Vu la procédure suivante :
Procédure contentieuse antérieure :
M. A... B... et Mme C... B... ont demandé au tribunal administratif de Nantes d'annuler la délibération du 18 décembre 2019 par laquelle le conseil communautaire de la communauté de communes d'Erdre et Gesvres a approuvé le plan local d'urbanisme intercommunal, ainsi que la décision implicite née le 9 mai 2020 par laquelle le président de la communauté de communes a rejeté leur recours gracieux réceptionné le 9 mars 2020 contre cette délibération.
Par un jugement n° 2009020 du 31 janvier 2023, le tribunal administratif de Nantes a rejeté leur demande.
Procédure devant la cour :
Par une requête, enregistrée le 31 mars 2023, M. et Mme B..., représentés par Me Flynn, demandent à la cour :
1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Nantes ;
2°) d'annuler la délibération du 18 décembre 2019 par laquelle le conseil communautaire de la communauté de communes d'Erdre et Gesvres a approuvé le plan local d'urbanisme intercommunal, ainsi que la décision implicite par laquelle le président de la communauté de communes a rejeté leur recours gracieux réceptionné le 9 mars 2020 contre cette délibération ;
3°) de mettre à la charge de la communauté de communes d'Erdre et Gesvres le versement de la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Ils soutiennent que :
- les premiers juges ont insuffisamment motivé la réponse qu'ils ont apportée à leur moyen tiré de la modification irrégulière du plan local d'urbanisme intercommunal après l'enquête publique ;
- la délibération contestée a été prise au terme d'une procédure irrégulière, dès lors que la modification du classement des parcelles cadastrées à la section YB sous le n° 79 et à la section ZW sous le n° 137 ne procède pas de l'enquête publique ;
- elle a également été prise au terme d'une procédure irrégulière du fait de l'insuffisante motivation des conclusions du commissaire enquêteur ;
- la délibération contestée est incompatible avec le schéma de cohérence territoriale, en ce qu'elle définit trois zones à urbaniser dans des secteurs qui ne sont pas en continuité de l'enveloppe urbaine ;
- le classement de la parcelle cadastrée à la section ZW sous le n° 163 en zone agricole est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation au regard de l'article R. 151-22 du code de l'urbanisme ;
- ce classement porte atteinte à leur droit de propriété.
Par un mémoire en défense, enregistré le 11 juillet 2024, la communauté de communes d'Erdre et Gesvres, représentée par Me Rouhaud, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de M. et Mme B... une somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que les moyens invoqués par les requérants ne sont pas fondés.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- le code de l'environnement ;
- le code de l'urbanisme ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de M. Mas,
- les conclusions de M. Le Brun, rapporteur public,
- et les observations de Me Flynn, représentant M. et Mme B..., et E... substituant Me Rouhaud, représentant la communauté de communes d'Erdre et Gesvres.
Considérant ce qui suit :
1. Par un jugement du 31 janvier 2023, le tribunal administratif de Nantes a rejeté la demande de M. et Mme B... tendant à l'annulation de la délibération du 18 décembre 2019 par laquelle le conseil communautaire de la communauté de communes d'Erdre et Gesvres a approuvé le plan local d'urbanisme intercommunal ainsi que de la décision implicite née le 9 mai 2020 par laquelle le président de la communauté de communes a rejeté leur recours gracieux, réceptionné le 9 mars 2020, contre cette délibération. M. et Mme B... relèvent appel de ce jugement.
Sur la régularité du jugement attaqué :
2. Aux termes de l'article L. 9 du code de justice administrative : " Les jugements sont motivés ". Les premiers juges ont indiqué avec suffisamment de précision les motifs pour lesquels ils ont écarté le moyen, invoqué par M. et Mme B... en première instance, tiré de ce que le projet de plan local d'urbanisme intercommunal avait été irrégulièrement modifié après l'enquête publique, en affirmant que la modification contestée du classement de la parcelle cadastrée à la section YB sous le n° 79 à Treillières avait résulté d'une observation en ce sens du propriétaire de la parcelle au cours de l'enquête. Le moyen tiré de l'insuffisance de motivation du jugement attaqué sur ce point doit dès lors être écarté.
Sur le bien-fondé du jugement attaqué :
3. En premier lieu, l'article R. 123-19 du code de l'environnement, applicable à la procédure d'adoption d'un plan local d'urbanisme, conformément à l'article L. 153-19 du code de l'urbanisme, dispose, dans sa rédaction applicable à la date de la délibération contestée : " Le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête établit un rapport qui relate le déroulement de l'enquête et examine les observations recueillies. / Le rapport comporte le rappel de l'objet du projet, plan ou programme, la liste de l'ensemble des pièces figurant dans le dossier d'enquête, une synthèse des observations du public, une analyse des propositions produites durant l'enquête et, le cas échéant, les observations du responsable du projet, plan ou programme en réponse aux observations du public. / Le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête consigne, dans une présentation séparée, ses conclusions motivées, en précisant si elles sont favorables, favorables sous réserves ou défavorables au projet. / (...). ". Si ces dispositions n'imposent pas que la commission d'enquête réponde à chacune des observations présentées lors de l'enquête publique, elles l'obligent à indiquer en livrant ses conclusions les raisons qui déterminent le sens de son avis.
4. Il ressort du rapport de la commission d'enquête que cette dernière a rendu sur ce projet un avis favorable sans réserve, après avoir recensé l'ensemble des observations émises par le public, les avoir regroupées en grandes thématiques et avoir émis sur chacune d'elles un avis motivé. D'une part, la seule circonstance que la commission n'a pas assorti de réserves son avis favorable sur le projet, alors qu'elle a émis un avis défavorable sur l'orientation d'aménagement et de programmation A53 et un avis réservé sur l'orientation d'aménagement et de programmation A51, n'est pas de nature à caractériser une insuffisance de motivation de son avis, dès lors qu'elle a indiqué tant les motifs justifiant ces avis défavorable et réservé sur ces deux orientations d'aménagement et de programmation que les motifs justifiant son avis favorable sans réserve sur le projet dans son ensemble. D'autre part, la commission d'enquête a rendu un avis motivé portant, notamment, sur les choix retenus en matière de délimitation de l'enveloppe urbaine des villages et hameaux. La seule circonstance qu'elle a indiqué " compte[r] sur la vigilance des élus et de leurs équipes " pour examiner chaque demande individuelle de modification de classement d'une parcelle n'est pas, dès lors qu'elle n'était pas tenue de répondre à chacune des observations présentées, de nature à entacher d'irrégularité la procédure d'adoption du plan local d'urbanisme intercommunal litigieux. Le moyen tiré de ce que l'avis rendu par la commission d'enquête serait insuffisamment motivé doit, par suite, être écarté.
5. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 153-21 du code de l'urbanisme : " A l'issue de l'enquête, le plan local d'urbanisme, éventuellement modifié pour tenir compte des avis qui ont été joints au dossier, des observations du public et du rapport du commissaire ou de la commission d'enquête, est approuvé par : / 1° L'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale (...) ". Il résulte de ces dispositions que le projet de plan ne peut subir de modifications, entre la date de sa soumission à l'enquête publique et celle de son approbation, qu'à la double condition que ces modifications ne remettent pas en cause l'économie générale du projet et qu'elles procèdent de l'enquête. Doivent être regardées comme procédant de l'enquête les modifications destinées à tenir compte des réserves et recommandations du commissaire enquêteur ou de la commission d'enquête, des observations du public et des avis émis par les autorités, collectivités et instances consultées et joints au dossier de l'enquête.
6. Il ressort du rapport de la commission d'enquête qu'ayant constaté que 45 % des observations formulées pendant l'enquête publique avaient trait au zonage des parcelles et révélaient une incompréhension du public sur, notamment, la définition de l'enveloppe urbaine des bourgs et hameaux, la commission d'enquête a recommandé aux auteurs du document d'urbanisme de reconsidérer l'identification de certains hameaux à partir de critères détaillés, appliqués le plus rigoureusement possible, afin de ne pas créer de situation d'iniquité entre les habitants. Il ressort des pièces du dossier que la modification du zonage d'une partie de la parcelle cadastrée à la section YB sous le n° 79, à Treillières, résulte de l'application d'une règle, définie pour tenir compte de cette recommandation, consistant à classer en zone urbaine une " zone tampon " de 25 mètres autour des constructions situées dans l'enveloppe urbaine, à l'exception des constructions légères. Il en résulte que la modification d'une partie du zonage de cette parcelle, qui ne remet pas en cause l'économie générale du plan local d'urbanisme intercommunal, procédait de l'enquête publique, quand bien même cette modification n'aurait pas été expressément sollicitée par le propriétaire de cette parcelle, ainsi que l'allèguent M. et Mme B.... Il en va de même de la modification, dans les mêmes conditions, du classement d'une partie de la parcelle cadastrée à la section ZW sous le n° 137 à Treillières. Le moyen tiré de ce que le projet de plan local d'urbanisme intercommunal aurait été irrégulièrement modifié après l'enquête publique doit, dès lors, être écarté.
7. En troisième lieu, l'article L. 131-4 du code de l'urbanisme dispose : " Les plans locaux d'urbanisme et les documents en tenant lieu ainsi que les cartes communales sont compatibles avec : / 1° Les schémas de cohérence territoriale prévus à l'article L. 141-1 (...) ". Pour apprécier la compatibilité d'un plan local d'urbanisme avec un schéma de cohérence territoriale, il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d'une analyse globale le conduisant à se placer à l'échelle de l'ensemble du territoire couvert en prenant en compte l'ensemble des prescriptions du document supérieur, si le plan ne contrarie pas les objectifs qu'impose le schéma, compte tenu des orientations adoptées et de leur degré de précision, sans rechercher l'adéquation du plan à chaque disposition ou objectif particulier.
8. D'une part, M. et Mme B... ne peuvent utilement contester la compatibilité, avec le schéma de cohérence territoriale de Nantes Saint-Nazaire applicable, de la création de trois zones artisanales, qui après avoir été envisagées lors de l'élaboration du plan local d'urbanisme intercommunal, n'ont pas été retenues dans le plan adopté par la délibération contestée.
9. D'autre part, M. et Mme B... contestent la compatibilité du classement de trois zones d'urbanisation future avec les objectifs du schéma de cohérence territoriale de Nantes
Saint-Nazaire visant à " réduire fortement la consommation d'espaces agricoles, naturels et forestiers en extension de l'enveloppe urbaine " et à ce que " les extensions urbaines qui seront rendues nécessaires, doivent être réalisées en continuité des centralités ". Toutefois, en ne fournissent aucune indication sur la localisation exacte de ces zones, leur éloignement vis-à-vis des centralités les plus proches ou leur superficie, ils ne peuvent être regardés comme assortissant leur moyen de précisions suffisantes pour permettre au juge d'en apprécier le bien-fondé, à l'échelle de l'ensemble du territoire couvert par le schéma de cohérence territoriale. Le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions de l'article L.131-4 du code de l'urbanisme doit, par suite, être écarté.
10. En quatrième lieu, aux termes de l'article R. 151-17 du code de l'urbanisme : " Le règlement délimite, sur le ou les documents graphiques, les zones urbaines, les zones à urbaniser, les zones agricoles, les zones naturelles et forestières. / Il fixe les règles applicables à l'intérieur de chacune de ces zones dans les conditions prévues par la présente section. ". L'article R. 151-22 du même code dispose que : " Les zones agricoles sont dites "zones A". Peuvent être classés en zone agricole les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles. ". Il résulte de ces dispositions qu'une zone agricole, dite " zone A ", du plan local d'urbanisme a vocation à couvrir, en cohérence avec les orientations générales et les objectifs du projet d'aménagement et de développement durables, un secteur, équipé ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles. Si, pour apprécier la légalité du classement d'une parcelle en zone A, le juge n'a pas à vérifier que la parcelle en cause présente, par elle-même, le caractère d'une terre agricole et peut se fonder sur la vocation du secteur auquel cette parcelle peut être rattachée, en tenant compte du parti urbanistique retenu ainsi que, le cas échéant, de la nature et de l'ampleur des aménagements ou constructions qu'elle supporte, ce classement doit cependant être justifié par la préservation du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles de la collectivité concernée, à plus forte raison lorsque les parcelles en cause comportent des habitations voire présentent un caractère urbanisé.
11. Il ressort des pièces du dossier que la parcelle cadastrée à la section ZW sous le n° 163 à Treillières, dont sont propriétaires M. et Mme B..., présente une superficie de 292 mètres carrés, n'est pas bâtie ni artificialisée. Elle se situe à l'est d'un hameau classé en zone urbaine et est immédiatement adjacente à un vaste secteur agricole situé à l'ouest, dont elle n'est pas matériellement séparée. Alors même qu'elle ne fait l'objet d'aucun usage agricole, qu'elle est d'une superficie insuffisante pour faire, à elle seule, l'objet d'un tel usage et qu'elle est empruntée pour assurer la desserte de la parcelle cadastrée à la section ZW sous le n° 183, classée en zone urbaine et enclavée, elle peut être regardée comme se rattachant au secteur agricole situé à l'ouest. Au regard de l'ensemble de ces éléments et des objectifs du projet d'aménagement et de développement durables tendant, notamment, à " modérer la consommation des terres agricoles à travers un urbanisme raisonné et économe en espace dans le respect des lois et documents supra-communaux en vigueur, et notamment (...) à réduire la consommation des espaces agricoles, naturels et forestiers d'environ 35 % par rapport à la consommation d'espace constatée sur la période précédente " et, afin d'" encadrer l'évolution des hameaux, écarts et sites d'activités isolés en définissant des marges d'évolution adaptées aux besoins et au contexte ", à limiter, " en dehors des bourgs et des deux villages identifiés au schéma de cohérence territoriale (la Paquelais à Vigneux-de-Bretagne et la Ménardais à Treillières), le développement aux espaces compris à l'intérieur des enveloppes urbaines ", le moyen tiré de ce que le classement litigieux serait entaché d'une erreur manifeste d'appréciation doit être écarté.
12. En cinquième lieu, le classement de la parcelle cadastrée à la section ZW sous le n° 163 à Treillières en zone agricole ne fait pas obstacle à ce que le terrain continue de servir d'accès à la parcelle cadastrée à la section ZW sous le n°183 à Treillières, classée en zone urbaine. Le moyen tiré de ce que, pour ce motif, ce classement porterait atteinte au droit de propriété de M. et Mme B... sur la parcelle cadastrée à la section ZW sous le n° 183 ne peut dès lors, en tout état de cause, qu'être écarté.
13. En sixième lieu, il est dans la nature de toute réglementation d'urbanisme de distinguer des zones où les possibilités de construction et de changement de destination des biens sont différentes. Dans la mesure où le classement en zone agricole litigieux ne repose pas sur une appréciation manifestement erronée, il ne porte pas une atteinte illégale au principe d'égalité des citoyens devant la loi. Le moyen tiré de la méconnaissance de ce principe du fait du classement en zone urbaine de la parcelle cadastrée à la section ZW sous le n° 137 à Treillières doit, dès lors, être écarté.
14. Il résulte de tout ce qui précède que M. et Mme B... ne sont pas fondés à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Nantes a rejeté leur demande.
Sur les frais liés au litige :
15. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de la communauté de communes d'Erdre et Gesvres, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, le versement de la somme demandée par M. et Mme B... au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de mettre à la charge de M. et Mme B... le versement à la communauté de communes d'Erdre et Gesvres d'une somme de 1 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
DÉCIDE :
Article 1er : La requête de M. et Mme B... est rejetée.
Article 2 : M. et Mme B... verseront à la communauté de communes d'Erdre et Gesvres une somme de 1 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. A... B..., à Mme C... B... et à la communauté de communes d'Erdre et Gesvres.
Délibéré après l'audience du 11 février 2025, à laquelle siégeaient :
- Mme Montes-Derouet, présidente,
- M. Dias, premier conseiller,
- M. Mas, premier conseiller.
Rendu public par mise à disposition au greffe le 7 mars 2025.
Le rapporteur,
B. MASLa présidente,
I. MONTES-DEROUET
La greffière,
M. D...
La République mande et ordonne au préfet de Loire-Atlantique en ce qui le concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.
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N° 23NT00912
