Tribunal administratif N° 46764 du rôle du Grand-Duché de Luxembourg ECLI:LU:TADM:2024:46764 2e chambre Inscrit le 8 décembre 2021 Audience publique du 23 mai 2024 Recours formé par Monsieur …, …, contre une décision du conseil communal de Fischbach et une décision du ministre de l’Intérieur en matière de plan d’aménagement général
JUGEMENT
Vu la requête inscrite sous le numéro 46764 du rôle et déposée au greffe du tribunal administratif le 8 décembre 2021 par Maître Jean Lutgen, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats de Luxembourg, au nom de Monsieur …, demeurant à L-…, tendant principalement à la réformation et subsidiairement à l’annulation 1) de la « […] décision de la Ministre de l’Intérieur du 29 juillet 2021 qui approuve « la délibération du conseil communal du 23 novembre 2020 portant approbation du projet de la refonte du plan d’aménagement général […] de l’administration communale de Fischbach […] », et 2) de la « […] délibération du conseil communal de la commune de Fischbach du 23 novembre 2020 portant adoption du projet de la refonte du plan d’aménagement général […] » ;
Vu l’exploit de l’huissier de justice suppléant Christine Kovelter, en remplacement de l’huissier de justice Frank Schaal, demeurant à Luxembourg, du 17 décembre 2021, portant signification de ce recours à l’administration communale de Fischbach, ayant sa maison communale à L-7430 Fischbach, 1, rue de l’Eglise, représentée par son collège des bourgmestre et échevins actuellement en fonctions ;
Vu la constitution d’avocat à la Cour déposée au greffe du tribunal administratif le 16 décembre 2021 par la société anonyme Elvinger Hoss Prussen SA, établie et ayant son siège social à L-1340 Luxembourg, 2, place Winston Churchill, immatriculée au registre de commerce et des sociétés de Luxembourg sous le numéro B209469, inscrite à la liste V du tableau de l’Ordre des avocats de Luxembourg, représentée aux fins de la présente procédure par Maître Nathalie Prüm-Carré, avocat à la Cour, inscrite au tableau de l’Ordre des avocats de Luxembourg, au nom de l’Etat du Grand-Duché de Luxembourg ;
Vu la constitution d’avocat à la Cour déposée au greffe du tribunal administratif le 27 décembre 2021 par la société anonyme Arendt & Medernach SA, établie et ayant son siège social à L-2082 Luxembourg, 41A, avenue J.F. Kennedy, immatriculée au registre de commerce et des sociétés de Luxembourg sous le numéro B186371, inscrite à la liste V du tableau de l’Ordre des avocats de Luxembourg, représentée aux fins de la présente procédure par Maître Christian Point, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats de Luxembourg, au nom de l’administration communale de Fischbach, préqualifiée ;
Vu le mémoire en réponse déposé au greffe du tribunal administratif le 7 mars 2022 par la société anonyme Elvinger Hoss Prussen SA, au nom de l’Etat du Grand-Duché de Luxembourg ;
Vu le mémoire en réponse déposé au greffe du tribunal administratif le 17 mars 2022 par la société anonyme Arendt & Medernach SA, au nom de l’administration communale de Fischbach, préqualifiée ;
Vu le mémoire en réplique déposé au greffe du tribunal administratif le 15 avril 2022 par Maître Jean Lutgen, au nom de Monsieur …, préqualifié ;
Vu le mémoire en duplique déposé au greffe du tribunal administratif le 13 mai 2022 par la société anonyme Elvinger Hoss Prussen SA, au nom de l’Etat du Grand-Duché de Luxembourg ;
Vu le mémoire en duplique déposé au greffe du tribunal administratif le 16 mai 2022 par la société anonyme Arendt & Medernach SA, au nom de l’administration communale de Fischbach, préqualifiée ;
Vu les pièces versées en cause ainsi que les actes critiqués ;
Le juge-rapporteur entendu en son rapport, ainsi que Maître Jean Lutgen, Maître Gilles Dauphin, en remplacement de Maître Christian Point, et Maître Georges Gratia, en remplacement de Maître Nathalie Prüm-Carré, en leurs plaidoiries respectives à l’audience publique du 19 février 2024.
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Lors de sa séance publique du 15 décembre 2015, le conseil communal de Fischbach, ci-après désigné par le « conseil communal », émit un vote favorable, en vertu de l’article 10 de la loi modifiée du 19 juillet 2004 concernant l’aménagement communal et le développement urbain, ci-après désignée par « la loi du 19 juillet 2004 », sur le projet d’aménagement général et chargea le collège des bourgmestre et échevins, ci-après désigné par « le collège échevinal », de procéder aux consultations prévues aux articles 11 et 12 de la loi du 19 juillet 2004.
Parallèlement, la procédure d’établissement des projets d’aménagement particulier « quartiers existants » fut menée dans le cadre du projet de refonte du projet d’aménagement général.
Par courrier recommandé avec accusé de réception du 24 janvier 2016, Monsieur …, déclarant agir en sa qualité de propriétaire d’une parcelle inscrite au cadastre de la commune de Fischbach, section … de …, au lieu-dit « … », sous le n° …, soumit au collège échevinal des objections à l’encontre du projet d’aménagement général de ladite commune visant à demander, en substance, à voir supprimer la zone de jardins familiaux [JAR], ci-après désignée par « la zone [JAR] », dont le classement fut projeté sur la partie avant de sa parcelle donnant sur la « … ».
En date du 28 avril 2016, la commission d’aménagement auprès du ministère de l’Intérieur, ci-après désignée par « la commission d’aménagement », communiqua son avis sur le projet d’aménagement général, tel qu’émis lors de sa séance du 13 avril 2016, en application de l’article 11, alinéa 2 de la loi du 19 juillet 2004, étant relevé qu’un avis complémentaire fut émis par cette même commission lors de sa séance du 22 juin 2016 et communiqué le 4 juillet 2016.
En date du 2 mai 2016, le ministre de l’Environnement, du Climat et du Développement durable, ci-après désigné par « le ministre de l’Environnement », délivra son avis relatif au projet d’aménagement général en application de l’article 5 de la loi modifiée du 19 janvier 2004 concernant la protection de la nature et des ressources naturelles.
Il est constant en cause que lors de sa séance publique du 11 juillet 2016, le conseil communal adopta le projet d’aménagement général, tout en réservant une suite favorable à l’objection de Monsieur … dans le sens de la suppression de la zone [JAR] sur une partie de son terrain et du classement de l’intégralité de sa parcelle en zone d’habitation 1 [HAB-1], ci-
après désignée par « la zone [HAB-1], avec un classement superposé en « secteur protégé de type « environnement construit » ».
Parallèlement et lors de la même séance publique, le conseil communal adopta le projet d’aménagement particulier « quartier existant » de la commune de Fischbach « (version 05.07.2016) remaniant la version 15/12/2015 conformément à l’article 30 de la loi modifiée du 19 juillet 2004 concernant l’aménagement communal et le développement urbain ».
Par décisions respectives du 21 septembre 2016 et du 21 décembre 2016, le ministre de l’Environnement et le ministre de l’Intérieur refusèrent l’approbation du projet d’aménagement général tel qu’adopté par le conseil communal. Par décision du 21 décembre 2016, le ministre de l’Intérieur refusa également d’approuver la délibération du conseil communal du 11 juillet 2016 portant adoption des projets d’aménagement particulier « quartier existant », parties écrite et graphique.
Les recours contentieux introduits par la commune de Fischbach en date respectivement des 21 décembre 2016 et 21 mars 2017 contre les décisions prévisées des ministres de l’Environnement et de l’Intérieur des 21 septembre et 21 décembre 2016 portant refus d’approbation du projet d’aménagement général, aboutirent à deux arrêts de la Cour administrative du 13 juillet 2017, inscrits sous les nos 38895C et 39294C du rôle, ayant donné partiellement raison à la commune et renvoyé les dossiers en prosécution de cause devant le conseil communal. A travers ces mêmes arrêts, la Cour administrative « dit que lors de la continuation de la procédure d’élaboration du PAG, il y a[vait] lieu d’informer les réclamants dont la réclamation avait été déclarée sans objet par le ministre de l’Intérieur et de traiter leurs réclamations comme des objections maintenues dans le cadre de l’itératif aplanissement des difficultés à venir ».
Le recours contentieux introduit le 21 mars 2017 par la commune contre le refus d’approbation du ministre de l’Intérieur des projets d’aménagement particulier « quartier existant » fut, quant à lui, déclaré non fondé par arrêt du 13 juillet 2017, inscrit sous le n° 39293C du rôle, la Cour ayant considéré que comme « le projet de refonte du PAG [était] appelé à rentrer en procédure et à être à nouveau présenté au conseil communal, du moins sur certains points toisés par la Cour dans ses deux arrêts parallèles de ce jour qui sont appelés à avoir un impact direct sur la légalité de la délibération communale du 11 juillet 2016 portant adoption du PAP-QE, voire du moins qui appellent des précisions complémentaires à son niveau », le refus d’approbation ministériel n’encourrait pas l’annulation « pour des raisons purement structurelles sans que toutefois la légalité intrinsèque de ladite délibération communale […] n’ait pu être contrôlée. ».
Il se dégage des éléments du dossier que lors de sa séance publique du 23 novembre 2020, le conseil communal procéda à l’adoption d’un nouveau projet d’aménagement général.
Dans sa séance du 25 novembre 2020, le collège échevinal décida la mise en procédure du projet d’aménagement particulier « quartiers existants » portant exécution du plan d’aménagement général de la commune de Fischbach, ci-après désigné par le « PAG ».
Par courrier recommandé avec avis de réception du 26 novembre 2020, le collège échevinal notifia à Monsieur … une copie de la délibération du conseil communal du 23 novembre 2020 portant adoption du « projet de Plan d’Aménagement Général dans sa version modifiée suite aux réclamations soumises au Collège des bourgmestre et échevins et aux jugements de la Cour administrative du 13 juillet 2017 », ainsi qu’un extrait du document intitulé « AC Fischbach - synthèse des réclamations formulées contre le PAG » dont il découle qu’il fut, entre autres, retenu de reclasser l’intégralité de la parcelle de Monsieur … en zone [HAB-1] et d’y inscrire « un alignement à respecter » au niveau du plan d’aménagement particulier « quartiers existants », ci-après désigné par le « PAP QE », correspondant.
Par courrier de son litismandataire du 11 décembre 2020, Monsieur … introduisit auprès du ministre de l’Intérieur « une réclamation au sens de l’article 16 de la loi modifiée du 19.07.2004 contre l’approbation du projet de Plan d’Aménagement Général (PAG) par le conseil communal de la commune de Fischbach dans sa séance du 23.11.2020 » en vue de critiquer l’inscription sur sa parcelle d’un « alignement à respecter ».
Par courrier de son litismandataire du 14 décembre 2020, Monsieur … adressa à la commune ses « observations et objections contre le projet d’élaboration du Plan d’Aménagement Particulier (PAP) au sens de l’article 30 de la loi modifiée du 19.07.2004 », tout en critiquant là aussi l’inscription sur sa parcelle d’un « alignement à respecter ».
Aux termes d’une décision du 3 mars 2021, le ministre de l’Environnement approuva le projet d’aménagement général adopté par le conseil communal le 23 novembre 2020.
Le lendemain, la cellule d’évaluation auprès du ministère de l’Intérieur émit son avis au sujet des projets d’aménagement particulier « quartiers existants ».
Par délibération du 21 juin 2021, le conseil communal adopta le projet d’aménagement particulier « quartiers existants » en avisant, notamment, quant aux objections de Monsieur …, « favorablement la proposition du collège des bourgmestre et échevins de ne pas supprimer l’alignement à respecter dans la partie graphique du PAP-QE pour des raisons de visibilité sur la voirie », tout en proposant « d’assouplir les prescriptions dans la partie écrite du PAP-
QE pour permettre l’implantation des dépendances au-delà de cet alignement ».
En date du 15 juillet 2021, la commission d’aménagement communiqua, en application de l’article 17 de la loi du 19 juillet 2004, son avis émis lors de sa séance du 9 juin 2021 sur les réclamations introduites auprès du ministre de l’Intérieur contre le vote du conseil communal du 23 novembre 2020 portant adoption du projet de refonte complète du PAG.
Par décision du 29 juillet 2021, le ministre de l’Intérieur approuva la délibération, précitée, du conseil communal du 23 novembre 2020 portant adoption du projet d’aménagement général, tout en statuant sur les réclamations lui soumises, dont celle introduite par Monsieur … qu’il déclara sans objet. Les passages de la décision ministérielle, précitée, se rapportant à cette réclamation sont libellés comme suit :
« […] Ad réclamation … (rec 1) Le réclamant s’oppose au classement partiel de la parcelle cadastrale n°…, sise à …, en « zone de jardins familiaux [JAR] » et sollicite que la parcelle soit entièrement intégrée en « zone d’habitation 1 [HAB-1] ».
La réclamation est sans objet alors que le conseil communal avait déjà, lors de sa délibération du 23 novembre 2020, reclassé l’entièreté de la parcelle en question en « zone d’habitation 1 [HAB-1] ». […] ».
Par décision du même jour, le ministre de l’Intérieur approuva la délibération du conseil communal du 21 juin 2021 portant adoption du projet d’aménagement particulier « quartiers existants ».
Par requête déposée au greffe du tribunal administratif le 8 décembre 2021, Monsieur … a fait introduire un recours tendant principalement à la réformation et subsidiairement à l’annulation 1) de la « […] décision de la Ministre de l’Intérieur du 29 juillet 2021 qui approuve « la délibération du conseil communal du 23 novembre 2020 portant approbation du projet de la refonte du plan d’aménagement général […] de l’administration communale de Fischbach […] » et 2) de la « […] délibération du conseil communal de la commune de Fischbach du 23 novembre 2020 portant adoption du projet de la refonte du plan d’aménagement général […] ».
A titre liminaire, et en ce qui concerne, tout d’abord, la demande en communication du dossier administratif formulée exclusivement dans le dispositif de la requête introductive d’instance, le tribunal constate que la commune et la partie étatique ont déposé, ensemble avec leurs mémoires en réponse, des fardes de pièces correspondant a priori au dossier administratif.
A défaut pour le demandeur de remettre en question le caractère complet du dossier mis à disposition à travers les mémoires en réponse, la demande en communication du dossier administratif est à rejeter comme étant devenue sans objet.
I. Quant à la compétence du tribunal Le tribunal relève que les décisions sur les projets d’aménagement, lesquels ont pour effet de régler par des dispositions générales et permanentes l’aménagement des terrains qu’ils concernent et le régime des constructions à y ériger, ont un caractère réglementaire. La décision d’approbation du ministre participe au caractère réglementaire de l’acte approuvé1, étant précisé qu’en ce qui concerne la procédure d’adoption du PAG, le caractère réglementaire ainsi retenu s’étend également au volet de la décision ministérielle du 29 juillet 2021 ayant statué 1 Cour adm., 10 juillet 1997, n° 9804C du rôle, Pas. adm. 2023, V° Actes réglementaires, n° 59 et les autres références y citées.
sur la réclamation introduite par le demandeur, intervenue dans le processus général de l’élaboration de l’acte approuvé.
Conformément à l’article 7 de la loi modifiée du 7 novembre 1996 portant organisation des juridictions de l’ordre administratif, ci-après désignée par « la loi du 7 novembre 1996 », seul un recours en annulation est susceptible d’être introduit contre un acte administratif à caractère réglementaire.
Le tribunal est partant incompétent pour connaître du recours principal en réformation.
Il est, par contre, compétent pour connaître du recours subsidiaire en annulation.
II. Quant à la recevabilité Dans son mémoire en réponse, la commune soulève l’irrecevabilité du recours en annulation dirigé contre les décisions d’adoption, respectivement d’approbation du projet d’aménagement général pour défaut d’objet et ce, au motif qu’à travers celui-ci, le requérant critiquerait l’obligation de respecter un alignement obligatoire pour toute nouvelle construction sur sa parcelle, alignement qui découlerait toutefois exclusivement du PAP QE et non du PAG.
Le constat d’un défaut d’objet du recours sous analyse s’imposerait d’autant plus que le requérant reconnaîtrait lui-même dans sa requête introductive d’instance que le classement, au niveau du PAG, de sa parcelle en zone [HAB-1] lui donnerait satisfaction.
Ce serait, en tout état de cause, en vain qu’il justifierait d’un intérêt à agir contre les décisions d’adoption, respectivement d’approbation du projet d’aménagement général litigieux en invoquant, par renvoi aux articles 9.3. et 12.1. de la partie écrite du PAG, une « interaction » des règles prévues par le PAG et le PAP QE. S’il était vrai qu’en application de l’article 25 de la loi du 19 juillet 2004, le plan d’aménagement particulier précise et exécute le PAG, il n’en resterait pas moins que le PAG et les PAP QE constitueraient des actes réglementaires distincts qui seraient adoptés selon des procédures qui leur sont spécifiques. Il serait, par ailleurs, faux de prétendre que le PAG et les PAP QE partageraient une même partie graphique puisque les parties graphiques de ces deux instruments réglementaires seraient distinctes, même si, en tant qu’instrument de précision et d’exécution du PAG, notamment la délimitation du quartier spécifique « environnement construit » du PAP QE devrait nécessairement correspondre au périmètre du « secteur protégé de type « environnement construit » » du PAG.
Enfin, la commune fait valoir que si certes, dans sa décision du 29 juillet 2021 portant approbation de la délibération du conseil communal adoptant le projet d’aménagement particulier « quartiers existants », le ministre de l’Intérieur a relevé que les parties graphiques des PAP QE seraient à adapter afin de tenir compte des modifications découlant de la décision ministérielle d’approbation du projet d’aménagement général, tel qu’adopté par le conseil communal, il ne saurait en être déduit, tel que le ferait le requérant, qu’en approuvant le projet d’aménagement général, le ministre de l’Intérieur aurait approuvé le projet d’aménagement particulier « quartiers existants ». Le ministre de l’Intérieur aurait, en effet, clairement pris, le même jour, deux décisions bien distinctes, l’une approuvant la délibération du conseil communal du 23 novembre 2020 portant adoption du projet d’aménagement général et l’autre approuvant la délibération du conseil communal du 29 juillet 2021 portant adoption du projet d’aménagement particulier « quartiers existants ».
La commune insiste, en tout état de cause, sur le fait que les griefs du requérant à l’encontre de la fixation d’un « alignement à respecter » seraient à toiser dans le cadre de son autre recours déposé au greffe du tribunal administratif et inscrit sous le n°46999 du rôle, dirigé contre les décisions d’adoption, respectivement d’approbation du projet d’aménagement particulier « quartiers existants ».
Dans son mémoire en réplique, le requérant insiste, en substance, sur le fait qu’eu égard à l’interaction et l’interdépendance des règles prévues par le PAG et le PAP, il pourrait, voire devrait également introduire un recours contre le PAG, de sorte que le recours sous analyse serait recevable.
Il y a lieu de relever que le rapport processuel a un objet et une cause, l’objet de l’action étant le résultat que le plaideur entend obtenir et la cause se définissant par le fondement juridique sur base duquel l’objet est recherché, soit la règle de droit ou la catégorie juridique qui sert de fondement à la demande ou encore le fait qui constitue le fondement en droit2.
L’objet du recours est constitué par le résultat que la partie demanderesse entend obtenir3.
En l’espèce, il est constant en cause que suite à la refonte du PAG, la parcelle du requérant a été intégralement classée en zone [HAB-1], superposée partiellement d’un classement en « secteur protégé de type « environnement construit » », ainsi qu’en « secteur protégé de type « vestige archéologique » - zone orange », tandis qu’au niveau du PAP QE, elle a été classée, suivant la partie graphique de celui-ci, dans le quartier villageois « QE-
ViLL » et partiellement dans le quartier spécifique « environnement construit », de même qu’y a été inscrit « un alignement à respecter » en tant qu’élément protégé d’intérêt communal.
Il convient de relever qu’encore que Monsieur … admet lui-même que le classement de sa parcelle au niveau du PAG ne lui pose pas de problème, voire même que le classement de l’intégralité de celle-ci en zone [HAB-1] lui a donné satisfaction, il a introduit auprès du ministre de l’Intérieur une réclamation contre la délibération du conseil communal du 23 novembre 2020 portant adoption du projet d’aménagement général en vue de critiquer l’inscription sur sa parcelle d’un « alignement à respecter ».
Il apparaît ensuite que c’est sur base du constat que le conseil communal « avait déjà, lors de sa délibération du 23 novembre 2020, reclassé l’entièreté de la parcelle en question en « zone d’habitation 1 [HAB-1] » » et donc donné gain de cause à Monsieur …, que le ministre de l’Intérieur a, à travers sa décision du 29 juillet 2021, déclaré sans objet la réclamation introduite par celui-ci contre la délibération du conseil communal du 23 novembre 2020, prévisée.
Le tribunal relève ensuite qu’à la lecture des moyens et arguments invoqués par le requérant il apparaît qu’à travers le présent recours, celui-ci conteste uniquement l’inscription sur sa parcelle d’un « alignement à respecter », telle qu’opérée à travers le PAP QE, tout en reprochant au ministre de l’Intérieur d’avoir approuvé le projet d’aménagement général en dépit du fait que l’obligation lui imposant de respecter un alignement ne serait pas conforme 2 Cour adm., 15 mars 2001, n° 12138C du rôle, Pas. adm. 2023, V° Procédure contentieuse, n° 381 et les autres références y citées.
3 Trib. adm., 27 octobre 2004, n° 17634 du rôle, Pas. adm. 2023, V° Procédure contentieuse, n° 382 et les autres références y citées.
avec les objectifs découlant de la loi du 19 juillet 2004 et notamment avec ceux énumérés à l’article 2 de ladite loi.
Si le requérant doit dès lors être considéré comme ayant déféré au tribunal à travers le recours sous analyse les seules décisions d’adoption, respectivement d’approbation du projet d’aménagement général en invoquant a priori uniquement des moyens en relation avec l’inscription sur sa parcelle d’un « alignement à respecter », telle qu’opérée à travers le PAP QE, cette circonstance ne saurait toutefois emporter le rejet du recours pour défaut d’objet, voire pour défaut d’un intérêt à agir. En effet, il est de jurisprudence4 qu’à partir du moment où il a épuisé la procédure non contentieuse d’objection et de réclamation et ce, peu importe que la réclamation adressée au ministre de l’Intérieur ait été déclarée irrecevable, non fondée, voire sans objet par ledit ministre, le réclamant en question dispose d’un intérêt à voir vérifier la légalité de la décision ministérielle prise à son encontre et, plus loin, de la délibération communale ainsi approuvée. Cette circonstance est tout au plus de nature à avoir une incidence au niveau de l’analyse du bien-fondé dudit recours, analyse qui sera faite ci-après.
Au vu des considérations qui précèdent, le moyen d’irrecevabilité tenant à un défaut d’objet du recours en annulation, voire à un défaut d’intérêt à agir est dès lors à rejeter.
A défaut d’autres moyens d’irrecevabilité, le recours subsidiaire en annulation est à déclarer recevable pour avoir, par ailleurs, été introduit dans les formes et délai de la loi.
III. Quant à la loi applicable La procédure d’adoption d’un PAG est prévue par la loi du 19 juillet 2004. Or, celle-ci a été modifiée à plusieurs reprises et dernièrement (i) par une loi du 28 juillet 2011 entrée en vigueur, en application de son article 45, en date du 1er août 2011, (ii) par la loi du 30 juillet 2013 concernant l’aménagement du territoire, publiée au Mémorial A, n° 160 du 6 septembre 2013, (iii) par la loi du 14 juin 2015 portant modification de l’article 108 de la loi modifiée du 19 juillet 2004 concernant l’aménagement communal et le développement urbain, publiée au Mémorial A, n° 113 du 17 juin 2015, (iv) par la loi du 3 mars 2017 dite « Omnibus », entrée en vigueur, en application de son article 76, le 1er avril 2017, (v) par la loi du 17 avril 2018 concernant l’aménagement du territoire, (vi) par la loi du 18 juillet 2018 portant modification de l’article 108 de la loi modifiée du 19 juillet 2004 concernant l’aménagement communal et le développement urbain, (vii) par la loi du 30 juillet 2021 relative au Pacte logement 2.0, dont l’entrée en vigueur est fixée au 1er janvier 2021, par l’article 16 de la loi en question et (viii) par la loi du 7 août 2023 relative au logement abordable.
Etant donné, d’une part, que le tribunal vient de retenir que seul un recours en annulation a pu être introduit à l’encontre des actes déférés et, d’autre part, que dans le cadre d’un tel recours, le juge administratif est amené à en apprécier la légalité en considération de la situation de droit et de fait ayant prévalu au jour où ils ont été pris5, les modifications apportées à la loi du 19 juillet 2004 par les lois précitées des 30 juillet 2021 et 7 août 2023, entrées en vigueur postérieurement à la délibération du conseil communal du 23 novembre 2020 portant adoption d’un nouveau projet d’aménagement général ne sont pas à prendre en 4 En ce sens : Cour adm., 17 avril 2008, n° 23846C du rôle, Pas. adm. 2023, V° Urbanisme, n° 416 (1er volet) et les autres références y citées.
5 Trib. adm., 27 janvier 1997, n° 9724 du rôle, Pas. adm. 2023, V° Recours en annulation, n° 22 et les autres références y citées.
considération en l’espèce, étant plus particulièrement précisé à cet égard que les actes de tutelle administrative, tels que la décision ministérielle litigieuse, rétroagissent à la date de la décision approuvée et tombent dès lors sous le champ d’application des lois en vigueur à la date de la prise de décision de l’acte initial.
Il s’ensuit que la version de la loi du 19 juillet 2004 applicable au présent litige est celle résultant des modifications opérées par les lois des 28 juillet 2011, 30 juillet 2013, 14 juin 2015, 3 mars 2017, 17 avril 2018 et 18 juillet 2018.
III. Quant au fond Le tribunal constate que le demandeur se prévaut, à l’appui de son recours, (i) d’une violation de l’article 6 du règlement grand-ducal du 8 juin 1979 relatif à la procédure à suivre par les administrations relevant de l’Etat et des communes, ci-après désigné par « le règlement grand-ducal du 8 juin 1979 », en raison d’un défaut de motivation de la décision ministérielle du 29 juillet 2021 portant approbation de la délibération du conseil communal adoptant le projet d’aménagement général, en ce que le ministre de l’Intérieur aurait « simplement déclaré irrecevable la réclamation se contentant de reprendre – mot pour mot – l’avis de la Commission d’aménagement du 15.07.2021 », (ii) d’une violation des articles 2 et 18 de la loi du 19 juillet 2004 en ce que « l’obligation lui imposant de respecter un alignement [ne serait] pas conforme avec les objectifs de la loi du 19.07.2004 et notamment les objectifs énumérés à l’article 2 », (iii) d’une atteinte au droit de propriété, ensemble la violation de l’article 16 de la Constitution, dans sa version applicable en l’espèce, et de l’article 1er du premier Protocole additionnel à la Convention de sauvegarde des droits de l’Homme et des libertés fondamentales en ce que la « décision consistant à homologuer l’alignement obligatoire » le priverait des aspects essentiels de son droit de propriété, et (iv) d’un excès, sinon d’un détournement de pouvoir, voire de procédure qui se caractériserait par le fait d’avoir, d’un côté, « renoncé à mettre le terrain du requérant dans la « zone de jardins familiaux [JAR] » du PAG (ceci pour des raisons bien comprises d’illégalité sinon de disproportionnalité du classement) au profit d’une autre procédure, à savoir d’ajouter une obligation d’alignement dans le PAP (PAP qui, par définition, ne peut faire l’objet d’objections devant le ministre) ».
En ce qui concerne la légalité externe de la décision ministérielle du 29 juillet 2021 approuvant la délibération du conseil communal du 23 novembre 2020 portant approbation du projet d’aménagement général et la violation invoquée de l’article 6 du règlement grand-ducal du 8 juin 1979, il convient tout d’abord de souligner que les règles de la procédure administrative non contentieuse, telles que contenues dans ledit règlement grand-ducal, et a fortiori les dispositions de l’article 6 dudit règlement traitant de l’obligation de motivation des décisions administratives individuelles ne trouvent pas à s’appliquer aux actes à caractère réglementaire, les règles établies par ledit règlement grand-ducal ne concernant que les décisions administratives individuelles pour lesquelles un texte particulier n’organise pas de procédure spéciale présentant au moins des garanties équivalentes pour l’administré6. Le moyen tenant à une prétendue violation par la décision en cause, de l’article 6 du règlement grand-ducal du 8 juin 1979 est dès lors, en tout état de cause, à rejeter.
Ensuite, le tribunal se doit de relever qu’à travers le moyen sous analyse, le demandeur semble en réalité reprocher au ministre de l’Intérieur non pas un défaut de motivation d’un 6 Trib. adm., 4 juillet 2000, n° 11385 du rôle, Pas. adm. 2023, V° Procédure administrative non contentieuse, n° 6 et les autres références y citées.
point de vue purement formel, mais d’avoir déclaré sa réclamation « sans objet » sur base du constat qu’au niveau du projet d’aménagement général, il avait été donné satisfaction à celui-
ci en ce que sa parcelle avait été intégralement classée en zone [HAB-1], sans avoir pris position par rapport à ses contestations en relation avec l’inscription, sur sa parcelle, d’un « alignement à respecter ». Or, dans la mesure où le demandeur n’a pas contesté, à travers sa réclamation du 11 décembre 2020, les classements opérés sur sa parcelle au niveau du PAG, mais uniquement un « alignement à respecter » qui découle du PAP QE et non pas du PAG, il ne saurait être valablement reproché au ministre de l’Intérieur d’avoir, à travers la décision par le biais de laquelle il a statué notamment sur la réclamation du demandeur en même temps qu’il a approuvé le projet d’aménagement général, tel qu’adopté par le conseil communal, constaté que la réclamation de Monsieur …, en ce qu’elle était dirigée contre la délibération du conseil communal portant adoption du projet d’aménagement général était sans objet - vu qu’au niveau du projet d’aménagement général, le demandeur avait déjà obtenu satisfaction - et de ne pas avoir pris position, pour le surplus, sur des contestations dirigées contre des prescriptions découlant du PAP QE, acte réglementaire distinct du PAG et contre les prescriptions duquel la loi du 19 juillet 2004 ne prévoit aucune faculté de réclamation devant le ministre de l’Intérieur.
Le reproche afférent est dès lors également à rejeter de ce point de vue.
Pour ce qui est des autres moyens tenant à la légalité interne des décisions déférées, le tribunal se doit de réitérer que le demandeur ne soulève à l’appui du recours sous analyse que des moyens en relation avec l’inscription d’un « alignement à respecter » sur la parcelle lui appartenant, inscription qui a été opérée au niveau du seul PAP QE, de sorte que les contestations y relatives sont à diriger contre les décisions portant adoption, respectivement approbation du projet d’aménagement particulier « quartiers existants » et non pas contre celles déférées en l’espèce qui portent uniquement adoption, respectivement approbation du projet d’aménagement général.
Comme le demandeur ne développe, par ailleurs, aucun moyen en droit dirigé contre les décisions d’adoption, respectivement d’approbation du projet d’aménagement général, seules déférées au tribunal à travers le recours sous analyse, celui-ci est à rejeter pour être dénué de fondement, étant rappelé qu’il n’appartient pas au tribunal de suppléer à la carence des parties et de rechercher lui-même les moyens juridiques qui auraient pu se trouver à la base de leurs conclusions.
Cette conclusion n’est pas ébranlée par les développements du demandeur tenant à une soi-disant « interaction » des règles prévues par le PAG et le PAP, respectivement par son affirmation suivant laquelle « en approuvant le PAG de la commune de FISCHBACH, la Ministre a également nécessairement approuvé les dispositions communes des PAP, instruments d’exécution du PAG, et les parties graphiques y afférentes ».
Il y a, en effet, lieu de relever que conformément aux articles 5 et 6 de la loi du 19 juillet 2004, la fonction du PAG se résume à diviser le territoire communal en différentes zones et à arrêter l’affectation de ces zones.
Quant à l’objectif du PAP, il ressort de l’article 25 de la loi du 19 juillet 2004 que : « Le plan d’aménagement particulier précise et exécute les dispositions réglementaires du plan d’aménagement général concernant une zone ou partie de zone. ».
Le PAP se définit donc comme instrument réglementaire d’exécution et de précision du PAG dont la fonction est de fixer les prescriptions urbanistiques applicables aux zones déterminées par le PAG. Les critères selon lesquels le PAP doit déterminer les prescriptions urbanistiques ressortent (i) de l’article 29 de la loi du 19 juillet 2004 aux termes duquel : « (1) Le plan d’aménagement particulier « quartier existant » fixe les prescriptions urbanistiques servant à garantir l’intégration des constructions et aménagements dans les zones urbanisées […] », et (ii) des articles 1er et 2 du règlement grand-ducal du 8 mars 2017 concernant le contenu du plan d’aménagement particulier « nouveau quartier » et du plan d’aménagement particulier « quartier existant », ci-après désigné par « le règlement grand-ducal PAP du 8 mars 2017 », en application desquels le PAP QE fixe les prescriptions urbanistiques servant à garantir l’intégration des constructions et aménagements dans les zones urbanisées.
Il s’ensuit que le PAG constitue le cadre général procédant à une division du territoire communal en zones, dont il arrête ensuite les affectations, tandis que le PAP précise et exécute le PAG en déterminant concrètement les règles urbanistiques applicables dans les différentes zones et parties de zones du territoire communal. Pour ce faire, le PAP doit se conformer aux dispositions hiérarchiquement supérieures du PAG, ainsi qu’aux différents critères précités fixés par la loi du 19 juillet 2004 et par le règlement grand-ducal PAP du 8 mars 2017. Le PAP QE fixe dès lors les règles urbanistiques en fonction du mode et du degré d’utilisation du sol des zones urbanisées et en veillant à l’intégration des constructions et aménagements dans lesdites zones.
Le PAG et le PAP QE constituent donc bien deux actes réglementaires distincts qui sont, par ailleurs, adoptés selon des procédures qui leur sont propres, étant encore relevé qu’en l’espèce, le ministre de l’Intérieur a pris le même jour deux décisions bien distinctes, l’une, à travers laquelle il a, en application de l’article 18 de la loi du 19 juillet 2004 statué sur les objections et observations formulées contre le projet d’aménagement général, en même temps qu’il a décidé de l’approbation de la délibération du conseil communal du 23 novembre 2020 portant adoption du projet d’aménagement général et, l’autre, à travers laquelle il a approuvé, en application de l’article 30 de la loi du 19 juillet 2004, la délibération du conseil communal du 21 juin 2021 portant adoption du projet d’aménagement particulier « quartiers existants ».
Par ailleurs et contrairement à ce qu’allègue le demandeur, il se dégage aussi bien de la loi du 19 juillet 2004 que du règlement grand-ducal PAP du 8 mars 2017 que tant les parties écrites que les parties graphiques des deux instruments réglementaires que sont le PAG et le PAP sont bien distinctes. Tel est également le cas des parties écrites et graphiques du PAG et du PAP QE de la commune de Fischbach faisant partie intégrante du dossier administratif.
Enfin et dans la mesure où, tel que relevé ci-dessus, le PAP ne peut pas être contraire au PAG, c’est encore à tort que le demandeur s’empare d’un passage de la décision du ministre de l’Intérieur du 29 juillet 2021 portant approbation de la délibération du conseil communal du 21 juin 2021 portant adoption du PAP QE7 pour tenter d’en déduire que ledit ministre, à travers sa décision du même jour portant approbation de la délibération du conseil communal adoptant le projet d’aménagement général, aurait « également nécessairement approuvé les dispositions communes des PAP, instruments d’exécution du PAG, et les parties graphiques y afférentes », et donc l’inscription d’un « alignement à respecter » sur sa parcelle.
En effet, il se dégage de la décision ministérielle d’approbation de la délibération du conseil communal portant adoption du projet d’aménagement général qu’à travers cette décision, 7 « […] conformément à ma décision d’approbation du projet de la refonte du plan d’aménagement général de la commune de Fischbach de ce jour, modifiant les délimitations des plans d’aménagement particulier « quartier existant » sur les parties graphiques afférentes, je vous prie de me faire parvenir ces dernières adaptées en conséquence. ».
le ministre de l’Intérieur a notamment déclaré partiellement fondée la « réclamation … », en décidant de reclasser les parcelles référencées sous le nos … et …, ainsi qu’une partie de la parcelle référencée sous le n° … en zone mixte rurale [MIX-r], de sorte que lesdits reclassements au niveau du PAG ont nécessairement impliqué le classement des terrains concernés dans un PAP QE correspondant à l’affectation admise par le PAG, à savoir, en l’occurrence, dans le PAP QE « quartier villageois « QE-ViLL I » », sous peine d’une contrariété entre le PAG et le PAP QE. Il s’ensuit que la demande de communication des parties graphiques modifiées dont se prévaut le demandeur n’a aucun lien avec sa propre réclamation.
Au vu de toutes les considérations qui précèdent, l’argumentation du demandeur dans le sens d’une prétendue « interaction » des règles prévues par le PAG et le PAP QE tombe, en tout état de cause, à faux.
Le recours sous analyse est dès lors à rejeter pour manquer de fondement.
En ce qui concerne encore la demande de Monsieur … tendant à voir condamner l’Etat ainsi que l’administration communale de Fischbach à lui payer solidairement une indemnité de procédure d’un montant de 2.500.- euros sur le fondement de l’article 33 de la loi modifiée du 21 juin 1999 portant règlement de procédure devant les juridictions administratives, celle-ci est à rejeter au vu de l’issue du litige.
Par ces motifs, le tribunal administratif, deuxième chambre, statuant contradictoirement ;
se déclare incompétent pour connaître du recours principal en réformation ;
reçoit le recours subsidiaire en annulation en la forme ;
au fond, le déclare non justifié, partant en déboute ;
rejette la demande en communication de l’intégralité du dossier administratif ;
rejette la demande tendant à l’octroi d’une indemnité de procédure d’un montant de 2.500.- euros, telle que formulée par le demandeur ;
condamne le demandeur aux frais et dépens.
Ainsi jugé par :
Alexandra Castegnaro, vice-président, Annemarie Theis, premier juge, Caroline Weyland, juge, et lu à l’audience publique du 23 mai 2024 par le vice-président, en présence du greffier Paulo Aniceto Lopes.
s. Paulo Aniceto Lopes s. Alexandra Castegnaro Reproduction certifiée conforme à l’original Luxembourg, le 24 mai 2024 Le greffier du tribunal administratif 13
