Sous réserve des dispositions de l'article L. 120-2, le présent article définit les conditions et limites dans lesquelles le principe de participation du public prévu à l'article 7 de la Charte de l'environnement est applicable aux décisions individuelles des autorités publiques ayant une incidence sur l'environnement qui n'appartiennent pas à une catégorie de décisions pour lesquelles des dispositions législatives particulières ont prévu les cas et conditions dans lesquels elles doivent, le cas échéant en fonction de seuils et critères, être soumises à participation du public (...) / Ne sont pas regardées comme ayant une incidence sur l'environnement les décisions qui ont sur ce dernier un effet indirect ou non significatif (...) " ;

3. Considérant que le refus implicite du maire de Saint-Pierre-des-Corps de prendre des mesures de police réglementant l'activité du ball-trap du Bois des Plantes n'a qu'une incidence indirecte sur l'environnement en ce qu'il ne porte pas sur l'autorisation de cette activité ; que, par suite, cette décision n'avait pas à être précédée de l'organisation d'une procédure de participation du public en application des dispositions précitées au point 2 ;

4. Considérant, en deuxième lieu, qu'aux termes de l'article L. 2212-2 du code général des collectivités territoriales : " La police municipale a pour objet d'assurer le bon ordre, la sûreté, la sécurité et la salubrité publiques. Elle comprend notamment : (...) / 2° Le soin de réprimer les atteintes à la tranquillité publique telles que (...) les bruits, les troubles de voisinage (...) / 5° Le soin de prévenir, par des précautions convenables, et de faire cesser, par la distribution des secours nécessaires, les accidents et les fléaux calamiteux ainsi que les pollutions de toute nature (...) " ; que le refus opposé par un maire à une demande tendant à ce qu'il fasse usage des pouvoirs de police que lui confèrent ces dispositions n'est entaché d'illégalité que dans le cas où, en raison de la gravité du péril résultant d'une situation particulièrement dangereuse pour le bon ordre, la sécurité ou la salubrité publique, cette autorité, en n'ordonnant pas les mesures indispensables pour faire cesser ce péril grave, méconnaît ses obligations légales ;

5. Considérant, d'une part, qu'il ressort des pièces du dossier que des mesures sonométriques ont été réalisées le 15 septembre 2012 en présence de toutes les parties et que le rapport qui en est issu a conclu au respect des normes réglementaires prévues par les dispositions des articles R. 1334-31 à R. 1334-33 du code de la santé publique concernant la mesure des bruits en émergence ; qu'en se bornant à critiquer certains points de la méthode employée dans le rapport susmentionné et en produisant un constat d'huissier, sans remettre sérieusement en cause la validité des mesures acoustiques réalisées dans des conditions conformes aux dispositions précitées du code de la santé publique, les associations requérantes ne démontrent pas que les nuisances sonores susceptibles d'être subies par les propriétés habitées les moins éloignées du ball-trap constitueraient une atteinte à la tranquillité publique telle que le maire se serait trouvé face à une situation lui imposant de faire usage des pouvoirs de police qu'il tient des dispositions du code général des collectivités territoriales citées au point 4 ;

6. Considérant, d'autre part, que la circonstance que dans l'échantillon de sorgho prélevé dans le champ voisin du site de balltrap a été relevée, par une analyse d'un laboratoire de l'Etat, une teneur en plomb de 0,58 mg/kg, supérieure à la teneur maximale de 0,20 mg/kg à l'état frais dans les céréales destinées à l'alimentation humaine prévue par la rubrique 3.1.9 du tableau annexé au règlement européen n°1881/2006 du 19 décembre 2006, si elle s'oppose à ce que la denrée en cause soit mise sur le marché, en vertu du 1 de l'article premier de ce règlement, ou soit utilisée comme ingrédient alimentaire, en vertu du 1 de son article 3, ne suffit toutefois pas, à elle seule, à caractériser une situation particulièrement dangereuse pour la sécurité et la salubrité publique imputable à l'activité du ball-trap et obligeant le maire à faire usage des pouvoirs de police qu'il tient des dispositions précitées du 5° de l'article L. 2212-2 du code général des collectivités territoriales ;

7. Considérant, en troisième lieu, qu'aux termes de l'article L. 541-3 du code de l'environnement : " I.-Lorsque des déchets sont abandonnés, déposés ou gérés contrairement aux prescriptions du présent chapitre et des règlements pris pour leur application, l'autorité titulaire du pouvoir de police compétente avise le producteur ou détenteur de déchets des faits qui lui sont reprochés ainsi que des sanctions qu'il encourt et, après l'avoir informé de la possibilité de présenter ses observations, écrites ou orales, dans un délai d'un mois, le cas échéant assisté par un conseil ou représenté par un mandataire de son choix, peut le mettre en demeure d'effectuer les opérations nécessaires au respect de cette réglementation dans un délai déterminé. / Au terme de cette procédure, si la personne concernée n'a pas obtempéré à cette injonction dans le délai imparti par la mise en demeure, l'autorité titulaire du pouvoir de police compétente peut, par une décision motivée qui indique les voies et délais de recours : (...) 2° Faire procéder d'office, en lieu et place de la personne mise en demeure et à ses frais, à l'exécution des mesures prescrites ; 3o Suspendre le fonctionnement des installations et ouvrages, la réalisation des travaux et des opérations, ou l'exercice des activités qui sont à l'origine des infractions constatées jusqu'à l'exécution complète des mesures imposées et prendre les mesures conservatoires nécessaires, aux frais de la personne mise en demeure ;... " ; que ces dispositions confèrent à l'autorité investie des pouvoirs de police municipale la compétence pour prendre les mesures nécessaires pour assurer l'élimination des déchets dont l'abandon, le dépôt ou le traitement présentent des dangers pour la santé de l'homme ou l'environnement ;

8. Considérant qu'il ressort des pièces du dossier qu'alors même que des résidus de cartouches sont abandonnés sur le terrain de ball-trap, les associations requérantes n'établissent pas qu'il en résulterait une atteinte dangereuse à la santé humaine ou à l'environnement en l'absence de nocivité avérée du site concerné par les tirs provenant en particulier d'une teneur en plomb excessive révélant une pollution significative ; que le prélèvement de quelques épis de maïs dans le champ situé dans l'alignement de la zone de tir du ball-trap, sans aucune garantie de la représentativité de cet échantillonnage, dont l'analyse diligentée par les requérantes a fait ressortir une teneur en plomb de 24,2 mg/kg ne saurait suffire à établir l'existence d'une situation d'atteinte à la santé humaine ou à l'environnement imposant l'intervention du maire sur le fondement des dispositions précitées au point 7 ; que dans ces conditions, à supposer même que l'association responsable du ball-trap du Bois des Plantes puisse être regardée comme le " producteur " des déchets sus-évoqués, le maire de Saint-Pierre-des-Corps n'a ni commis une erreur de droit ni fait une appréciation erronée de l'activité du ball-trap en refusant implicitement de faire usage des pouvoirs que lui confèrent ces dispositions ;

En ce qui concerne le refus de mise en oeuvre des pouvoirs de police en matière d'urbanisme :

9. Considérant, en quatrième lieu, qu'aux termes de l'article L. 480-1 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction alors en vigueur : " Les infractions aux dispositions des titres Ier, II, III, IV et VI du présent livre sont constatées par tous officiers ou agents de police judiciaire ainsi que par tous les fonctionnaires et agents de l'Etat et des collectivités publiques commissionnés à cet effet par le maire ou le ministre chargé de l'urbanisme suivant l'autorité dont ils relèvent et assermentés. Les procès-verbaux dressés par ces agents font foi jusqu'à preuve du contraire. / Les infractions visées à l'article L. 480-4 peuvent être constatées par les agents commissionnés à cet effet par le ministre chargé des monuments historiques et des sites, et assermentés, lorsqu'elles affectent des immeubles compris dans un secteur sauvegardé ou soumis aux dispositions législatives du code du patrimoine relatives aux monuments historiques ou aux dispositions législatives du code de l'environnement relatives aux sites et qu'elles consistent, soit dans le défaut de permis de construire, soit dans la non-conformité de la construction ou des travaux au permis de construire accordé. Il en est de même des infractions aux prescriptions établies en application des articles L. 522-1 à L. 522-4 du code du patrimoine... " ;

10. Considérant, d'une part, que la circonstance que les services de la commune n'ont pu retrouver de dossier de permis de construire pour les installations utilisées par l'association de ball-trap du Bois des Plantes n'est pas à elle seule de nature à établir que ces installations auraient été édifiées irrégulièrement ; que, d'autre part, si l'association du ball-trap du Bois des Plantes a reçu du préfet d'Indre-et-Loire un récépissé de déclaration de son activité le 26 septembre 2000, aucune pièce du dossier ne permet de connaître la date à laquelle ses installations ont été édifiées ; que dans ces conditions, et bien qu'il soit constant que les règles d'urbanisme du plan local d'urbanisme (PLU) de la commune de Saint-Pierre-des-Corps, en vigueur à la date de la décision contestée du maire, ne permettraient plus l'édification de telles installations dans la zone en cause classée NDi, zone naturelle d'aléa fort du risque inondation, le maire de la commune n'a, en refusant implicitement de mettre en oeuvre les dispositions précitées du code de l'urbanisme, pas manqué à ses obligations légales ;

11. Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que l'association défense et protection du site de Cangé et l'association pour la qualité de la vie dans l'agglomération tourangelle ne sont pas fondées à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif d'Orléans a rejeté leur demande ;

Sur les conclusions relatives aux dépens et tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :

12. Considérant, d'une part, qu'il ne ressort pas des pièces du dossier que la présente instance aurait donné lieu à des dépens ; qu'il y a lieu, par suite, de rejeter les conclusions des associations requérantes tendant à ce que les dépens soient mis à la charge de la commune de Saint-Pierre-des-Corps ;

13. Considérant, d'autre part, que les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Saint-Pierre-des-Corps, qui n'est pas la partie perdante, la somme que l'association pour la qualité de vie dans l'agglomération tourangelle et l'association pour la défense et la protection du site de Cangé demandent au titre des frais exposés par elles et non compris dans les dépens ; qu'il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de l'association pour la qualité de vie dans l'agglomération tourangelle et de l'association pour la défense et la protection du site de Cangé la somme demandée par la commune de Saint-Pierre-des-Corps au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens ;

DÉCIDE :

Article 1er : La requête de l'association pour la qualité de vie dans l'agglomération tourangelle et de l'association pour la défense et la protection du site de Cangé est rejetée.

Article 2 : Les conclusions de la commune de Saint-Pierre-des-Corps tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à l'association défense et protection du site de Cangé, à l'association pour la qualité de la vie dans l'agglomération tourangelle, à la commune de Saint-Pierre-des-Corps et à l'Association du ball-trap du Bois des Plantes.

Une copie en sera adressée au préfet d'Indre-et-Loire.

Délibéré après l'audience du 14 mars 2017, à laquelle siégeaient :

- M. Lainé, président de chambre,

- Mme Loirat, président-assesseur,

- Mme Rimeu, premier conseiller.

Lu en audience publique, le 29 mars 2017.

Le rapporteur,

C. LOIRATLe président,

L. LAINÉ

Le greffier,

M. B...

La République mande et ordonne au préfet d'Indre-et-Loire en ce qui le concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

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N° 16NT00438