Tribunal administratif N° 46944 du rôle du Grand-Duché de Luxembourg ECLI:LU:TADM:2024:46944 1re chambre Inscrit le 27 janvier 2022 Audience publique de 25 mars 2024 Recours formé par Monsieur …, …, contre deux décisions du ministre de l’Environnement, du Climat et du Développement durable, en matière de protection de la nature
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JUGEMENT
Vu la requête inscrite sous le numéro 46944 du rôle et déposée le 27 janvier 2022 au greffe du tribunal administratif par Maître Daniel Baulisch, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Diekirch, au nom de Monsieur …, demeurant à L-…, tendant à la réformation, sinon à l’annulation d’une « […] décision datée au 30 avril 2021 prise par la Ministre de l’Environnement, du Climat et du Développement durable ainsi [que] […] du silence de la même Ministre suite à un recours gracieux déposé par porteur en date du 29 juillet 2021 auprès du Ministère de l’Environnement, du Climat et du Développement durable […] » ;
Vu le mémoire en réponse du délégué du gouvernement déposé au greffe du tribunal administratif en date du 12 avril 2022 ;
Vu le mémoire en réplique de Maître Daniel Baulisch déposé au greffe du tribunal administratif en date du 12 mai 2022 pour compte de son mandant, préqualifié ;
Vu le mémoire en duplique du délégué du gouvernement déposé au greffe du tribunal administratif en date du 3 juin 2022 ;
Vu les pièces versées en cause et notamment la décision déférée ;
Le juge-rapporteur entendu en son rapport, ainsi que Maître Daniel Baulisch et Monsieur le délégué du gouvernement Joé Ducomble en leurs plaidoiries respectives à l’audience publique du 20 décembre 2023.
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Le 22 octobre 2012, le ministre délégué au Développement durable et aux Infrastructures délivra à Monsieur … l’autorisation « […] pour la rénovation d’une fermette et la construction d’une écurie […] » sur une parcelle inscrite au cadastre de la commune de Tandel, section … de …, sous le numéro …, ci-après désignée par « la Parcelle ». Cette autorisation, désignée ci-après par « l’Autorisation de 2012 », prévoyait un certain nombre de conditions, dont notamment la condition numéro 18, rédigée comme suit : « La plantation d’intégration fera l’objet d’un plan détaillé qui me sera soumis pour approbation avant le début des travaux de construction », ladite autorisation contenant encore la précision suivante :
1« […] La présente décision ne sort ses effets qu’après approbation du plan […] d’intégration mentionné sub. 18. […] ».
Le 10 janvier 2019, après avoir constaté, lors d’un contrôle réalisé début janvier 2019, « […] qu’une grande partie des travaux réalisés dans le cadre de la transformation des bâtiments ne correspond[r]aient pas au plan approuvé […] », l’entité mobile de l’administration de la Nature et des Forêts, ci-après désignée par « l’entité mobile », adressa au ministre de l’Environnement, du Climat et du Développement durable, ci-après désigné par « le ministre », une demande de fermeture du chantier en cours sur la Parcelle.
Par un arrêté du 14 janvier 2019, le ministre ordonna la fermeture dudit chantier et interdit toute continuation des travaux.
Le 16 août 2019, Monsieur … introduisit auprès du ministre une demande datée au 29 juillet 2019, tendant, d’une part, à se voir accorder dans le cadre de la loi modifiée du 18 juillet 2018 concernant la protection de la nature et des ressources naturelles, ci-après désignée par « la loi du 18 juillet 2018 », l’autorisation visant la Parcelle et ayant pour objet la « […] [m]ise en conformité d’une fermette existante à … […] » et, plus particulièrement, la « […] mise en conformité pour les travaux de rénovation, de transformation et d’agrandissement par suite de la décision ministérielle du 14.01.2019 décidant la fermeture du chantier […] » et, d’autre part, à voir prononcer la levée de la susdite fermeture de chantier.
Cette demande fut rejetée par décision du ministre du 30 avril 2021, libellée comme suit :
« […] Je me réfère à votre requête du 29 juillet 2019 par laquelle vous sollicitez l’autorisation pour la mise en conformité du projet de rénovation, de transformation et d’agrandissement d’une ancienne ferme agricole à … sur un fonds inscrit au cadastre de la commune de TANDEL: section … de … (…), sous le numéro ….
Les plans soumis pour approbation portant les références 001, 002, 003, 004, 005 et 006 du 29 juillet 2019 ne sont pas conformes à la décision ministérielle 75181-M du 22 octobre 2012. Dès lors, j’ai le regret de vous informer qu’en vertu de la loi du 18 juillet 2018 concernant la protection de la nature et des ressources naturelles, je ne saurais réserver une suite favorable au dossier.
En effet, l’article 7 de la prédite loi du 18 juillet 2018 indique en son paragraphe 2 que seules les constructions légalement existantes et dont leur destination est soit maintenue, soit compatible avec l’affectation prévue à l’article 6 peuvent être rénovées en zone verte et en son paragraphe 5 qu’une rénovation comprend les travaux consistant à remettre dans un bon état un volume bâti existant fonctionnel.
Toutefois, il s’ensuit que la construction ne saurait être considérée comme volume bâti existant fonctionnel au sens du prédit article 7. Dès lors, une partie des travaux envisagés sont d’une telle envergure que votre demande doit être considérée à l’état actuel comme demande de reconstruction qui équivaut au sens légal à une construction nouvelle conformément à l’article 6 de la loi précitée et d’autre part qui dépassent le cadre d’une simple rénovation.
Or, votre projet ne rentre dans aucun des cas de figures autorisables par l’article 6 de la loi du 18 juillet 2018 concernant la protection de la nature et des ressources naturelles.
2 La présente décision ministérielle ne vaut pas la levée de la fermeture de chantier du 19 janvier 2019. […] ».
Par courrier de son litismandataire du 29 juillet 2021, réceptionné le 6 août 2021, Monsieur … fit introduire un recours gracieux à l’encontre de la décision ministérielle, précitée, du 30 avril 2021, lequel resta sans réponse du ministre.
Par requête déposée au greffe du tribunal administratif le 27 janvier 2022, Monsieur … a fait introduire un recours tendant à la réformation, sinon à l’annulation de la décision ministérielle, précitée, du 30 avril 2021, ainsi que de la décision implicite de refus du ministre découlant du silence gardé pendant plus de trois mois à la suite du susdit recours gracieux.
Dans la mesure où la loi du 18 juillet 2018 sur le fondement de laquelle la décision ministérielle du 30 avril 2021 a été prise ne prévoit pas de recours au fond en la présente matière, l’article 68 de la loi du 18 juillet 2018 prévoyant, au contraire, un recours en annulation, le tribunal est incompétent pour connaître du recours principal en réformation.
En revanche, le tribunal est compétent pour connaître du recours subsidiaire en annulation, qui est, par ailleurs, recevable pour avoir été introduit dans les formes et délai de la loi.
A titre liminaire, quant à la demande de voir ordonner la communication du dossier administratif relatif à l’Autorisation de 2012, telle que formulée par le demandeur dans son mémoire en réplique, le tribunal constate que ledit dossier a été versé par la partie étatique lors du dépôt de son mémoire en duplique.
La demande sous examen est, dès lors, à rejeter pour être devenue sans objet.
Prétentions des parties A l’appui de son recours, après avoir exposé les faits et rétroactes gisant à la base des décisions déférées, le demandeur fait plaider que lesdites décisions seraient incompatibles avec l’Autorisation de 2012, étant donné qu’à travers les décisions en question, le ministre refuserait d’autoriser des travaux d’ores et déjà couverts par cette dernière autorisation.
A cet égard, il déclare contester avoir effectué des travaux non autorisés et soutient que les plans soumis à l’appui de sa demande d’autorisation du 29 juillet 2021 seraient bien conformes à l’Autorisation de 2012, même si les plans autorisés à l’époque ne comprennent pas de coupes, ni de plans d’exécution détaillés.
Ainsi, les décisions déférées devraient être qualifiées de « […] décisions ayant pour objet de modifier une décision antérieure prise en dehors de l’initiative de l’administré […] », de sorte qu’il aurait appartenu au ministre d’appliquer les dispositions des articles 8 et 9 du règlement grand-ducal du 8 juin 1979 relatif à la procédure à suivre par les administrations relevant de l’Etat et des communes, ci-après désigné par « le règlement grand-ducal du 8 juin 1979 ».
Le demandeur en déduit que les décisions déférées devraient encourir l’annulation.
3Il soulève encore une violation de l’article 6 du règlement grand-ducal du 8 juin 1979, en soutenant, d’une part, que la décision implicite de refus, telle que déférée, serait, par essence non motivée et, d’autre part, que la décision ministérielle du 30 avril 2021 ne serait motivée ni en fait ni en droit, le demandeur faisant valoir, à cet égard, que la décision en question ne préciserait pas en quoi les plans complémentaires versés à l’appui de sa demande ne seraient pas conformes à l’Autorisation de 2012, tout en soulignant que dans ces circonstances, il serait dans l’impossibilité totale de se défendre.
Le demandeur fait ensuite valoir, en substance et de l’entendement du tribunal, que le ministre aurait dû faire droit à sa demande sur base de l’article 7 (1) de la loi du 18 juillet 2018, alors que l’ancienne construction aurait gravement compromis la beauté et la sécurité du site, ce d’autant plus qu’il souhaiterait seulement exécuter les travaux déjà autorisés en 2012.
Par ailleurs, il soulève une violation de l’article 7 (2) de la loi du 18 juillet 2018, en soutenant que son immeuble serait à qualifier de construction légalement existante, au sens de cette dernière disposition légale, étant donné qu’il aurait été érigé avant toute exigence légale d’une autorisation ministérielle.
En conclusion, il soutient que les décisions déférées devraient encourir l’annulation pour excès et détournement de pouvoir, sinon pour violation de la loi ou des formes destinées à protéger les intérêts privés, le demandeur soulevant encore une violation du principe de proportionnalité.
Le demandeur se prévaut ensuite des dispositions de l’article 1er de la loi du 18 décembre 2018 – fixant les objectifs de la loi en question –, pour soutenir, d’une part, que tant le caractère et la diversité que l’intégrité de l’environnement naturel auraient été conservés, voire nettement améliorés du fait des travaux entrepris par lui et, d’autre part, qu’étant donné que le ministre n’aurait pas tenu compte de l’impact positif de son projet sur le caractère et la beauté du paysage, les décisions déférées devraient encourir l’annulation pour violation de la loi, sinon pour excès de pouvoir, sinon pour violation du principe de proportionnalité.
En outre, le demandeur soulève une violation de son droit de propriété, tel que protégé par l’article 16 de la Constitution et par l’article 1er du premier Protocole additionnel à la Convention de sauvegarde des droits de l’Homme et des libertés fondamentales, ci-après désigné par « le Premier Protocole », en soutenant (i) qu’il bénéficierait d’un droit acquis lui conféré par l’Autorisation de 2012, (ii) que du fait des décisions déférées, il se trouverait limité dans son droit de restaurer sa maison, (iii) que les « […] interdictions invoquées […] » par le ministre ne seraient justifiées par aucune considération urbanistique ou environnementale, de sorte (iv) qu’il subirait une charge spéciale et exorbitante entravant substantiellement la libre jouissance de son bien, ce d’autant plus que la législation en matière d’environnement ne prévoirait aucun dédommagement, tel que cela serait toutefois requis par l’article 16, précité, de la Constitution.
Il fait valoir qu’en vertu de la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’Homme, ci-après désignée par « la CourEDH », une restriction de l’usage des biens devrait ménager un juste équilibre entre les impératifs de l’intérêt général et ceux de la sauvegarde des droits fondamentaux de l’individu, de sorte qu’il devrait exister un rapport raisonnable de proportionnalité entre les moyens employés et le but visé. Or, en l’espèce, le ministre n’avancerait aucun argument qui permettrait de justifier sa décision, eu égard au but visé qui serait la protection de la nature et des ressources naturelles.
4 Dès lors, et dans la mesure où il n’aurait fait rien d’autre que de rendre sa maison de campagne habitable, les décisions déférées seraient à annuler pour violation non seulement du droit de propriété, tel que protégé par les articles 16 de la Constitution et 1er du Premier protocole, mais aussi du principe de proportionnalité, reconnu par la Cour constitutionnelle comme principe général à valeur constitutionnelle.
A titre subsidiaire, Monsieur … demande au tribunal de saisir la Cour constitutionnelle de la question préjudicielle suivante : « [L]’article 7, paragraphe (6) de la loi du 18 juillet 2018 concernant la protection de la nature et des ressources naturelles dans la mesure où il ne permet la reconstruction qu’en vertu des dispositions restrictives de l’article 6 de la même loi, est-il conforme à l’article 16 de la Constitution consacrant le droit à la propriété privée ? ».
Dans son mémoire en réplique, le demandeur réfute l’argumentation du délégué du gouvernement selon laquelle l’Autorisation de 2012, d’une part, serait devenue caduque, en vertu des dispositions de l’article 57 de la loi modifiée du 19 janvier 2004 concernant la protection de la nature et des ressources naturelles, ci-après désignée par « la loi du 19 janvier 2004 », abrogée par la loi du 18 juillet 2018, étant donné que les travaux n’auraient commencé qu’en 2017 et, d’autre part, n’aurait pas sorti ses effets, étant donné que le plan d’intégration mentionné sous le point 18 de l’autorisation en question n’aurait jamais été versé.
A cet égard, il soutient que les travaux auraient commencé en 2013, et non pas seulement en 2017. En effet, il aurait fait planter une haie et des arbres sur sa propriété, et ce endéans le délai de 18 mois tel qu’imposé dans l’Autorisation de 2012. Même si ces travaux de plantation n’ont pas fait l’objet d’une autorisation expresse, il n’en resterait pas moins qu’ils auraient été réalisés « […] en parfaite application des dispositions légales applicables en la matière […] ». L’Autorisation de 2012 garderait, dès lors, toute sa valeur, les travaux de rénovation ayant été entrepris quelques mois après sa délivrance.
Dans ce contexte, le demandeur insiste encore sur le fait que le 29 septembre 2015, il se serait vu accorder l’autorisation ministérielle pour l’installation de « réservoirs Biogaz » sur la Parcelle, tout en soutenant que des photos aériennes, telles que celles invoquées en l’espèce par l’Etat, ne permettraient pas d’apprécier l’avancement de travaux dans une fermette.
Après avoir souligné que l’Autorisation de 2012 serait rédigée en des termes généraux, raison pour laquelle il aurait essayé de régulariser sa situation « […] en étroite collaboration avec les services étatiques, ce dans l’hypothèse où des ajustements seraient à faire au niveau de la construction de sa fermette […] », le demandeur fait valoir que puisque ladite autorisation resterait valable, alors que les travaux auraient été entrepris endéans les délais impartis, le ministre ne saurait revenir sur l’autorisation en question.
Le délégué du gouvernement conclut au rejet du recours.
Appréciation du tribunal Quant à la légalité externe des décisions déférées et s’agissant, d’abord, du moyen tiré de la violation de l’article 6 du règlement grand-ducal du 8 juin 1979, le tribunal relève que ledit article prévoit ce qui suit :
« Toute décision administrative doit baser sur des motifs légaux.
5 La décision doit formellement indiquer les motifs par l’énoncé au moins sommaire de la cause juridique qui lui sert de fondement et des circonstances de fait à sa base, lorsqu’elle :
- refuse de faire droit à la demande de l’intéressé ;
- révoque ou modifie une décision antérieure, sauf si elle intervient à la demande de l’intéressé et qu’elle y fait droit ;
- intervient sur recours gracieux, hiérarchique ou de tutelle ;
- intervient après procédure consultative, lorsqu’elle diffère de l’avis émis par l’organisme consultatif ou lorsqu’elle accorde une dérogation à une règle générale. […] ».
Il ressort de cette disposition réglementaire que toute décision administrative doit baser sur des motifs légaux et que certaines catégories de décisions, énumérées à l’alinéa 2 de ladite disposition, parmi lesquelles figurent, notamment, celles qui refusent de faire droit à la demande de l’intéressé et celles qui interviennent sur recours gracieux, doivent formellement indiquer les motifs par l’énoncé au moins sommaire de la cause juridique qui leur sert de fondement et des circonstances de fait à leur base.
En l’espèce, le tribunal constate que la décision ministérielle déférée du 30 avril 2021 est motivée tant en fait qu’en droit, le ministre ayant, dispositions légales à l’appui, indiqué les raisons l’ayant amené à refuser de faire droit à la demande de l’intéressé, à savoir les considérations selon lesquelles (i) les plans lui soumis ne seraient pas conformes à l’Autorisation de 2012, (ii) l’article 7 (2) de la loi du 18 juillet 2018 prévoirait que seules les constructions légalement existantes et dont la destination serait soit maintenue, soit compatible avec l’affectation prévue à l’article 6 de la même loi pourraient être rénovées en zone verte, (iii) il se dégagerait de l’article 7 (5) de la loi du 18 juillet 2018 qu’une rénovation comprendrait les travaux consistant à remettre dans un bon état un volume bâti existant fonctionnel, (iv) la construction litigieuse ne saurait être considérée comme volume bâti existant fonctionnel au sens dudit article 7 (5) de la loi du 18 juillet 2018, (v) les travaux litigieux dépasseraient de par leur envergure une simple rénovation, voire devraient être qualifiés de reconstruction et (vi) lesdits travaux ne répondraient à aucune des hypothèses prévues à l’article 6 de la loi du 18 juillet 2018.
Par ailleurs, la sanction de l’absence de motivation ne consiste pas dans l’annulation de l’acte visé, mais dans la suspension des délais de recours et celui-ci reste a priori valable, l’administration pouvant produire ou compléter les motifs postérieurement et même pour la première fois pendant la phase contentieuse.1 Or, en l’espèce, la partie étatique a, au cours de la phase contentieuse, complété la motivation fournie par le ministre, en prenant position de manière détaillée quant aux contestations du demandeur, le délégué du gouvernement ayant, plus particulièrement, expliqué de manière circonstanciée en quoi les travaux entrepris par le demandeur ne respecteraient pas l’Autorisation de 2012.
1 Cour adm. 20 octobre 2009, n° 25738C du rôle, Pas. adm. 2023, V° Procédure administrative non contentieuse, n° 93 et les autres références y citées.
6 La motivation ainsi fournie par le ministre et complétée par le délégué du gouvernement est suffisamment précise pour permettre au demandeur d’exercer la défense de ses intérêts en connaissance de cause et au tribunal d’exercer son contrôle de légalité.
Le moyen tiré de la violation de l’article 6 du règlement grand-ducal du 8 juin 1979 est, dès lors, à rejeter pour ne pas être fondé.
S’agissant ensuite des moyens tirés de la violation des articles 8 et 9 du règlement grand-ducal du 8 juin 1979, le tribunal relève que le premier de ces deux articles est rédigé comme suit :
« En dehors des cas où la loi en dispose autrement, le retrait rétroactif d’une décision ayant créé ou reconnu des droits n’est possible que pendant le délai imparti pour exercer contre cette décision un recours contentieux, ainsi que pendant le cours de la procédure contentieuse engagée contre cette décision.
Le retrait d’une telle décision ne peut intervenir que pour une des causes qui auraient justifié l’annulation contentieuse de la décision. ».
L’article 9 du règlement grand-ducal du 8 juin 1979 prévoit, quant à lui, ce qui suit :
« Sauf s’il y a péril en la demeure, l’autorité qui se propose de révoquer ou de modifier d’office pour l’avenir une décision ayant créé ou reconnu des droits à une partie, ou qui se propose de prendre une décision en dehors d’une initiative de la partie concernée, doit informer de son intention la partie concernée en lui communiquant les éléments de fait et de droit qui l’amènent à agir.
Cette communication se fait par lettre recommandée. Un délai d’au moins huit jours doit être accordé à la partie concernée pour présenter ses observations.
Lorsque la partie concernée le demande endéans le délai imparti, elle doit être entendue en personne. […] ».
Aux termes de l’article 57, alinéa 4 de la loi du 19 janvier 2004, dans sa version ayant été en vigueur avant l’entrée en vigueur de la loi du 3 mars 2017 dite « Omnibus », « L’autorisation devient caduque s’il n’en est usé dans un délai de deux ans après sa délivrance. ».
Il s’ensuit que l’Autorisation de 2012, qui a été délivrée le 22 octobre 2012, est devenue caduque, s’il n’en a pas été usé dans un délai de deux ans après sa délivrance, soit jusqu’au 22 octobre 2014.
Indépendamment de la date concrète du début d’exécution des travaux entrepris par Monsieur …, le tribunal rappelle que l’Autorisation de 2012 prévoyait expressément qu’elle ne sortait ses effets « […] qu’après approbation du plan […] d’intégration mentionné sub. 18.
[…] ». Or, étant donné qu’il n’est pas contesté qu’il n’y a jamais eu d’approbation du plan d’intégration ainsi visé, l’Autorisation de 2012 n’a jamais sorti ses effets, de sorte que même à admettre que le demandeur ait commencé à effectuer des travaux avant le 22 octobre 2014, il ne saurait être considéré que ce faisant, il aurait usé de l’autorisation en question.
7 Le tribunal en déduit que l’Autorisation de 2012 était devenue caduque dès le 22 octobre 2014, soit bien avant la prise des décisions déférées, étant précisé qu’il ressort clairement de l’article 57, alinéa 4, précité, de la loi du 19 janvier 2004 que le délai de deux ans y visé court à compter de la délivrance de l’autorisation, et non pas à compter de sa date de prise d’effet.
En tout état de cause, le tribunal constate, au vu des explications fournies au rapport de l’entité mobile du 10 janvier 2019 et des photographies annotées y figurant, du libellé de l’Autorisation de 2012, du plan « 120130 Plan 1/2 du 30 janvier 2012 », ci-après désigné par « le Plan de 2012 », qui, parmi les plans introduits à l’époque par le demandeur, est le seul à avoir été autorisé par le ministre délégué au Développement durable et aux Infrastructures, ainsi que des plans versés à l’appui de la demande de Monsieur … du 29 juillet 2019, que les travaux entrepris, respectivement encore projetés par le demandeur et pour lesquels il sollicite actuellement une autorisation ministérielle se distinguent fondamentalement de ceux autorisés en 2012.
Ainsi, le Plan de 2012 prévoyait une toiture en croupe, tant pour la grange que pour la maison d’habitation, tandis que ces deux constructions présentent actuellement chacune une toiture à deux versants.
Par ailleurs, la maison d’habitation présente actuellement six lucarnes, alors que, d’une part, il ressort du Plan de 2012 – qui contient des photos et représentations graphiques de la fermette dans son état antérieur aux travaux entrepris par le demandeur – qu’avant l’exécution des travaux, elle n’en comportait que deux, situées à la partie arrière de la toiture, et, d’autre part, l’Autorisation de 2012 prévoyait expressément, sub 3., qu’il serait « […] renoncé[…] à l’installation de nouvelles ouvertures lumineuses (fenêtres/velux) dans le grenier […] ».
En outre, la face frontale du premier étage de la grange a été démolie et reconstruite en bois avec cinq ouvertures pour fenêtres ne correspondant pas au Plan de 2012.
Par ailleurs, à l’arrière de la maison d’habitation, au deuxième étage, une terrasse non autorisée reliant la maison d’habitation et la grange a été réalisée.
Le tribunal relève encore que le Plan de 2012 prévoyait deux remises adossées à la face arrière de la grange, dont une destinée au stockage de bois. Or, à cet endroit, se trouve actuellement une annexe unique, prolongeant la grange vers l’arrière, une grande partie du mur extérieur de la grange ayant été démolie à cette fin. Il se dégage encore des plans versés à l’appui de la demande du 29 juillet 2019 que l’espace ainsi créé est destiné, non pas à servir de remise, mais à abriter un atelier relié à un autre espace, situé dans la grange et devant accueillir une collection de tracteurs.
Le Plan de 2012 prévoyait encore une remise destinée au stockage de bois, adossée à la façade latérale gauche de la grange et comportant un seul niveau. Or, à cet endroit, le demandeur a fait construire un grand garage, qui, une fois achevé, présentera deux niveaux.
En outre, le tribunal constate qu’il ressort des plans annexés à la demande du 29 juillet 2019 qu’au rez-de-chaussée de la grange, il est prévu de créer deux « wc », un espace « hobby » de 33,42 m2 et une cave à vins de 36,95 m2, ces pièces étant directement accessibles depuis la maison d’habitation à travers une porte dans la cuisine. Or, l’Autorisation de 2012 prévoyait, 8sub 1., que « [La construction rénovée] ne dépassera ni les dimensions, ni le volume, ni la surface utile d’habitation2 de la construction existante ».
Le tribunal constate encore, en ce qui concerne les alentours de la fermette, que le demandeur a fait réaliser de multiples murs de soutènement et surfaces scellées non repris sur le Plan de 2012, les surfaces scellées, réalisées en dallage, ne respectant de surcroît pas la condition numéro 12 de l’Autorisation de 2012, selon laquelle « Les surfaces consolidées (chemins, places, terrasses) seront réalisées moyennant un recouvrement perméable à l’eau (pavés non cimentés, concassé naturel de carrière, gravier, pavé pouvant être engazonné du type « Rasengittersteine », bois). Le recouvrement avec une couche de béton ou d’asphalte et l’emploi de tout autre revêtement imperméable est interdit ».
Au vu de l’ensemble de ces éléments, le tribunal arrive à la conclusion que c’est manifestement à tort que le demandeur soutient qu’en refusant de lui accorder la levée de la fermeture de chantier ordonnée le 14 janvier 2019 et l’autorisation pour les travaux entrepris ou encore projetés, tels que repris sur les plans versés à l’appui de sa demande, le ministre aurait retiré, révoqué ou modifié pour l’avenir la décision antérieure que constitue l’Autorisation de 2012, étant encore souligné que dans le courrier d’accompagnement de sa demande, le demandeur admet expressément que son projet actuel présenterait « […] des modifications assez importantes par rapport à l’[Autorisation de 2012] […] ».
L’argumentation ayant trait à une violation des articles 8 et 9 du règlement grand-ducal du 8 juin 1979 est, dès lors, à rejeter pour ne pas être fondée.
Quant à la légalité interne des décisions déférées, le tribunal relève de prime abord que la légalité d’une décision administrative s’apprécie dans le cadre d’un recours en annulation, en considération de la situation de droit et de fait au jour où elle a été prise, puisque le juge, lorsqu’il contrôle les décisions de l’administration, doit se placer au même moment et il ne peut tenir compte des circonstances de droit ou de fait postérieures à l’acte attaqué, puisque dans le contentieux de l’annulation, il ne peut substituer son appréciation à celle de l’administration.
La légalité d’un acte administratif se trouve donc en principe cristallisée au moment où cet acte est pris et le juge se place exactement dans les mêmes conditions où se trouvait l’administration ; c’est la logique du procès fait à un acte.3 Il convient ensuite de rappeler que saisi d’un recours en annulation, le tribunal vérifie si les motifs sont de nature à justifier légalement la décision attaquée et contrôle si celle-ci n’est pas entachée de nullité pour incompétence, excès ou détournement de pouvoir, ou pour violation de la loi ou des formes destinées à protéger des intérêts privés.
Dans le cadre d’un recours en annulation, le juge administratif est appelé à vérifier, d’un côté, si, au niveau de la décision administrative querellée, les éléments de droit pertinents ont été appliqués et, d’un autre côté, si la matérialité des faits sur lesquels l’autorité de décision s’est basée est établie. Au niveau de l’application du droit aux éléments de fait, le juge de l’annulation vérifie encore s’il n’en est résulté aucune erreur d’appréciation se résolvant en dépassement de la marge d’appréciation de l’auteur de la décision querellée, dans les hypothèses où l’auteur de la décision dispose d’une telle marge d’appréciation, étant relevé que le contrôle de légalité à exercer par le juge de l’annulation n’est pas incompatible avec le 2 Souligné par le tribunal.
3 Trib. adm., 16 juin 2016, n° 36542 du rôle, Pas. adm. 2023, V° Recours en annulation, n°19 et les autres références y citées.
9pouvoir d’appréciation de l’auteur de la décision qui dispose d’une marge d’appréciation. Ce n’est que si cette marge a été dépassée que la décision prise encourt l’annulation pour erreur d’appréciation. Ce dépassement peut notamment consister dans une disproportion dans l’application de la règle de droit aux éléments de fait. Le contrôle de légalité du juge de l’annulation s’analyse alors en contrôle de proportionnalité.4 A titre liminaire, le tribunal rappelle qu’il a été constaté ci-avant, d’une part, que l’Autorisation de 2012 était devenue caduque bien avant la prise des décisions déférées et, d’autre part, que les travaux litigieux ne respectent en tout état de cause pas l’autorisation en question.
Dans ces circonstances, la demande de Monsieur … doit s’analyser comme demande de régularisation ex post des travaux d’ores et déjà entrepris, respectivement comme demande d’autorisation pour les travaux encore nécessaires en vue de la finalisation de l’ouvrage.
A cet égard, la partie étatique soutient que les travaux litigieux ne seraient pas autorisables sous l’égide de la loi du 18 juillet 2018, au motif qu’ils dépasseraient une rénovation, au sens de l’article 7 de cette même loi, et seraient à qualifier de nouvelle construction, de reconstruction, d’agrandissement et de changement d’affectation vers une activité non conforme à la zone verte.
Le tribunal relève qu’il n’est pas contesté que le fonds sur lequel est située la construction sur laquelle portent les travaux litigieux est classé en zone verte au sens de l’article 3 (1) de la loi du 18 juillet 2018.
Il y a lieu de relever que la loi du 18 juillet 2018 poursuit, tel qu’indiqué en son article 1er, les objectifs suivants : « 1° la sauvegarde du caractère, de la diversité et de l’intégrité de l’environnement naturel ; 2° la protection et la restauration des paysages et des espaces naturels, 3° la protection et la restauration des biotopes, des espèces et de leurs habitats, ainsi que des écosystèmes, 4° le maintien et l’amélioration des équilibres et de la diversité biologiques ; 5° la protection des ressources naturelles contre toutes dégradations ; 6° le maintien et la restauration des services écosystémiques ; et 7° l’amélioration des structures de l’environnement naturel. ».
Pour assurer le respect de ces objectifs, le législateur a, à travers l’article 6 (1) de ladite loi, limitativement énuméré les constructions pouvant être érigées dans la zone verte, respectivement a, à travers l’article 7 de la même loi, encadré les conditions dans lesquelles une construction existante peut subir des travaux de rénovation, de transformation ou encore d’agrandissement.
L’article 7 de la loi du 18 juillet 2018, applicable au moment de la prise de la décision déférée, visant les constructions existantes sises en zone verte, est libellé comme suit :
« (1) Lorsqu’une construction existante située dans la zone verte compromet le caractère d’un site, le ministre peut ordonner que son aspect extérieur soit modifié de façon qu’elle s’harmonise avec le milieu environnant.
4 Cour adm. 9 décembre 2010, n° 27018C du rôle, Pas. adm. 2023, V° Recours en annulation, n° 56 et les autres références y citées.
10(2) Les constructions légalement existantes situées dans la zone verte ne peuvent être rénovées ou transformées matériellement qu’avec l’autorisation du ministre. La destination est soit maintenue soit compatible avec l’affectation prévue à l’article 6.
Pour les constructions servant à l’habitation, aucune augmentation du nombre d’unités d’habitation n’est autorisée, sauf le cas du logement intégré pour les constructions servant à l’habitation au sens de l’article 6, paragraphe 2.
Les constructions agricoles couvertes par l’autorisation prévue à l’article 6, paragraphe 1er, à condition qu’elles ne changent pas de destination et ne changent pas leur aspect extérieur, ne nécessitent pas d’autorisation pour les rénovations à l’intérieur de ces constructions.
(3) Les constructions légalement existantes dans la zone verte ne peuvent être agrandies qu’avec l’autorisation du ministre et à condition que leur destination soit compatible avec l’affectation prévue à l’article 6. Aucune augmentation du nombre d’unités d’habitation n’est autorisée, sauf le cas de logement intégré pour les constructions servant à l’habitation au sens de l’article 6, paragraphe 2. Le ministre peut prescrire, en cas de demande d’augmentation de l’emprise au sol ou de la surface construite brute de la construction existante, une emprise au sol maximale ou une surface construite brute maximale du projet de construction à autoriser.
(4) Pour les constructions situées dans la zone verte aucun changement de destination ne sera autorisé s’il n’est pas compatible avec les affectations prévues par l’article 6.
(5) Par constructions légalement existantes dans la zone verte, on entend les constructions qui ont été autorisées par le ministre et qui ont fait l’objet d’exécution conforme à toutes les autorisations délivrées par le ministre, ou qui ont été légalement érigées avant toute exigence d’autorisation du ministre, et dont tous travaux postérieurs à la première érection ont été dûment autorisés et légalement effectués.
Par destination d’une construction, on entend l’emploi déterminé de la construction dans son ensemble.
Une transformation matérielle comprend l’ensemble des travaux portant sur la distribution des locaux d’une construction, sans incidence sur l’aspect extérieur des volumes bâtis.
Une rénovation comprend les travaux consistant à remettre dans un bon état un volume bâti existant fonctionnel et peut comprendre un changement d’équipements vétustes ainsi que la modification des murs intérieurs non porteurs et de la distribution des locaux tout en maintenant l’ensemble des dalles, des murs extérieurs et de la toiture dans leurs dimensions actuelles.
Un agrandissement est une augmentation de l’emprise au sol, du volume bâti ou de la surface construite brute.
(6) Les constructions en zone verte qui ont été démolies ou démontées ne peuvent être reconstruites qu’en vertu des dispositions de la présente loi.
11(7) Lorsqu’une construction existante dans la zone verte fait l’objet d’un classement ou est inscrite à l’inventaire supplémentaire par application de la loi modifiée du 18 juillet 1983 concernant la conservation et la protection des sites et monuments, le ministre peut déroger au présent article en vue de la sauvegarde et du maintien dans le patrimoine d’une telle construction classée. ».
L’article 6 de la même loi, intitulé « règles concernant les nouvelles constructions », auquel l’article 7 renvoie plus particulièrement en ses paragraphes (2) et (3), est libellé comme suit :
« (1) Sont conformes à l’affectation de la zone verte, des constructions ayant un lien certain et durable avec des activités d’exploitation qui sont agricoles, horticoles, maraîchères, sylvicoles, viticoles, piscicoles, apicoles, cynégétiques, ou qui comportent la gestion des surfaces proches de leur état naturel.
Seules sont autorisables les constructions indispensables à ces activités d’exploitation.
Il appartient au requérant d’une autorisation de démontrer le besoin réel de la nouvelle construction en zone verte.
Ne comptent pas comme activités d’exploitation au sens de la présente loi les activités économiques sans lien avec la production de matière première, notamment la location ou le prêt à usage de bâtiments, étables ou machines à des tiers.
Les activités d’exploitation visées à l’alinéa 1er et les constructions autorisables doivent répondre aux critères suivants :
1° Les activités d’exploitation agricole, horticole, maraîchère et viticole sont opérées à titre principal au sens de la loi modifiée du 27 juin 2016 concernant le soutien au développement durable des zones rurales. […] (2) Une construction servant à l’habitation ayant un lien fonctionnel direct avec les activités d’exploitation agricole exercées à titre principal peut être autorisée en zone verte, pour autant que la construction est nécessaire à l’activité agricole. Un lien fonctionnel direct entre une construction servant à l’habitation et une exploitation agricole est donné lorsque l’activité agricole nécessite la présence rapprochée et permanente du chef d’exploitation. La construction servant à l’habitation est alors considérée comme construction agricole et faisant partie intégrante de l’exploitation. Une seule construction servant à l’habitation est autorisée par exploitation agricole. Cette construction servant à l’habitation peut comprendre un logement intégré faisant partie de la construction et appartenant au même propriétaire, à condition de n’être destiné qu’au logement en faveur d’un membre de la famille participant à l’exploitation ou du personnel de l’exploitation. Un règlement grand-ducal détermine les dispositions relatives aux dimensions, à la durabilité et à l’intégration des constructions servant à l’habitation. […]. ».
L’article 7 de la loi du 18 juillet 2018 distingue en ses paragraphes (2) et (3) entre, d’une part, les rénovations ou transformations matérielles et, d’autre part, les agrandissements.
Si les rénovations et transformations matérielles sont autorisables soit si la destination de la construction est maintenue, soit si elle est compatible avec l’affectation prévue à l’article 6, il en est différemment des travaux d’agrandissement qui, eux, ne sont autorisables que pour 12autant que la destination de la construction est compatible avec l’une des affectations prévues à l’article 6. Il en va de même en ce qui concerne les reconstructions de constructions démolies ou démontées, qui, aux termes de l’article 7 (6) de la loi du 18 juillet 2018 sont assimilées aux nouvelles constructions.
L’article 7 de la loi du 18 juillet 2018, tel qu’il est libellé, consacre donc le droit au maintien de l’existant, sur le fondement d’un droit antérieurement acquis, tandis que les travaux allant au-delà ne sont autorisables que pour autant que l’affectation prévue est conforme avec l’une des activités limitativement énumérées à l’article 6 de la loi du 18 juillet 2018.
Autrement dit, les travaux portant sur une construction légalement existante dont l’affectation telle que maintenue n’est pas compatible avec l’article 6 de la loi du 18 juillet 2018 – ce qui, de manière non contestée, est le cas en l’espèce – ne sont autorisables que pour autant qu’il s’agisse de travaux de rénovation ou de transformation matérielle, tandis qu’ils sont interdits lorsqu’il s’agit de travaux d’agrandissement ou de reconstruction au sens de la loi.
Les travaux de transformation matérielle, de rénovation et d’agrandissement sont définis au paragraphe (5) de l’article 7, précité, la transformation matérielle comprenant l’ensemble des travaux portant sur la distribution des locaux d’une construction, à condition toutefois qu’ils n’aient aucune incidence sur l’aspect extérieur des volumes bâtis, la rénovation comprenant les travaux consistant à remettre dans un bon état un volume bâti existant fonctionnel et pouvant comprendre un changement d’équipements vétustes ainsi que la modification des murs intérieurs, à condition de ne pas être porteurs, et de la distribution des locaux, à condition du maintien de l’ensemble des dalles, des murs extérieurs et de la toiture dans leurs dimensions actuelles, tandis qu’un agrandissement vise des travaux impliquant une augmentation de l’emprise au sol, du volume bâti ou de la surface construite brute.
En l’espèce, il n’est pas contesté que l’immeuble de Monsieur …, tel qu’il se présentait avant l’exécution des travaux ayant conduit à la fermeture de chantier ordonnée le 14 janvier 2019, est à qualifier de construction légalement existante, au sens de l’article 7 de la loi du 18 juillet 2018.
En revanche, le tribunal partage l’appréciation de la partie étatique selon laquelle les travaux litigieux dépassent largement le cadre d’une rénovation, telle que définie par l’article 7 (5) de ladite loi.
En effet, ni la toiture de la maison d’habitation, ni celle de la grange ne sont maintenues dans leurs dimensions et les modifications y apportées sont telles qu’elles aboutissent à une augmentation du volume bâti. Ainsi, la maison d’habitation présente actuellement six lucarnes, alors que, tel que relevé ci-avant, il ressort du Plan de 2012 qu’avant l’exécution des travaux, elle n’en comportait que deux, situées à la partie arrière de la toiture. Par ailleurs, la toiture en croupe a été remplacée par une toiture à deux versants, constat qui vaut aussi pour la grange.
Par ailleurs, tel que précisé ci-avant, la grange a été agrandie vers l’arrière, moyennant destruction partielle des murs extérieurs et ajout d’une nouvelle construction à toiture plate. Il se dégage du Plan de 2012 qu’avant les travaux litigieux, il y avait, à cet endroit, une petite annexe adossée à la grange et quelques murs représentant vraisemblablement les restes d’une autre annexe, constructions qui ont, dès lors, été démolies et remplacées par la susdite construction à toiture plate.
13 Il ressort encore du Plan de 2012 qu’avant travaux, un abri, dont la face avant était ouverte, était adossé à la façade latérale gauche de la grange. Cet abri a été démoli et remplacé par un garage nouvellement construit. Il se dégage des plans versés à l’appui de la demande du 29 juillet 2019 qu’une fois achevé, ce garage, tel que projeté, présentera deux niveaux, le deuxième niveau étant accessible depuis une nouvelle terrasse en dallage permettant également d’accéder au deuxième niveau de la grange et à la nouvelle annexe prolongeant cette dernière vers l’arrière. Il se dégage d’une comparaison entre le Plan de 2012 et les nouveaux plans que l’implantation dudit garage diffère de celui de l’ancien abri, qui se trouvait plus en retrait par rapport à la face avant de la grange.
Par ailleurs, tel que relevé ci-avant, le demandeur a fait construire de multiples murs de soutènement et surfaces scellées, réalisées en dallage.
L’ensemble des travaux ci-avant décrits peuvent être qualifiés de nouvelle construction, de reconstruction et/ou d’agrandissement, de sorte à ne pas être autorisables, alors qu’il n’est pas contesté que l’affectation des constructions en cause n’est pas compatible avec l’article 6 de la loi du 18 juillet 2018.
C’est, dès lors, a priori à juste titre que le ministre a refusé de faire droit à la demande de Monsieur ….
Le demandeur se prévaut encore de l’article 7 (1) de la loi du 18 juillet 2018, en soutenant, en substance, que le ministre aurait dû délivrer l’autorisation sollicitée, au motif que l’ancienne construction aurait gravement compromis la beauté et la sécurité du site.
Or, outre le fait que l’article 7 (1), précité, de la loi du 18 juillet 2018 vise, non pas la beauté et la sécurité du site, mais son caractère, et que le demandeur ne précise d’aucune manière en quoi l’ancienne construction aurait gravement compromis le caractère du site, les travaux entrepris, respectivement projetés par le demandeur ne sauraient être considérés comme aboutissant à une meilleure harmonie entre la construction et le milieu environnant. Au contraire, lesdits travaux, considérés dans leur globalité, sont plutôt eux-mêmes de nature à porter atteinte au caractère du site, compte tenu du fait que l’architecture de la fermette, telle que transformée, ne correspond pas à une architecture rurale traditionnelle, alors que les toits caractéristiques pour les fermettes locales ont été détruits, qu’une nouvelle construction à toiture plate a été ajoutée à l’arrière de la grange, qui, selon les plans versés par le demandeur, sera couverte d’une toiture verte présentant une large bordure en zinc, que l’ancien abris adossé à la façade latérale gauche de la grange a été remplacé par un grand garage d’aspect moderne qui, une fois achevé, présentera deux niveaux et qu’à l’arrière de la maison d’habitation, une terrasse métallique reliant ladite maison à la grange a été construite, cette terrasse étant dotée d’un garde-corps vitré présentant des motifs d’animaux. Par ailleurs, s’agissant des alentours de la fermette, le demandeur a fait réaliser de grandes surfaces scellées dont le motif est tout sauf discret, de même que des murs de soutènement, dont au moins certains sont construits en éléments préfabriqués.
Eu égard à l’ensemble de ces éléments, le demandeur ne saurait utilement se prévaloir des dispositions de l’article 7 (1) de la loi du 18 juillet 2018, de sorte que l’argumentation afférente encourt le rejet.
14Quant à l’argumentation du demandeur ayant trait à une atteinte à son droit de propriété, le tribunal relève qu’aux termes de l’article 16 de la Constitution, dans sa version applicable en l’espèce, « Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d’utilité publique et moyennant juste indemnité, dans les cas et de la manière établis par la loi. ».
Par ailleurs, l’article 1er du Premier Protocole dispose que : « Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d’utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux du droit international.
Les dispositions précédentes ne portent pas atteinte au droit que possèdent les Etats de mettre en vigueur les lois qu’ils jugent nécessaires pour réglementer l’usage des biens conformément à l’intérêt général ou pour assurer le paiement des impôts ou d’autres contributions ou des amendes. ».
La CourEDH considère qu’il existe trois catégories d’atteinte à la propriété, deux étant déduites de la lettre de l’article 1er, à savoir la privation de la propriété – c’est-à-dire la dépossession de l’objet de propriété – et la réglementation de la propriété, tandis que la troisième repose sur une création purement prétorienne, à savoir l’atteinte à la substance de la propriété.5 En l’espèce, aucun transfert de propriété de la Parcelle n’a été décidé ou ne s’est opéré, de sorte qu’en principe, aucune expropriation au sens de l’article 16 de la Constitution ou de l’article 1er du Premier Protocole ne peut être constatée.
Il est certes exact qu’il ressort de la jurisprudence de la Cour constitutionnelle qu’un changement dans les attributs de la propriété qui est à tel point substantiel qu’il prive le propriétaire de ses aspects essentiels peut constituer une expropriation.6 Or, les décisions déférées n’ont aucunement opéré un changement dans les attributs de la propriété du demandeur, alors que la constructibilité concrète de la Parcelle découle de son classement en zone verte par le plan d’aménagement général en vigueur, non entrepris en l’espèce, les décisions déférées se limitant à mettre en œuvre ledit classement.
En tout état de cause, le refus du ministre d’autoriser les travaux qualifiés ci-avant de nouvelle construction, de reconstruction et/ou d’agrandissement ne constitue pas une atteinte à la substance des attributs classiques du droit de propriété que constituent l’« usus », le « fructus » et l’« abusus ». En effet, nonobstant le refus ministériel, le demandeur peut toujours user de son bien immobilier, en disposer et en récolter les fruits, et il garde, d’ailleurs, la possibilité de se voir autoriser des travaux de rénovation et de transformation, voire de construction conformes aux dispositions de la loi.
Les décisions attaquées ne s’analysent, dès lors, pas en une expropriation au sens de l’article 1er, alinéa 1er du Premier Protocole et de l’article 16 de la Constitution, mais constituent une restriction de l’usage des biens, au sens du deuxième alinéa de l’article 1er du Premier Protocole.
5 CourEDH, 23 sept. 1982, Sporrong et Lönnroth c/ Suède, pt. 61.
6 Cour const., 26 septembre 2008, n° 00046 du registre et Cour const., 4 octobre 2013, numéro 00101 du registre.
15Quant à la question préjudicielle soulevée par le demandeur, le tribunal relève que l’article 7 (6) de la loi du 18 juillet 2018, qui soumet la reconstruction de constructions démolies ou démontées aux dispositions de l’article 6 de la même loi, ne consacre pas en tant que tel une expropriation au sens de l’article 16 de la Constitution, mais se limite clairement à encadrer les possibilités des propriétaires concernés d’user de leur bien, sans qu’il puisse être retenu que les attributs de la propriété des administrés concernés soient, par le seul effet de la loi et sans prise en considération de la situation concrète, atteints dans leur substance. Le tribunal en déduit que ladite question préjudicielle est dénuée de tout fondement, de sorte qu’il n’y a pas lieu d’en saisir la Cour constitutionnelle, conformément aux dispositions de l’article 6, alinéa 2, point b) de la loi modifiée du 27 juillet 1997 portant organisation de la Cour Constitutionnelle.
Le délégué du gouvernement demande, à son tour, au tribunal de poser à la Cour constitutionnelle une question préjudicielle, libellée comme suit :
« […] L’interdiction pure et simple de projets dépassant la rénovation de constructions ne servant pas l’une des activités conformes à la zone verte sans considération des bienfaits ou méfaits de ces projets pour l’environnement naturel, est-elle contraire au principe de proportionnalité [tel] que protégé par l’article 16 de la Constitution ? […] ».
Telle qu’elle est libellée, cette question préjudicielle est, elle aussi, à écarter pour être dénuée de tout fondement, étant donné (i) qu’elle vise le principe de proportionnalité dans le cadre précis de l’article 16 de la Constitution, ladite question figurant, d’ailleurs, au mémoire en réponse du représentant étatique sous l’intitulé « Quant à la prétendue contrariété à l’article 16 de la Constitution », (ii) que cet article de la Constitution ne consacre cependant pas en tant que tel ledit principe, mais détermine les conditions dans lesquelles il peut être procédé à une expropriation, en précisant que celle-ci ne peut avoir lieu que pour cause d’utilité publique et moyennant juste indemnité, dans les cas et de la manière établis par la loi, et (iii) que les articles 6 et 7 de la loi du 18 juillet 2018, en ce qu’ils interdisent purement et simplement les projets dépassant la rénovation de constructions ne servant pas l’une des activités conformes à la zone verte, n’impliquent pas en tant que tels une expropriation au sens de l’article 16, précité, de la Constitution, mais se limitent clairement à encadrer les possibilités des propriétaires concernés d’user de leur bien, sans qu’il puisse être retenu que les attributs de la propriété des administrés concernés soient, par le seul effet de la loi et sans prise en considération de la situation concrète, atteints dans leur substance.
Il suit des considérations qui précèdent que le moyen du demandeur tiré d’une violation de l’article 16 de la Constitution et de l’article 1er, alinéa 1er du Premier Protocole est à rejeter.
Le tribunal venant de retenir que les décisions déférées s’analysent en une restriction de l’usage des biens, il convient encore de les analyser sous l’angle de l’alinéa 2 de l’article 1er du Premier Protocole.
A cet égard, le tribunal relève qu’il ressort du libellé même de l’article 1er, alinéa 2 du Premier Protocole qu’une restriction de l’usage de la propriété doit être prévue par la loi.
Cette condition est manifestement remplie en l’espèce, les décisions déférées reposant sur les articles 6 et 7 de la loi du 18 juillet 2018.
Par ailleurs, il n’est pas contesté que cette loi tend à une finalité d’intérêt général, à savoir la protection de la nature et la sauvegarde des ressources naturelles.
16 En revanche, le demandeur remet en cause la proportionnalité des décisions déférées.
Il ressort de la jurisprudence de la CourEDH7 qu’à l’instar d’une privation de la propriété, une restriction de l’usage des biens doit ménager un « juste équilibre » entre les impératifs de l’intérêt général et ceux de la sauvegarde des droits fondamentaux de l’individu.
Ainsi, il doit exister un rapport raisonnable de proportionnalité entre les moyens employés et le but visé. En contrôlant le respect de cette exigence, la CourEDH reconnaît à l’Etat concerné une grande marge d’appréciation tant pour choisir les modalités de mise en œuvre que pour juger si leurs conséquences se trouvent légitimées, dans l’intérêt général, par le souci d’atteindre l’objectif de la loi en cause.8 Or, le tribunal vient ci-avant de constater qu’appréciés de manière globale, les travaux litigieux sont de nature à porter atteinte au caractère du site, plutôt que de contribuer à une meilleure harmonie entre la construction et le milieu environnant.
Par ailleurs, les nouvelles constructions, et plus particulièrement l’annexe à toiture plate située à l’arrière de la grange et le garage adossé à la façade latérale gauche de cette dernière – constructions qui dépassent, chacune, les dimensions des anciens édifices qu’elles remplacent, ainsi que cela ressort d’une comparaison entre les plans versés par le demandeur à l’appui de sa demande du 29 juillet 2019 et le Plan de 2012, qui, tel que relevé ci-avant, contient des photos et représentations graphiques de la fermette dans son état antérieur aux travaux entrepris par le demandeur –, de même que les murs de soutènement et, surtout, les grandes surfaces pavées réalisées en dallage, entraînent le scellement de nouvelles surfaces empêchant tout développement naturel et nuisant à la conservation du sol, du sous-sol, de la flore, de la faune et du milieu naturel, tel que soutenu à juste titre par le délégué du gouvernement.
Dans ces circonstances, le tribunal ne saurait, en l’espèce, constater de rupture du juste équilibre à ménager entre l’intérêt général et les intérêts de l’individu, conformément à l’article 1er, alinéa 2 du Premier Protocole, ni, de manière plus générale, de méconnaissance du principe de proportionnalité, du fait du refus du ministre d’accorder au demandeur l’autorisation sollicitée et de prononcer la levée de la fermeture de chantier ordonnée le 14 janvier 2019.
Il suit des considérations qui précèdent, d’une part, que l’argumentation du demandeur ayant trait à une violation de son droit de propriété, tel que protégé par l’article 16 de la Constitution et par l’article 1er du Premier Protocole, de même que du principe de proportionnalité est à rejeter dans son ensemble et, d’autre part, que le demandeur ne saurait utilement se prévaloir d’un impact positif de son projet au regard des objectifs prévus à l’article 1er de la loi du 18 juillet 2018, de sorte que l’argumentation afférente encourt, elle aussi, le rejet.
Au vu de l’ensemble des développements qui précèdent, le recours sous examen est à rejeter pour n’être fondé en aucun de ses moyens, sans qu’il y ait lieu de procéder à une visite des lieux, tel que cela a été suggéré à titre subsidiaire par Monsieur ….
7 CourEDH, Grande Chambre, 29 avril 1999, Affaire Chassagnou et autres c. France, Requêtes nos 25088/94, 28331/95 et 28443/95, n° 75.
8 Trib. adm., 25 septembre 2017, n° 37637 du rôle, Pas. adm. 2023, V° Droits de l’Homme et libertés fondamentales, n° 81 et les autres références y citées.
17Le demandeur sollicite encore l’octroi d’une indemnité de procédure de 5000 euros, sur le fondement de l’article 33 de la loi modifiée du 21 juin 1999 portant règlement de procédure devant les juridictions administratives, aux termes duquel « Lorsqu’il paraît inéquitable de laisser à la charge d’une partie les sommes exposées par elle et non comprises dans les dépens, le juge peut condamner l’autre partie à lui payer le montant qu’il détermine. ».
Cette demande est cependant à rejeter, au vu de l’issue du litige.
Par ces motifs, le tribunal administratif, première chambre, statuant contradictoirement ;
se déclare incompétent pour connaître du recours principal en réformation ;
reçoit le recours subsidiaire en annulation en la forme ;
au fond, le déclare non justifié, partant en déboute ;
déboute le demandeur de sa demande en allocation d’une indemnité de procédure ;
condamne le demandeur aux frais et dépens de l’instance.
Ainsi jugé et prononcé à l’audience publique du 25 mars 2024 par :
Daniel Weber, vice-président, Michèle Stoffel, vice-président, Michel Thai, juge, en présence du greffier Luana Poiani.
s. Luana Poiani s. Daniel Weber Reproduction certifiée conforme à l’original Luxembourg, le 25 mars 2024 Le greffier du tribunal administratif 18
