Vu la procédure suivante :
Procédure contentieuse antérieure :
M. et Mme B... ainsi que M. et Mme A... ont demandé au tribunal administratif de Nantes d'annuler la délibération du 12 novembre 2019 par laquelle le conseil municipal de la commune des Garennes-sur-Loire a approuvé la révision du plan local d'urbanisme de la commune déléguée de Juigné-sur-Loire en tant qu'il classe en zone Av une partie de la parcelle cadastrée section BO n° 53, appartenant à M. et Mme A..., et les parcelles cadastrées section BO n° 140 et 54, appartenant à M. et Mme B..., ainsi que la décision du 5 mars 2020 par laquelle le maire de la commune des Garennes-sur-Loire a rejeté leur recours gracieux.
Par un jugement n° 2002982 du 29 septembre 2022, le tribunal administratif de Nantes a rejeté les conclusions de leur demande.
Procédure devant la cour :
I. Par une requête, enregistrée le 1er décembre 2022, sous le n° 22NT03727, M. et
Mme B..., représentés par Me Viaud, demandent à la cour :
1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Nantes en tant qu'il a rejeté les conclusions de leur demande tendant à l'annulation de la délibération du 12 novembre 2019 en ce qu'elle classe en zone Av leurs parcelles cadastrées section BO n° 140 et 54 ;
2°) d'annuler la délibération du 12 novembre 2019 en tant que le plan local d'urbanisme révisé de la commune déléguée de Juigné-sur-Loire classe en zone Av les parcelles cadastrées section BO n° 140 et 54 ainsi que la décision du 5 mars 2020 portant rejet de leur recours gracieux ;
3°) d'enjoindre à la commune des Garennes-sur-Loire de classer les parcelles cadastrées section BO n° 140 et 54 en zone UB ;
4°) de mettre à la charge de la commune des Garennes-sur-Loire le versement de la somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Ils soutiennent que :
- le classement contesté des parcelles n'est pas cohérent avec l'axe 2 du projet d'aménagement et de développement durable visant à renforcer la polarité de la commune de Juigné-sur-Loire ; elles sont desservies par l'ensemble des réseaux publics ainsi que par des voies publiques ;
- le classement de leurs parcelles est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation ; elles sont situées au sein de l'enveloppe urbaine de Juigné-sur-Loire ; elles sont séparées du domaine viticole par un bois dense qui marque une rupture avec lui ; le domaine viticole ne représentant qu'une surface de 2 ha, leurs parcelles ne jouxtent pas une vaste zone agricole ; l'urbanisation de leurs parcelles ne nuirait pas à la préservation du domaine agricole, déjà entouré de constructions ; elles sont dépourvues de tout potentiel agronomique, biologique ou écologique ; leur classement en AOC n'établit pas ce potentiel ; elles ne sont plus exploitées depuis plusieurs dizaines d'années ; le classement contesté ne peut être justifié par le document d'orientations et d'objectifs du SCOT qui ne proscrit pas la densification des hameaux dès lors qu'elle ne compromet pas les activités agricoles.
Par un mémoire en défense, enregistré le 3 octobre 2023, la commune des
Garennes-sur-Loire, représentée par Me Blin, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 2 000 euros soit mise à la charge de M. et Mme B... au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que les moyens soulevés par les requérants ne sont pas fondés.
II. Par une requête, enregistrée le 1er décembre 2022, sous le n° 22NT03730, M. et
Mme A..., représentés par Me Viaud, demandent à la cour :
1°) d'annuler le jugement du tribunal administratif de Nantes en tant qu'il a rejeté les conclusions de leur demande tendant à l'annulation de la délibération du 12 novembre 2019 en ce qu'elle classe, pour partie, leur parcelle cadastrée section BO n° 53 en zone Av ;
2°) d'annuler la délibération du 12 novembre 2019 en tant que le plan local d'urbanisme révisé classe, pour partie, la parcelle cadastrée section BO n° 53 en zone Av ainsi que la décision du 5 mars 2020 portant rejet de leur recours gracieux ;
3°) d'enjoindre à la commune des Garennes-sur-Loire de classer la parcelle cadastrée section BO n° 53 en zone UB ;
4°) de mettre à la charge de la commune des Garennes-sur-Loire le versement de la somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Ils soutiennent que :
- le classement contesté de la parcelle cadastrée section BO n° 53 en zone Av n'est pas cohérent avec l'axe 2 du projet d'aménagement et de développement durable visant à renforcer la polarité de la commune de Juigné-sur-Loire ; elle est desservie par l'ensemble des réseaux publics ainsi que par des voies publiques ;
- le classement contesté est entaché d'erreur manifeste d'appréciation ; leur parcelle est située au sein de l'enveloppe urbaine de Juigné-sur-Loire ; elle n'est pas située dans l'enclave de 5 ha matérialisée dans le SCOT ; le domaine viticole ne représentant qu'une surface de 2 ha ; leur parcelle ne jouxte pas une vaste zone agricole ; l'urbanisation de leur parcelle ne nuirait pas à la préservation du domaine agricole, déjà entouré de constructions ; elle est dépourvue de tout potentiel agronomique, biologique ou écologique ; son classement en zone AOC n'établit pas ce potentiel ; elle n'est plus exploitée depuis plusieurs dizaines d'années ; le classement contesté ne peut être justifié par le document d'orientations et d'objectifs du SCOT qui ne proscrit pas la densification des hameaux dès lors qu'elle ne compromet pas les activités agricoles.
Par un mémoire en défense, enregistré le 3 octobre 2023, la commune des
Garennes-sur-Loire, représentée par Me Blin, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 2 000 euros soit mise à la charge de M. et Mme A... au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que les moyens soulevés par les requérants ne sont pas fondés.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- le code de l'urbanisme ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de Mme Montes-Derouet,
- les conclusions de M. Bréchot, rapporteur public,
- et les observations de Me Noury, substituant Me Viaud, pour M. et Mme B... et M. et Mme A... et C..., pour la commune des Garennes-sur-Loire.
Considérant ce qui suit :
1. Le 26 décembre 2013, le conseil municipal de la commune de Juigné-sur-Loire a prescrit la révision de son plan local d'urbanisme. Par une délibération du 25 février 2019, le conseil municipal de la commune nouvelle des Garennes-sur-Loire incluant Juigné-sur-Loire, devenue commune déléguée, a arrêté le projet de plan local d'urbanisme révisé. Par une délibération du
12 novembre 2019, le conseil municipal de la commune des Garennes-sur-Loire a approuvé la révision du plan local d'urbanisme applicable sur le territoire de la commune déléguée de
Juigné-sur-Loire. Par un courrier du 20 décembre 2019, M. et Mme B... ainsi que M. et
Mme A... ont sollicité le retrait de la délibération du 12 novembre 2019 en tant qu'elle classe leurs parcelles en zone Av. Par une décision du 5 mars 2020, le maire de la commune des Garennes-sur-Loire a rejeté leur recours gracieux. Par un jugement du 29 septembre 2022, le tribunal administratif de Nantes a rejeté la demande de M. et Mme B... et de M. et Mme A... tendant à l'annulation de la délibération du 12 novembre 2019 en tant qu'elle classe leurs parcelles en zone Av et de la décision portant rejet de leur recours gracieux. Par une requête enregistrée sous le n° 22NT03727, M. et Mme B... relèvent appel de ce jugement en tant qu'il a rejeté les conclusions de leur demande tendant à l'annulation de la délibération en ce qu'elle classe en zone Av leurs parcelles cadastrées à la section BO sous les n° 140 et 54. Par une requête enregistrée sous le n° 22NT03730, M. et Mme A... relèvent appel de ce même jugement en tant qu'il a rejeté les conclusions de leur demande tendant à l'annulation de la délibération en ce qu'elle classe pour partie leur parcelle n° 53 en zone Av.
2. La requête n° 22NT03727 de M. et Mme B... et la requête n° 22NT03730 de M. et Mme A... sont dirigées contre le même jugement. Il y a lieu de les joindre pour statuer par un seul arrêt.
Sur le bien-fondé du jugement attaqué :
3. En premier lieu, aux termes de l'article L. 151-8 du code de l'urbanisme : " Le règlement fixe, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables, les règles générales et les servitudes d'utilisation des sols permettant d'atteindre les objectifs mentionnés aux articles L. 101-1 à L. 101-3. ".
4. Pour apprécier la cohérence exigée au sein du plan local d'urbanisme entre le règlement et le projet d'aménagement et de développement durable, il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d'une analyse globale le conduisant à se placer à l'échelle du territoire couvert par le document d'urbanisme, si le règlement ne contrarie pas les orientations générales et objectifs que les auteurs du document ont définis dans ce projet, compte tenu de leur degré de précision. Par suite, l'inadéquation d'une disposition du règlement du plan à une orientation ou à un objectif de ce projet ne suffit pas nécessairement, compte tenu de l'existence d'autres orientations ou objectifs au sein de ce projet, à caractériser une incohérence entre ce règlement et ce projet.
5. Il ressort des pièces du dossier que les parcelles cadastrées à la section OB sous les
n° 140 et 54, qui sont la propriété de M. et Mme B..., et qu'une partie de la parcelle cadastrée à la section OB sous le n° 53, qui est la propriété de M. et Mme A..., ont été classées par le plan local d'urbanisme (PLU), en zone Av qui correspond au secteur viticole qu'il convient " de préserver pour ses intérêts viticoles et paysagers ". Le règlement applicable à ce secteur interdit toutes nouvelles constructions et installations agricoles et viticoles, à l'exception des changements de destination de bâtiments strictement liés et indispensables au fonctionnement des exploitations agricoles, de l'aménagement ou de l'extension de bâtiments à des fins de diversification des activités agricoles, des extensions mesurées des constructions à usage d'habitation non liées à l'activité agricole et de la création d'annexes aux constructions principales à usage d'habitation existantes. Il ressort des pièces du dossier, notamment de la carte insérée en page 5 du projet d'aménagement et de développement durables (PADD), que les parcelles en cause se situent au lieu-dit de Mongilet, siège d'une exploitation viticole, qui forme une enclave d'environ 8 ha, dont 3 ha environ de vignes, dans l'agglomération de Juigné-sur-Loire, constituée du bourg lui-même et des entités urbaines de taille significative correspondant aux anciens hameaux intégrés à l'agglomération. Cette enclave est identifiée par les auteurs du PADD comme constituée par " des espaces de coteaux et plateaux viticoles à préserver et à valoriser ". Si ces derniers ont entendu, ainsi que cela est exposé dans l'axe 2 du PADD, conforter la commune comme " une polarité ", " en renforçant et en adaptant son offre en logements pour répondre à la dynamique démographique ", seule la densification urbaine du bourg lui-même, et celle des poches d'urbanisation au sein de l'enveloppe urbaine de l'agglomération et des hameaux du Plessis et de Martigneau, dans une optique d'économie foncière et de limitation de prélèvement d'espace agricole, sont préconisées. Par ailleurs, il ressort des pièces du dossier, notamment des orientations et objectifs constituant l'axe 1 du PADD, que les auteurs du PLU ont également souhaité favoriser le maintien et la pérennisation des activités agricoles et viticoles, d'une part, en préservant les conditions de développement des exploitations agricoles et viticoles (notamment d'implantation de nouveaux bâtiments agricoles) par l'interdiction de construction de nouvelles habitations pour des tiers non agricoles à proximité des principaux bâtiments de l'exploitation agricole ou viticole, en application des principes de réciprocité, d'autre part, en préservant durablement des espaces dédiés aux activités agricoles et viticoles, enfin, en maîtrisant le développement urbain et en excluant, au sein de ces espaces, toute forme d'urbanisation et tout mitage de l'espace, par des constructions qui ne seraient ni liées ni nécessaires aux activités agricoles et viticoles. Par suite, contrairement à ce que soutiennent les requérants, le classement des parcelles en cause en zone Av dans laquelle le règlement écrit n'autorise aucune nouvelle construction, parcelles qui n'ont pas été identifiées comme situées au sein d'une enveloppe urbaine, ne contrarie pas, alors même qu'elles sont desservies par les réseaux publics, les orientations générales et objectifs que les auteurs du plan local d'urbanisme ont définis dans les axes 1 et 2 du PADD. Par suite, le moyen tiré de ce que le classement des parcelles cadastrées à la section OB sous les n° 140, 53 et 54 ne serait pas cohérent avec le PADD doit être écarté.
6. En second lieu, en vertu de l'article L. 151-5 du code de l'urbanisme, le projet d'aménagement et de développement durables du plan local d'urbanisme définit notamment " Les orientations générales des politiques d'aménagement, d'équipement, d'urbanisme, de paysage, de protection des espaces naturels, agricoles et forestiers, et de préservation ou de remise en bon état des continuités écologiques ". En vertu de l'article L. 151-9 du même code : " Le règlement délimite les zones urbaines ou à urbaniser et les zones naturelles ou agricoles et forestières à protéger. / Il peut préciser l'affectation des sols selon les usages principaux qui peuvent en être faits ou la nature des activités qui peuvent y être exercées et également prévoir l'interdiction de construire. / Il peut définir, en fonction des situations locales, les règles concernant la destination et la nature des constructions autorisées ". Aux termes de l'article R. 151-22 du code de l'urbanisme : " Les zones agricoles sont dites " zones A ". Peuvent être classés en zone agricole les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles ". L'article R. 151-23 du même code précise que " Peuvent être autorisées, en zone A : / 1° Les constructions et installations nécessaires à l'exploitation agricole ou au stockage et à l'entretien de matériel agricole par les coopératives d'utilisation de matériel agricole agréées au titre de l'article L. 525-1 du code rural et de la pêche maritime ; / 2° Les constructions, installations, extensions ou annexes aux bâtiments d'habitation, changements de destination et aménagements prévus par les articles L. 151-11, L. 151-12 et
L. 151-13, dans les conditions fixées par ceux-ci. ".
7. Il résulte de ces dispositions qu'une zone agricole, dite " zone A ", du plan local d'urbanisme a vocation à couvrir, en cohérence avec les orientations générales et les objectifs du projet d'aménagement et de développement durable, un secteur, équipé ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles.
8. Il appartient par ailleurs aux auteurs d'un plan local d'urbanisme (PLU) de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par ce PLU, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. Leur appréciation sur ces différents points ne peut être censurée par le juge administratif qu'au cas où elle serait entachée d'une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts.
9. Si, pour apprécier la légalité du classement d'une parcelle en zone A, le juge n'a pas à vérifier que la parcelle en cause présente, par elle-même, le caractère d'une terre agricole et peut se fonder sur la vocation du secteur auquel cette parcelle peut être rattachée, en tenant compte du parti urbanistique retenu ainsi que, le cas échéant, de la nature et de l'ampleur des aménagements ou constructions qu'elle supporte, ce classement doit cependant être justifié par la préservation du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles de la collectivité concernée, à plus forte raison lorsque les parcelles en cause comportent des habitations voire présentent un caractère urbanisé.
10. Il ressort des pièces du dossier que la zone A recouvre les terres agricoles à protéger en raison de leur potentiel agronomique, biologique ou économique où les bâtiments et installations agricoles ou nécessaires aux services publics sont les seules formes d'urbanisation autorisées. Elle comprend, notamment, un secteur Av défini, ainsi qu'il a été dit, comme un secteur viticole à préserver pour ses intérêts viticoles et paysagers, où sont interdites toutes nouvelles constructions et installations agricoles et viticoles, à l'exception des cas visés à l'article A 2.
11. Il ressort des pièces du dossier que les parcelles de M. et Mme B..., cadastrées section OB n° 140 et 54, ont été intégralement classées en secteur Av et que la parcelle de M. et Mme A..., cadastrée section OB n° 53, a été classée, en zone UB, dans sa partie supportant une construction et, en secteur Av, dans la partie restante où est aménagé un terrain de tennis. Ces parcelles se situent, ainsi qu'il a été dit plus haut, dans l'enclave que forme, sur environ 8 ha, le lieu-dit de Mongilet dans l'agglomération de Juigné-sur-Loire, à une distance de plus de 2 km du bourg. Cette situation d'enclave ne saurait faire regarder ces parcelles comme faisant partie intégrante de cette enveloppe urbaine dès lors que, ainsi que cela ressort du plan inséré dans le rapport de présentation du SCOT Loire Angers, l'ilot que forment le domaine viticole et ces parcelles a été identifié dans le PADD comme constituant un espace de coteaux et de plateaux viticoles à préserver et à valoriser. Il ressort également des pièces du dossier que les parcelles de M. et Mme B... sont incluses dans l'espace identifié, dans le schéma de cohérence du document d'orientation et d'objectifs (DOO) du SCOT Loire Angers, comme constituant un " espace agricole à préserver " où est exclue l'extension des villages et hameaux existants hors enveloppe urbaine, compte tenu " des impacts négatifs " qui en résulteraient " sur les déplacements mais aussi sur l'environnement et le fonctionnement des activités agricoles ". Si, ainsi que le soutiennent M. et Mme A..., leur parcelle n'est pas identifiée dans le schéma de cohérence du DOO du SCOT comme relevant d'un " espace agricole à préserver " et est intégrée dans l'enveloppe urbaine de Juigné-sur-Loire, telle que délimitée dans le plan inséré dans le rapport de présentation du SCOT, cette circonstance n'est pas de nature à remettre en cause la légalité du classement contesté qui est cohérent avec la volonté des auteurs du PLU, telle qu'exposée dans l'axe 1 du PADD, de favoriser le maintien et la pérennisation des activités agricoles et viticoles, en préservant notamment les conditions de développement des exploitations agricoles et viticoles.
12. Il ressort également des pièces du dossier que le lieu-dit de Mongilet, qui est planté de vignes sur un peu moins de 3 ha, est le siège d'une exploitation viticole et fait l'objet d'un classement en zone AOC. Les parcelles, partiellement boisées, de M. et Mme B... présentent une contenance totale de près d'un ha, sont vierges de toute construction et s'ouvrent sur le domaine viticole dont les vignes les plus proches sont distantes d'une trentaine de mètres et les bâtiments d'exploitation de moins de 137 mètres, au-delà d'un cordon d'arbres qui ne saurait être regardé comme constituant une véritable coupure avec l'espace viticole. La parcelle de M. et Mme A... est contiguë, à l'est, de la parcelle de M. et Mme B.... Elle ne supporte dans sa partie classée en zone Av qu'un terrain de tennis et est distante de moins de 200 mètres du siège de l'exploitation viticole voisine et de moins de 100 mètres des premières vignes exploitées. Les parcelles de M. et Mme B... doivent, dès lors, être regardées comme se rattachant à l'enclave viticole et comme participant de la préservation de la vocation viticole du secteur en cause. Il en va de même, bien qu'elle jouxte à l'est des parcelles bâties, de la parcelle de M. et Mme A..., qui n'est séparée de l'espace viticole que par la parcelle de M. et Mme B..., elle-même vierge de toute construction et à l'état naturel, et qui, à l'instar de la parcelle de M. et Mme B..., est classée en zone AOC. Les circonstances que ces parcelles ne sont plus exploitées depuis de nombreuses années, qu'elles ne pourraient faire l'objet d'une exploitation compte tenu de leur dimension et de la proximité d'habitations et qu'elles sont desservies par les réseaux et accessibles depuis la voie publique ne sont dans ces conditions pas de nature à faire obstacle au classement retenu. Par suite, le moyen tiré de ce que le classement en zone Av des parcelles en cause serait entaché d'une erreur manifeste d'appréciation doit être écarté.
13. Il résulte de tout ce qui précède que M. et Mme B... et M. et Mme A... ne sont pas fondés à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Nantes a rejeté les conclusions de leur demande tendant à l'annulation de la délibération du
12 novembre 2019 en ce qu'elle classe en zone Av les parcelles cadastrées section OB n° 140 et 54 et une partie de la parcelle cadastrée section OB n° 53.
Sur les conclusions à fin d'injonction :
14. Le présent arrêt, qui rejette les conclusions à fin d'annulation présentées, respectivement, par M. et Mme B... et par M. et Mme A..., n'implique aucune mesure d'exécution. Dès lors, les conclusions à fin d'injonction présentées par M. et Mme B... et par M. et Mme A... doivent être rejetées.
Sur les frais liés au litige :
15. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soient mises à la charge de la commune des Garennes-sur-Loire, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, les sommes que M. et Mme B... et M. et Mme A... demandent au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Il y a lieu, en revanche, de faire application de ces dispositions et de mettre à la charge de M. et Mme B... une somme de 1500 euros et à la charge de M. et Mme A... une somme de 1 500 euros, au titre des frais exposés par la commune des Garennes-sur-Loire et non compris dans les dépens.
DÉCIDE :
Article 1er : La requête de M. et Mme B... et la requête de M. et Mme A... sont rejetées.
Article 2 : M. et Mme B... verseront à la commune des Garennes-sur-Loire une somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 3 : M. et Mme A... verseront à la commune des Garennes-sur-Loire une somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à M. et Mme B..., à M. et Mme A... et à la commune des Garennes-sur-Loire.
Délibéré après l'audience du 26 mars 2024, à laquelle siégeaient :
- Mme Buffet, présidente de chambre,
- Mme Montes-Derouet, présidente-assesseure,
- M. Dias, premier conseiller.
Rendu public par mise à disposition au greffe le 12 avril 2024.
La rapporteure,
I. MONTES-DEROUET
La présidente,
C. BUFFET
Le greffier,
R. MAGEAU
La République mande et ordonne au préfet de Maine-et-Loire en ce qui le concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.
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N° 22NT03727,22NT03730
