Tribunal administratif N° 48321 du rôle du Grand-Duché de Luxembourg ECLI:LU:TADM:2024:48321 2e chambre Inscrit le 27 décembre 2022 Audience publique du 29 janvier 2024 Recours formé par Monsieur …, …, contre une décision du ministre de l’Immigration et de l’Asile, en matière de protection temporaire
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JUGEMENT
Vu la requête inscrite sous le numéro 48321 du rôle et déposée le 27 décembre 2022 au greffe du tribunal administratif par Maître Marcel Marigo, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de Monsieur …, né le … à … (Nigéria), de nationalité nigériane, demeurant à L-…, tendant à l’annulation, sinon à la réformation d’une décision du ministre de l’Immigration et de l’Asile du 1er décembre 2022 portant refus de sa demande en obtention d’une protection temporaire ;
Vu le mémoire en réponse du délégué du gouvernement déposé au greffe du tribunal administratif le 24 mars 2023 ;
Vu les pièces versées en cause et notamment la décision déférée ;
Le juge-rapporteur entendu en son rapport, ainsi que Monsieur le délégué du gouvernement Jean-Paul Reiter en sa plaidoirie à l’audience publique du 27 novembre 2023.
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Le 24 novembre 2022, Monsieur … introduisit auprès du service compétent du ministère des Affaires étrangères et européennes, direction de l’Immigration, ci-après désigné par « le ministère », une demande de protection temporaire au sens de la loi modifiée du 18 décembre 2015 relative à la protection internationale et à la protection subsidiaire, ci-après désignée par « la loi du 18 décembre 2015 », suite à la décision d’exécution (UE) 2022/382 du Conseil de l’Union européenne du 4 mars 2022 constatant l’existence d’un afflux massif de personnes déplacées en provenance d’Ukraine, au sens de l’article 5 de la directive 2001/55/CE, et ayant pour effet d’introduire une protection temporaire, ci-après désignée par « la décision du Conseil du 4 mars 2022 ».
Ses déclarations sur son identité furent actées par un agent de la police grand-ducale, section criminalité organisée - police des étrangers, dans un rapport du même jour.
Toujours le 24 novembre 2022, il remplit un questionnaire en relation avec sa demande de protection temporaire.
1Par décision du 1er décembre 2022, notifiée à l’intéressé en mains propres le même jour, le ministre de l’Immigration et de l’Asile, ci-après désigné par « le ministre », informa Monsieur … du rejet de sa demande de protection temporaire en les termes suivants :
« […] J’ai l’honneur de me référer à votre demande en obtention d’une protection temporaire que vous avez introduite le 24 novembre 2022.
Le Conseil de l’Union européenne a décidé en date du 4 mars 2022 de déclencher le mécanisme de la protection temporaire afin de permettre aux ressortissants ukrainiens et aux personnes bénéficiant d’une protection internationale ou d’une protection nationale équivalente en Ukraine ainsi qu’à leurs membres de famille de s’établir temporairement au sein de l’Union européenne en raison de l’invasion militaire russe en Ukraine. Les ressortissants de pays tiers qui peuvent établir qu’ils étaient en séjour régulier en Ukraine au 24 février 2022 sur base d’un titre de séjour permanent ou temporaire en cours de validité et qui ne sont pas en mesure de rentrer dans leur pays d’origine dans des conditions sûres et durables peuvent également bénéficier d’une protection temporaire.
Je suis cependant dans l’obligation de porter à votre connaissance que je ne suis pas en mesure de réserver une suite favorable à votre demande.
Il ressort en effet de votre passeport que vous avez quitté l’Ukraine en date du 28 février 2022. Néanmoins, il ne ressort aucunement des documents que vous m’avez remis le 24 novembre 2022 que vous disposez d’un titre de séjour permanent ou temporaire en Ukraine en cours de validité.
Par ailleurs, aucun élément de votre dossier ne permet de conclure que vous ne seriez pas en mesure de rentrer dans votre pays d’origine, en l’occurrence le Nigeria, dans des conditions sûres et durables.
D’après les informations en ma possession, le Nigeria n’est actuellement pas confronté à une situation de conflit armé ou de violence endémique et au risque grave de violation systématique ou généralisée des droits de l’Homme.
De plus, vous n’apportez aucune preuve permettant de conclure que vous présentez, au niveau individuel, un risque aggravé vous empêchant de retourner au Nigeria dans des conditions sûres et durables.
En effet, si vous déclarez certes avoir introduit une demande de protection internationale en Ukraine en 2021, il ne ressort pas des éléments de votre dossier que vous auriez quitté votre pays d’origine à cause de craintes respectivement problèmes individuels et personnels permettant d’établir dans votre chef l’existence d’une crainte fondée de persécution, voire d’un risque de subir un traitement inhumain et dégradant dans votre pays d’origine mais pour apprendre la langue russe en Russie afin de poursuivre vos études supérieures en Ukraine.
Par ailleurs, force est de constater que vous avez introduit ladite demande de protection internationale neuf ans après votre première arrivée en Ukraine. Ainsi, votre comportement n’est en rien celui d’une personne qui craint d’être persécutée ou de subir des atteintes graves dans son pays d’origine. En effet, une telle personne aurait immédiatement entamé les 2démarches en vue de l’obtention d’une protection internationale dès son arrivée. Or, tel n’a manifestement pas été votre cas.
Monsieur, vous invoquez dans le questionnaire rempli le 24 novembre 2022 que vous ne pourriez pas retourner dans votre pays d’origine parce que votre famille serait dans un conflit de terrain avec une autre famille laquelle aurait tué votre frère ainsi que votre sœur.
Or, il convient de préciser que seuls des problèmes d’ordre privé ne sauraient pas justifier l’octroi d'une protection temporaire dans votre chef.
Compte tenu du fait que vos parents ainsi que votre fratrie se trouvent toujours au Nigéria, vous disposez par ailleurs d’un point d’attache non négligeable en retournant dans votre pays d’origine.
Vous ne remplissez dès lors pas les conditions d’éligibilité relatives aux personnes auxquelles s’applique la protection temporaire telles que retenues par l’article 2 de la décision d’exécution 2022/382 du Conseil de l’Union européenne du 4 mars 2022. […] ».
Toujours le 1er décembre 2022, le ministre prit encore à l’encontre de l’intéressé un arrêté sur base des articles 100 et 109 à 115 de la loi modifiée du 29 août 2008 portant sur la libre circulation des personnes et l’immigration pour déclarer son séjour irrégulier, tout en lui ordonnant de quitter le territoire luxembourgeois dans un délai de 30 jours, décision qui ne fait pas l’objet du présent recours.
Par requête déposée au greffe du tribunal administratif le 27 décembre 2022, Monsieur … a fait introduire un recours en annulation, sinon en réformation, à l’encontre de la décision du ministre du 1er décembre 2022 lui ayant refusé le bénéfice de la protection temporaire.
Quand bien même une partie a formulé un recours en annulation à titre principal et un recours en réformation à titre subsidiaire, le tribunal a l’obligation d’examiner en premier lieu la possibilité d’exercer un recours en réformation contre la décision critiquée, alors qu’en vertu de l’article 2, paragraphe (1) de la loi modifiée du 7 novembre 1996 portant organisation des juridictions de l’ordre administratif, un recours en annulation n’est possible qu’à l’égard des décisions non susceptibles d’un autre recours d’après les lois et règlements.
Aucune disposition légale ne prévoyant un recours au fond contre la décision refusant l’octroi d’une protection temporaire, le tribunal doit se déclarer incompétent pour connaître du recours subsidiaire en réformation introduit contre ladite décision.
Il est cependant compétent pour connaître du recours principal en annulation, qui est, en outre, à déclarer recevable pour avoir été introduit dans les formes et délai de la loi.
En fait, le demandeur expose qu’il aurait poursuivi des études supérieures en Ukraine, précisément à l’Université « … » et qu’à ce titre, il aurait bénéficié d’une autorisation de séjour délivrée par les autorités ukrainiennes en cours de validité au moment où il aurait quitté l’Ukraine.
Il explique qu’il aurait été contraint de fuir l’Ukraine en raison de la guerre, sans avoir eu la possibilité de retourner à son domicile, de sorte qu’il n’aurait pas pu récupérer l’essentiel de ses documents administratifs, dont notamment son titre de séjour ukrainien.
3Malgré ses graves blessures, notamment « la perte subite d’une grande partie de ses dents » dans des « circonstances atroces », le demandeur aurait tout de même réussi à échapper à la guerre pour se rendre au Grand-duché de Luxembourg.
En droit, et après avoir cité l’article 2 de la décision du Conseil du 4 mars 2022, le demandeur rappelle, tout d’abord, qu’il aurait disposé d’un titre de séjour valable en Ukraine, et ce, avant le 24 février 2022, mais qu’il n’aurait pas pu récupérer l’intégralité de ses documents administratifs en raison de la violence aveugle qui aurait visé toute la population, alors que son objectif principal aurait été de sauver sa vie et que la preuve de son titre de séjour n’aurait objectivement eu aucune importance pour lui à cet instant. Il n’aurait, par ailleurs, pas pu raisonnablement s’attendre à devoir prouver la régularité de son séjour en Ukraine afin de bénéficier d’une protection temporaire telle qu’instituée par le Conseil de l’Union européenne.
De ce fait, la décision ministérielle litigeuse résulterait d’une appréciation erronée de sa situation réelle et individuelle, sinon d’une application disproportionnée de la loi, de sorte que ladite décision encourrait l’annulation.
Après avoir relevé que la décision litigieuse indiquerait qu’il ne prouverait pas l’existence d’un risque aggravé, de nature à l’empêcher de retourner au Nigéria dans des conditions sûres et durables. Le demandeur reproche au ministre de ne pas avoir apporté la moindre précision quant à la source et la nature de ses affirmations.
Le demandeur estime que la décision litigieuse aurait été prise en méconnaissance de la situation sécuritaire qui prévaudrait dans son pays d’origine. En citant un extrait d’une publication du 28 octobre 2022 émanant du gouvernement français, le demandeur soutient qu’il serait constant qu’un retour au Nigéria l’exposerait à une situation de violence généralisée de nature à y mettre sa vie gravement en danger. Il explique que sa sœur et son frère auraient été victimes de cette violence endémique dans son pays d’origine sans que les auteurs de ces actes de violences n’aient été identifiés et poursuivis.
En s’appuyant sur le point 24 de la décision du Conseil du 4 mars 2022, le demandeur invoque une violation de l’article 3 de la Convention de sauvegarde des droits de l’Homme et des libertés fondamentales, ci-après désignée par « la CEDH », ainsi que de l’article 4 de la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, ci-après désignée par « la Charte », en ce que la décision litigieuse l’exposerait in fine à un retour forcé vers son pays d’origine où sa vie serait mise en danger. Le demandeur affirme, à cet égard, que ladite décision cautionnerait son expulsion directement vers le Nigéria, où la violence aveugle et systémique dominerait le quotidien de toute la population, sans donner la moindre garantie qu’il n’y serait pas exposé à des actes de persécution. Il relève, à cet égard que dans sa note sur la protection internationale du 13 septembre 2011, l’Agence des Nations Unies pour les Réfugiés (HCR) aurait rappelé l’importance fondamentale du principe de non-refoulement pratiqué par les Etats membres.
Le demandeur conclut que la décision ministérielle litigieuse résulterait d’une appréciation erronée de sa situation individuelle et réelle et qu’elle aurait été prise en méconnaissance des instruments juridiques précités.
Le délégué du gouvernement, quant à lui, conclut au rejet du recours en tous ses moyens.
4Le tribunal relève que la notion de « protection temporaire » est définie par l’article 2, point r) de la loi du 18 décembre 2015 comme « […] une procédure de caractère exceptionnel assurant, en cas d’afflux massif ou d’afflux massif imminent de personnes déplacées en provenance de pays tiers qui ne peuvent rentrer dans leur pays d’origine, une protection immédiate et temporaire à ces personnes, notamment si le système d’asile risque également de ne pouvoir traiter cet afflux sans provoquer d’effets contraires à son bon fonctionnement, dans l’intérêt des personnes concernées et celui des autres personnes demandant une protection.
[…] ».
L’article 69 de la même loi dispose que « Le régime de protection temporaire est déclenché par une décision du Conseil de l’Union européenne prise dans les conditions définies par les articles 4 à 6 de la directive 2001/55/CE du 20 juillet 2001 relative à des normes minimales pour l’octroi d’une protection temporaire en cas d’afflux massif de personnes déplacées et à des mesures tendant à assurer un équilibre entre les efforts consentis par les Etats membres pour accueillir ces personnes et supporter les conséquences de cet accueil. ».
Il est constant en cause que dans sa décision d’exécution n° 2022/382 du 4 mars 2022, le Conseil de l’Union européenne, après avoir constaté l’existence d’un afflux massif dans l’Union européenne de personnes déplacées qui ont dû quitter l’Ukraine en raison d’un conflit armé, a précisé les catégories de personnes pouvant bénéficier de la protection temporaire dans son deuxième article, dont les termes sont les suivants :
« […] 1. La présente décision s’applique aux catégories suivantes de personnes déplacées d’Ukraine le 24 février 2022 ou après cette date, à la suite de l’invasion militaire par les forces armées russes qui a commencé à cette date :
les ressortissants ukrainiens résidant en Ukraine avant le 24 février 2022;
les apatrides, et les ressortissants de pays tiers autres que l’Ukraine, qui ont bénéficié d’une protection internationale ou d’une protection nationale équivalente en Ukraine avant le 24 février 2022; et, les membres de la famille des personnes visées aux points a) et b).
2. Les Etats membres appliquent la présente décision ou une protection adéquate en vertu de leur droit national à l’égard des apatrides, et des ressortissants de pays tiers autres que l’Ukraine, qui peuvent établir qu’ils étaient en séjour régulier en Ukraine avant le 24 février 2022 sur la base d’un titre de séjour permanent en cours de validité délivré conformément au droit ukrainien, et qui ne sont pas en mesure de rentrer dans leur pays ou leur région d’origine dans des conditions sûres et durables.
3. Conformément à l’article 7 de la directive 2001/55/CE, les Etats membres peuvent également appliquer la présente décision à d’autres personnes, y compris aux apatrides et aux ressortissants de pays tiers autres que l’Ukraine, qui étaient en séjour régulier en Ukraine et qui ne sont pas en mesure de rentrer dans leur pays ou région d’origine dans des conditions sûres et durables. […] ».
Il ressort de l’article 2 de la décision du Conseil du 4 mars 2022, et plus particulièrement de son troisième paragraphe, que les Etats membres peuvent étendre l’octroi d’une protection temporaire aux apatrides et aux ressortissants de pays tiers qui étaient en séjour régulier en 5Ukraine sans y disposer d’un titre de séjour permanent en cours de validité, et qui ne sont pas en mesure de rentrer dans leur pays ou région d’origine dans des conditions sûres et durables.
Tel qu’indiqué par le délégué du gouvernement dans ses écrits contentieux, le gouvernement luxembourgeois a pris, le 18 mars 2022, la décision d’appliquer l’article 2, paragraphe (3) de la décision du Conseil du 4 mars 2022 aux demandeurs de protection temporaire ressortissants de pays tiers en séjour régulier en Ukraine.
Ainsi, il se dégage de ces développements que, pour bénéficier d’une protection temporaire, le ressortissant de pays tiers doit démontrer (i) qu’il était en séjour régulier en Ukraine avant le 24 février 2022, à titre permanent ou temporaire, et (ii) qu’il n’est pas en mesure de rentrer dans son pays d’origine dans des conditions sûres et durables.
Or, force est au tribunal de constater que le demandeur affirme dans sa requête introductive d’instance qu’il « [aurait] bénéficié d’une autorisation de séjour délivrée par les autorités ukrainiennes en cours de validité lorsqu’il [aurait] quitté l’Ukraine », affirmation qui reste à l’état de pure allégation pour n’être appuyée par aucune pièce versée en cause en ce sens.
Il s’ensuit que le demandeur ne démontre pas qu’il était en séjour régulier en Ukraine avant le 24 février 2022, de sorte que la première des conditions cumulatives pour pouvoir bénéficier de la protection temporaire fait défaut en l’espèce, étant relevé que le fait que cette condition ne soit pas valablement remplie à lui seul est suffisant pour conclure que le demandeur ne peut pas bénéficier de la protection temporaire sur base des faits invoqués à l’appui de sa demande.
Concernant encore le moyen du demandeur ayant trait à la violation, dans son chef, de l’article 3 de la CEDH et de l’article 4 de la Charte, force est de constater que ce dernier reproche en substance au ministre que la décision litigieuse l’« expose[rait] in fine […] à un retour forcé vers son pays d’origine alors que sa vie y sera mise en danger ».
Or, dans la mesure où ces considérations concernent l’exécution de la décision de retour du 1er décembre 2022, notifiée séparément au demandeur le même jour, et que dans le cadre du présent recours, le tribunal n’a pas été saisi de cette décision, il ne lui appartient pas au tribunal d’examiner ce moyen, de sorte qu’il encourt le rejet.
Au vu des développements qui précèdent, le tribunal est amené à retenir que le ministre pouvait refuser, à bon droit, l’octroi d’une protection temporaire à Monsieur …, de sorte que le recours en annulation contre la décision lui refusant ladite protection encourt le rejet pour être non fondé.
Par ces motifs, le tribunal administratif, deuxième chambre, statuant contradictoirement ;
se déclare incompétent pour connaître du recours subsidiaire en réformation ;
reçoit en la forme le recours principal en annulation ;
au fond, le déclare non justifié, partant en déboute ;
6condamne le demandeur aux frais et dépens de l’instance.
Ainsi jugé par :
Alexandra Castegnaro, vice-président, Annemarie Theis, premier juge, Caroline Weyland, juge, et lu à l’audience publique du 29 janvier 2024 par le vice-président en présence du greffier Paulo Aniceto Lopes.
s. Paulo Aniceto Lopes s. Alexandra Castegnaro Reproduction certifiée conforme à l’original Luxembourg, le 29 janvier 2024 Le greffier du tribunal administratif 7
