N° 10286 du rôle Inscrit le 12 septembre 1997 Audience publique du 18 mars 1998
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Recours formé par Monsieur … BIEVER contre le ministre de l’Intérieur en matière de discipline
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Vu la requête inscrite sous le numéro du rôle 10286 et déposée au greffe du tribunal administratif le 12 septembre 1997 par Maître Jean-Marie BAULER, avocat inscrit à la liste I du tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de Monsieur … BIEVER, inspecteur principal au commissariat de district de …, demeurant à …, tendant principalement à la réformation et subsidiairement à l’annulation: 1) de la décision du commissaire de district du 20 juillet 1993 ordonnant à Monsieur BIEVER de se présenter au cabinet médical du Dr. … le 23 juillet 1993 pour un contrôle médical; 2) de la sanction disciplinaire de la réprimande du 20 février 1995; 3) de la décision du commissaire de district du 30 juillet 1996 mandatant le Dr. … afin de procéder à un examen médical de Monsieur BIEVER au domicile privé de ce dernier;
4) de la décision du commissaire de district du 1er août 1996 mandatant le Dr. … afin de procéder à un examen médical de Monsieur BIEVER au domicile privé de ce dernier; 5) de la décision du commissaire de district du 17 février 1997 mandatant le Dr. … afin de procéder à un examen médical de Monsieur BIEVER au domicile privé de ce dernier; 6) de la décision de rejet du recours gracieux adressé au ministre de l’Intérieur du 4 août 1997;
Vu le mémoire en réponse déposé au greffe du tribunal administratif en date du 7 janvier 1998 par le délégué du gouvernement;
Vu le mémoire en réplique déposé au nom du demandeur le 2 février 1998;
Vu la note additionnelle du délégué du gouvernement déposée le 18 février 1998;
Vu les pièces versées en cause et notamment les décisions critiquées;
Ouï le juge-rapporteur en son rapport et Maître François MOYSE, en remplacement de Maître Jean-Marie BAULER, ainsi que Madame le délégué du gouvernement Claudine KONSBRUCK et Monsieur le délégué du gouvernement Guy SCHLEDER en leurs plaidoiries respectives.
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1 Au fil des années 1993 à 1997 et à l’occasion de différents arrêts de travail pour cause de maladie, Monsieur … BIEVER, inspecteur principal au commissariat de district de …, fit l’objet de plusieurs mesures de contrôle de son état de santé par un médecin désigné à cette fin.
Ainsi, le 20 juillet 1993, le commissaire de district lui ordonna de se présenter au cabinet médical du Dr. … le 23 juillet 1993 pour un contrôle médical.
Suite à un deuxième contrôle à domicile en date du 4 janvier 1995 par ledit médecin, une réprimande fut prononcée à l’égard de Monsieur BIEVER le 20 février 1995.
Monsieur BIEVER fit encore l’objet de trois autres mesures de contrôle à domicile ordonnées par le commissaire de district en dates des 30 juillet 1996, 1er août 1996 et 17 février 1997.
Par lettre du 27 mars 1997, Monsieur BIEVER s’est plaint auprès du ministre de l’Intérieur contre les mesures de contrôle et le ministre prit position par courrier du 4 août 1997.
Par requête déposée le 12 septembre 1997, Monsieur BIEVER a introduit un recours contentieux tendant principalement à la réformation et subsidiairement à l’annulation: 1) de la décision du commissaire de district du 20 juillet 1993 lui ordonnant de se présenter au cabinet médical du Dr. … le 23 juillet 1993 pour un contrôle médical; 2) de la sanction disciplinaire de la réprimande du 20 février 1995; 3) de la décision du commissaire de district du 30 juillet 1996 mandatant le Dr. … afin de procéder à un examen médical du demandeur à son domicile privé; 4) de la décision du commissaire de district du 1er août 1996 mandatant le Dr. … afin de procéder à un examen médical du demandeur à son domicile privé; 5) de la décision du commissaire de district du 17 février 1997 mandatant le Dr. … afin de procéder à un examen médical du demandeur à son domicile privé; 6) de la décision de rejet du recours gracieux adressé au ministre de l’Intérieur du 4 août 1997.
Le demandeur soutient que les visites médicales domiciliaires violent la loi et constituent un excès de pouvoir de la part du commissaire de district.
Il invoque la violation de l’article 5 de l’instruction du gouvernement en conseil du 24 mars 1989 « déterminant les modalités des examens médicaux des candidats à un emploi public et portant désignation du médecin de l’Armée comme médecin de contrôle des agents de l’Etat », en ce qu’il désigne le médecin de l’armée pour procéder à l’examen des fonctionnaires, employés et ouvriers de l’Etat pour lesquels l’administration ordonne un tel contrôle et qu’en l’espèce un autre médecin aurait été chargé de ce faire.
Le demandeur invoque encore la violation de l’article 6 de l’instruction du gouvernement en conseil précitée pour non-respect de la formalité d’une convocation par le médecin et moyennant lettre recommandée. Dans ce contexte, il expose que le 20 juillet 1993 il aurait reçu un télégramme émanant du chef de l’administration dont il relève.
Ensuite, le demandeur se base sur le libellé de l’article 19 du règlement grand-ducal du 22 août 1985 sur les congés, pour soutenir que l’administration peut alternativement envoyer un fonctionnaire au domicile du malade ou faire procéder à un examen par un médecin dans 2 son cabinet, mais qu’elle n’a pas le droit de charger un médecin pour effectuer un contrôle à domicile.
Le demandeur conclut sur base de ces moyens à la réformation sinon à l’annulation des décisions critiquées et au retrait de toutes les pièces de son dossier personnel, qui ont trait à tous les contrôles médicaux irréguliers et illicites.
Le délégué du gouvernement conclut à l’irrecevabilité du recours en ce qu’il est dirigé contre les décisions sub 1), 3), 4) et 5), c’est-à-dire les demandes du commissaire de district au médecin de procéder à un examen médical du demandeur, au motif qu’il ne s’agirait pas de décisions administratives susceptibles de faire l’objet d’un recours. Concernant la décision sub 2), à savoir la sanction disciplinaire, il soulève l’irrecevabilité pour cause de tardiveté du recours contentieux. Enfin, le délégué dénie le caractère de décision administrative à la décision sub 6), dès lors que le ministre de l’Intérieur s’est borné à donner des explications et des commentaires en réponse à une lettre du 27 mars 1997 du demandeur.
Quant aux faits, le délégué du gouvernement expose que les raisons qui ont amené les chefs d’administration successifs du demandeur à charger un médecin-contrôleur résident, d’une part, dans un total d’absences pour raisons de santé par année fort élevé, à savoir 35,81 jours en l’année 1993; 46,55 jours en l’année 1994; 36 jours en l’année 1995; 20,51 jours en l’année 1996, d’autre part, dans le fait que ces absences, sauf quelques exceptions, se situaient toujours entre 0,5 et 3 jours, c’est-à-dire qu’il s’agissait de congés à accorder sans certificat médical, et qu’on ne voyait jamais des signes extérieurs permettant de croire à la véracité des maladies avancées.
Il retrace plus particulièrement les antécédents qui ont abouti à la réprimande prononcée le 20 février 1995, basée sur ce « qu’en dépit des conclusions du médecin-
contrôleur que "l'examen clinique en ce jour [ 4 janvier 1995 ] est parfaitement négatif et que l'interruption de travail n'est pas justifiée, de sorte que Monsieur … BIEVER peut reprendre son travail immédiatement", celui-ci n'a pas repris son travail le jour suivant et qu'ainsi il a contrevenu à l'article 12 du statut des fonctionnaires de l'Etat et l'article 24.1. du règlement grand-ducal du 22 août 1985 fixant le régime des congés des fonctionnaires et employés de l'Etat ».
Le représentant étatique estime qu’aucune irrégularité n’affecte les contrôles médicaux.
Dans ce contexte, il soutient que l’article 19 du règlement grand-ducal précité du 22 août 1985 « ne livre aucun argument interdisant une visite domiciliaire par le médecin-contrôleur » et qu’un tel examen constituerait en fait une mesure en faveur du présumé malade auquel un déplacement serait évité. Il soutient, d’une part, que l’instruction du gouvernement en conseil précitée du 24 mars 1989 n’aurait qu’une « valeur purement indicative », donnant une ligne de conduite interne et qu’elle ne saurait déroger à une norme supérieure à portée générale, à savoir le règlement grand-ducal précité du 22 août 1985 et, d’autre part, qu’on ne saurait interpréter les dispositions de ladite instruction du gouvernement en conseil comme instituant une compétence exclusive du médecin de l’armée, excluant du contrôle des fonctionnaires tous autres médecins. Il relève encore que son analyse serait corroborée par le fait que le budget de l’Etat contient chaque année un article intitulé « Honoraires médicaux pour visites ordonnées par l’administration », qui n’aurait pas de raison d’être si tous les fonctionnaires étaient exclusivement examinés par le médecin de l’armée. Il ajoute que les honoraires du Dr. … ont été liquidés par imputation sur ledit article, « sans que la légalité de la dépense n’ait été 3 contestée ni par le ministère de la Fonction publique, ni même par la Chambre des Comptes ».
Enfin, concernant les formalités de convocation prévues par l’article 6 de ladite instruction, il soutient que ce texte ne serait applicable qu’en cas de congé de maladie à longue durée et non pas pour les contrôles médicaux en cas d’absences de courte durée, une conclusion contraire aboutissant à l’impossibilité de procéder à de tels contrôles.
Dans sa réplique, le demandeur fait soutenir que la conclusion du médecin-contrôleur, à la base de la réprimande, serait contredite par le diagnostic de son médecin traitant; que son absence était justifiée, dès lors que son médecin l’avait toujours estimé inapte au travail et qu’il a bien repris son service le 18 février 1997 au péril de sa santé, ce qui serait démontré par les radiographies qu’il posséderait. En ordre subsidiaire, il offre de prouver son état de santé réel (pneumonie) par expertise médicale, sur base desdites radiographies.
Concernant les moyens d’irrecevabilité soulevés par le délégué du gouvernement, il soutient que la décision sub 1) s’analyserait en un ordre de service de son supérieur hiérarchique constitutif d’une décision administrative faisant grief et partant attaquable en justice. En absence de précision quant aux voies de recours, le délai contentieux n’aurait pas pu commencer à courir.
De même, concernant les décisions sub 3), 4) et 5), il soutient qu’il s’agit de décisions administratives causant grief et que, faute de notification, le délai de recours n’aurait pas commencé à courir.
Soutenant que la sanction disciplinaire du 20 février 1995 baserait sur un contrôle médical illégal, il conclut à ce que la résultante de la procédure illégale devrait également encourir la nullité.
Concernant la décision sub 6), le demandeur soutient qu’à la base de cette décision se trouverait un recours gracieux formé contre le contrôle illégal qui s’est déroulé sur ordre du supérieur du 17 février 1997 (la décision sub 5)) et que le rejet ministériel du 4 août 1997 constituerait une décision nouvelle susceptible d’un recours contentieux.
Au fond, il maintient et approfondit ses moyens et arguments tirés de l’analyse de l’article 19 du règlement grand-ducal précité du 22 août 1985, en précisant qu’un contrôle à domicile ne constituerait pas une faveur mais une violation de sa vie privée.
Il entend réfuter l’analyse du délégué du gouvernement quant à la valeur juridique de l’instruction gouvernementale précitée en précisant qu’elle a été publiée; qu’elle est opposable aux fonctionnaires; que ses termes ne seraient ni ambigus ni contraires au règlement grand-
ducal précité de 1985, mais qu’elle compléterait ce dernier en fixant les modalités d’application du contrôle médical. Comme elle désigne expressément un seul médecin pour procéder à des contrôles médicaux il ne serait pas légal de confier cette mission à un autre médecin. Quant à l’argument basé sur la loi budgétaire, il fait rétorquer qu’un crédit budgétaire ne saurait justifier une illégalité.
Concernant les formalités de convocation légales, il soutient qu’un texte clair devait être appliqué, indépendamment des difficultés d’application en pratique.
4 Suite à la demande du tribunal aux parties de prendre position quant à l’incidence éventuelle de l’article 54 de la loi modifiée du 16 avril 1979 fixant le statut général des fonctionnaires de l’Etat, ci-après dénommée le « statut général », sur la recevabilité du recours en ce qu’il est introduit directement contre la sanction disciplinaire du 20 février 1995, le délégué du gouvernement soutient que le demandeur aurait omis de faire appel, dans le délai légal, devant le membre du gouvernement du ressort dont il relève et que comme la décision du commissaire de district était susceptible d’un appel, tout autre recours, en réformation ou en annulation, serait irrecevable.
En termes de plaidoiries, le demandeur soutient, sur base du libellé de l’article 54 précité que le recours devant le membre du gouvernement du ressort ne serait en tout état de cause que facultatif et que le recours de droit commun en annulation dirigé contre la sanction disciplinaire serait recevable.
QUANT AU RECOURS EN REFORMATION Il s’agit en premier lieu d’examiner si les décisions qui font l’objet du présent recours et qui s’insèrent dans un contentieux de discipline, tombent sous la compétence de réformation du tribunal administratif.
Conformément à l’article 3 de la loi du 7 novembre 1996 portant organisation des juridictions de l’ordre administratif, le tribunal administratif n’est compétent pour connaître comme juge du fond que des recours en réformation dont les lois spéciales lui attribuent connaissance.
En vertu de l'article 54 1. du statut général, le fonctionnaire frappé d'un avertissement, d'une réprimande ou d'une amende ne dépassant pas le cinquième d'une mensualité brute du traitement de base peut, dans le mois de la notification de la décision, prendre recours au membre du gouvernement du ressort, si la sanction émane d’un chef d’administration ou de son délégué, aucun recours sur le fond n'étant admis contre les décisions rendues sur appel. Le même texte dispose que toute autre sanction disciplinaire est susceptible, dans les trois mois de la notification de la décision, d'un recours, au fond, devant le juge administratif.
Comme ni l’article 54 précité, ni aucune autre disposition légale n’admet la possibilité d’un recours au fond contre l’une quelconque des décisions faisant l’objet du présent recours, le tribunal administratif est incompétent pour connaître du recours en réformation introduit contre les décisions sub 1) à 6).
QUANT AU RECOURS EN ANNULATION CONCERNANT LES DECISIONS SUB 1), 3), 4) ET 5) Le tribunal est de prime abord appelé à vérifier la recevabilité du recours relative à la nature des actes critiqués.
A cette fin, le tribunal devra examiner si les actes litigieux constituent des décisions administratives au sens de la loi précitée du 7 novembre 1996, c’est-à-dire de véritables décisions affectant les droits et intérêts du demandeur qui les conteste.
5 L’acte émanant d’une autorité administrative, pour être sujet à un recours contentieux, doit constituer, dans l’intention de l’autorité qui l’émet, une véritable décision, à qualifier d’acte de nature à faire grief, c’est-à-dire un acte susceptible de produire par lui-même des effets juridiques affectant la situation personnelle ou patrimoniale de celui qui réclame (cf. F.
Schockweiler, Le Contentieux administratif et la Procédure administrative non contentieuse en droit luxembourgeois, 2e éd., 1996, n° 59).
Il convient de mettre en évidence la dualité de la condition de recevabilité relative à la nature de l’acte critiqué ainsi énoncée. En effet, si le caractère décisoire de l’acte attaqué est une condition nécessaire à la recevabilité du recours contentieux, il n’est pas pour autant une condition suffisante. Pour être susceptible de faire l’objet d’un recours la décision critiquée doit encore être de nature à faire grief.
En l’espèce, on ne saurait, de toute évidence, dénier un caractère décisoire aux mesures ordonnant au demandeur de se présenter au cabinet d’un médecin en vue d’un contrôle médical ainsi que celles consistant à confier à un médecin une mission de contrôle de l’état de santé du demandeur à effectuer au domicile de ce dernier.
Si lesdits actes sont partant à considérer comme « décisoires » en eux-mêmes, il convient encore de vérifier s’ils sont « susceptibles de faire grief par eux-mêmes ».
Une décision qui est uniquement destinée à préparer une autre décision n’est pas susceptible de faire l’objet d’un recours contentieux. En effet, les actes de procédure et d’instruction administrative, simples actes purement préparatoires dans un processus administratif décisionnel, ne sont pas susceptibles de faire grief par eux-mêmes et ne peuvent être contestés que dans le cadre d’un recours contre la décision principale, c’est-à-dire la décision à l’élaboration de laquelle ils participent.
En l’espèce, les décisions sub 1), 3), 4) et 5) s’analysent en de telles mesures simplement préparatoires, présentant un caractère purement procédural, partant sans effet juridique propre, de sorte que le recours en ce qu’il est dirigé contre lesdites décisions ut singuli est à déclarer irrecevable.
CONCERNANT LA DECISION SUB 2) Conformément aux dispositions de l’article 2 de la loi précitée du 7 novembre 1996 « le tribunal administratif statue sur les recours dirigés pour incompétence, excès et détournement de pouvoir, violation de la loi ou des formes destinées à protéger les intérêts privés, contre toutes les décisions administratives à l’égard desquelles aucun autre recours n’est admissible d’après les lois et règlements ».
Ce texte pose le principe du caractère subsidiaire du recours en annulation, recours de droit commun en matière administrative, en ce qu’il n’existe que si aucun autre recours juridictionnel ou administratif n’est prévu.
Or, force est de constater, d’une part, que la décision sub 2), c’est-à-dire la décision du 20 février 1995, émanant du chef de l’administration dont relève Monsieur BIEVER, qui l’a frappé de la peine disciplinaire de la réprimande, était, conformément à l’article 54 précité du 6 statut général, susceptible d'un appel devant le ministre du ressort et, d’autre part, qu’il est constant en cause que ladite décision n’a pas fait l’objet d’un tel recours hiérarchique obligatoire.
Il suit des considérations qui précèdent que le recours est à déclarer irrecevable en ce qu’il est dirigé per saltum contre la décision sub 2).
CONCERNANT LA DECISION SUB 6) La lettre du 4 août 1997 adressée par le ministre de l’Intérieur à Monsieur BIEVER fait suite à un courrier émanant du mandataire de ce dernier du 27 mars 1997. Selon les explications du demandeur, le courrier du 27 mars 1997 visait à réagir contre le « contrôle médical illégal, qui s’est déroulé selon l’ordre du supérieur hiérarchique du requérant du 17 février 1997 » et son courrier constituait « un recours gracieux contre cette décision ».
Sous ce rapport, après analyse de la réponse du ministre du 4 août 1997, le tribunal retient que cette lettre ne contient aucun élément décisionnel propre mais contient uniquement l’expression de l’opinion dudit ministre sur l’état du droit et sur la légalité du contrôle médical critiqué. Il s’ensuit que cette lettre constitue un acte non susceptible d’un recours contentieux et que le recours est également irrecevable sous ce rapport.
Il suit de l’ensemble des considérations qui précèdent que le recours, en ce qu’il est dirigé contre les décisions sub 1) à 6), est à déclarer irrecevable.
Par ces motifs, le tribunal administratif, deuxième chambre, statuant contradictoirement, déclare le recours tant en réformation qu’en annulation irrecevable, condamne le demandeur aux frais.
Ainsi jugé par:
M. Schockweiler, vice-président M. Campill, premier juge Mme Lamesch, juge et lu à l’audience publique du 18 mars 1998, par le vice-président, en présence du greffier.
s. Legille s. Schockweiler greffier vice-président 7 8
