Vu la procédure suivante :
Procédure contentieuse antérieure :
D'une part, par une requête enregistrée sous le n° 2000098, la société par actions simplifiée (SAS) TotalEnergies Marketing Pacifique a demandé au tribunal administratif de Nouvelle-Calédonie d'annuler l'arrêté n° 80-2020/ARR/DIMENC de la présidente de l'assemblée de la province Sud du 14 janvier 2020 portant prescriptions sur la cessation d'activité et le suivi environnemental de l'ancienne station-service " Savexpress " située sur le territoire de la commune de Dumbéa.
D'autre part, par une requête enregistrée sous le n° 2100004, la SAS TotalEnergies Marketing Pacifique a demandé au tribunal administratif de Nouvelle-Calédonie d'annuler l'arrêté de la présidente de l'assemblée de la province Sud du 30 octobre 2020 la mettant en demeure de respecter les prescriptions de l'arrêté n° 80-2020/ARR/DIMENC du 14 janvier 2020.
Par un jugement nos 2000098, 2100004 du 10 mars 2022, le tribunal administratif de Nouvelle-Calédonie a rejeté ses demandes.
Procédure devant la Cour :
Par une requête enregistrée le 11 mai 2022, la SAS TotalEnergies Marketing Pacifique, représentée par Me Pennaforte, demande à la Cour :
1°) d'annuler le jugement nos 2000098, 2100004 du 10 mars 2022 du tribunal administratif de Nouvelle-Calédonie ;
2°) d'annuler les arrêtés des 14 janvier et 30 octobre 2020 ;
3°) d'enjoindre à la présidente de l'assemblée de la province Sud de prendre, dans un délai d'un mois, un nouvel arrêté lui imposant :
- de remettre en état le site en fonction d'un usage futur de type " industriel " ;
- de fixer à 2 000 mg/kg en HCT le seuil de concentration à atteindre à l'achèvement des travaux de remise en état actuellement réalisés sur les parcelles en cause ;
- de fixer à 36 mg/kg en plomb sur matière sèche le seuil de concentration à atteindre à l'achèvement de ces travaux de remise en état ;
- de fixer à 1000 µg/l la valeur maximale de concentration en HCT contenue dans les eaux souterraines à atteindre à l'achèvement de ces travaux de remise en état ;
4°) de mettre à la charge de l'assemblée de la province Sud la somme de 5 000 euros à lui verser au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
- le jugement n'est pas suffisamment motivé en ce qu'il est fondé sur une analyse superficielle de la situation et a présumé de l'exactitude des éléments factuels présentés par le défendeur ;
- en ce qui concerne l'arrêté du 14 janvier 2020 :
- la détermination de l'usage du site pendant la période d'exploitation de la station-service est entachée d'erreur de fait en ce qu'il relevait du stockage et de la distribution d'hydrocarbures, soit des activités industrielles, et non du commerce et, encore moins, des loisirs ;
- la fixation, dans les sols sur la tranche (0 ; -3,5 m), de la teneur en hydrocarbures totaux à 500 mg/kg et de la teneur en plomb à 36 mg/kg, et dans les eaux souterraines, de la teneur en hydrocarbures totaux à 1000 µg/l, est entachée d'erreur de fait et d'erreur d'appréciation ;
- en ce qui concerne l'arrêté du 30 octobre 2020 :
- il est fondé, en méconnaissance du principe du contradictoire, sur le rapport d'inspection du 19 octobre 2020, qui, assimilable au rapport de contrôle prévu par les dispositions de l'article 416-11 du code de l'environnement de la province Sud, ne lui a pas été communiqué ;
- il est illégal du fait de l'illégalité de l'arrêté du 14 janvier 2020 sur lequel il se fonde.
Par un mémoire en défense, enregistré le 5 juillet 2022, la province Sud de la Nouvelle-Calédonie, représentée par Me Dartois, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de la SAS TotalEnergies Marketing Pacifique la somme de 3 000 euros à lui verser sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
- les moyens soulevés par la société requérante ne sont pas fondés ;
- l'arrêté du 14 janvier 2020 vise également à éviter une atteinte aux intérêts, tels que la santé publique ou l'environnement, protégés par l'article 412-1 du code de l'environnement de la province Sud.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- la loi organique n° 99-209 relative à la Nouvelle-Calédonie ;
- la loi n° 99-210 du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie ;
- le code de l'environnement de la province Sud ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de M. A...,
- les conclusions de M. Doré, rapporteur public,
- les observations de Me Galimidi substituant Me Pennaforte, représentant la SAS TotalEnergies Marketing Pacifique,
- et les observations de Me Pivot substituant Me Dartois, représentant la province Sud de la Nouvelle-Calédonie.
Une note en délibéré, enregistrée le 2 janvier 2023, a été présentée pour la province Sud de la Nouvelle-Calédonie.
Considérant ce qui suit :
1. Par un arrêté du 14 janvier 2020, la présidente de l'assemblée de la province Sud de la Nouvelle-Calédonie a prescrit à la société Total de se conformer à différentes prescriptions techniques pour la cessation d'activité et le suivi environnemental de l'ancienne station-service " Savexpress " exploitée sur le territoire de la commune de Dumbéa jusqu'en 2016. Par un arrêté du 30 octobre 2020, la même autorité a mis en demeure la société de respecter les prescriptions de l'arrêté du 14 janvier 2020. La SAS TotalEnergies Marketing Pacifique relève appel du jugement du 10 mars 2022 par lequel le tribunal administratif de Nouvelle-Calédonie a rejeté ses demandes d'annulation de ces arrêtés.
Sur la régularité du jugement :
2. Il résulte des motifs mêmes du jugement que le tribunal administratif de Nouvelle-Calédonie a expressément répondu aux moyens contenus dans les mémoires produits par la société requérante. En particulier, le tribunal, qui n'était pas tenu de répondre à tous les arguments qu'elle avançait, a suffisamment motivé sa réponse aux moyens relatifs à l'usage futur de la parcelle ainsi qu'à la valeur fixée pour la teneur résiduelle en hydrocarbures dans les eaux souterraines. Par suite, la société requérante, qui ne peut utilement critiquer le bien-fondé de la solution retenue à l'appui de son moyen tiré de l'insuffisante motivation du jugement, n'est pas fondée à soutenir que ce dernier serait entaché d'irrégularité.
Sur le bien-fondé du jugement :
En ce qui concerne l'arrêté du 14 janvier 2020 :
3. Aux termes de l'article 415-9 du code de l'environnement de la province Sud : " Lorsqu'une installation classée est mise à l'arrêt définitif, l'exploitant remet en état le site afin qu'il ne puisse porter atteinte aux intérêts mentionnés à l'article 412-1 et qu'il permette un usage futur du site déterminé conjointement avec le maire, le propriétaire du terrain s'il est différent de l'exploitant, ou l'autorité compétente en matière d'urbanisme. / A défaut d'accord, la remise en état permet un usage futur du site compatible avec celui de la dernière période d'exploitation ". Aux termes de l'article 412-1 du même code : " Sont soumis aux dispositions du présent titre les usines, ateliers, dépôts, chantiers, et, d'une manière générale, les installations exploitées ou détenues par toute personne physique ou morale, publique ou privée, qui peuvent présenter des dangers ou des inconvénients soit pour la commodité du voisinage, soit pour la santé, la sécurité, la salubrité publiques, soit pour l'agriculture, soit pour la protection de la nature et de l'environnement, soit pour la conservation des sites et des monuments.(...) ".
4. L'arrêté contesté dispose, dans son annexe précisant les prescriptions techniques imposées à la société, que les travaux doivent avoir pour objet de rendre le site compatible avec un usage de type " loisirs ", en se fondant sur la circonstance, selon les écritures de la province Sud, que le site est classé en zone urbaine de loisirs par le plan d'urbanisme directeur, qu'il n'est plus envisagé d'y exploiter par la suite des activités relevant des installations classées pour la protection de l'environnement et que seule l'implantation de bureaux, de docks et d'espaces verts est désormais prévue. Il est toutefois constant que la parcelle était occupée, durant sa dernière période d'exploitation, seule référence possible en l'absence d'accord, par une station de distribution de carburants. Un usage de type " loisirs " ne peut ainsi être regardé comme un usage futur " compatible avec celui de la dernière période d'exploitation ". Par suite, la société requérante est fondée à soutenir que l'arrêté contesté ne pouvait, sur le fondement des dispositions de l'article 415-9 du code de l'environnement de la province Sud précitées, prescrire des travaux destinés à rendre le site compatible avec un usage de ce type.
5. Toutefois, la province Sud fait valoir, sans être utilement contestée sur ce point, et ainsi que le mentionnent au demeurant les motifs de l'arrêté contesté, que la remise en état exigée vise également à assurer la protection des intérêts, liés notamment à la santé publique et à la protection de l'environnement, mentionnés à l'article 412-1 du même code, auxquels renvoie son article 415-9, et soutient que les mesures prescrites sont légalement justifiées par la sensibilité particulière du site, situé à moins de 30 mètres de lots résidentiels, en amont d'un talweg, d'une zone de cultures vivrières et d'une mangrove, par les risques associés au caractère polluant des hydrocarbures et par les risques accrus de déplacement de la pollution engendrés par le caractère humide de la zone en cause.
6. En ce qui concerne les mesures prescrites, la société requérante critique l'arrêté litigieux, tout d'abord, en ce qu'il fixe à 500 milligrammes par kilogramme la teneur résiduelle en hydrocarbures totaux dans les sols jusqu'à 3,5 mètres de profondeur, au lieu de la teneur de 2 000 milligrammes par kilogramme qu'elle proposait. Il résulte toutefois de l'instruction que la méthodologie d'établissement du seuil de coupure qu'elle propose présente, ainsi que le relève le rapport de l'inspection des installations classées de la province Sud du 19 décembre 2019, des incertitudes non négligeables et permet de traiter 62 % seulement de la masse totale de polluants. Alors au demeurant que le " bruit de fond " n'excède pas 70 milligrammes par kilogramme, le seuil de 500 milligrammes, fixé notamment par référence à l'arrêté du 12 décembre 2014 relatif aux conditions d'admission des déchets inertes dans les installations relevant des rubriques 2515, 2516, 2517 et dans les installations de stockage de déchets inertes relevant de la rubrique 2760 de la nomenclature des installations classées, et d'ailleurs proposé par la société elle-même en octobre 2016, permet de traiter une masse totale de polluants très supérieure, nécessaire pour prévenir les risques, en matière d'environnement et de santé publique, liés à la diffusion de la pollution à l'extérieur du site, notamment vers le talweg et la mangrove. Enfin, si la société requérante fait valoir que l'efficacité de la dépollution du volume de terre traitée décroît en-deçà du seuil de 2 000 milligrammes et invoque le coût des travaux qui lui sont imposés, il ne résulte pas de l'instruction, en tout état de cause, que ce coût serait disproportionné compte tenu de l'intérêt poursuivi par la décision.
7. Si la société soutient ensuite que la fixation de la teneur résiduelle en plomb dans les sols jusqu'à 3,5 mètres de profondeur à 36 milligrammes par kilogramme n'est pas pertinente, elle ne critique pas utilement ce seuil en faisant valoir que la teneur de 300 milligrammes par kilogramme serait retenue par le Haut Conseil de la santé publique dans ses recommandations relatives au dépistage du saturnisme, lesquelles prévoient également d'autres seuils de dangerosité du plomb, non plus qu'en indiquant que sur les 63 mesures effectuées sur le site, seules deux faisaient apparaître des valeurs supérieures à ce seuil. Il résulte de l'instruction que le taux retenu correspond à la teneur en plomb mesurée dans l'échantillon témoin prélevé à une dizaine de mètres en amont de la station-service, qui reflète ainsi de la manière la plus fidèle possible la concentration de plomb d'origine naturelle dans la zone en cause. Alors qu'elle n'établit pas que le plomb trouvé sur le site ne serait pas, ainsi qu'elle l'affirme, du plomb tétraéthyle, utilisé comme additif de l'essence, et eu égard à la dangerosité du plomb, le seuil fixé par l'arrêté contesté apparaît ainsi nécessaire à la remise en état du site afin qu'il ne puisse porter atteinte aux intérêts mentionnés à l'article 412-1 du code de l'environnement de la province Sud.
8. En ce qui concerne enfin la fixation de la teneur résiduelle dans les eaux souterraines en hydrocarbures totaux à 1 000 microgrammes par litre, la société requérante ne conteste pas utilement ce choix en se contentant de se prévaloir de ce que les mesures effectuées en 2018 dans la nappe phréatique identifiée au droit de l'ancienne station-service, en tout état de cause dans des conditions de fiabilité moindres que celles opérées en 2016, avaient montré que ce seuil n'était pas dépassé.
9. Il résulte de ce qui précède que les mesures prescrites sont justifiées par la protection des intérêts, liés notamment à la santé publique et à la protection de l'environnement, mentionnés à l'article 412-1 du code de l'environnement de la province Sud. Par suite, la société requérante, qui aurait bénéficié des mêmes garanties de procédures si la présidente de l'assemblée de la province Sud s'était seulement référée à la nécessité que le site ne puisse pas porter atteinte aux intérêts mentionnés à l'article 412-1 du code de l'environnement de la province Sud, n'est pas fondée à se plaindre de ce que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Nouvelle-Calédonie a rejeté ses conclusions tendant à l'annulation de l'arrêté du 14 janvier 2020 ainsi que ses conclusions à fin d'injonction.
En ce qui concerne l'arrêté du 30 octobre 2020 :
10. En premier lieu, si la société requérante excipe de l'illégalité de l'arrêté de la présidente de l'assemblée de la province Sud du 14 janvier 2020 portant prescriptions sur la cessation d'activité et le suivi environnemental de l'ancienne station-service, il résulte de ce qui a été dit aux points 3 à 9 que ce moyen doit être écarté.
11. En second lieu, aux termes de l'article 416-1 du code de l'environnement de la province Sud : " I.- Indépendamment des poursuites pénales qui peuvent être exercées et lorsque l'inspection des installations classées ou un expert désigné par le président de l'assemblée de province a constaté l'inobservation des conditions imposées à l'exploitant d'une installation classée, le président de l'assemblée de province met l'exploitant en demeure de satisfaire à ces conditions dans un délai déterminé. (...) ". Aux termes de l'article 416-11 du même code : " Les personnes chargées de l'inspection des installations classées sont assermentées et astreintes au secret professionnel (...) / Elles peuvent visiter à tout moment les installations soumises à leur surveillance. / (...) / L'exploitant est informé par l'inspection des installations classées des suites du contrôle. L'inspection des installations classées transmet son rapport de contrôle au président de l'assemblée de province et en fait copie à l'exploitant qui peut lui faire part de ses observations dans un délai de quinze jours. / Les dispositions des trois précédents alinéas ne sont applicables qu'aux contrôles exercés en application de la présente section ".
12. Il résulte de ces dispositions que le rapport de l'inspection des installations classées, qui sert de fondement à la mise en demeure, doit être transmis à l'exploitant, lequel peut faire part au président de l'assemblée de province de ses observations, cette obligation s'appliquant à l'ensemble des contrôles exercés en l'absence de distinction selon les modalités du contrôle effectué. Par suite, lorsque l'inspection des installations classées a constaté l'inobservation de conditions légalement imposées à l'exploitant d'une installation classée, pour édicter une mise en demeure de satisfaire à ces conditions dans un délai déterminé, la circonstance que le rapport de l'inspecteur constatant les manquements n'ait pas été préalablement porté à la connaissance de l'exploitant dans les conditions prescrites par les dispositions précitées est de nature à entacher d'irrégularité la mise en demeure prononcée.
13. Par ailleurs, si les actes administratifs doivent être pris selon les formes et conformément aux procédures prévues par les lois et règlements, un vice affectant le déroulement d'une procédure administrative préalable, suivie à titre obligatoire ou facultatif, n'est de nature à entacher d'illégalité la décision prise que s'il ressort des pièces du dossier qu'il a été susceptible d'exercer, en l'espèce, une influence sur le sens de la décision prise ou qu'il a privé les intéressés d'une garantie.
14. Il résulte de l'instruction que l'inspection des installations classées a procédé, le 31 juillet 2020, à une inspection sur les lieux de l'ancienne station-service, qui lui a permis de constater que les travaux de dépollution n'avaient pas commencé. Le directeur de l'industrie, des mines et de l'énergie de Nouvelle-Calédonie a adressé à la société, le 7 août 2020, le compte-rendu de cette inspection, qui procédait à ce constat et demandait à l'exploitant de démarrer les travaux dans les plus brefs délais, en l'invitant à lui transmettre ses observations dans un délai de quinze jours. Par un rapport du 19 octobre 2020, l'inspection des installations classées a transmis le compte-rendu de l'inspection à la présidente de l'assemblée de la province Sud, en rappelant l'historique de la situation, les constats faits lors de l'inspection sur site et les échanges de courriels l'ayant suivi, en en déduisant que les travaux de dépollution n'avaient toujours pas commencé et en lui soumettant un projet de mise en demeure de la société de respecter les prescriptions de l'arrêté du 14 janvier 2020. Si ce rapport n'a pas été communiqué à la société requérante, en méconnaissance de l'article 416-11 du code de l'environnement de la province Sud, il résulte toutefois de l'instruction qu'il ne fait que tirer les conséquences des échanges consécutifs à la communication à la société du rapport de contrôle et ne procède pas au constat de manquements différents de ceux déjà portés à sa connaissance. Par suite, dans les circonstances de l'espèce, la société n'a été privée d'aucune garantie et le défaut de communication n'a pas été susceptible d'exercer une influence sur le sens de la décision prise. La société n'est, dès lors, pas fondée à soutenir que celle-ci serait entachée d'illégalité.
15. Il résulte de tout ce qui précède que la société TotalEnergies Marketing Pacifique n'est pas fondée à se plaindre de ce que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Nouvelle-Calédonie a rejeté ses conclusions tendant à l'annulation de l'arrêté du 30 octobre 2020.
Sur les frais liés au litige :
16. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'une somme soit mise à la charge de la province Sud de la Nouvelle-Calédonie. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire droit à ses conclusions fondées sur les mêmes dispositions.
D E C I D E :
Article 1er : La requête de la société TotalEnergies Marketing Pacifique est rejetée.
Article 2 : Les conclusions de la province Sud de la Nouvelle-Calédonie présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.
Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la société par actions simplifiée TotalEnergies Marketing Pacifique et à la province Sud de la Nouvelle-Calédonie.
Copie en sera adressée au haut-commissaire de la République en Nouvelle-Calédonie et au gouvernement de la Nouvelle-Calédonie.
Délibéré après l'audience du 15 décembre 2022, à laquelle siégeaient :
- Mme Fombeur, présidente de la Cour,
- M. B..., premier vice-président,
- M. Gobeill, premier conseiller.
Rendu public par mise à disposition au greffe, le 10 janvier 2023.
Le rapporteur, La présidente,
J.-F. A... P. FOMBEUR
La greffière
Y. HERBER
La République mande et ordonne au haut-commissaire de la République en Nouvelle-Calédonie en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.
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N° 22PA02202
