N°s 10418 et 10419 du rôle Inscrits le 19 novembre 1997 Audience publique du 2 avril 1998
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Recours formé par GREENPEACE LUXEMBOURG a.s.b.l et Monsieur … FELTEN contre le Ministre de l’Environnement en présence du Syndicat Intercommunal SIDOR en matière de protection de l’environnement
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Vu la requête déposée le 19 novembre 1997 au greffe du tribunal administratif par Maître Roy REDING, avocat inscrit à la liste I du tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de l’association sans but lucratif GREENPEACE LUXEMBOURG a.s.b.l., avec siège social indiqué à Esch/Alzette, 34, avenue de la Gare, et de Monsieur … FELTEN, …, demeurant à …, inscrite sous le numéro 10419 du rôle et tendant principalement à la réformation, subsidiairement à l’annulation:
1. d’une décision du ministre de l’Environnement du 7 août 1997 autorisant le syndicat intercommunal SIDOR (syndicat intercommunal pour la gestion des déchets en provenance des ménages et des déchets assimilables des communes des cantons de Luxembourg, d’Esch et de Capellen) à exploiter jusqu’au 4 mars 1998 trois fours d’incinération sans installation de filtration NOx et 2. pour autant que de besoin d’une décision du Gouvernement en Conseil du 4 juillet 1997 dispensant le ministre de l’Environnement de recourir à la procédure publique;
Vu la requête déposée le 19 novembre 1997 au greffe du tribunal administratif par Maître Roy REDING, avocat inscrit à la liste I du tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de l’association sans but lucratif GREENPEACE LUXEMBOURG a.s.b.l., avec siège social indiqué à Esch/Alzette, 34, avenue de la Gare, et de Monsieur … FELTEN, …, demeurant à…, inscrite sous le numéro du rôle 10418 et tendant à voir assortir du sursis d’exécution la décision déférée du ministre de l’Environnement du 7 août 1997, ainsi qu’à la fermeture immédiate de l’installation d’incinération de déchets SIDOR;
Vu les exploits de l’huissier de justice Guy ENGEL, demeurant à Luxembourg, du 21 novembre 1997 par lesquels ces deux requêtes ont été signifiées au syndicat intercommunal SIDOR;
Vu le mémoire en réponse du délégué du Gouvernement déposé au greffe du tribunal administratif en date du 22 janvier 1998;
1 Vu le mémoire en réponse déposé le 26 janvier 1998 au greffe du tribunal administratif par Maître Roger NOTHAR, avocat inscrit à la liste I du tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom du syndicat intercommunal SIDOR;
Vu l’exploit de l’huissier de justice Pierre BIEL, demeurant à Luxembourg, du 27 janvier 1998 par lequel ce mémoire en réponse a été signifié à l’association sans but lucratif GREENPEACE LUXEMBOURG a.s.b.l., ainsi qu’à Monsieur … FELTEN;
Vu le mémoire en réplique déposé au greffe du tribunal administratif le 11 février 1998 par Maître Roy REDING au nom des parties demanderesses;
Vu l’exploit de l’huissier de justice Guy ENGEL, demeurant à Luxembourg, du 6 février 1998 par lequel ce mémoire en réplique a été signifié au syndicat intercommunal SIDOR ainsi qu’à Maître Roger NOTHAR;
Vu les pièces versées en cause et notamment les actes critiqués;
Ouï le juge-rapporteur en son rapport, Maîtres Roy REDING et Roger NOTHAR, ainsi que Monsieur le délégué du Gouvernement Guy SCHLEDER en leurs plaidoiries respectives aux audiences publiques des 16 et 19 mars 1998.
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Considérant que l’association sans but lucratif GREENPEACE LUXEMBOURG a.s.b.l. aux coordonnées indiquées par « établie et ayant son siège social Esch/Alzette, 34, avenue de la Gare, y représentée par son conseil d’administration actuellement en fonctions », ainsi que Monsieur … FELTEN, …, demeurant à …, ont déposé au greffe du tribunal administratif en date du 19 novembre 1997 deux requêtes, dont la première tend principalement à la réformation et subsidiairement à l’annulation d’une décision du ministre de l’Environnement du 7 août 1997 ayant autorisé le syndicat intercommunal pour la gestion des déchets en provenance des ménages et des déchets assimilables des communes des cantons de Luxembourg, d’Esch et de Capellen, ci-après appelé « syndicat intercommunal SIDOR », établi à Leudelange, route de Bettembourg, à exploiter jusqu’au 4 mars 1998 les trois fours d’incinération existants sans installation de filtration NOx, aux conditions et réserves plus amplement spécifiées dans ladite autorisation, ainsi qu’en second lieu et pour autant que de besoin d’une décision ainsi qualifiée du Conseil de Gouvernement du 4 juillet 1997 se trouvant à la base de la prédite autorisation déférée;
Que la seconde requête tend à l’obtention du sursis à exécution relativement à la décision ministérielle précitée, ainsi qu’à la fermeture immédiate de l’installation d’incinération de déchets SIDOR;
Considérant que dans l’intérêt d’une bonne administration de la justice et conformément aux conclusions concordantes des parties à la barre, il échet de joindre les deux recours, respectivement introduits sous les numéros du rôle 10418 et 10419, pour y voir statuer par un seul et même jugement;
2 Considérant qu’il est constant en cause que la décision ministérielle déférée était appelée à produire des effets limités dans le temps, venus à échéance le 4 mars 1998 et qu’une nouvelle décision ministérielle datée du 4 mars 1998 a été notifiée au syndicat intercommunal SIDOR en date du 5 mars 1998, laquelle conditionne actuellement le fonctionnement de l’usine d’incinération litigieuse, sise à Leudelange;
I. Quant à la compétence du tribunal saisi Considérant que dans les circonstances données et avant tout autre examen de la capacité d’ester en justice, voire de la qualité pour agir, ainsi que de l’intérêt à agir dans le chef des deux parties demanderesses, il échet de déterminer le type de recours déféré au tribunal administratif, ainsi que les pouvoirs dévolus à celui-ci à l’heure actuelle dans le cadre de sa saisine;
Considérant que le délégué du Gouvernement s’est rapporté à prudence de justice quant à la recevabilité du recours en réformation, le mandataire du syndicat intercommunal SIDOR s’étant rallié à ses conclusions;
Considérant que la décision ministérielle déférée est intervenue dans le cadre de la loi modifiée du 9 mai 1990 relative aux établissements dangereux, insalubres ou incommodes, après que le Conseil de Gouvernement en sa séance du 4 juillet 1997 se fût déclaré d’accord à ce que le ministre compétent confère l’autorisation pour la réalisation des systèmes « by-
pass », sans délai et sans procédure publique;
Considérant que conformément à l’article 13 de la loi précitée du 9 mai 1990, le tribunal administratif siège en la matière comme juge du fond, cette disposition légale consacrant ainsi en principe la compétence de la juridiction saisie;
Considérant que dans le cadre d’un recours en réformation, le juge est amené à apprécier la décision déférée quant à son bien-fondé et à son opportunité avec le pouvoir d’y substituer sa propre décision, impliquant que cette analyse s’opère au moment où il est appelé à statuer (Cour adm. 19 février 1998, Kijamet, n° 10259C du rôle; trib. adm. 1er octobre 1997, Engel, Pas. adm. 01/1998 V° Recours en réformation, n°8);
Considérant que si du fait de la venue à échéance des effets de la décision ministérielle déférée à la date du 4 mars 1998, le pouvoir du tribunal appelé à en apprécier le bien-fondé, ainsi que son opportunité avec la possibilité d’y substituer sa propre décision, ne saurait plus s’exercer, il n’en reste cependant pas moins que dans le cadre du recours en réformation déposé, le tribunal garde l’obligation d’analyser la légalité de la décision déférée dans la mesure des moyens d’annulation y invoqués par l’administré à l’appui de son dit recours, voire à soulever d’office;
Qu’ainsi l’administré en question garde un intérêt à obtenir de la part de la juridiction saisie une décision relativement à la légalité des actes administratifs individuels valablement déférés, puisqu’en vertu d’une jurisprudence constante des tribunaux judiciaires, respectivement la réformation ou l’annulation des décisions administratives individuelles constitue une condition nécessaire pour la mise en oeuvre de la responsabilité des pouvoirs publics du chef du préjudice causé aux particuliers par les décisions en question (cf. trib. adm.
3 24 janvier 1997, Huremovic, Pas. adm. 01.1998, V° Procédure contentieuse, n° 1 et autres références y citées);
Considérant que l’absence d’effets produits par la décision ministérielle déférée à partir du 4 mars 1998, engendre également l’irrecevabilité du recours tendant à voir assortir celle-ci de l’effet suspensif, lequel recours est ainsi devenu sans objet;
Qu’il échet de souligner encore que de toute façon le tribunal saisi aurait été incompétent pour connaître du recours en question en ce qu’il tendait à voir ordonner une mesure définitive, à savoir la fermeture immédiate de l’installation d’incinération des déchets SIDOR, ainsi réclamée dans la requête introductive en effet suspensif du 19 novembre 1997;
Considérant que dans leur mémoire en réplique, les demandeurs ont étendu leur demande en effet suspensif en ce sens qu’ils y ont requis la fermeture provisoire de l’exploitation litigieuse, nonobstant appel contre la décision à intervenir au fond;
Que pour les raisons ci-avant dégagées, la décision ministérielle ayant cessé de produire ses effets, cette extension de la demande initiale, fût-elle recevable, est également devenue sans objet;
II. Quant à la recevabilité des demandes Considérant qu’à la base de sa demande GREENPEACE LUXEMBOURG s’est appuyée sur l’agrément lui conféré par le ministre de l’Environnement dans le cadre de l’article 43 de la loi du 11 août 1982 concernant la protection de la nature et des ressources naturelles portant modification de la loi du 27 juillet 1978 concernant la protection de l’environnement naturel;
Que dans son mémoire en réponse, le délégué du Gouvernement soutient que le présent litige a trait à la matière des établissements dangereux, insalubres ou incommodes, non couverte par l’agrément en question, de sorte que le recours serait ainsi irrecevable, à moins que GREENPEACE LUXEMBOURG ne soit en mesure de se prévaloir d’une lésion à caractère individuel dérivant directement de l’acte litigieux et distincte de l’intérêt général;
Que cette preuve n’étant pas rapportée en l’espèce, le recours serait irrecevable dans le chef de GREENPEACE LUXEMBOURG pour défaut d’intérêt;
Que le mandataire du syndicat intercommunal SIDOR s’est rallié à cette façon de voir;
Que dans son mémoire en réplique GREENPEACE LUXEMBOURG a fait valoir qu’en vertu du principe specialia generalibus derogant la recevabilité de son recours serait acquise en l’espèce, étant donné que la loi du 26 juin 1980 concernant l’élimination des déchets, telle que modifiée par la loi du 10 août 1992, ainsi visée, reconnaîtrait aux associations agréées, dont GREENPEACE LUXEMBOURG, la faculté d’exercer les droits reconnus à la partie civile et qu’il en serait de même pour la matière de la pollution atmosphérique en vertu de la loi modifiée du 21 juin 1976 relative à la lutte contre la pollution de l’atmosphère, telle que résultant du texte coordonné du 6 septembre 1993;
4 Que ces matières spéciales étant visées directement par le recours introduit, la loi générale sur les établissements dangereux ne saurait faire échec à l’action intentée par GREENPEACE LUXEMBOURG;
Que par ailleurs l’article 7 (2) de la loi du 7 novembre 1996 portant organisation des juridictions de l’ordre administratif consacrerait expressis verbis le droit des associations agréées en vertu de certaines lois spéciales d’exercer un recours administratif même en matière d’actes administratifs à caractère réglementaire, de sorte qu’a fortiori le droit au recours ne saurait être dénié aux dites associations agréées en matière de simples décisions administratives ainsi appelées par les demandeurs;
Considérant qu’à l’audience du 16 mars 1998, le tribunal administratif a soulevé d’office la question de la capacité d’ester en justice de l’association sans but lucratif GREENPEACE LUXEMBOURG sur base des dispositions de la loi modifiée du 21 avril 1928 sur les associations et les fondations sans but lucratif, en invitant ladite demanderesse à déposer les pièces de nature à corroborer pareille capacité notamment au voeu de l’article 26 de ladite loi;
Que dans sa lettre accompagnatrice des pièces ainsi déposées en date du 18 mars 1998, le mandataire de GREENPEACE LUXEMBOURG a émis ses réserves quant à la possibilité pour le tribunal de soulever d’office pareil moyen, qualifié par lui de nullité relative, non invoquée par les autres parties au litige;
Qu’en termes de plaidoiries, le mandataire du syndicat intercommunal SIDOR a relevé d’une part que le siège social indiqué dans les requêtes introductives par Esch-sur-Alzette, 34, avenue de la Gare, ne correspondrait pas au siège social consacré par les statuts, lequel, après plusieurs changements, serait localisé à Esch-sur-Alzette, 35, rue des Champs, sans jamais s’être trouvé à l’adresse indiquée dans les actes de procédure préqualifiés;
Qu’en second lieu l’organe représentatif indiqué dans la requête introductive par « conseil d’administration » n’existerait pas en vertu des statuts, lesquels, après plusieurs modifications de leur article 15, consacreraient en dernier lieu le pouvoir de représenter l’association dans toutes les affaires judiciaires et extrajudiciaires dans le chef d’un ou de plusieur(s) gestionnaire(s) chargé(s) de la gestion journalière de l’assocation et désigné(s) à l’unanimité par le comité;
Qu’il conclut ainsi à la nullité de ladite requête, s’analysant en une nullité de fond non susceptible d’être couverte en vertu de l’article 173 alinéa 2 du code de procédure civile, sinon à l’irrecevabilité du recours;
Que toujours en termes de plaidoiries, le mandataire de la demanderesse s’oppose à ce que les moyens d’irrecevabilité ainsi soulevés soient accueillis par le tribunal, pour ne pas avoir été proposés in limine litis, tout en faisant valoir que l’indication du siège social reposerait sur une erreur de fait, l’adresse mentionnée par 35, avenue de la Gare, Esch-sur-Alzette, correspondant au siège d’exploitation de GREENPEACE LUXEMBOURG, le siège social étant effectivement localisé en la même ville, 35, rue des Champs;
Considérant que les règles instituées par l’arrêté royal grand-ducal modifié du 21 août 1866 portant réglement de procédure en matière de contentieux devant le Conseil d’Etat, tel 5 qu’il a été maintenu en application devant le tribunal administratif par l’article 98 (1) de la loi du 7 novembre 1996 portant organisation des juridictions de l’ordre administratif, consacrent le caractère écrit de la procédure contentieuse devant les juridictions administratives, sauf les moyens d’ordre public pouvant être soulevés en tout état de cause, voire être suppléés d’office par la juridiction saisie;
Considérant qu’abstraction faite de la portée de l’agrément ministériel obtenu, la question de l’existence même d’une personne juridique, conditionnant notamment sa capacité d’ester en justice, constitue une donnée préalable essentielle ayant trait par ailleurs aux règles fondamentales directrices du procès devant les juridictions administratives;
Que se résolvant en une question d’ordre public, l’existence de la personnalité juridique dans le chef de l’association sans but lucratif GREENPEACE LUXEMBOURG est par essence-même de nature à obliger le tribunal à la soulever d’office (cf. trib. adm. 6 avril 1997, Fédération des Patrons Opticiens et Optométristes, N° 9537 du rôle, Pas. adm. 01/1998 V° Procédure contentieuse, n° 2);
Considérant qu’il est constant que la capacité active d’ester en justice ne saurait être reconnue qu’à des personnes disposant de la personnalité juridique;
Qu’il en est ainsi également des personnes morales, un groupement de fait dénué de la personalité juridique ne pouvant ester en justice;
Considérant qu’en droit luxembourgeois, la qualité de personne morale est refusée, en principe, au groupement non constitué dans l’une des formes prévues par la loi;
Considérant qu’avant l’entrée en vigueur de la loi du 21 avril 1928 sur les associations sans but lucratif et établissements d’utilité publique, le bénéfice de la personnalité morale ne pouvait être conféré que par une loi spéciale à des groupements, constitués dans un but autre que celui de réaliser des gains matériels (trib. adm. 19 février 1997, Goodyear, n° 9453 du rôle);
Que les conditions initiales prévues par ladite loi du 21 avril 1928 ont été substantiellement allégées à travers la dernière modification législative intervenue en date du 4 mars 1994, de sorte que le respect du résidu de dispositions essentielles actuellement visé par l’article 26 s’impose à plus forte raison;
Considérant que l’article 26 actuel de la loi modifiée du 21 avril 1928 dispose qu’en cas d’omission de publication des formalités prescrites par les articles 2, 3 alinéa 1er et 9, l’association ne pourra se prévaloir de la personnalité juridique à l’égard des tiers;
Considérant qu’en vertu de l’article 9 de la loi modifiée du 21 avril 1928, « toute modification aux statuts doit être publiée, dans le mois de sa date, au Mémorial, Recueil spécial des sociétés et associations »;
Qu’en l’espèce il est constant en cause que lors de l’assemblée générale de GREENPEACE LUXEMBOURG du 3 mars 1997, cinq articles des statuts ont subi des changements, dont l’article 15, 2e paragraphe, relatif aux gestionnaires appelés à représenter l’association dans toutes les affaires judiciaires et extrajudiciaires;
6 Que le procès-verbal relatant les changements de statuts en question a été enregistré au bureau des actes civils d’Esch-sur-Alzette en date du 26 février 1998 et déposé au registre du commerce et des sociétés à Luxembourg en date du 5 mars 1998, ainsi que l’a confirmé le mandataire de la demanderesse à l’audience publique du 19 mars 1998;
Considérant que c’est au moment où l’association sans but lucratif fait état de sa personnalité juridique, notamment par le fait d’agir en justice, qu’il y a lieu de se placer pour contrôler si elle a procédé aux publications et formalités requises par la loi;
Qu’en accordant aux associations sans but lucratif les avantages de la personnalité civile, le législateur a en effet tenu pour « équitable d’exiger qu’elles agissent au grand jour pour permettre non seulement aux associés et aux créanciers, mais aussi à l’opinion publique, de juger de leur activité » (cf. Goedseels, Traité juridique des associations sans but lucratif et des établissements d’utilité publique, page 117, n° 1035);
Qu’ainsi une situation régulière antérieure ou une régularisation postérieure à la date de l’introduction de la demande ne saurait être prise en considération;
Que cette exigence est d’autant plus naturelle dans le chef d’une entité, telle la demanderesse, qui, d’après ses statuts a pour objet d’ « exercer toute action judiciaire, devant les juridictions civiles, commerciales, administratives et repressives, permettant d’assurer la défense de la protection et de la préservation de la nature et de l’environnement » (art. 4 in fine);
Qu’elle s’impose à plus forte raison concernant une disposition des statuts ayant pour objet de définir les personnes habilitées à engager l’association dans une action judiciaire;
Considérant que même s’il est établi que GREENPEACE LUXEMBOURG a obtenu l’agrément ministériel prévu par l’article 43 de la loi modifiée du 11 août 1982 concernant la protection de la nature et des ressources naturelles pour participer ainsi à l’action des organismes publics ayant pour objet la protection de la nature et des ressources naturelles et pour exercer les droits reconnus à la partie civile en ce qui concerne les faits constituant une infraction au sens de la prédite loi, elle reste cependant en défaut de prouver que la formalité prescrite par l’article 9 de la loi modifiée du 21 avril 1928 a été accomplie ou seulement entamée au moment de l’introduction de ces deux recours (cf. C.E. 26 mars 1990, Biergerinitiativ Aktioun Scheierhaff a.s.b.l., n°s 8254 et 8269 du rôle);
Que dès lors GREENPEACE LUXEMBOURG ne peut se prévaloir de la personnalité juridique à l’égard des tiers;
Que par voie de conséquence le recours est irrecevable dans son chef;
Considérant qu’à l’appui de ses prétentions, Monsieur … FELTEN fait valoir qu’il est habitant du village où le syndicat intercommunal SIDOR exploite l’installation litigieuse et qu’il est partant directement concerné par les émissions hautement nuisibles à sa santé, d’autant plus qu’il souffre d’un asthme prononcé;
7 Que le délégué du Gouvernement lui oppose qu’il a omis de prouver que l’autorisation litigieuse est de nature à lui causer un préjudice nettement individualisé, de sorte que ses affirmations, d’un caractère vague et non documenté, ne sauraient suffire à prouver l’intérêt au recours;
Que le mandataire du syndicat intercommunal SIDOR d’ajouter que Monsieur FELTEN habite le centre de la localité de Leudelange, éloigné à plus de 1 km à vol d’oiseau du site SIDOR, lequel serait complètement isolé par rapport à Leudelange et situé dans la direction opposée aux vents dominants;
Que l’implantation et la conception du site SIDOR auraient été choisies pour éviter toute nuisance pour les habitants de ladite localité;
Qu’il serait par ailleurs significatif que ni les dits habitants, ni l’administration communale de Leudelange, à l’exception du seul demandeur FELTEN, « sans doute pour les besoins de la cause », n’auraient jamais intenté une action contre le SIDOR, voire se seraient plaints de ses activités;
Que dans son mémoire en réplique, Monsieur FELTEN formule une offre de preuve par tous moyens, et notamment par expertise médicale, tendant à établir qu’il souffre d’un asthme prononcé, très négativement influencé par les émissions NOx litigieuses en provenance de l’usine SIDOR;
Qu’il aurait dès lors un intérêt tout à fait légitime à voir cesser l’exploitation litigieuse;
Que son intérêt légitime et actuel ne serait en rien amoindri du fait que ni la commune de Leudelange, ni les autres habitants ne défendent leurs intérêts respectifs;
Que relativement à la question des vents dominants, il demande acte qu’il exige la production par le ministère de l’Environnement des statistiques établies, d’après les informations, sur la question de savoir combien de jours par mois le vent souffle en direction de Leudelange au départ de l’installation SIDOR;
Considérant qu’il résulte des débats menés à l’audience que Monsieur FELTEN est venu habiter à Leudelange, au numéro 1, rue de la Forêt, situé au centre de la localité, il y a à peu près un an, son lieu de résidence antérieur ayant été Strassen;
Considérant que toute partie demanderesse introduisant un recours contre une décision administrative doit justifier d’un intérêt personnel distinct de l’intérêt général;
Que si les voisins proches ont un intérêt évident à voir respecter les règles applicables en matière d’urbanisme, voire d’établissements dangereux, insalubres ou incommodes, cette proximité de situation constitue un indice pour étabir l’intérêt à agir, mais ne suffit pas à elle seule pour le fonder;
Qu’il faut de surcroît que l’inobservation éventuelle de ces règles soit de nature à entraîner une aggravation concrète de la situation de voisin;
8 Qu’en l’espèce, il est constant en cause que, bien que située à une distance approximative de 1 km de l’exploitation litigieuse du syndicat intercommunal SIDOR, l’habitation de Monsieur FELTEN fait partie d’une des localités avoisinant directement un site qui héberge l’usine d’incinération de déchets la plus importante de la région;
Qu’au vu de l’importance inhérente à l’émission possible de substances gazeuses, liquides ou solides dans l’atmosphère à partir de cette usine à envergure considérable, la non-
observation éventuelle de normes fixées par une décision d’autorisation d’exploitation, compte tenu de la réglementation en vigueur, est par essence de nature à pouvoir provoquer une aggravation tangible de la situation de l’habitant de pareille localité directement avoisinante, abstraction faite de ses prédispositions médicales ou psychologiques éventuelles;
Qu’ainsi même en l’absence de certificats médicaux ou de tout autre document précisant l’état de santé exact de Monsieur FELTEN et notamment son asthme allégué, sa situation de voisin proche, même de fraîche date, est de nature à caractériser dans son chef un intérêt individualisé, distinct de l’intérêt général, suffisant pour le moins à voir contrôler la conformité de l’autorisation déférée aux dispositions légales et réglementaires en vigueur (cf.
Cour adm., 24 juin 1997, Wertheim, Pas. adm, 01/1998, V° Procédure contentieuse, n° 3, et autres références y citées; trib. adm. 23 juillet 97, Schmit, ibidem n° 6);
Que par voie de conséquence, Monsieur … FELTEN a établi dans son chef l’intérêt suffisant pour voir introduire valablement un recours contre une décision administrative en matière d’établissements dangereux, insalubres ou incommodes, sous réserve des autres conditions requises analysées ci-après;
Considérant que dans son recours, Monsieur FELTEN vise à la fois la décision du ministre de l’Environnement du 7 août 1997, de même qu’une décision ainsi libellée du Conseil de Gouvernement du 4 juillet 1997, se trouvant à la base de la première décision;
Considérant que dans son mémoire en réponse, le délégué du Gouvernement fait valoir que le recours serait encore irrecevable dans la mesure où il est dirigé contre la décision du Gouvernement en Conseil du 4 juillet 1997 ainsi appelée, alors que le Gouvernement n’aurait rien décidé et qu’il ne serait d’ailleurs pas compétent pour prendre une décision en matière d’établissements dangereux, insalubres ou incommodes;
Que le ministre de l’Environnement aurait saisi le Conseil de Gouvernement dans le seul but de l’informer de son intention de prendre la décision litigieuse, laquelle aurait été prise par ledit ministre suivant ses compétences en la matière;
Considérant qu’il est constant en cause que seule une décision prise par une autorité administrative légalement habilitée à prendre des décisions unilatérales obligatoires pour les administrés est susceptible d’un recours contentieux devant le tribunal administratif;
Considérant qu’en l’espèce il résulte de l’extrait du procès-verbal n° 25/97 du Conseil de Gouvernement du 4 juillet 1997, approuvé dans la séance dudit conseil du 18 juillet 1997, versé en cause par le délégué du Gouvernement à la demande du tribunal, que sous le point 20 de l’ordre du jour, « après avoir entendu les interventions de Messieurs les ministres de l’Environnement et du Travail, le conseil s’est déclaré d’accord 9 a) à ce que les Ministres compétents donnent l’autorisation commodo/incommodo pour la réalisation du « by-pass » sans délais et sans procédure publique, ceci afin de rendre possible l’exploitation des trois lignes avec catalyseurs avec un maximum de sécurité;
b) à ce que SIDOR soit autorisé à exploiter temporairement les trois lignes sans catalyseurs en attendant l’installation des systèmes « by-pass », installation qui va prendre au moins 32 semaines à partir du passage de la commande; cette autorisation doit garantir la sécurité du personnel occupé sur le site et ménager d’une façon globale l’environnement;
c) les 32 semaines d’attente seront à mettre à profit pour définir les critères d’activation des « by-pass » et d’optimisation de la combustion dans les chaudières »;
Considérant qu’il résulte du procès-verbal en question que le Gouvernement en Conseil, devant une affaire concernant plusieurs départements, a fixé une ligne commune en marquant son accord avec les décisions à prendre par les ministres compétents en matière de commodo et incommodo, chacun en ce qui le concerne;
Que l’intervention du Gouvernement en Conseil se situe ainsi à un niveau de fixation d’une ligne commune et de dégagement d’une politique univoque dans un domaine particulier relevant de plusieurs ministères compétents;
Qu’il se dégage des considérations qui précèdent que les discussions du Gouvernement en Conseil du 4 juillet 1997, telles que relatées dans le procès-verbal versé en cause, ne sont pas à considérer comme décision de l’autorité administrative compétente au voeu de la loi modifiée du 9 mai 1990 précitée;
Que par voie de conséquence le recours est à déclarer irrecevable dans la mesure où il est dirigé contre la prise de position du Gouvernement en Conseil du 4 juillet 1997;
Considérant qu’il se dégage des développements qui précèdent que le recours en réformation introduit par Monsieur … FELTEN est à déclarer recevable dans la mesure ci-
avant dégagée, en tant que dirigé contre la décision du ministre de l’Environnement du 7 août 1997, pour répondre par ailleurs aux formes et délai prévus par la loi;
Que tant le recours en réformation considéré pour le surplus, que le recours en annulation introduit en ordre subsidiaire encourent dès lors l’irrecevabilité;
III. Quant au fond Considérant au fond que le syndicat intercommunal SIDOR a obtenu en date du 29 décembre 1983 l’autorisation d’exploiter au lieu-dit Kirchheck à Leudelange une usine pour la destruction des ordures ménagères et autres comprenant notamment trois fours d’incinération avec leurs installations annexes;
Que cette autorisation a été étendue en ce sens qu’en date du 20 avril 1989 le ministre du Travail a autorisé le syndicat intercommunal SIDOR à exploiter dans l’enceinte de son usine à Leudelange trois groupes électrogènes de secours, ainsi qu’un transformateur d’une puissance de 3000 kVA et que le ministre de l’Environnement l’a autorisé en date du 23 octobre 1991 à ériger au même site une installation de solidification des résidus de l’épuration des fumées et des cendres d’électrofiltres;
10 Que par décision du 4 juillet 1994, le ministre de l’Environnement a autorisé la modification de l’usine d’incinération sise à Leudelange, notamment par l’extension et l’exploitation du système d’épuration des fumées;
Que concernant les émissions des fours d’incinération, le ministre y a fixé les valeurs limites d’émission des monoxyde et dioxyde d’azote exprimés comme NO2 à la moyenne journalière de 70 mg/Nm3, ainsi qu’à la valeur moyenne demi-horaire de 400 mg/Nm3;
Que dans la nuit du 23 au 24 août 1996 un sinistre est intervenu, aboutissant à la destruction de l’installation de dénitrification des fumées en provenance du four 3;
Que par lettre du 27 août 1996, le minstre de l’Environnement a informé le syndicat intercommunal SIDOR que son arrêté ministériel précité du 4 juillet 1994 était devenu caduc, conformément à l’article 14 de la loi du 9 mai 1990 relatif aux établissements dangereux, insalubres ou incommodes;
Que par arrêté du 8 novembre 1996, le même ministre a retenu que l’exploitation des deux fours d’incinération restants devait se faire conformément aux conditions d’exploitation formulées dans son arrêté précité du 4 juillet 1994, « sauf en ce qui est contraire aux dispositions de l’arrêté du 8 novembre 1996 en question »;
Que suivant le point 5 des conditions spécifiques énumérées sub II de l’article 1er de l’arrêté du 8 novembre 1996, les valeurs limites d’émission en relation avec les émissions de monoxyde d’azote et de dioxyde d’azote ont été déclarées hors d’application pour la période d’exploitation limitée à 4 semaines à partir de la notifiction dudit arrêté;
Qu’un nouvel arrêté du même ministre de l’Environnement du 4 décembre 1996 est venu proroger l’autorisation antérieure pour une durée de 8 semaines et a été amendé par un arrêté ministériel du même titulaire du 24 décembre 1996 portant cette durée à 12 semaines à partir de sa notification intervenue le 27 décembre 1996;
Qu’un itératif arrêté du ministre de l’Environnement, intervenu le 30 janvier 1997, a retenu que désormais l’exploitation des deux fours d’incinération devait se faire conformément aux conditions d’exploitation formulées dans l’arrêté du 4 juillet 1994, sauf en ce qui était contraire aux dispositions dudit arrêté du 30 janvier 1997;
Que parmi les conditions spécifiques retenues au point II de l’article 1er de l’arrêté ministériel du 30 janvier 1997, les valeurs limites d’émission des monoxyde d’azote et dioxyde d’azote exprimés comme NO2 ont été portées à 200 mg/Nm3 comme valeur moyenne journalière, voire 400 mg/Nm3 comme valeur moyenne demi-horaire;
Que suite à la prise de position du Gouvernement en Conseil du 4 juillet 1997 précitée, le ministre de l’Environnement a, en date du 7 août 1997, pris la décision déférée autorisant le syndicat intercommunal SIDOR à exploiter jusqu’au 4 mars 1998 les trois fours d’incinération sans installation de filtration NOx, sous les réserves plus amplement précisées dans ladite autorisation;
Qu’ainsi il a fixé comme première condition que la mise en place des « by-pass » se fasse dans la période autorisée en question, pour retenir en second lieu que « l’exploitation se 11 fasse conformément aux conditions d’exploitation formulées dans l’arrêté 1/94/0120 délivré en date du 4 juillet 1994 par le Ministre de l’Environnement, à l’exception des valeurs limites d’émission pour le NOx qui ne sont pas d’application »;
Que c’est contre cette décision et plus particulièrement contre la dernière condition ci-
avant émargée qu’est dirigé le recours en réformation de Monsieur … FELTEN actuellement sous discussion;
Considérant qu’à l’appui de son recours, le demandeur fait valoir que la décision déférée serait inconstitutionnelle, contraire à la norme supérieure de droit communautaire et qu’elle violerait pour le surplus plusieurs textes de loi, tout en constituant un excès, sinon un détournement de pouvoir;
Considérant qu’en premier lieu Monsieur FELTEN déduit à partir du libellé des visas de la décision déférée du ministre de l’Environnement du 7 août 1997 que le Conseil de Gouvernement, en date du 4 juillet 1997, aurait pris une décision préalable en la matière;
Que de ce fait le Conseil de Gouvernement aurait excédé ses pouvoirs, la Constitution ne lui en conférant aucun, tel que cela résulterait de ses articles 36 et 76 à 83;
Que le demandeur propose par voie de conséquence une question préjudicielle en ce sens à poser à la Cour Constitutionnelle d’après le libellé suivant:
« La décision du Conseil de Gouvernement attaquée ne viole-t-elle pas les articles 36 et 76 à 83 de la Constitution en ce que:
- la Constitution du Grand-Duché ne lui confère aucun pouvoir de décision de quelque nature qu’il soit - la Constitution interdit au Grand-Duc, donc a fortiori à toute autre autorité, de suspendre des lois ou de dispenser de leur exécution »;
Considérant que les parties défenderesses estiment que le Conseil de Gouvernement, loin de violer la Constitution, aurait par contre correctement appliqué et interprété la loi en faisant usage d’une habilitation conférée par le pouvoir législatif de ne pas avoir recours, dans des situations déterminées par la loi, à la procédure de commodo et incommodo;
Que dès lors le renvoi devant la Cour Constitutionnelle serait à rejeter;
Que la délibération du Conseil de Gouvernement du 4 juillet 1997 révélerait en fait un acte interne du Gouvernement, par lequel celui-ci aurait manifesté son accord avec la décision à prendre par l’autorité compétente en la matière, à savoir le ministre de l’Environnement;
Considérant qu’il se dégage de l’analyse du procès-verbal n° 25/97 approuvé dans la séance du Conseil de Gouvernement le 18 juillet 1997, relaté ci-avant, que les délibérations du Conseil de Gouvernement du 4 juillet 1997 relativement à l’usine d’incinération SIDOR ne constituent pas une décision administrative faisant grief, mais une fixation d’une ligne de conduite commune dans un domaine précis relevant de la compétence de plusieurs ministères;
Que ce faisant le Gouvernement en Conseil, organe collégial, prévu entre autres par l’arrêté royal grand-ducal modifié du 9 juillet 1857 portant organisation du Gouvernement 12 grand-ducal, n’a fait qu’agir dans les limites de ses attributions, en ce qu’il est pour le moins politiquement impératif de mettre au diapason différents points de vue chaque fois que plusieurs ministères et a fortiori plusieurs titulaires sont concernés;
Qu’il échet de relever à plus forte raison que les questions proposées par le demandeur au tribunal aux fins de les voir poser à la Cour Constitutionnelle manquent de tout caractère pertinent, alors qu’aucune d’entre elles ne soulève une question susceptible d’être soumise en tant que telle à la Cour suprême;
Qu’en effet en vertu de l’article 6 de la loi du 27 juillet 1997 portant organisation de la Cour Constitutionnelle, il est patent que seulement lorsqu’une question relative à la conformité d’une loi à la Constitution est soulevée par une partie devant une juridiction de l’ordre judiciaire ou de l’ordre administratif, celle-ci est tenue de saisir en principe la Cour Constitutionnelle, abstraction faite des hypothèses dans lesquelles la loi dispense la juridiction de ce faire, voire dans lesquelles la juridiction, d’office, soulève pareille question;
Que force est de constater qu’aucune question de conformité d’une loi à la Constitution n’est érigée en l’espèce par le demandeur … FELTEN;
Que le moyen d’inconstitutionnalité se révèle partant être sans fondement aucun;
Considérant qu’en second lieu le demandeur invoque la contrariété de la décision ministérielle déférée à une série de normes supérieures du droit communautaire par lui ainsi décrites;
Que pour le surplus, il reproche à ladite décision de violer plusieurs lois nationales et de pêcher par excès, sinon détournement de pouvoir;
Qu’il énonce en premier lieu la directive 84/360/CEE du Conseil du 28 juin 1984 relative à la lutte contre la pollution atmosphérique en provenance des installations industrielles, dont l’article 4-2) exigerait qu’une autorisation d’exploitation ne saurait être délivrée que lorsque l’autorité compétente s’est assurée que l’exploitation de l’installation n’engendrera pas de pollution atmosphérique d’un niveau significatif en invoquant plus particulièrement l’émission de substances énumérées à l’annexe II, sub 2: par oxydes d’azote et autres composés d’azote;
Qu’il est également reproché au ministre d’avoir commis une violation du règlement grand-ducal du 5 août 1993 portant application de ladite directive 84/360/CEE, étant donné que ce texte n’habiliterait le ministre à accorder une autorisation d’exploitation à une installation, tel le site SIDOR, qu’après s’être assuré qu’aucune pollution atmosphérique d’un niveau significatif, au sens de l’annexe II précitée, de même qu’aucune valeur limite d’émission applicable ne serait dépassée;
Que plus particulièrement le ministre de l’Environnement aurait accordé l’autorisation querellée en ayant connaissance que l’installation SIDOR a dépassé depuis longtemps, de façon significative, les limites d’émission en NOx concernées, le demandeur renvoyant à des mesurages effectués en mai 1997 par le syndicat intercommunal SIDOR et communiqués à l’administration de l’Environnement, suivant lesquels les émissions NOx auraient été chaque 13 jour supérieures à la limite fixée dans l’autorisation du 30 janvier 1997 (200 mg/Nm3) pour avoir oscillé entre 320 et 380 mg/Nm3;
Qu’il est ainsi reproché au ministre de ne pas seulement avoir pris des précautions insuffisantes, mais d’avoir carrément autorisé une installation des plus polluantes en pleine connaissance de cause;
Qu’en second lieu il invoque la directive 85/203/CEE du 7 mars 1985 concernant les normes de qualité de l’air pour le dioxyde d’azote, qui aurait reconnu l’importance de la lutte contre la pollution de l’air, spécialement pour le dioxyde d’azote, en déterminant une valeur limite à ne pas dépasser sur chaque territoire national, fixée à 200 ug/m3 par année;
Qu’à ce propos, il propose au tribunal de poser à la Cour de Justice des Communautés Européennes la question préjudicielle suivante: « en prenant les décisions querellées DOUZE ans après l’adoption de la directive 85/203/CEE du 7 mars 1985 concernant les normes de qualité de l’air pour le dioxyde d’azote, le Conseil de Gouvernement respectivement le ministre de l’Environnement du Grand-Duché de Luxembourg n’ont-ils pas violé et le texte et l’esprit de ce texte communautaire, notamment en autorisant la continuation de l’exploitation d’une installation hautement polluante, sans filtres de dénitrification? »;
Que pareillement le ministre de l’Environnement aurait violé le règlement grand-ducal du 17 avril 1986 portant application de la directive prédite 85/203/CEE, la valeur limite annuelle pour le dioxyde d’azote fixé par 200 ug/m3 risquant, d’après le demandeur, d’être dépassée par l’exploitation d’installations hautement polluantes comme celle litigieuse;
Qu’en troisième lieu, Monsieur FELTEN renvoie aux directives 89/369/CEE et 89/429/CEE des 8 et 21 juin 1989 traitant l’une de la prévention de la pollution atmosphérique en provenance des installations nouvelles d’incinération des déchets municipaux et l’autre de la réduction de la pollution atmosphérique en provenance des installations existantes d’incinération des déchets municipaux;
Que d’après le demandeur, l’exploitation SIDOR devrait être considérée comme installation nouvelle au sens des directives en question, son autorisation de base datant d’après lui de 1994, date ultérieure à la date prévue à l’article 12 de la directive 89/369/CEE;
Qu’il renvoie également au texte de transposition national, à savoir le règlement grand-
ducal du 20 novembre 1991 concernant la réduction de la pollution atmosphérique en provenance des installations d’incinération des déchets municipaux et plus spécifiquement à son article 3 fixant les valeurs limites de certains polluants, telle la valeur limite en monoxydes et dioxydes d’azote fixée à la valeur moyenne journalière de 200 mg/Nm3;
Que d’après lui cette valeur limite aurait été dépassée de façon constante, de sorte que le ministre, aux termes de l’article 8 de la directive 89/369/CEE aurait dû veiller à ce que l’installation concernée ne continue pas à fonctionner, tant que les normes d’émission ne seraient pas respectées;
Qu’en aucun cas le droit communautaire ne permettrait d’établir des autorisations « provisoires » répétitives, engendrant l’exploitation d’une installation hautement polluante à l’instar de celle litigieuse;
14 Qu’au niveau des dispositions nationales violées selon le demandeur, ce dernier insiste sur ce que ni le Conseil de Gouvernement, ni le ministre ne sauraient dispenser un administré de l’exécution d’une loi, de sorte que plus particulièrement il n’aurait pas été dans le pouvoir de ces autorités d’accorder une autorisation dans le cadre de la loi modifiée du 9 mai 1990 précitée, sans recourir à la procédure publique;
Que de même le ministre n’aurait pas le pouvoir de modifier ultérieurement une autorisation délivrée précédemment en vertu de ladite loi;
Que plus particulièrement, en augmentant sans procédure publique préalable la valeur d’émission des NOx de 70 à 200 mg/Nm3, pour ensuite la faire « disparaître » dans la décision litigieuse, le ministre aurait méconnu ladite loi du 9 mai 1990 et excédé ses pouvoirs;
Qu’il lui est encore reproché d’avoir détourné ses pouvoirs, la violation de la loi lui reprochée n’ayant pas été le fruit d’une interprétation erronée des textes, pour s’être produite en pleine connaissance de cause pour des raisons de politique régionale, sinon nationale ainsi présentées par le demandeur;
Considérant que dans son mémoire en réponse, le délégué du Gouvernement relève en premier lieu que l’autorisation d’exploitation d’une usine pour les destructions des ordures ménagères et autres dans le chef du syndicat intercommunal SIDOR remonte à l’arrêté ministériel du 29 décembre 1983, époque à laquelle la directive 84/360/CEE n’existait pas encore;
Qu’ainsi cette directive ne s’appliquerait pas aux installations existantes, définies comme celles en fonctionnement avant le 1er juillet 1987, ce qui serait précisément le cas de figure de l’espèce;
Qu’en second lieu le représentant étatique fait valoir que ni la directive précitée 84/360/CEE, ni celles figurant sous les numéros 89/369/CEE et 89/429/CEE ne fixeraient des normes d’émission pour les NOx en provenance d’installations d’incinération de déchets municipaux;
Que par voie de conséquence, fussent-elles applicables à l’installation existante à Leudelange, ces normes communautaires n’auraient pas pu être violées, alors qu’elles n’auraient prévu aucun seuil dépassable en NOx;
Que relativement à la directive 85/203/CEE prévoyant en son point 4 de l’article 4 comme norme de qualité de l’air la valeur limite pour le dioxyde d’azote de 200 ug/m3 par année sur le territoire national, le délégué du Gouvernement retient que les mesures effectuées en 1996 auraient montré une concentration de 74 ug/m3 sur le territoire national et de 109 ug/m3 pour la station de mesurage située à Luxembourg/Centre;
Que par voie de conséquence, le ministre de l’Environnement n’aurait pas violé le droit communautaire en autorisant la poursuite de l’exploitation en question;
Que la demande de question préjudicielle à soumettre à la Cour de Justice des Communautés Européennes serait à son tour dénuée de fondement;
15 Que le représentant étatique insiste encore que la loi modifiée du 9 mai 1990 précitée habilite expressément l’exécutif à décider, notamment dans le cas où l’autorisation est caduque, si une nouvelle procédure de commodo-incommodo est requise ou non, l’article 14 de la même loi prévoyant qu’une nouvelle autorisation est nécessaire lorsque l’établissement a été détruit ou mis hors d’usage par un accident quelconque;
Qu’il fait encore valoir qu’en l’espèce, il n’y aurait eu ni extension de l’établissement, ni transformation comportant une modification substantielle, alors que d’un côté les installations détruites par l’incendie d’août 1996 auraient été remises en place, les responsables de l’usine SIDOR profitant de l’occasion pour installer de nouveaux dispositifs techniques s’ajoutant à ceux déjà existants, sans qu’il n’y ait eu un changement des procédés d’incinération, ni une augmentation de la capacité de traitement de l’installation;
Que le représentant du Gouvernement retient encore que l’affirmation du demandeur relative à la violation du règlement grand-ducal du 17 avril 1986 portant application de la directive 85/203/CEE serait des plus hypothétiques, dans la mesure où il ne fait énoncer qu’un risque de dépassement par une installation comme celle du SIDOR de la valeur limite fixée pour le dioxyde d’azote à 200 ug/m3;
Qu’en réalité ni en 1996, ni pour les 8 années précédentes, cette valeur n’aurait été outrepassée et ce dès avant la mise en exploitation de l’installation de dénitrification;
Que finalement le règlement grand-ducal du 5 août 1993, également visé par le demandeur, ne prévoirait pas de valeur limite pour les émissions en NOx, de sorte que ce dernier moyen serait également à écarter;
Considérant que le syndicat intercommunal SIDOR se rapporte à l’argumentation ci-
devant déployée par le représentant étatique, tout en faisant ajouter relativement à la directive 85/203/CEE que celle-ci n’aurait aucun rapport direct avec le présent litige;
Que ladite directive aurait pour objectif de fixer la norme de qualité de l’air pour le dioxyde d’azote, ainsi qu’elle le préciserait en son article 2, pour l’ensemble du territoire national des Etats membres;
Qu’elle serait par conséquent totalement étrangère à la fixation de la valeur d’émission d’une installation donnée;
Qu’abstraction faite du caractère éminemment clair du libellé de cette directive, ne nécessitant aucune interprétation par la juridiction communautaire, la demande de question préjudicielle formulée par Monsieur FELTEN serait en tout état de cause à abjuger;
Que du point de vue des dispositions nationales, le syndicat intercommunal SIDOR fait plaider qu’aux termes de l’article 5 de la loi modifiée du 9 mai 1990 précitée, une nouvelle autorisation ne serait nécessaire qu’en cas de transfert, d’extension ou de transformation d’un établissement des classes 1 ou 2;
Qu’aucune de ces hypothèses ne serait donnée en l’espèce, ce d’autant plus qu’une nouvelle procédure de commodo-incommodo ne serait prévue qu’en cas de modification 16 substantielle ayant pour conséquence de créer un inconvénient nouveau ou d’accroître le danger ou inconvénient existant;
Que l’autorité administrative aurait dès lors agi en conformité totale avec la loi du 9 mai 1990 en faisant usage de la faculté lui réservée par l’alinéa dernier de l’article 14 permettant de faire abstraction en pareille hypothèse d’une nouvelle procédure de commodo et incommodo;
Considérant que dans son mémoire en réplique, le demandeur fait valoir avant tout autre développement qu’il conteste que l’exploitation SIDOR serait effectuée actuellement dans le respect des conditions imposées par le ministre de l’Environnement dans sa décision déférée;
Qu’il se réserve à cet égard tous droits généralement quelconques;
Que tout en réitérant certains arguments déjà développés ci-avant, notamment au regard des pouvoirs dévolus au Conseil de Gouvernement en la matière, le demandeur insiste encore pour dire que l’autorisation de base caractérisant l’usine d’incinération SIDOR comme exploitation existante serait celle du 4 juillet 1994, à laquelle seule se référerait l’arrêté ministériel déféré, sans mentionner les autorisations antérieures devenues caduques d’après lui;
Que de ce fait la directive 84/360/CEE serait d’application à l’installation en question, cette dernière devant être comprise comme installation nouvelle tombant sous le champ d’application de la directive 89/369/CEE, ensemble le texte de transposition, le règlement grand-ducal du 20 novembre 1991 fixant la limite d’émission de NOx à 200mg/Nm3 en valeur journalière moyenne;
Que ce ne serait qu’en ordre subsidiaire, pour le cas où l’installation SIDOR serait qualifiée d’existante au sens de la directive 89/429/CEE, qu’il y aurait lieu de suivre son article 2 a) assimilant les installations existantes aux installations nouvelles pour ce qui est de l’application de l’article 3 concernant la limite d’émission en NOx précitée;
Que le demandeur estime en outre que les parties défenderesses se contredisent dans leur argumentation concernant les modalités d’application de l’article 14 de la loi modifiée du 9 mai 1990 à la base de la possibilité de ne pas avoir recours à la procédure publique;
Qu’enfin une violation du règlement grand-ducal du 5 août 1983 serait donnée en ce sens que contrairement aux affirmations du représentant étatique, le droit national connaîtrait une valeur limite pour l’émission des NOx, précisément celle prévue par l’article 3 du règlement grand-ducal du 20 novembre 1991, précité;
Considérant qu’il se dégage de l’autorisation ministérielle du 4 juillet 1994, visant expressément l’arrêté d’autorisation initial du 29 décembre 1983, que l’usine d’incinération SIDOR à Leudelange reste soumise aux dispositions de cette première autorisation, celle de 1994 étant simplement venue compléter les conditions d’exploitation parallèlement aux modifications de l’usine d’incinération y autorisées;
Que suite à l’incendie des 23/24 août 1996 l’autorisation du 4 juillet 1994 est devenue caduque en tant que telle;
17 Considérant qu’il échet de retenir préliminairement, à partir du cadre du présent litige se mouvant par rapport à la législation applicable en matière d’établissements dangereux, insalubres ou incommodes, la loi modifiée du 9 mai 1990 afférente prévoyant dans son article 14 visant la caducité des autorisations délivrées, qu’une nouvelle autorisation est nécessaire lorsque l’établissement a été détruit ou mis hors usage par un accident quelconque;
Que le même article prévoit que « les autorités ayant délivré l’autorisation décideront, cas par cas, si une nouvelle procédure de commodo et incommodo conformément aux articles 7 et 8 est requise »;
Que c’est dès lors à tort que le demandeur reproche au ministre de l’Environnement de ne pas avoir au recours à la procédure publique, en ce que ledit ministre a pu valablement décider en l’espèce que pareille mesure n’était pas légalement exigée, l’essentiel de l’ancienne installation SIDOR restant en place après due reconstitution;
Considérant que remontant à la fin de l’année 1983 pour le moins, l’usine d’incinération est à considérer comme installation existante au sens de la directive 84/360/CEE du Conseil du 28 juin 1984 relative à la lutte contre la pollution atmosphérique en provenance des installations industrielles, laquelle prévoit dans son article 2 point 3) qu’est à considérer comme installation existante, une installation en fonctionnement avant le 1er juillet 1987, voire qui a été construite ou autorisée avant cette date;
Qu’il est constant en cause que l’autorisation de l’usine d’incinération SIDOR a devancé en date la directive 84/360/CEE, laquelle par ailleurs ne prévoit pas de valeur limite d’émission, de sorte qu’en tant que telle ses dispositions ne s’appliquent pas en l’espèce, abstraction faite à ce stade de ses textes de transposition, de publication ou d’application ultérieurs en date;
Considérant que la directive 85/203/CEE du Conseil du 7 mai 1985 concerne les normes de qualité de l’air pour le dioxyde d’azote et a été transposée en droit national par règlement grand-ducal du 17 avril 1986;
Que d’après l’article 2 de ladite directive, celle-ci a pour objectif de fixer la norme de la qualité de l’air pour le dioxyde d’azote pour l’ensemble du territoire national des Etats membres;
Qu’ainsi l’article 2 du règlement grand-ducal du 17 avril 1986 précise qu’on entend par valeur limite la concentration de dioxydes d’azote à ne pas dépasser sur l’ensemble du territoire luxembourgeois pendant des périodes déterminées et dans les conditions précisées aux articles subséquents dudit règlement;
Que même à considérer que la valeur limite ainsi définie par rapport à l’ensemble du territoire du Grand-Duché de Luxembourg puisse être influencée par les émissions constatées, le cas échéant, à partir de l’usine d’incinération SIDOR, la partie demanderesse reste en défaut d’établir que la valeur limite pour le territoire national ainsi concerné, fixée par l’annexe I pour le dioxyde d’azote à 200 ug/m3, abstraction faite des détails de calcul suivant les références y plus précisément énoncées, aurait été dépassée en l’espèce de façon absolue, et moins encore du fait de l’usine SIDOR;
18 Que devant cette carence en fait, la partie demanderesse reste également en défaut de justifier en droit la question préjudicielle ci-avant énoncée proposée aux fins d’être posée à la Cour de Justice des Communautés Européennes;
Que le moyen en question, ensemble la demande de question préjudicielle, est partant également à écarter, tant au regard du texte communautaire que de la mesure de transposition nationale;
Considérant que les directives du Conseil 89/369/CEE du 8 juin 1989 concernant la prévention de la pollution atmosphérique en provenance des installations nouvelles d’incinération des déchets municipaux et la directive du Conseil 89/429/CEE du 21 juin 1989 concernant la réduction de la pollution atmosphérique en provenance des installations existantes d’incinération des déchets municipaux ont été transposées en droit luxembourgeois par le règlement grand-ducal du 20 novembre 1991 concernant la réduction de la pollution atmosphérique en provenance des installations d’incinération des déchets municipaux;
Qu’en vertu des dispositions en question, il faut entendre par installation existante d’incinération de déchets municipaux, une installation d’incinération de déchets municipaux dont la première autorisation d’exploitation a été délivrée avant le 1er décembre 1990, tandis qu’une installation nouvelle est celle dont l’autorisation d’exploitation a été délivrée à partir du 1er décembre 1990;
Que dans le cas des installations dont la capacité nominale est égale ou supérieure à 6 tonnes de déchets par heure, capacité dépassée par l’usine d’incinération SIDOR d’après les conclusions concordantes des parties à la barre, l’exploitation des installations existantes d’incinération des déchets municipaux est soumise au plus tard le 1er décembre 1995 aux mêmes conditions que celles imposées aux installations d’incinération nouvelles de la même capacité, sauf en ce qui concerne les dispositions de l’article 4 du règlement grand-ducal du 20 novembre 1991, qui sont remplacées par celles de l’article 12;
Considérant qu’il est constant en cause qu’aucune des deux directives précitées n’a prévu de valeurs limites d’émission concernant les NOx et plus précisément les monoxyde et dioxyde d’azote;
Que dans cette mesure les conclusions de la partie demanderesse concernant la violation des directives 89/369/CEE et 89/429/CEE tombent à faux, faute d’existence de valeurs limites afférentes, fixées par les textes communautaires en question;
Que le moyen est partant à écarter d’ores et déjà par rapport aux normes communautaires concernées;
Considérant toutefois que le règlement grand-ducal du 20 novembre 1991 a été pris également sur base de la loi du 21 juin 1976 relative à la lutte contre la pollution de l’atmosphére, ainsi que de la loi du 26 juin 1980 concernant l’élimination des déchets;
Qu’ainsi l’article 2 de la loi du 21 juin 1976 prévoit que des règlements grand-ducaux, à prendre sur avis obligatoire du Conseil d’Etat et avec l’assentiment de la commission de Travail de la Chambre des Députés, fixent les mesures à prendre en vue de prévenir, réduire ou 19 supprimer la pollution de l’atmosphère en indiquant plus précisément à la suite les champs d’application des règlements en question;
Que parallèlement l’article 12 de la loi du 26 juin 1980, abrogée entretemps par la loi du 17 juin 1994 relative à la prévention et à la gestion des déchets, a constitué une base habilitante suffisante, tel que l’a relevé le Conseil d’Etat dans son avis du 22 novembre 1990 (cf. doc. parl. 3406, page 23);
Que sur proposition de la commission de Travail de la Chambre des Députés, dont l’assentiment est requis en la matière, les dispositions des directives en question ont été élargies, notamment par le tableau figurant à l’article 3 du règlement, scindé en deux, pour prévoir une catégorie à part concernant les installations d’incinération dont la capacité est égale ou supérieure à 3 tonnes de déchets par heure, suivant les valeurs moyennes journalières et valeurs moyennes demi-horaires y prévues pour différents polluants;
Qu’in fine de ce dernier tableau figurent les monoxyde d’azote et dioxyde d’azote exprimés comme NO2, dont la valeur moyenne journalière d’émission ne peut dépasser 200 mg/Nm3 et la valeur moyenne demi-horaire celle de 400 mg/Nm3;
Qu’étant donné que l’installation d’incinération existante est à assimiler aux installations nouvelles à partir du 1er décembre 1995 en ce qui concerne la condition ainsi posée par l’article 3 b) dernière ligne du second tableau, les valeurs limites sont en toute occurrence applicables à l’usine d’incinération SIDOR considérée globalement en tant que telle;
Considérant que dans sa décision déférée du 7 août 1997, le ministre de l’Environnement a autorisé le syndicat intercommunal SIDOR « d’exploiter jusqu’au 4 mars 1998 les 3 fours d’incinération sans installation de filtration NOx » en fixant notamment comme conditions que « la mise en place des by-pass se fasse dans la période autorisée ci-
dessus » soit jusqu’au 4 mars 1998, et que « l’exploitation se fasse conformément aux conditions d’exploitation formulées dans l’arrêté 1/94/0120, délivré en date du 4 juillet 1994 par le ministre de l’Environnement, à l’exception des valeurs limites d’émssion pour le NOx qui ne sont pas d’application »;
Considérant que le libellé de l’exception ainsi prévue par le ministre de l’Environnement n’est pas univoque;
Que si le demandeur reproche au ministre d’avoir fait « disparaître » la condition du respect des valeurs d’émission NOx, le délégué du Gouvernement soutient qu’aucune disposition communautaire applicable en l’espèce ne contient pareille indication de valeurs d’émission, pas plus que le règlement grand-ducal du 5 août 1993 visé par le demandeur;
Qu’il est en outre un fait que la prise de position du Conseil de Gouvernement du 4 juillet 1997 ne se réfère pas directement à la question des valeurs d’émission en NOx;
Considérant que le tribunal est amené à dégager deux interprétations possibles de l’exception telle que libellée dans la décision ministérielle déférée;
20 Considérant que d’un côté, en partant du caractère non autrement spécifié de l’exception en question, celle-ci peut être lue comme visant de façon absolue les valeurs limites d’émission pour les NOx, qui seraient ainsi mises hors d’application;
Que si dans ce contexte, il est vrai qu’aucun texte communautaire applicable en l’espèce ne prévoit de valeurs limite d’émission en matière de NOx, pas plus que le règlement grand-ducal du 5 août 1993 précité, il n’en reste pas moins que le règlement grand-ducal du 20 novembre 1991 concernant la réduction de la pollution atmosphérique en provenance d’installations d’incinération des déchets municipaux précité retient, du moins à partir du 1er décembre 1995 en ce qui concerne le site d’exploitation SIDOR, les valeurs limites inscrites au second tableau in fine de l’article 3 concernant les monoxyde et dioxyde d’azote exprimés comme NO2;
Qu’un règlement grand-ducal valablement pris dans les limites de l’article 36 de la Constitution et constituant par essence une norme hiérarchiquement supérieure par rapport à un arrêté ministeriel, ne saurait en aucune manière être mis hors d’application par ce dernier;
Que si dès lors l’exception ministérielle critiquée vise ainsi les valeurs limites réglementairement fixées concernant les NOx, le ministre, ce faisant, a commis un excès de pouvoir et sa décision encourt l’annulation;
Considérant que d’un autre côté, l’exception litigieuse peut être vue en rapport avec l’autorisation ministérielle du 4 juillet 1994 également citée dans le cadre de l’alinéa considéré de la décision ministérielle déférée;
Que le tribunal est alors amené à retenir que seules les valeurs limites d’émission pour les NOx contenues dans ladite décision ministérielle du 4 juillet 1994, prévoyant pour le monoxyde et le dioxyde d’azote exprimés comme NO2 les normes de 70 mg/Nm3 comme valeur moyenne journalière et de 400 mg/Nm3 comme valeur moyenne demi-horaire, seraient mises hors d’application;
Qu’en pareille hypothèse les limites d’émission, plus élevées, fixées par l’article 3 du règlement grand-ducal précité resteraient d’application, à savoir pour les monoxyde et dioxyde d’azote exprimés comme NO2 respectivement 200 mg/Nm3 en tant que valeur moyenne journalière et 400 mg/Nm3 en tant que valeur moyenne demi-horaire;
Qu’en autorisant dès lors les trois fours d’incinération sans l’installation de filtration NOx, les valeurs limites réglementairement fixées restant en vigueur, faute de disposition hiérarchiquement équivalente en portant abrogation ponctuelle pour les cas et période de l’espèce, l’autorisation délivrée contrevient à l’article 3 du règlement grand-ducal du 5 août 1993 portant application de la directive 84/360/CEE du Conseil du 28 juin 1984 précités, en ce qu’avant de délivrer l’autorisation d’exploitation litigieuse, le ministre aurait dû s’assurer qu’aucune valeur limite d’émission applicable ne sera dépassée, toutes les valeurs limites de qualité de l’air applicables ayant été prises en compte;
Qu’en effet, même si au regard de l’article 6 du réglement grand-ducal du 5 août 1993 en question, l’usine d’incinération SIDOR est à considérer comme ayant disposé d’une autorisation d’exploitation au moment de l’entrée en vigueur dudit réglement et que partant à la lumière de l’examen de l’évolution de la meilleure technologie disponible et de la situation 21 de l’environnement, ces installations soient adaptées progressivement à la meilleure technologie disponible, dont l’application n’entraîne pas de coûts excessifs, en tenant compte de certains paramètres y émargés, il n’en reste pas moins que pour chaque nouvelle autorisation d’exploitation délivrée, le ministre doit au préalable s’assurer des exigences précisément émargées en l’article 3 précité;
Qu’en faisant expressément abstraction de toute installation de filtration NOx dans sa décision d’autorisation litigieuse du 7 août 1997, en ayant à sa disposition pour le moins les valeurs en NOx suivant leur moyenne journalière pour le mois de mai 1997, transmises par le syndicat intercommunal SIDOR à l’administration de l’Environnement, le ministre, d’après les données soumises au tribunal, n’a pas pu s’être assuré de façon raisonnable et suffisante que les limites d’émission NOx ne seront pas dépassées sous le couvert de son autorisation ainsi déférée, en présence des taux limites réglementaires restés, en toute hypothèse, en vigueur;
Que dans cette seconde hypothèse l’autorisation déférée encourt encore l’annulation pour raison de violation de la loi;
Qu’en toute occurrence l’arrêté du ministre de l’Environnement du 7 août 1997 est partant à annuler, étant entendu qu’en pareille hypothèse, les dispositions non observées ayant été circonscrites en l’espèce, il n’appartient pas impérativement au tribunal d’induire à partir des écrits lui soumis telle intention de l’auteur d’un acte administratif au moment où il a été posé;
Considérant que l’ensemble des éléments avancés par le demandeur tendant à voir sanctionner les inobservations alléguées des valeurs d’émission de polluants avancées comme étant applicables en l’espèce, relève d’une part du contrôle des juridictions répressives relativement au respect des dispositions applicables en la matière, notamment au regard de la pollution atmosphérique, voire de questions d’indemnisation à toiser par les juridictions civiles ou répressives compétentes suivant le cas, ni l’article 95bis de la Constitution, ni aucune autre disposition n’ayant conféré compétence au tribunal administratif pour connaître de cette matière, relevant par essence des droits civils visés par l’article 84 de la Constitution;
Qu’en vertu des mêmes dispositions et de l’incompétence afférente en découlant dans le chef du tribunal saisi, aucun donné acte y relatif ne saurait être délivré;
Par ces motifs;
le tribunal administratif, deuxième chambre, statuant contradictoirement;
joint les rôles 10418 et 10419;
dit le recours en effet suspensif et fermeture de l’installation sans objet;
déclare le recours en réformation introduit par GREENPEACE LUXEMBOURG irrecevable pour défaut de capacité d’ester en justice;
dit le recours en réformation introduit par Monsieur … FELTEN recevable dans la mesure des moyens en annulation y présentés et irrecevable au surplus pour défaut d’objet;
22 le dit fondé;
partant annule l’arrêté du ministre de l’Environnement du 7 août 1997 déféré;
se déclare incompétent pour connaître du recours en tant qu’il concerne les sanctions pénales ou civiles d’agissements allégués comme étant contraires à la loi;
condamne l’Etat aux frais, à l’exception de tous ceux exposés par GREENPEACE LUXEMBOURG, ainsi que de ceux exposés par Monsieur FELTEN pour le recours n°10418.
Ainsi jugé et prononcé à l’audience publique du jeudi 2 avril 1998 par M. Delaporte, premier vice-président M. Campill, premier juge M. Schroeder, juge en présence de M. Legille, greffier Legille Delaporte 23
