Vu la procédure suivante :
Procédure contentieuse antérieure :
La SNC Leguay Fontenay et M. B... A... ont demandé au tribunal administratif de Cergy-Pontoise d'annuler la délibération du conseil de territoire de l'établissement public territorial (EPT) Vallée Sud-Grand Paris du 7 mars 2017 approuvant la révision du plan d'occupation des sols valant élaboration du plan local d'urbanisme de Fontenay-aux-Roses ainsi que la décision explicite du 12 juillet 2017 portant rejet de leur recours gracieux.
Par un jugement n° 1708416 du 17 décembre 2020, le tribunal administratif de Cergy-Pontoise a rejeté leur demande.
Procédure devant la cour :
Par une requête et un mémoire, enregistrés les 18 février 2021 et 10 février 2023, la SNC Leguay Fontenay, représentée par Me Bineteau, avocat, demande à la cour :
1°) d'annuler ce jugement ;
2°) d'annuler, pour excès de pouvoir, ces décisions ;
3°) de mettre à la charge de l'établissement public territorial Vallée Sud-Grand Paris le versement de la somme de 3 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ainsi que les entiers dépens de l'instance.
Elle soutient que :
- le jugement est irrégulier faute de comporter les mentions obligatoires prévues à l'article R. 741-2 du code de justice administrative ;
- les conseillers territoriaux n'ont pas été convoqués conformément aux articles L. 2121-10 et L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales ;
- la note de synthèse, dont la transmission aux conseillers territoriaux conjointement à la convocation à la séance du 7 mars 2017 n'est pas établie, était insuffisante ;
- les documents graphiques du dossier de plan local d'urbanisme soumis à l'enquête publique étaient illisibles ;
- le rapport de présentation du plan local d'urbanisme ne comporte pas d'analyse des capacités de densification et de mutation des espaces bâtis, d'inventaire des capacités de stationnement des véhicules hybrides et électriques et d'étude fine du risque nucléaire ;
- le préfet, en sa qualité d'autorité environnementale, a été saisi par une personne incompétente ;
- la décision dispensant l'établissement public territorial de réaliser une étude environnementale a été prise au vu d'un dossier insuffisamment étayé et est entachée d'une erreur de fait et d'une erreur d'appréciation ;
- le classement en espaces boisés d'une partie des parcelles de la SNC Leguay Fontenay et de M. A... est entaché d'erreur manifeste d'appréciation ;
- le plan local d'urbanisme méconnaît les objectifs de densification du SDRIF.
Par un mémoire en défense, enregistré le 18 janvier 2022, l'établissement public territorial Vallée Sud-Grand Paris, représenté par Me Blanc, avocat, conclut, à titre principal, au rejet de la requête, à titre subsidiaire, à ce qu'il soit, le cas échéant, sursis à statuer pour procéder à la régularisation du plan local d'urbanisme et, en tout état de cause, à ce qu'une somme de 5 000 euros soit mise à la charge de la requérante au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, ainsi que les entiers dépens de l'instance.
Il fait valoir que les moyens soulevés par la SNC Leguay Fontenay ne sont pas fondés.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- le code de l'environnement ;
- le code général des collectivités territoriales ;
- le code de l'urbanisme ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de Mme Villette,
- les conclusions de Mme Moulin-Zys, rapporteure publique,
- et les observations de Me Le Boulch, pour la SNC Leguay Fontenay et de Me Breysse pour l'établissement public territorial Vallée Sud Grand Paris.
Considérant ce qui suit :
1. Par une délibération du 14 novembre 2014, le conseil municipal de la commune de Fontenay-aux-Roses a prescrit la révision de son plan d'occupation des sols valant élaboration d'un nouveau plan local d'urbanisme. A la suite du transfert de compétences opéré par la loi le 1er janvier 2016, l'établissement public territorial (EPT) Vallée Sud-Grand Paris a décidé, par une délibération du 16 février 2016 intervenant après accord de la commune, de reprendre la procédure engagée par celle-ci en vue de l'élaboration de son nouveau document d'urbanisme. Par une délibération du 7 mars 2017, le conseil de territoire de l'EPT Vallée Sud-Grand Paris a approuvé le plan local d'urbanisme de la commune de Fontenay-aux-Roses. La SNC Leguay Fontenay a formé un recours gracieux contre cette délibération, rejeté le 12 juillet 2017. La SNC Leguay Fontenay relève appel du jugement du 17 décembre 2020 par lequel le tribunal administratif de Cergy-Pontoise a rejeté sa demande tendant à l'annulation de ces décisions.
Sur la régularité du jugement :
2. Aux termes de l'article L. 741-2 du code de justice administrative : " La décision mentionne que l'audience a été publique, sauf s'il a été fait application des dispositions de l'article L. 731-1. Dans ce dernier cas, il est mentionné que l'audience a eu lieu ou s'est poursuivie hors la présence du public. / Elle contient le nom des parties, l'analyse des conclusions et mémoires ainsi que les visas des dispositions législatives ou réglementaires dont elle fait application. / Mention y est faite que le rapporteur et le rapporteur public et, s'il y a lieu, les parties, leurs mandataires ou défenseurs ainsi que toute personne entendue sur décision du président en vertu du troisième alinéa de l'article R. 732-1 ont été entendus. / Lorsque, en application de l'article R. 732-1-1, le rapporteur public a été dispensé de prononcer des conclusions, mention en est faite. / Mention est également faite de la production d'une note en délibéré. / La décision fait apparaître la date de l'audience et la date à laquelle elle a été prononcée ".
3. Contrairement à ce que soutient la requérante, le jugement contesté mentionne la commune de Fontenay-aux-Roses à l'article 4 du dispositif. Les dispositions précitées n'imposent pas, à peine d'irrégularité, la mention des mises en demeure adressées lors de l'instruction, de l'article R. 612-6 du code de justice administrative ou de l'existence d'un acquiescement aux faits, au demeurant inexistant dans le cas d'espèce, à la suite de telles mises en demeure. Dès lors, la requérante n'est pas fondée à soutenir que le jugement contesté devrait être annulé comme irrégulier.
Sur le bien-fondé du jugement :
En ce qui concerne la séance du conseil de territoire du 7 mars 2017 :
4. En premier lieu, aux termes de l'article L. 5211-1 du code général des collectivités territoriales dans sa rédaction applicable au litige : " Les dispositions du chapitre Ier du titre II du livre Ier de la deuxième partie relatives au fonctionnement du conseil municipal sont applicables au fonctionnement de l'organe délibérant des établissements publics de coopération intercommunale, en tant qu'elles ne sont pas contraires aux dispositions du présent titre. Pour l'application des dispositions des articles L. 2121-8, L. 2121-9, L. 2121-11, L. 2121-12, L. 2121-19 et L. 2121-22 et L. 2121-27-1, ces établissements sont soumis aux règles applicables aux communes de 3 500 habitants et plus s'ils comprennent au moins une commune de 3 500 habitants et plus. Ils sont soumis aux règles applicables aux communes de moins de 3 500 habitants dans le cas contraire. ".
5. Aux termes de l'article L. 2121-10 du même code, dans sa rédaction applicable au litige : " Toute convocation est faite par le maire. Elle indique les questions portées à l'ordre du jour. Elle est mentionnée au registre des délibérations, affichée ou publiée. Elle est adressée par écrit, au domicile des conseillers municipaux ou, s'ils en font la demande, envoyée à une autre adresse ou transmise de manière dématérialisée ". Aux termes de l'article L. 1221-12 du même code : " Dans les communes de 3 500 habitants et plus (...) Le délai de convocation est fixé à cinq jours francs ".
6. En l'espèce, la convocation à la séance du conseil de territoire de l'EPT Vallée Sud-Grand Paris du 7 mars 2017 a été adressée aux conseillers par un courriel du 1er mars 2017 comme en atteste le rapport de présentation de ce courriel produit par l'EPT, soit 5 jours francs avant cette séance. La requérante ne produit aucun élément au soutien de ses allégations selon lesquelles ces conseillers n'auraient pas consenti à ce que cette convocation leur soit envoyée de manière dématérialisée. En tout état de cause, l'ensemble des conseillers étaient présents, excusés ou représentés lors de la séance du 7 mars 2017. Par suite, à supposer même que ce consentement n'ait pas été recueilli, l'envoi de la convocation de manière dématérialisée n'a pas privé les conseillers d'une garantie ni exercé une influence sur le sens de la décision attaquée. Dès lors, les moyens tirés de la violation des articles L. 2121-10 et L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales doivent être écartés.
7. En second lieu, aux termes de l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales : " Dans les communes de 3 500 habitants et plus, une note explicative de synthèse sur les affaires soumises à délibération doit être adressée avec la convocation aux membres du conseil municipal ".
8. D'une part, la convocation adressée aux conseillers du territoire comportait un lien vers un dossier téléchargeable contenant les documents relatifs aux délibérations inscrites à l'ordre du jour de la séance du 7 mars 2017, dont celle relative à l'approbation du plan local d'urbanisme de la commune de Fontenay-aux-Roses. Il ne ressort d'aucune des pièces du dossier que ce dossier n'aurait pas contenu la note de synthèse relative à cette dernière délibération, qui y était annexée, comme le soutient la requérante.
9. D'autre part, contrairement à ce que soutient la SNC Leguay Fontenay, cette note de synthèse retraçait les motifs de la révision du plan local d'urbanisme, l'ensemble des réserves émises par le commissaire-enquêteur à la suite de l'enquête publique qui s'est déroulée du 8 novembre 2016 au 13 décembre 2016 et les choix de l'EPT opérés à la suite de ces réserves. Dès lors, les conseillers du territoire ont bénéficié d'une information adéquate pour exercer utilement leur mandat.
10. Il résulte de ce qui précède que le moyen tiré de la violation des dispositions précitées de l'article L. 2121-12 doit être écarté.
En ce qui concerne la réalisation de l'enquête publique :
11. Aux termes de l'article 153-19 du code de l'urbanisme : " Le projet de plan local d'urbanisme arrêté est soumis à enquête publique réalisée conformément au chapitre III du titre II du livre Ier du code de l'environnement par le président de l'établissement public de coopération intercommunale ou le maire ". Aux termes de l'article L. 123-1 du code de l'environnement, dans sa rédaction applicable au litige : " L'enquête publique a pour objet d'assurer l'information et la participation du public ainsi que la prise en compte des intérêts des tiers lors de l'élaboration des décisions susceptibles d'affecter l'environnement mentionnées à l'article L. 123-2. Les observations et propositions recueillies au cours de l'enquête sont prises en considération par le maître d'ouvrage et par l'autorité compétente pour prendre la décision ".
12. La SNC Leguay Fontenay soutient que l'information du public a été compromise dès lors que les documents graphiques mis à sa disposition lors de l'enquête publique étaient illisibles et produit à cet effet plusieurs observations recueillies lors de cette enquête. Néanmoins, il ressort des pièces du dossier que plusieurs de ces observations ont été formulées à partir d'un courrier pré-rédigé dans le cadre de la contestation d'un emplacement réservé situé rue d'Estienne d'Orves. Le préfet des Hauts-de-Seine a au contraire relevé la qualité et la cohérence des documents produits dans le dossier de plan local d'urbanisme. De même, il n'apparaît pas que l'erreur de légende affectant la carte 5c, relative aux risques de carrières et de retrait-gonflement des argiles, compensée par les autres documents du dossier de plan local d'urbanisme, ait été de nature à induire en erreur la population. Enfin, une réunion publique a été organisée aux fins d'éclairer la population sur la délimitation des espaces boisés, des emplacements réservés et des éléments de patrimoine remarquables. Dès lors, la SNC Leguay Fontenay n'est pas fondée à soutenir que l'information du public aurait été insuffisante.
En ce qui concerne le rapport de présentation :
13. Aux termes de l'article L. 151-4 du code de l'urbanisme : " Le rapport de présentation explique les choix retenus pour établir le projet d'aménagement et de développement durables, les orientations d'aménagement et de programmation et le règlement. / Il s'appuie sur un diagnostic établi au regard des prévisions économiques et démographiques et des besoins répertoriés en matière de développement économique, de surfaces et de développement agricoles, de développement forestier, d'aménagement de l'espace, d'environnement, notamment en matière de biodiversité, d'équilibre social de l'habitat, de transports, de commerce, d'équipements notamment sportifs, et de services. (...) Il analyse la consommation d'espaces naturels, agricoles et forestiers au cours des dix années précédant l'arrêt du projet de plan ou depuis la dernière révision du document d'urbanisme et la capacité de densification et de mutation de l'ensemble des espaces bâtis, en tenant compte des formes urbaines et architecturales. Il expose les dispositions qui favorisent la densification de ces espaces ainsi que la limitation de la consommation des espaces naturels, agricoles ou forestiers. (...) Il établit un inventaire des capacités de stationnement de véhicules motorisés, de véhicules hybrides et électriques et de vélos des parcs ouverts au public et des possibilités de mutualisation de ces capacités. ".
14. En premier lieu, il ressort, d'une part, des observations du public et du rapport du commissaire-enquêteur que la version du rapport de présentation présentée au public a permis à celui-ci de formuler des observations éclairées sur les objectifs de densification et de mutation du bâti dans la commune de Fontenay-aux-Roses. D'autre part, le rapport de présentation établi après enquête comporte, dans sa partie 1b " Justification des choix retenus ", un scénario d'évolution de la population et une analyse de secteurs présentant de forts potentiels de densification et de mutation des espaces bâtis ainsi que, par zone, des potentiels de densifications (évolution des hauteurs maximales, assouplissement des règles d'emprise au sol) sur le reste du territoire de la commune, compte tenu du choix de préservation du tissu pavillonnaire opéré par la commune. Ce rapport pose également un principe de valorisation des dents creuses. Si la présentation de ces capacités n'est pas réellement distinguée des choix opérés par l'EPT, il ne ressort pas des pièces du dossier que d'autres capacités de densification et de mutation des espaces bâtis auraient été disponibles compte tenu des partis pris d'urbanisme de l'EPT. Dès lors, le moyen tiré de la violation des dispositions précitées doit être écarté dans sa première branche.
15. En deuxième lieu, il ressort du rapport de présentation que celui-ci comporte, contrairement à ce que soutient la requérante, un inventaire des capacités de stationnement des véhicules hybrides et électriques, limité à six stations d'auto-lib et mentionne une absence de possibilité de mutualisation de ces capacités avec les parcs privés. Dès lors, le moyen tiré de la violation de l'article L. 151-4 doit être écarté dans sa deuxième branche.
16. En dernier lieu, le rapport de présentation fait état du risque nucléaire qui affecte le territoire de la commune de Fontenay-aux-Roses en raison de la présence d'installations nucléaires de base gérées par le Commissariat à l'énergie atomique (CEA) et en cours de démantèlement. Il détaille la nature de ces risques : stockages de déchets, transports de matières dangereuses, rejets dans les sols. Il précise que le risque est limité au site de l'établissement du CEA et qu'ainsi, il ne devrait pas porter atteinte aux possibilités d'urbanisation du secteur du panorama. Dès lors, la requérante n'est pas fondée à soutenir que le rapport de présentation ne comporterait pas d'informations suffisantes permettant d'éclairer les choix de l'EPT au vu des risques présents sur le territoire de la commune.
En ce qui concerne la réalisation d'une étude environnementale :
17. En premier lieu, aux termes de l'article R. 104-24 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction applicable au litige : " L'autorité administrative de l'Etat compétente en matière d'environnement est saisie par la personne publique responsable. Elle est consultée sur l'évaluation environnementale et sur la prise en compte de l'environnement par le projet de document d'urbanisme. ". Aux termes de l'article L. 5219-5 du même code, dans sa rédaction applicable au litige : " II.- L'établissement public territorial élabore de plein droit, en lieu et place des communes membres, un plan local d'urbanisme intercommunal, dans les conditions prévues aux articles L. 134-1 à L. 134-9 du code de l'urbanisme. ". L'article L. 134-9 du même code disposait alors que : " Le conseil de territoire peut décider, après accord de la commune concernée, d'achever toute procédure d'élaboration ou d'évolution d'un plan local d'urbanisme ou d'un document en tenant lieu engagée avant la date de sa création et encore en cours à cette même date ".
18. Par une délibération du 14 décembre 2015, le conseil municipal de la commune de Fontenay-aux-Roses a donné son accord pour que la procédure de révision du plan local d'urbanisme de la commune, en cours, soit reprise par l'EPT Vallée Sud-Grand Paris. A compter du 1er janvier 2016, seul cet EPT était compétent en matière d'élaboration des plans locaux d'urbanisme. Si, à la date à laquelle le préfet des Hauts-de-Seine a été saisi d'une demande de dispense de réaliser une évaluation environnementale par l'EPT, le conseil de territoire n'avait pas encore décidé de reprendre la procédure de révision du plan local d'urbanisme de la commune de Fontenay-aux-Roses, la délibération intervenue en ce sens le 16 février 2016 a, en tout état de cause, régularisé la saisine opérée par l'exécutif de l'EPT le 8 février 2016. Dès lors, le moyen tiré du vice de procédure doit être écarté.
19. En deuxième lieu, aux termes de l'article R. 104-8 du code de l'urbanisme : " Les plans locaux d'urbanisme font l'objet d'une évaluation environnementale à l'occasion : 1° De leur élaboration, de leur révision ou de leur mise en compatibilité dans le cadre d'une déclaration d'utilité publique ou d'une déclaration de projet, s'il est établi, après un examen au cas par cas, que ces procédures sont susceptibles d'avoir des incidences notables sur l'environnement au sens de l'annexe II de la directive 2001/42/CE du Parlement européen et du Conseil du 27 juin 2001 relative à l'évaluation des incidences de certains plans et programmes sur l'environnement ; ". Aux termes de l'article R. 104-29 du même code : " L'autorité administrative de l'Etat compétente en matière d'environnement est saisie : 1° Après le débat relatif aux orientations du projet d'aménagement et de développement durables pour l'élaboration ou pour la révision d'un plan local d'urbanisme portant atteinte aux orientations du projet d'aménagement et de développement durables (...). ". Aux termes de l'article R. 104-30 du même code : " La personne publique responsable transmet à l'autorité administrative de l'Etat compétente en matière d'environnement les informations suivantes : 1° Une description des caractéristiques principales du document ; 2° Une description des caractéristiques principales, de la valeur et de la vulnérabilité de la zone susceptible d'être touchée par la mise en œuvre du document ; 3° Une description des principales incidences sur l'environnement et la santé humaine de la mise en œuvre du document ".
20. Il résulte des termes mêmes de ces dispositions que l'EPT n'était pas tenu de transmettre l'entier dossier de plan local d'urbanisme, non encore arrêté, à l'autorité environnementale. Le préfet des Hauts-de-Seine a été saisi par l'EPT postérieurement aux débats relatifs aux orientations du projet d'aménagement et de développement durables et s'est vu remettre un diagnostic répondant aux exigences des dispositions précitées. Contrairement à ce que soutient la requérante, celui-ci faisait état du risque nucléaire affectant le territoire de la commune de Fontenay-aux-Roses. Le préfet a d'ailleurs regardé la demande qui lui avait été transmise comme complète. Dès lors, le moyen tiré du vice de procédure doit être écarté.
21. En troisième lieu, si la requérante soutient que la décision du préfet est entachée d'une erreur de fait dès lors qu'elle fait état d'un diagnostic " identifiant les principaux enjeux environnementaux sur la commune, qui sont l'exposition au bruit, les risques naturels et technologiques, la protection du patrimoine et des paysages, les continuités écologiques et les sols pollués " dès lors que ce diagnostic aurait été muet sur les risques induits par les installations du CEA, il résulte de ce qui a été dit au point précédent que ce moyen manque en fait. En outre, la requérante ne produit aucun élément de nature à remettre en cause les mentions du rapport de présentation selon lesquelles le risque nucléaire serait limité au site de l'établissement du CEA et qu'ainsi le démantèlement maîtrisé des installations du CEA ne présenterait pas de risque pour la santé humaine ou l'environnement, notamment pour les futurs habitants du secteur du Panorama.
22. Il résulte de tout ce qui précède que la requérante n'est pas fondée à soutenir que la décision contestée aurait été prise à l'issue d'une procédure irrégulière et ne pouvait être adoptée sans faire l'objet d'une étude environnementale préalable.
En ce qui concerne les espaces boisés classés :
23. Aux termes de l'article L. 113-1 du code de l'urbanisme : " Les plans locaux d'urbanisme peuvent classer comme espaces boisés, les bois, forêts, parcs à conserver, à protéger ou à créer, qu'ils relèvent ou non du régime forestier, enclos ou non, attenant ou non à des habitations. Ce classement peut s'appliquer également à des arbres isolés, des haies ou réseaux de haies ou des plantations d'alignements. ".
24. La requérante reprend en appel le moyen tiré de ce qu'en classant une partie de ses parcelles et de celles de M. A... en espaces boisés classés, l'EPT aurait commis une erreur manifeste d'appréciation. Il y a lieu d'écarter ce moyen par adoption des motifs retenus par les premiers juges aux points 35 à 37 du jugement.
En ce qui concerne l'incompatibilité du plan local d'urbanisme avec le SDRIF :
25. Le schéma directeur régional de l'Ile-de-France (SDRIF) fixe comme objectif une densification des quartiers situés à proximité des gares. 90 % du territoire de la commune de Fontenay-aux-Roses correspond à cette définition aux termes de ce schéma. Dès lors, la requérante n'est pas fondée à soutenir que la compatibilité du plan local d'urbanisme avec celui-ci devrait être appréciée au regard des seules capacités de densification des abords immédiats de la gare du RER B retenues par le plan local d'urbanisme. Ce document d'urbanisme assouplit les règles de hauteur et d'emprise au sol dans de nombreuses zones du règlement et délimite quatre secteurs de projets à densifier. L'EPT évalue l'augmentation de la densité de la population de la commune qui en résultera à hauteur de 15 % sans que la requérante ne produise d'élément de nature à remettre en cause cette évaluation. Dès lors, le moyen tiré de l'incompatibilité du plan local d'urbanisme avec le SDRIF doit être écarté.
26. Il résulte de tout ce qui précède que la SNC Leguay Fontenay n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Cergy-Pontoise a rejeté sa demande.
Sur l'application des articles R. 761-1 et L. 761-1 du code de justice administrative :
27. La présente instance n'a donné lieu à aucun des frais mentionnés à l'article R. 761-1 du code de justice administrative. Dès lors, les conclusions des parties présentées sur ce fondement doivent être rejetées.
28. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de l'EPT, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, le versement de la somme que la requérante demande à ce titre. Par ailleurs, il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la SNC Leguay Fontenay le versement de la somme de 1 500 euros au titre des frais exposés par l'EPT sur le fondement des mêmes dispositions.
DÉCIDE :
Article 1er : La requête de la SNC Leguay Fontenay est rejetée.
Article 2 : La SNC Leguay Fontenay versera la somme de 1 500 (mille cinq cents) euros à l'établissement public territorial Vallée Sud-Grand Paris sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la SNC Leguay Fontenay, à l'établissement public territorial Vallée Sud-Grand Paris et à la commune de Fontenay-aux-Roses.
Délibéré après l'audience du 25 mai 2023, à laquelle siégeaient :
M. Albertini, président de chambre,
M. Mauny, président assesseur,
Mme Villette, première conseillère.
Rendu public par mise à disposition au greffe le 27 juin 2023.
La rapporteure,
A. VILLETTELe président,
P.-L. ALBERTINILa greffière,
S. DIABOUGA
La République mande et ordonne au préfet des Hauts-de-Seine en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.
Pour expédition conforme
La greffière,
2
N° 21VE00500
