Vu la procédure suivante :
Par une décision n° 2303T / 2312T / 2313T en date du 1er octobre 2014, la Commission nationale d'aménagement commercial (CNAC) a annulé la décision du 6 mai 2014 de la commission départementale d'aménagement commercial (CDAC) du Val-d'Oise accordant à la SNC PERSAN l'autorisation préalable d'exploitation commerciale requise en vue de la création, à Persan, d'un " Retail Park " de 22 320 mètres carrés de surface de vente, composé de 16 moyennes surfaces spécialisées dans les domaines de l'équipement de la personne, l'équipement de la maison et les jeux/jouets/loisirs pour un total de 20 610 mètres carrés, et de 5 cellules non alimentaires de moins de 300 mètres carrés chacune, pour un total de 1 710 mètres carrés.
Procédure devant la Cour :
I° Par une requête n° 15VE00116 et un mémoire complémentaire, enregistrés le 13 janvier et le 3 avril 2015, la COMMUNE DE PERSAN et la société d'économie mixte pour l'aménagement du département du Val-d'Oise (SEMAVO), représentées par Me Couton, avocat, demandent à la Cour :
1° d'annuler la décision n° 2303T / 2312T / 2313T de la CNAC ;
2° d'enjoindre à la CNAC de procéder au réexamen de la demande de la SNC PERSAN dans un délai de 40 jours à compter de la notification de l'arrêt à intervenir ;
3° de mettre à la charge de l'État le versement à chacune d'entre elles d'une somme de 5 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
La COMMUNE DE PERSAN et la SEMAVO soutiennent que :
- la CNAC n'a vérifié ni si les associations requérantes disposaient d'un intérêt à agir au regard de leur objet social, ni si elles étaient dotées de la personnalité juridique, ni si les recours ont été déposés par des représentants dûment habilités de ces associations ;
- la décision attaquée est insuffisamment motivée ; la CNAC aurait dû se livrer à une analyse globale du projet, et non à une appréciation au regard de quelques éléments ;
- en ce qui concerne les motifs tirés d'une consommation excessive de terres agricoles et de l'imperméabilisation des sols, ces points ne constituent pas des critères au vu desquels la commission doit statuer ; cette appréciation est en tout état de cause erronée, dès lors que le secteur est classé en zone d'urbanisation préférentielle ; la CNAC ne doit pas évaluer la conformité du projet de schéma directeur de la région d'Île-de-France, mais simplement sa compatibilité avec ce document ;
- en ce qui concerne le motif tiré de l'accès en transports en commun, l'absence de desserte ne constitue pas un motif de refus à elle seule ; en tout état de cause, le terrain d'assiette du projet sera desservi par les transports en commun à terme, et l'installation de nouveaux arrêts de bus est prévue.
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II° Par une requête enregistrée le 9 janvier 2015 sous le n° 15VE00074, la SNC PERSAN, représenté par Me Vamour, avocat, demande à la Cour :
1° d'annuler la décision n° 2303T / 2312T / 2313T de la CNAC ;
2° d'enjoindre à la CNAC de procéder au réexamen de sa demande dans un délai de 40 jours à compter de la notification de l'arrêt à intervenir ;
3° de mettre à la charge de l'État le versement d'une somme de 5 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
La SNC PERSAN soutient que :
- la CNAC n'a vérifié ni si les associations requérantes disposaient d'un intérêt à agir au regard de leur objet social, ni si elles étaient dotées de la personnalité juridique, ni si les recours ont été déposés par des représentants dûment habilités de ces associations ;
- la décision attaquée est insuffisamment motivée ; la CNAC aurait dû se livrer à une analyse globale du projet, et non à une appréciation au regard de quelques éléments ;
- en ce qui concerne les motifs tirés d'une consommation excessive de terres agricoles et de l'imperméabilisation des sols, ces points ne constituent pas des critères au vu desquels la commission doit statuer ; cette appréciation est en tout état de cause erronée, dès lors que le secteur est classé en zone d'urbanisation préférentielle ; la CNAC ne doit pas évaluer la conformité du projet de schéma directeur de la région d'Île-de-France, mais simplement sa compatibilité avec ce document ;
- en ce qui concerne le motif tiré de l'accès en transports en commun, l'absence de desserte ne constitue pas un motif de refus à elle seule ; en tout état de cause, le terrain d'assiette du projet sera desservi par les transports en commun à terme, et l'installation de nouveaux arrêts de bus est prévue.
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Vu les autres pièces des dossiers ;
Vu :
- le code de commerce ;
- le code de l'urbanisme ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de M. Errera,
- les conclusions de M. Delage, rapporteur public,
- et les observations de MeA..., pour la COMMUNE DE PERSAN et la SEMAVO, et de Me Vamour, pour la SNC PERSAN.
1. Considérant que la requête n° 15VE00116, présentée pour la COMMUNE DE PERSAN et la SEMAVO, et la requête n° 15VE00074 présentée pour la SNC PERSAN, sont dirigées contre la même décision et ont fait l'objet d'une instruction commune ; qu'il y a lieu de les joindre pour statuer par un seul arrêt ;
Sur la recevabilité de l'intervention de la SNC PERSAN dans la requête n° 15VE00116 :
2. Considérant que la SNC PERSAN est la bénéficiaire de la décision du 6 mai 2014 de la commission départementale d'aménagement commercial (CDAC) du Val-d'Oise lui accordant l'autorisation préalable d'exploitation commerciale requise en vue de la création, à Persan, d'un " Retail Park " de 22 320 mètres carrés de surface de vente, composé de 16 moyennes surfaces spécialisées dans les domaines de l'équipement de la personne, l'équipement de la maison et les jeux/jouets/loisirs pour un total de 20 610 mètres carrés, et de 5 cellules non alimentaires de moins de 300 mètres carrés chacune, pour un total de 1 710 mètres carrés ; qu'elle justifie, à ce titre, d'un intérêt lui donnant qualité à intervenir ; que, dès lors, son intervention à l'appui des conclusions de la COMMUNE DE PERSAN et de la SEMAVO tendant à l'annulation de la décision n° 2303T / 2312T / 2313T en date du 1er octobre 2014 par laquelle la CNAC a annulé la décision précitée de la CDAC est recevable ;
Sur les conclusions à fin d'annulation et sans qu'il soit besoin de statuer sur la recevabilité des recours présentés devant la CDAC par les associations ROSO, Val-d'Oise Écologie et Haut-Val-d'Oise Environnement et sur les autres moyens des requêtes :
3. Considérant qu'aux termes de l'article L. 752-6 du code de commerce, dans sa rédaction alors en vigueur : " Lorsqu'elle statue sur l'autorisation d'exploitation commerciale visée à l'article L. 752-1, la commission départementale d'aménagement commercial se prononce sur les effets du projet en matière d'aménagement du territoire, de développement durable et de protection des consommateurs. Les critères d'évaluation sont : / 1° En matière d'aménagement du territoire : / a) L'effet sur l'animation de la vie urbaine, rurale et de montagne ; / b) L'effet du projet sur les flux de transport ; / c) Les effets découlant des procédures prévues aux articles L. 303-1 du code de la construction et de l'habitation et L. 123-11 du code de l'urbanisme ; / 2° En matière de développement durable : / a) La qualité environnementale du projet ; / b) Son insertion dans les réseaux de transports collectifs. " ;
4. Considérant qu'il résulte de ces dispositions que l'autorisation d'aménagement commercial ne peut être refusée que si, eu égard à ses effets, le projet contesté compromet la réalisation des objectifs énoncés par la loi ; qu'il appartient aux commissions d'aménagement commercial, lorsqu'elles statuent sur les dossiers de demande d'autorisation, d'apprécier la conformité du projet à ces objectifs, au vu des critères d'évaluation mentionnés à l'article L. 752-6 du code de commerce ;
En ce qui concerne le premier motif de refus :
5. Considérant que, pour refuser d'autoriser le projet litigieux, la CNAC s'est fondée sur un premier motif tiré de ce que " cette opération globale conduira à une consommation importante de terres agricoles cultivées et à une imperméabilisation conséquente des sols, compte-tenu notamment du nombre de places dédiées au stationnement des véhicules " ;
6. Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que le projet en cause s'inscrit dans le cadre de la création, dans la commune de Persan (Val-d'Oise), de la zone d'aménagement concerté (ZAC) du Chemin herbu, qui doit permettre, à l'entrée nord-ouest de la commune, la réalisation d'une zone d'activité en continuité du parc d'activités des Portes de l'Oise, situé sur le territoire de la commune voisine de Chambly ; que cette zone aura vocation à accueillir des activités commerciales, des activités tertiaires ainsi que des activités logistiques ;
7. Considérant, en premier lieu, que si le terrain d'assiette du projet est actuellement affecté à un usage agricole et consacré à des cultures de betteraves et de céréales, il se situe dans un espace délimité, au nord, par le parc d'activités des Portes de l'Oise, à l'ouest par l'autoroute A 16, au sud par le lotissement de Bry et à l'est par le ruisseau de l'Esche et la ville de Persan, dans un ensemble par conséquent déjà très largement urbanisé ; que ces terrains à vocation agricole, qui se situent le long de plusieurs axes routiers, ne présentent aucune caractéristique naturelle remarquable ; qu'au titre du schéma directeur de la région d'Ile-de-France (SDRIF), ce secteur est d'ailleurs classé en tant que secteur d'urbanisation préférentielle et a, à ce titre, vocation à être urbanisé à court et moyen termes, pour qu'y soient installées des activités industrielles et commerciales ;
8. Considérant, en second lieu, qu'il ressort des pièces du dossier, et notamment de la page 137 du dossier de demande d'autorisation, que le projet comporte la création de 642 places de stationnement, dont 148 seront végétalisées ; que ces emplacements, engazonnés et par conséquent perméabilisés, représentent une proportion de 23 % du nombre total de places ; qu'ainsi, et contrairement à ce qu'a estimé la CNAC, il ne ressort pas des pièces du dossier que la réalisation du projet comporte un risque spécifique d'imperméabilisation des sols ;
9. Considérant qu'il suit de là que la CNAC a fait une inexacte application des dispositions précitées de l'article L. 752-6 du code de commerce en estimant, pour les motifs analysés ci-dessus, que le projet n'était pas conforme aux objectifs fixés par le législateur en matière d'environnement durable ;
En ce qui concerne le deuxième motif de refus :
10. Considérant que, pour annuler l'autorisation délivrée par la commission départementale d'aménagement commercial, la CNAC s'est également fondée sur le motif tiré de ce que " la réalisation de cette opération globale générera une augmentation du trafic routier de l'ordre de 9,5 % à 11,2 % à l'heure de pointe du soir et de 25,7 % à 30,8 % % à l'heure de pointe du samedi ; que le Retail Park sera traversé par la RD 4 qui sera élargie à 2 × 2 voies " ;
11. Mais considérant qu'il ressort des pièces du dossier que différents aménagements ont été prévus afin d'absorber l'augmentation de circulation découlant de la mise en oeuvre du projet litigieux ; qu'en particulier, concernant la route départementale 4, qui constituera l'un des principaux axes de desserte du projet, une mise à deux fois deux voies est prévue sur le tronçon situé entre les routes départementales 301 et 78 ; que le financement de ces aménagements sera partagé entre le Conseil général du Val-d'Oise, la Région Ile-de-France et la SEMAVO, en sa qualité d'aménageur de la ZAC du Chemin Herbu ; que, par une délibération n° 2-53 du Conseil général du Val-d'Oise en date du 24 septembre 2010, le département a décidé d'assumer la maîtrise d'ouvrage de l'opération et de la financer pour un montant de 7,175 millions d'euros ; que, par un courrier en date du 29 août 2014, produit au dossier, le directeur général adjoint des services du département a informé la SEMAVO de ce que ce projet d'investissement était toujours d'actualité ;
12. Considérant que ce doublement de la capacité de la route départementale 4 s'accompagnera, en outre, de la création d'un nouveau carrefour giratoire dénommé G2 sur la route départementale 4 au niveau de l'intersection avec le Chemin Herbu ; que ce carrefour giratoire créera ainsi une articulation entre la commune de Chambly et la zone d'aménagement concerté du Chemin herbu ; qu'ainsi, au regard de l'ensemble de ces éléments, l'augmentation prévisible des flux de circulation pourra être absorbée grâce aux nouveaux aménagements qui viennent d'être énumérés et dont la création présentait, à la date de la décision attaquée, un caractère de certitude suffisant ; que ces différents aménagements seront de nature à améliorer la desserte automobile du projet et permettront d'éviter tout engorgement de la route départementale 4 ; qu'il suit de là que les requérants sont fondés à soutenir que la Commission nationale d'aménagement commercial a, en retenant le motif susmentionné, fait une inexacte application des dispositions de l'article L. 752-6 du code de commerce, et à demander pour ce motif l'annulation de la décision attaquée ;
En ce qui concerne le troisième motif de refus :
13. Considérant que la décision attaquée a également été prise au motif tiré de ce que " le site du projet n'est pas desservi par les transports en commun du Haut-Val-d'Oise, l'arrêt de bus le plus proche de la ligne C se situant à plus d'un kilomètre ; que la création d'une nouvelle ligne de bus spécifique annoncée par le demandeur n'est qu'hypothétique alors que le Schéma directeur d'Ile-de-France préconise que les nouvelles implantations s'effectueront prioritairement sur des sites bien desservis par les transports collectifs " ;
14. Considérant qu'aux termes de l'article L. 122-1-15 du code de l'urbanisme : " Les programmes locaux de l'habitat (...) sont compatibles avec le document d'orientation et d'objectifs des schémas de cohérence territoriale et les schémas de secteur. Il en est de même pour les autorisations prévues par l'article L. 752-1 du code de commerce et l'article L. 212-7 du code du cinéma et de l'image animée. " ; qu'aux termes de l'article R. 122-1 du même code : " Le schéma de cohérence territoriale comprend un rapport de présentation, un projet d'aménagement et de développement durables et un document d'orientation et d'objectifs assortis de documents graphiques. Les documents et décisions mentionnées à l'article L. 122-1-15 doivent être compatibles avec le document d'orientation et d'objectifs et les documents graphiques dont il est assorti. " ;
15. Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que le terrain d'assiette du projet litigieux ne bénéficiait pas, à la date de la décision attaquée, d'une desserte satisfaisante par les transports en commun, le réseau d'autobus du Haut Val-d'Oise ne comportant pas de ligne desservant le secteur ; que si les requérantes font valoir que le site devrait être desservi par les transports en commun lors de son ouverture au public, dans la mesure où des extensions du réseau existant sont prévues afin de desservir la zone d'aménagement concerté, il ressort des pièces du dossier que la création d'une nouvelle ligne d'autobus desservant la zone depuis la mairie de Persan ne revêt qu'un caractère éventuel, ainsi qu'il ressort du courrier en date du 20 janvier 2014 adressé par le vice-président de la communauté de communes du Haut Val-d'Oise à la société SOPIC ; que ce courrier, s'il décrit le tracé possible d'une éventuelle future ligne, n'évoque cette perspective qu'à titre d'hypothèse et indique notamment que " l'ensemble de ces éléments techniques devront être présentés au STIF qui sera sollicité pour le financement de cette nouvelle ligne " ;
16. Mais considérant qu'il ressort également des pièces du dossier que le terrain d'assiette du projet bénéficie d'une desserte routière de qualité, du fait de la proximité de l'autoroute A 16, de la route départementale 1001 et de la route départementale 4 ; que, dans le cadre des travaux d'aménagement de la ZAC du Chemin herbu, les carrefours giratoires d'accès aux axes précités vont faire l'objet de réaménagements destinés à améliorer la fluidité du trafic ; qu'une augmentation du nombre de voies de circulation est également prévue, ainsi qu'il a été dit aux points 11 et 12 ci-dessus ; qu'une convention signée le 3 janvier 2011 entre le Conseil général du Val d'Oise et la SEMAVO définit les modalités de financement de ces travaux et leur calendrier ; qu'il ressort de l'étude de trafic qui a été réalisée que, grâce à ces aménagements, les flux de transport supplémentaires occasionnés par le projet pourront être absorbés par les infrastructures routières existantes ;
17. Considérant que si la CNAC s'est également appuyée, au titre de ce second motif de refus, sur le schéma directeur de la région d'Ile-de-France (SDRIF), qui préconise que les nouvelles implantations de surfaces de vente s'effectuent " prioritairement sur des sites bien desservis en transports collectifs ", ces préconisations n'impliquent nullement, dans la zone concernée, l'interdiction d'installation d'équipements commerciaux semblables à l'équipement projeté ;
18. Considérant qu'il résulte de l'ensemble de ces éléments que le défaut d'insertion du projet dans les réseaux de transport collectif, tels qu'existant à la date de la décision attaquée, ne saurait, à lui seul, justifier le refus d'accorder l'autorisation sollicitée ;
19. Considérant que, par suite, les requérantes sont fondées à soutenir que c'est à tort que, par la décision attaquée, la CNAC a annulé la décision du 6 mai 2014 de la CDAC du Val-d'Oise accordant à la SNC PERSAN l'autorisation préalable d'exploitation commerciale requise en vue de la création d'un " Retail Park " de 22 320 mètres carrés de surface de vente ;
Sur les conclusions à fin d'injonction :
20. Considérant que le présent arrêt implique nécessairement que la CNAC procède à un nouvel examen de la demande dont elle se trouve à nouveau saisie ; qu'il y a lieu de lui enjoindre de procéder à ce réexamen dans un délai de deux mois à compter de la notification de la présente décision ;
Sur l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :
21. Considérant qu'il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de l'État le versement d'une somme de 2 000 euros à la COMMUNE DE PERSAN, d'une somme de 2 000 euros à la SEMAVO et d'une somme de 2 000 euros à la SNC PERSAN, au titre des frais exposés par elles et non compris dans les dépens ;
22. Considérant, en revanche, que la SNC PERSAN n'étant pas, dans le cadre de la requête n° 15VE00116, partie à l'instance, dès lors qu'elle intervenait en soutien de la requête de la COMMUNE DE PERSAN et de la SEMAVO, les dispositions précitées font obstacle à la condamnation de l'État à payer à la SNC PERSAN la somme que cette dernière demande au titre des frais exposés dans le cadre de cette instance et non compris dans les dépens ;
DÉCIDE :
Article 1er : La décision n° 2303T / 2312T / 2313T de la CNAC du 1er octobre 2014 est annulée.
Article 2 : La CNAC réexaminera, dans un délai de deux mois à compter de la notification du présent arrêt, la demande d'autorisation de la SNC PERSAN.
Article 3 : L'État versera à la COMMUNE DE PERSAN, à la SEMAVO et à la SNC PERSAN une somme de 2 000 euros chacune au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 4 : Les conclusions présentées par la SNC PERSAN sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative dans la requête n° 15VE00116 sont rejetées.
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N° 15VE00074... 2
