N° 10084 du rôle Inscrit le 30 juin 1997 Audience publique du 30 mars 1998
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Recours formé par Monsieur … LANGERS contre la commune de Differdange en matière de stage
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Vu la requête déposée le 30 juin 1997 au greffe du tribunal administratif par Maître Jean-Marie BAULER, avocat inscrit à la liste I du tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de Monsieur … LANGERS, architecte, demeurant à …, tendant à la réformation sinon à l’annulation 1.) d’une décision du collège échevinal de la commune de Differdange du 6 février 1997 qui envisage de mettre un terme au service provisoire de Monsieur LANGERS et 2.) d’une décision du conseil communal de Differdange du 28 mai 1997 refusant de prolonger la durée de son stage;
Vu l’exploit de l’huissier de justice Camille FABER, demeurant à Esch-sur-
Alzette, du 1er juillet 1997, par lequel cette requête a été signifiée à l’administration communale de Differdange;
Vu le mémoire en réponse déposé par Maître … NOTHAR, avocat inscrit à la liste I du tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au greffe du tribunal administratif le 1er décembre 1997 au nom de l’administration communale de Differdange;
Vu l’exploit de l’huissier de justice Pierre BIEL, demeurant à Luxembourg, du 2 décembre 1997, portant signification dudit mémoire en réponse à Monsieur … LANGERS;
Vu le mémoire en réplique déposé au greffe du tribunal administratif le 22 décembre 1997 par Maître Jean-Marie BAULER au nom de Monsieur … LANGERS;
Vu l’exploit de l’huissier de justice Camille FABER, demeurant à Luxembourg, du 24 décembre 1997, par lequel ce mémoire en réplique a été signifié à l’administration communale de Differdange;
Vu le mémoire en duplique déposé au greffe du tribunal le 9 février 1998 par Maître … NOTHAR au nom de l’administration communale de Differdange;
Vu l’exploit de l’huissier de justice Pierre BIEL, demeurant à Luxembourg, du 12 février 1998, portant signification dudit mémoire en duplique à Monsieur … LANGERS;
1 Vu les pièces versées en cause et notamment les décisions critiquées;
Ouï le juge-rapporteur en son rapport et Maître François MOYSE, en remplacement de Maître Jean-Marie BAULER, et Maître … NOTHAR , en leurs plaidoiries respectives.
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Par délibération du conseil communal du 17 mars 1995, approuvée par le ministre de l’Intérieur en date du 3 avril 1995, Monsieur … LANGERS a été nommé provisoirement aux fonctions d’architecte auprès de la ville de Differdange. Il a commencé son service provisoire pour une durée de deux ans le 1er juin 1995.
Par lettre du 14 novembre 1996, adressée au ministre de l’Intérieur, Monsieur LANGERS a retiré sa demande d’être admis à l’examen d’admission définitive des fonctionnaires communaux en invoquant « des raisons indépendantes de (sa) volonté ».
Par lettre du 6 février 1997, le collège échevinal de la ville de Differdange a informé Monsieur LANGERS que « conformément à l’article 4.3. de la loi modifiée du 24 décembre 1985 fixant le statut général des fonctionnaires communaux et l’article 5 (sic) du règlement grand-ducal du 8 juin 1979 relatif à la procédure à suivre par les administrations relevant de l'Etat et des communes, nous avons le regret de vous informer de notre intention de vouloir mettre un terme à votre service provisoire en tant que fonctionnaire au sein de l'administration communale de Differdange avec préavis d’un mois. » La lettre énumère ensuite un certain nombre de reproches concernant l’exécution de son travail pour conclure que « nous vous informons que vous disposez d’un délai de 15 jours à partir de la notification de la présente pour présenter d’éventuelles observations conformément aux dispositions légales et réglementaires en vigueur. » Copie de cette lettre a été adressée, pour avis, à la délégation des fonctionnaires et employés communaux de la ville de Differdange, qui a pris position dans cette affaire en date du 14 mars 1997.
Par lettre du 24 février 1997, le mandataire de Monsieur LANGERS a contesté « la forme du licenciement » ainsi que le bien-fondé de ce dernier.
En date du 7 mars 1997, Monsieur LANGERS a introduit une demande auprès du conseil communal de la ville de Differdange pour obtenir une prolongation de 12 mois de son service provisoire, afin de pouvoir se présenter à l’examen d’admission définitive des 3 et 5 juin 1997. La délégation des fonctionnaires et employés communaux a avisé favorablement cette demande de prolongation en date du 18 mars 1997.
Par délibération du 28 mai 1997, le conseil communal a refusé de faire droit à la demande de prolongation du stage au motif que « l’intéressé a commencé son service le 1er juin 1995 et que par conséquent ce dernier vient à son terme en date du 2 31 mai 1997 et qu’il invoque l’article 4 alinéa 3a) de la loi du 24 décembre 1985 fixant le statut général des fonctionnaires communaux pour l’obtention de cette prolongation; Considérant que cette faveur à l’égard du sieur LANGERS n’est nullement justifiée, étant donné qu’aucune raison indépendante de sa volonté n’a empêché l’intéressé de se soumettre à l’examen d’admission définitive dans les délais prévus. » Monsieur LANGERS a été informé de cette décision par lettre recommandée du 28 mai 1997, qui précisait encore que: « Etant donné que votre service provisoire se termine le 31 mai 1997, vous devez donc cesser vos fonctions à cette date. » Copie de la délibération du conseil communal, approuvée par l’autorité supérieure en date du 25 juin 1997, fut remise à Monsieur LANGERS en date du 2 juillet 1997 Par requête déposée le 30 juin 1997, Monsieur LANGERS a introduit un recours en réformation sinon en annulation à l’encontre de la décision prise en date du 6 février 1997 par le collège des bourgmestre et échevins ainsi qu’à l’encontre de la décision du 28 mai 1997 prise par le conseil communal.
A l’appui de son recours, il soulève d’abord que les décisions critiquées ont été prises en violation de l’article 4 alinéa 3 de la loi modifiée du 24 décembre 1985 fixant le statut général des fonctionnaires communaux, ci-après dénommée « le statut », en ce qu’il n’a pas été entendu en ses explications orales préalablement au licenciement. Le texte invoqué par la commune, à savoir l’article 9 du règlement grand-ducal du 8 juin 1979 relatif à la procédure à suivre par les administrations relevant de l'Etat et des communes, qui prévoit une communication des éléments de fait et de droit à la base d’une décision par lettre recommandée, ne serait pas applicable en présence d’une disposition spéciale qui exigerait de recueillir des explications orales avant toute mesure de licenciement. Il estime dès lors que ses droits de la défense ont été violés et que toute la procédure est à annuler.
Il invoque ensuite l’illégalité du licenciement qui n’aurait pas respecté le délai de préavis d’un mois prévu par l’article précité du statut.
En ce qui concerne la décision prise en date du 6 février 1997, il soulève l’incompétence du collège échevinal pour prendre une décision de licenciement et fait valoir à cet effet que conformément à l’article 4-3 du statut, le conseil communal serait la seule autorité compétente pour se prononcer en faveur d’une telle mesure de licenciement.
A titre subsidiaire, au cas où la décision précitée serait à considérer comme simple information et que seule la lettre du 28 mai 1997 serait à considérer comme décision de licenciement, le demandeur conclut à l’annulation de cette décision étant donné qu’elle viole les dispositions de l’article 6 du règlement grand-ducal du 8 juin 1979 en ce qu’elle n’indique pas les motifs par l’énoncé au moins sommaire de la cause juridique qui lui sert de fondement.
A titre plus subsidiaire, le demandeur estime que les décisions critiquées reposeraient sur des motifs erronés tant en fait qu’en droit. A cet effet, il conteste formellement les reproches émis par la commune à l’appui de sa décision de licenciement pour conclure qu’ils sont inexacts et qu’ils ne peuvent dès lors pas servir 3 pour motiver un licenciement. Le demandeur offre de prouver, par l’audition de témoins, les faits tels qu’ils se trouvent relatés dans sa requête introductive d’instance.
L'administration communale de Differdange conclut en premier lieu à l’irrecevabilité du recours en réformation, la loi ne prévoyant pas un recours au fond en cas de refus de prolongation du service provisoire d’un stagiaire d’une commune.
Elle relève ensuite l’irrecevabilité du recours en ce qu’il est dirigé contre la lettre du collège échevinal du 6 février 1997, au motif que la prédite lettre n’est pas constitutive d’une décision administrative susceptible d’un recours. A ce titre, elle fait valoir que la prédite lettre ne constitue pas une décision de licenciement ou de révocation du service provisoire, mais qu’il s’agit d’une simple déclaration d’intention du collège échevinal agissant sur base des articles 4.3 du statut et 9 du règlement grand-ducal précité. Elle souligne à cet effet qu’après avoir recueilli les observations du demandeur et l’avis de la délégation, le collège échevinal n’aurait réservé aucune autre suite à son intention de faire révoquer le service provisoire.
Subsidiairement et quant au fond, elle demande que l’offre de preuve formulée par Monsieur LANGERS soit écartée pour être ni pertinente ni concluante.
En ce qui concerne la délibération du conseil communal du 28 mai 1997 refusant de faire droit à la demande de Monsieur LANGERS de prolonger son service provisoire, elle estime que le recours doit, à peine d’irrecevabilité, être dirigé non pas contre la décision du conseil communal, mais contre la décision du ministre de l’Intérieur qui approuve ou rejette la décision du conseil communal.
A titre subsidiaire, elle fait valoir que la prolongation du service provisoire est une faveur à laquelle le conseil communal peut accéder, sans qu’il y soit légalement tenu. En l’espèce, elle estime que Monsieur LANGERS ne mérite pas une telle faveur, étant donné qu’il n’a pas présenté à l’appui de sa demande un motif valable permettant de justifier une prolongation de son service provisoire.
Dans son mémoire en réplique, le demandeur rétorque que la lettre du collège échevinal du 6 février 1997 constituerait une décision susceptible de faire grief, dans la mesure où elle informerait le demandeur de la décision du conseil communal de le licencier. Il affirme que dès qu’un acte administratif est défavorable à un administré, il doit être considéré comme faisant grief et par conséquence il serait susceptible de faire l’objet d’un recours.
Concernant le reproche que seule la décision d’approbation du ministre de tutelle pourrait être attaquée, il soulève d’une part, qu’il n’aurait jamais reçu une telle décision, de sorte qu’elle ne saurait utilement être invoquée à son encontre, et d’autre part, que l’acte de délibération du conseil communal aurait une existence propre et pourrait dès lors faire l’objet d’un recours pour les vices qui lui sont inhérents.
Quant au fond, il fait valoir qu’il serait erroné de prétendre que la prolongation du service provisoire est une « faveur », mais qu’il s’agirait d’une « possibilité » lorsque des circonstances le nécessitent. Dans ce contexte, il relève que comme la commune ne l’aurait pas informé sur les modalités de l’examen de fin de stage, il 4 n’aurait pas disposé de suffisamment de temps pour préparer cet examen et que c’est dès lors par la faute de la commune qu’il a été contraint de demander la prolongation de son stage. Il s’agirait donc bien d’un cas de force majeure indépendant de sa volonté.
Dans son mémoire en duplique, la commune maintient son argumentation relative à l’irrecevabilité du recours dans la mesure où il est dirigé contre la lettre du collège échevinal du 6 février 1997.
Elle insiste encore sur le fait que le demandeur a reçu notification de la décision du ministre de l’Intérieur approuvant la délibération du conseil communal du 28 mai 1997. Elle prend encore position concernant le reproche qu’elle aurait omis d’informer le demandeur en temps utile sur les modalités de l’examen de fin de stage et de l’avoir ainsi privé du temps nécessaire pour préparer cet examen, en précisant qu’il résulte d’une lettre du 7 mars 1997, adressée par le demandeur à la commune, qu’il connaissait les dates exactes de l’examen mais qu’il ne résulterait par contre d’aucune pièce que le demandeur se serait inscrit à cet examen.
Finalement, elle estime qu’il serait erroné de prétendre que le refus de prolongation du stage ne serait pas motivé, alors que la délibération du conseil communal du 28 mai 1997 indiquerait clairement que la demande de prolongation n’est pas justifiée par une raison indépendante de la volonté du demandeur, de sorte que la demande ne rentre pas dans les prévisions de l’article 4.3 du statut.
QUANT AU RECOURS EN REFORMATION Conformément à l’article 3 de la loi du 7 novembre 1996 portant organisation des juridictions de l’ordre administratif, le tribunal administratif n’est compétent pour connaître comme juge du fond que des recours en réformation dont les lois spéciales lui attribuent connaissance.
L’article 5 du statut prévoit un recours en réformation contre une décision de refus d’admission définitive d’un fonctionnaire-stagiaire au sein du service de la commune. Comme ni l’article précité ni aucune autre disposition légale n’admet la possibilité d’un recours au fond contre l’une quelconque des deux décisions faisant l’objet du présent recours, le tribunal est incompétent pour connaître du recours en réformation introduit contre les décisions sub 1 et 2.
QUANT AU RECOURS EN ANNULATION Concernant la décision du collège échevinal du 6 février 1997:
Le tribunal est appelé de prime abord à vérifier la recevabilité du recours relative à la nature de l’acte critiqué.
A cette fin, le tribunal devra examiner si l’acte litigieux constitue une décision administrative au sens de la loi précitée du 7 novembre 1996, c’est-à-dire une véritable décision affectant les droits et intérêts du demandeur qui la conteste.
5 L’acte émanant d’une autorité administrative, pour être sujet à un recours contentieux, doit constituer, dans l’intention de l’autorité qui l’émet, une véritable décision, à qualifier d’acte de nature à faire grief, c’est-à-dire un acte susceptible de produire par lui-même des effets juridiques affectant la situation personnelle ou patrimoniale de celui qui réclame (cf. F. Schockweiler, Le Contentieux administratif et la Procédure administrative non contentieuse en droit luxembourgeois, 2e éd., 1996, n°59).
En l’espèce, la décision du collège échevinal du 6 février 1997 ne contient aucun élément décisionnel, mais elle se borne à énoncer l’intention de la commune à procéder au licenciement du demandeur en service provisoire. En effet, il ressort des termes mêmes de l’acte litigieux que la commune a « l’intention de vouloir mettre un terme à (son) service provisoire en tant que fonctionnaire au sein de l’administration communale de Differdange avec préavis d’un mois ». Elle l’invite par conséquent, et conformément aux dispositions de l’article 4.3 du statut, à présenter ses observations.
La commune a dès lors, dans un premier stade, simplement entamé une procédure de licenciement en vue, le cas échéant, d’une décision de licenciement pour les motifs plus amplement précisés dans la lettre en question.
Il n’existe donc pas en l’espèce une décision de nature à faire grief au demandeur, alors que l’acte attaqué constitue simplement un acte préparatoire, de sorte que le recours en ce qu’il est dirigé contre ladite décision est à déclarer irrecevable.
Concernant la décision du conseil communal du 28 mai 1997 approuvée par l’autorité supérieure en date du 25 juin 1997:
La partie défenderesse conclut à l’irrecevabilité du recours en ce qu’il est dirigé uniquement contre la décision du 28 mai 1997, alors que le demandeur aurait dû attaquer la décision d’approbation du ministre de l’Intérieur.
Aux termes de l’article 30 de la loi communale du 13 décembre 1988, telle qu’elle a été modifiée, « le conseil communal nomme, révoque et démissionne les fonctionnaires et les employés de la commune, sous l’approbation du ministre de l’Intérieur ».
Il se dégage de cette disposition que toute décision qui aboutit à une cessation des relations entre la commune et le fonctionnaire est soumise à approbation tutellaire.
En l’espèce, le refus de prolonger le service provisoire du demandeur aboutit de facto à mettre fin aux relations de travail ayant existées entre parties, de sorte que l’approbation ministérielle est requise conformément aux dispositions légales précitées.
Il ressort des pièces à disposition du tribunal que la décision litigieuse du 28 mai 1997 a été approuvée par le ministre de l’Intérieur en date du 25 juin 1997, de sorte que la validité de la décision du conseil communal n’est pas en cause. Pour que le recours soit valablement introduit, il suffit qu’il soit dirigé contre l’acte dont la régularité est contestée.
6 En effet, en vertu du principe de l’autonomie communale, le demandeur a valablement pu introduire son recours à l’encontre de la seule décision du conseil communal, étant donné que la décision d’approbation n’a pas d’existence en-dehors de la décision approuvée avec laquelle elle forme un tout. Il s’ensuit qu’en attaquant la décision approuvée, le demandeur entreprend nécessairement la décision d’approbation qui en constitue le complément indispensable.
Le recours en annulation formé contre la seule décision du conseil communal portant sur le refus de prolonger le service provisoire, est dès lors recevable pour avoir été introduit par ailleurs dans les formes et délai de la loi.
Aux termes de l’article 4.1 du statut « la nomination provisoire vaut admission au service provisoire pour une durée de deux ans » et aux termes de l’article 4.2 alinéa 2 « le fonctionnaire en service provisoire est censé entrer en fonction dès le moment de la prestation de serment, à moins que l’entrée en fonction effective n’ait lieu à une autre date ».
En l’espèce, par délibération du conseil communal du 17 mars 1995, le demandeur a reçu sa nomination aux fonctions d’architecte auprès de l'administration communale de Differdange. Il a commencé son service provisoire le 1er juin 1995, de sorte que cette date est à prendre en considération pour déterminer la durée de son service provisoire qui, conformément à la loi, s’étend sur 2 ans, pour arriver à son terme le 31 mai 1997.
Avant la fin du service provisoire, les fonctionnaires doivent subir un examen qui décide de leur admission définitive. En l’espèce, il ressort d’une lettre du 14 novembre 1996 que le demandeur a retiré à cette date sa demande d’admission à l’examen des fonctionnaires communaux. Il ressort encore d’une lettre du 7 mars 1997 que le demandeur a informé le bourgmestre de la ville de Differdange qu’il désirait se présenter aux examens d’admission définitive des 3 et 5 juin 1997. Son service provisoire expirant le 31 mai 1997, il a demandé par conséquent une prolongation de son service provisoire pour pouvoir participer aux prédits examens. Le conseil communal a refusé de faire droit à sa demande par délibération du 28 mai 1997, décision qui fait l’objet du présent litige.
Il convient d’examiner la nature de la décision litigieuse du conseil communal, étant donné que la partie demanderesse soutient qu’il s’agit d’un licenciement et que la procédure de licenciement aurait dû être respectée, alors que la partie défenderesse estime que le service provisoire du demandeur venait tout simplement à expiration, de sorte que les parties n’étaient plus engagées réciproquement après cette date, sans qu’aucune manifestation de volonté de la part de la commune n’ait été nécessaire.
L’article 4.3 prévoit deux hypothèses dans lesquelles il peut être mis fin au service provisoire. D’un côté, le fonctionnaire en service provisoire peut être révoqué à tout moment en cours de contrat et, d’un autre côté, il est mis fin au service provisoire, à la fin de celui-ci, lorsqu’il n’a pas été prolongé par le conseil communal ou si aucune nomination définitive n’est intervenue.
7 En l’espèce, le tribunal constate qu’il a été mis fin au service provisoire à l’échéance de celui-ci.
En effet, le demandeur ne s’est pas présenté à l’examen d’admission définitive avant l’écoulement de son service provisoire et il ne remplit donc pas les conditions en vue d’être nommé à titre définitif.
En outre le conseil communal a, par sa décision du 28 mai 1997, refusé de prolonger le service provisoire, telle que cette faculté lui est réservée par l’article 4.3 alinéa 6 qui dispose que « le service provisoire peut être prolongé pour une période s’étendant au maximum sur douze mois: a.) en faveur du fonctionnaire en service provisoire qui n’a pas su se soumettre à l’examen d’admission définitive pour des raisons indépendantes de sa volonté; b.) en faveur du fonctionnaire en service provisoire qui a subi un échec à l’examen d’admission définitive. » Il se dégage de ce texte que le conseil communal, autorité compétente conformément aux dispositions de l’article 4.3 alinéa 8, dispose d’un pouvoir d’appréciation pour accorder cette faveur à un fonctionnaire qui en fait la demande. En l’espèce, le demandeur n’a démontré ni à l’appui de sa demande de prolongation ni en cours d’instance, qu’il méritait cette faveur, de sorte que le conseil communal a pu refuser la prolongation du service provisoire.
Il se dégage de ce qui précède que, comme une nomination définitive n’a pas pu intervenir et comme le service provisoire n’a pas été prolongé, le service provisoire a pris fin à la date du 31 mai 1997.
La décision déférée n’est dès lors pas entachée d’erreur de droit et n’encourt pas l’annulation.
Par ces motifs, le tribunal administratif, deuxième chambre, statuant contradictoirement;
se déclare incompétent pour connaître du recours en réformation, déclare irrecevable le recours en annulation dirigé contre la décision du collège des bourgmestre et échevins du 6 février 1997, déclare non fondé le recours en annulation dirigé contre la décision du conseil communal de la ville de Differdange du 28 mai 1997;
condamne le demandeurs aux frais.
Ainsi jugé par:
M. Schockweiler, vice-président, M. Campill, premier juge 8 Mme Lamesch, juge, et lu à l’audience publique du 30 mars 1998 par le vice-président, en présence du greffier.
s. Legille s. Schockweiler greffier vice-président 9
