Vu la procédure suivante :
Procédure contentieuse antérieure :
La commune de Collioure a demandé au tribunal administratif de Montpellier, à titre principal, de condamner la communauté de communes Albères - Côte Vermeille - Illibéris à lui verser une somme de 130 576 euros au titre du remboursement des dépenses qu'elle a dû engager à raison des prestations de collecte des déchets encombrants, des corbeilles à papiers et des déchets verts qu'elle a effectuées pour le compte de cette communauté de communes et excédant les sommes compensées par celle-ci au titre de l'année 2020 et, à titre subsidiaire, de résilier les conventions conclues en ce sens avec la communauté de communes le 31 mai 2019.
Par un jugement n° 2105876 du 4 avril 2023, le tribunal administratif de Montpellier a rejeté sa demande.
Procédure devant la cour :
Par une requête et des mémoires, enregistrés le 2 juin 2023, le 10 janvier 2024 et le 7 mai 2025, la commune de Collioure, représentée par Me Noël, demande à la cour :
1°) d'annuler ce jugement du 4 avril 2023 du tribunal administratif de Montpellier ;
2°) à titre principal, de condamner la communauté de communes Albères - Côte Vermeille - Illibéris à lui verser une somme de 130 576 euros, à parfaire, au titre du remboursement des dépenses qu'elle a dû engager à raison des prestations de collecte des déchets encombrants, des corbeilles papiers et des déchets verts qu'elle a effectuées pour le compte de la communauté de communes et excédant les sommes compensées par celle-ci au titre de l'année 2020 ;
3°) à titre subsidiaire, d'annuler les conventions conclues avec la communauté de communes Albères - Côte Vermeille - Illibéris le 31 mai 2019 ;
4°) à titre infiniment subsidiaire, de résilier ces conventions ;
5°) de mettre à la charge de la communauté de communes Albères - Côte Vermeille - Illibéris une somme de 3 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
- la communauté de communes Albères - Côte Vermeille - Illibéris n'a pas respecté les termes des conventions de prestation de services conclues le 31 mai 2019 en s'abstenant de réviser le montant des prestations qu'elle avait effectuées pour son compte, alors que le montant fixé dans le budget primitif s'entend nécessairement, eu égard à la commune intention des parties, d'un montant prévisionnel devant être ajusté en fonction de la réalité des frais exposés ;
- à défaut d'interprétation en ce sens, les conventions devraient être regardées comme entachées de nullité en raison de l'illicéité de leur objet, qui méconnaît les principes d'insécabilité de la compétence relative à la collecte et au traitement des déchets ménagers, de spécialité et d'exclusivité des établissements publics de coopération intercommunale, ainsi que de la méconnaissance des règles de la comptabilité publique à défaut de remboursement total, ce qui justifie leur annulation ou, à tout le moins, leur résiliation ;
- en ne lui remboursant pas l'intégralité des frais exposés pour la réalisation du service, la communauté de communes s'est enrichie sans cause à son détriment, ce qu'elle est recevable à évoquer pour la première fois en appel ;
- elle justifie de la réalité et du montant de son préjudice, dont la communauté de communes n'établit pas qu'il aurait pour origine une redéfinition du service, à laquelle elle était, en tout état de cause, en droit de procéder sans solliciter l'aval de cette dernière.
Par deux mémoires en défense, enregistrés le 4 décembre 2023 et le 8 mars 2024, la communauté de communes Albères - Côte Vermeille - Illibéris, représentée par la société civile professionnelle Gury et Maitre, conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 4 000 euros soit mise à la charge de la commune de Collioure.
Elle soutient que :
- les moyens fondés sur la cause juridique de l'enrichissement sans cause sont irrecevables à défaut de liaison du contentieux et du fait qu'ils sont présentés pour la première fois en appel ;
- les autres moyens de la requête ne sont pas fondés.
Par une ordonnance en date du 15 février 2024, la clôture d'instruction a été fixée au 19 mars 2024.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- le code général des collectivités territoriales ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de Mme Fougères,
- les conclusions de Mme Restino, rapporteure publique,
- et les observations de Me Souchot, représentant la communauté de communes Albères - Côte Vermeille - Illibéris.
Considérant ce qui suit :
1. Par des conventions de prestation de services conclues le 31 mai 2019, la communauté de communes Albères - Côte Vermeille - Illibéris a confié à la commune de Collioure l'exécution du service de collecte des encombrants et des corbeilles à papier sur le périmètre de la commune. Par délibération du 6 mars 2020, la communauté de communes Albères - Côte Vermeille - Illibéris a fixé le montant du remboursement alloué à la commune à 33 797 euros s'agissant des encombrants et 21 000 euros au titre des corbeilles à papier, soit un montant total de 54 797 euros. Estimant celui-ci insuffisant au regard des dépenses réellement engagées, la commune de Collioure, après avoir tenté en vain de solliciter le remboursement de l'excédent de ces frais auprès de la communauté de communes, a saisi le tribunal administratif de Montpellier d'une demande tendant, à titre principal, à ce que celle-ci soit condamnée à lui verser une somme de 130 576 euros à ce titre et, à titre subsidiaire, à la résiliation des conventions du 31 mai 2019. Par la présente requête, la commune de Collioure relève appel du jugement du 4 avril 2023 par lequel le tribunal administratif de Montpellier a rejeté sa demande, et sollicite en outre, à titre subsidiaire, l'annulation des conventions attaquées.
Sur le bien-fondé du jugement attaqué :
En ce qui concerne les encombrants et les corbeilles à papier :
S'agissant des conclusions indemnitaires, présentées à titre principal, sur le fondement de la responsabilité contractuelle :
2. Aux termes de l'article L. 5214-16-1 du code général des collectivités territoriales : " Sans préjudice de l'article L. 5211-56, la communauté de communes peut confier, par convention conclue avec les collectivités territoriales ou les établissements publics concernés, la création ou la gestion de certains équipements ou services relevant de ses attributions à une ou plusieurs communes membres, à leurs groupements ou à toute autre collectivité territoriale ou établissement public (...) ". Aux termes de l'article 3 de la convention de prestation de service concernant le ramassage des corbeilles à papier signée le 31 mai 2019 entre la commune de Collioure et la communauté de communes Albères - Côte Vermeille - Illibéris (CCACVI) : " La Commune réalise le ramassage des corbeilles à papier sur son territoire sous forme d'une prestation de service moyennant le remboursement par la CCACVI pour l'exécution de ladite prestation exonérée de règle de concurrence et de publicité ". La convention de prestation de service concernant le ramassage des encombrants signée le 31 mai 2019 entre la commune de Collioure et la communauté de communes Albères - Côte Vermeille - Illibéris prévoit, dans les mêmes termes, le principe du remboursement du service en ce qui concerne les encombrants. Aux termes des deux premiers alinéas de l'article 4 de ces conventions : " Le montant de la prestation de services exécutée par la Commune pour le compte de la CCACVI sera fixé chaque année dans le cadre du budget " Pôle Déchets Ménagers " de l'exercice comptable de la CCACVI et financé par la Taxe d'Enlèvement des Ordures Ménagères. / Ce montant sera notifié dès le vote du budget primitif de l'exercice de l'année N et versé en deux fois par an (1 fois à la fin de chaque semestre) dès réception des documents de la Commune attestant le Service Fait. / Pour ce faire, la Commune produira semestriellement et aux échéances fixées au 30/06/N et au 08/12/N, un état récapitulatif constatant le service fait (...). / Chaque année, un rapport d'activité et un bilan financier annuels seront produits pour le versement du solde annuel (2ème semestre) (...) ". L'article 2 de ces conventions prévoit notamment, en outre, que les conditions de la collecte " sont définies par arrêté municipal ".
3. Il résulte des stipulations précitées des conventions du 31 mai 2019 que celles-ci confient à la commune de Collioure la tâche d'exécuter des prestations de services, consistant dans la collecte des corbeilles à papier et des encombrants sur le territoire communal. S'il est exact que l'article 3 des conventions en litige prévoit l'exécution de ces prestations de services " moyennant le remboursement par la CCACVI ", argument retenu par les conventions pour justifier l'absence de nécessité de recourir à des mesures de publicité et de mise en concurrence préalables, celui-ci ne peut être lu sans tenir compte de leur article 4 " Modalités financières de la convention ", qui prévoit que le montant de la prestation sera fixé chaque année au sein du budget de la communauté de communes et financé par la taxe d'enlèvement des ordures ménagères, et qu'il sera notifié dès le vote de ce budget et versé en deux fois par an. Il ressort clairement de cet article que l'état récapitulatif constatant le service fait, ainsi que le rapport d'activité et le bilan financier annuels dont la production est exigée ont pour seul objet de permettre la vérification du service fait ainsi que d'adapter le cas échéant, pour l'année suivante, le montant du budget alloué au service. Aussi, si l'article 2 de ces conventions confie à la commune le soin de déterminer les conditions de la collecte, " définies par arrêté municipal ", il appartient cependant à celle-ci, eu égard aux modalités financières définies dans l'article 4, d'adapter ces conditions de collecte au budget qui lui est alloué par la communauté de communes, laquelle détient seule la compétence de définir, à travers ce budget, le niveau de services qu'elle entend consacrer à la collecte et au traitement des déchets ménagers. Les articles 3 et 4 doivent ainsi être lus comme permettant le remboursement à la commune des frais engagés, dans la limite du budget alloué par la communauté de communes et fixé chaque année lors du vote du budget primitif. Il résulte d'ailleurs de l'instruction que, depuis 2014, des conventions ont été conclues entre les deux collectivités portant sur des montants forfaitaires fixés à l'avance et selon les mêmes modalités de paiement en deux fois, et que des montants proches de ceux prévus dans les conventions du 31 mai 2019 ont été alloués chaque année à la commune de Collioure. L'adjonction du mot " remboursement " au sein des nouvelles conventions n'est pas de nature à caractériser, à elle seule, l'intention des parties de mettre fin à ce régime de remboursement forfaitaire. Enfin, dans l'hypothèse où la commune estimerait que le montant alloué serait manifestement insuffisant pour couvrir les besoins du service, il lui serait loisible de contester ce montant lors de sa fixation ou par voie d'exception, ce qu'elle n'a pas fait en l'espèce. Dès lors, en refusant d'allouer à la commune de Collioure un remboursement supplémentaire au titre de la collecte des corbeilles à papier et des encombrants, la communauté de communes Albères - Côte Vermeille - Illibéris a fait une exacte application de ces conventions et n'a donc pas engagé sa responsabilité contractuelle.
S'agissant des conclusions portant sur la validité du contrat et sur l'enrichissement sans cause, présentées à titre subsidiaire :
4. Les parties à un contrat administratif peuvent saisir le juge d'un recours de plein contentieux contestant la validité du contrat qui les lie. Il appartient alors au juge, lorsqu'il constate l'existence d'irrégularités, d'en apprécier l'importance et les conséquences, après avoir vérifié que les irrégularités dont se prévalent les parties sont de celles qu'elles peuvent, eu égard à l'exigence de loyauté des relations contractuelles, invoquer devant lui. Il lui revient, après avoir pris en considération la nature de l'illégalité commise et en tenant compte de l'objectif de stabilité des relations contractuelles, soit de décider que la poursuite de l'exécution du contrat est possible, éventuellement sous réserve de mesures de régularisation prises par la personne publique ou convenues entre les parties, soit de prononcer, le cas échéant avec un effet différé, après avoir vérifié que sa décision ne portera pas une atteinte excessive à l'intérêt général, la résiliation du contrat ou, en raison seulement d'une irrégularité invoquée par une partie ou relevée d'office par lui, tenant au caractère illicite du contenu du contrat ou à un vice d'une particulière gravité relatif notamment aux conditions dans lesquelles les parties ont donné leur consentement, son annulation.
5. En premier lieu, il résulte des dispositions de l'article L. 2224-13 du code général des collectivités territoriales, d'une part, que celles-ci ne permettent qu'un transfert total de l'ensemble des compétences qu'elles définissent ou un transfert de la partie de la compétence comprenant le traitement des déchets des ménages ainsi que les opérations de transport qui s'y rapportent, et, d'autre part, que dès lors qu'une commune a transféré ses compétences en matière de traitement, de transport, de tri et de stockage des déchets ménagers et assimilés, elle ne peut plus en assurer l'exercice, lequel est immédiatement dévolu à la personne publique bénéficiaire du transfert. En outre, à la date à laquelle les conventions en litige ont été conclues, les dispositions de l'article L. 5214-16 du même code confiaient aux communautés de communes l'exercice de plein droit des compétences de collecte et traitement des déchets des ménages et des déchets assimilés.
6. Toutefois, ces dispositions ne faisaient pas obstacle à ce que la communauté de communes Albères - Côte Vermeille - Illibéris pût confier par voie de convention à la commune de Collioure l'exécution d'une fraction du service de collecte des déchets ménagers sur le fondement de l'article L. 5214-16-1 du code général des collectivités territoriales. Les conventions en litige, qui ont une durée de validité d'un an reconductible et qui portent uniquement sur la collecte des encombrants et des corbeilles à papier, ne dessaisissent pas la communauté de communes de sa compétence générale en matière de collecte et de traitement des déchets ménagers, dont elle reste responsable et qu'elle exerce tant au travers du vote du taux de taxe d'enlèvement des ordures ménagères que du vote du budget global alloué au service et de celui attribué à chaque commune s'étant vu confier l'exécution de ces prestations. La seule circonstance que le remboursement auquel donne lieu la convention serait un remboursement plafonné, dont le montant peut néanmoins être contesté par la commune ainsi qu'il a été dit au point 3 du présent arrêt, n'est pas de nature à constituer un transfert de compétences illicite au profit de la commune de Collioure, et n'est pas non plus de nature à remettre en cause les principes de spécialité et d'exclusivité de la communauté de communes.
7. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 1612-4 du code général des collectivités territoriales : " Le budget de la collectivité territoriale est en équilibre réel lorsque la section de fonctionnement et la section d'investissement sont respectivement votées en équilibre, les recettes et les dépenses ayant été évaluées de façon sincère, et lorsque le prélèvement sur les recettes de la section de fonctionnement au profit de la section d'investissement, ajouté aux recettes propres de cette section, à l'exclusion du produit des emprunts, et éventuellement aux dotations des comptes d'amortissements et de provisions, fournit des ressources suffisantes pour couvrir le remboursement en capital des annuités d'emprunt à échoir au cours de l'exercice ".
8. Il résulte des conventions en litige, ainsi qu'il a été dit au point 3 du présent arrêt, qu'il appartient à la communauté de communes Albères - Côte Vermeille - Illibéris de fixer en début d'année le budget maximal alloué à la commune de Collioure au titre du remboursement des dépenses engagées pour la réalisation des prestations de services qui lui sont confiées, ce qui est de nature à offrir à la commune une visibilité suffisante pour fixer des modalités de service compatibles avec ce budget et ce qui n'exclut pas une action dans l'hypothèse où celle-ci justifierait que le budget alloué serait manifestement insuffisant pour couvrir les besoins du service. Dès lors, la seule circonstance que les conventions en litige ne prévoiraient pas un remboursement à l'euro près de l'ensemble des dépenses engagées par la commune n'est pas de nature à mettre en cause son équilibre budgétaire et à rendre illicite l'objet même du contrat au regard des règles de la comptabilité publique, et en particulier des dispositions précitées de l'article L. 1612-4 du code général des collectivités territoriales.
9. Il résulte de ce qui précède qu'en l'absence d'illicéité affectant l'objet des conventions en litige ou de manquement grave de la communauté de communes Albères - Côte Vermeille - Illibéris à ses obligations contractuelles, la commune de Collioure n'est fondée à demander ni leur résiliation ni, a fortiori, leur annulation. Elle n'est pas davantage fondée, par voie de conséquence, et sans qu'il soit besoin d'examiner la fin de non-recevoir invoquée par la communauté de communes sur ce point, à solliciter la condamnation de cette dernière sur le fondement de l'enrichissement sans cause.
En ce qui concerne les déchets verts :
10. Ni la convention du 31 mai 2019 portant sur le ramassage des corbeilles à papier, ni celle du même jour portant sur le ramassage des encombrants, desquels les déchets verts sont expressément exclus, ne prévoit l'exécution par la commune de Collioure et pour le compte de la communauté de communes Albères - Côte Vermeille - Illibéris de la collecte des déchets verts. L'existence d'un tel contrat, fût-il verbal ou tacite, n'est pas davantage révélée par les pièces du dossier, les délibérations de la communauté de communes fixant le montant à verser en contrepartie des prestations de services ne portant d'ailleurs que sur les encombrants et les corbeilles à papier, à l'exclusion des déchets verts. Dès lors, en l'absence de convention en ce sens, la commune de Collioure n'est pas fondée à soutenir que la responsabilité contractuelle de la communauté de communes serait engagée à son égard et ne peut utilement soutenir que la convention du 31 mai 2019 serait illégale pour les motifs exposés aux points précédents et devrait être annulée.
11. Dans sa requête d'appel, la commune appelante entend également engager la responsabilité quasi-contractuelle de la communauté de communes Albères - Côte Vermeille - Illibéris sur le fondement de l'enrichissement sans cause. Toutefois, en s'abstenant de produire tout élément justifiant des raisons pour lesquelles, alors que le contrat portant sur le ramassage des encombrants excluait expressément les déchets verts, elle a néanmoins pris en charge ce service, la commune de Collioure, qui supporte la charge de la preuve, n'établit pas s'être appauvrie sans cause au profit de la communauté de communes et n'est donc pas fondée, sans qu'il soit besoin d'examiner la fin de non-recevoir soulevée en défense, à solliciter la condamnation de celle-ci à lui verser une quelconque somme sur ce fondement.
12. Il résulte de tout ce qui précède que la commune de Collioure n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Montpellier a rejeté sa demande.
Sur les conclusions présentées sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :
13. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que la communauté de communes Albères - Côte Vermeille - Illibéris, qui n'a pas la qualité de partie perdante, verse à la commune de Collioure la somme que celle-ci réclame au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la commune de Collioure la somme réclamée par la communauté de communes Albères - Côte Vermeille - Illibéris au titre des frais qu'elle a exposés et non compris dans les dépens.
D É C I D E :
Article 1er : La requête de la commune de Collioure est rejetée.
Article 2 : Les conclusions présentées sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative par la communauté de communes Albères - Côte Vermeille - Illibéris sont rejetées.
Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la commune de Collioure et à la communauté de communes Albères - Côte Vermeille - Illibéris.
Délibéré après l'audience du 22 mai 2025, à laquelle siégeaient :
M. Rey-Bèthbéder, président,
M. Lafon, président-assesseur,
Mme Fougères, première conseillère.
Rendu public par mise à disposition au greffe le 5 juin 2025.
La rapporteure,
A. Fougères
Le président,
É. Rey-Bèthbéder
Le greffier,
F. Kinach
La République mande et ordonne au préfet des Pyrénées-Orientales en ce qui le concerne et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.
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N° 23TL01304
