Tribunal administratif N° 47042 du rôle du Grand-Duché de Luxembourg ECLI:LU:TADM:2024:47042 4e chambre Inscrit le 18 février 2022 Audience publique du 11 juin 2024 Recours formé par la société anonyme … SA, …, contre deux décisions du comité de direction du Commissariat aux Assurances, en matière d’amende administrative
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JUGEMENT
Vu la requête inscrite sous le numéro 47042 du rôle et déposée le 18 février 2022 au greffe du tribunal administratif par Maître Donald Venkatapen, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de la société anonyme … SA, établie et ayant son siège social à L-…, inscrite au registre de commerce et des sociétés de Luxembourg sous le numéro B …, représentée par son conseil d’administration en fonction, tendant à l’annulation sinon à la réformation (i) d’une décision prise par le comité de direction du Commissariat aux Assurances le 21 septembre 2021 prononçant une amende d’ordre de 50.000 euros, ainsi qu’une amende administrative de 20.000 euros à son encontre, ainsi que (ii) d’une décision confirmative du 18 janvier 2022 rejetant le recours gracieux introduit par la société anonyme … SA le 18 octobre 2021 ;
Vu le mémoire en réponse de Maître Albert Rodesch, avocat à la Cour, assisté par Maître Virginie Verdanet, avocat à la Cour, tous deux inscrits au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom et pour le compte de l’établissement public de droit luxembourgeois, Commissariat aux Assurances, établi et ayant son siège social à L-1840 Luxembourg, 7, boulevard Joseph II, représenté par sa direction actuellement en fonction en vertu de l’article 19, point (7) de la loi modifiée du 7 décembre 2015 sur le secteur des assurances, déposé au greffe du tribunal administratif en date du 25 mai 2022 ;
Vu le mémoire en réplique déposé au greffe du tribunal administratif le 27 juin 2022 par Maître Donald Venkatapen, préqualifié, au nom la société anonyme … SA, préqualifiée ;
Vu l’acte de constitution de nouvel avocat à la Cour du 26 septembre 2022 de la société à responsabilité limitée Rodesch Avocats à la Cour SARL, établie et ayant son siège social à L-1470 Luxembourg, 7-11, route d’Esch, immatriculée au registre de commerce et des sociétés de Luxembourg sous le numéro B 265.322, inscrite sur la liste V du tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, représentée aux fins de la présente procédure par Maître Virginie Verdanet, avocat à la Cour, préqualifiée, au nom et pour le compte du Commissariat aux Assurances, préqualifié ;
Vu le mémoire en duplique déposé au greffe du tribunal administratif en date du 26 septembre 2022 par la société à responsabilité limitée Rodesch Avocats à la Cour SARL, préqualifiée, au nom et pour le compte du Commissariat aux Assurances, préqualifié ;
Vu les pièces versées en cause et notamment les décisions critiquées ;
Le juge-rapporteur entendu en son rapport, ainsi que Maître Virginie Verdanet en sa plaidoirie à l’audience publique du 4 juin 2024.
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Par courrier daté au 21 septembre 2021, signé du président du comité de direction du Commissariat aux Assurances, ci-après désigné par « le président », respectivement par « le CAA », ce dernier décida d’infliger à la société anonyme … SA, anciennement nommée … SA, ci-après désigné par « la société … », une amende d’ordre de 50.000 euros pour violation de la loi modifiée du 7 décembre 2015 sur le secteur des assurances, ainsi qu’une amende administrative de 20.000 euros en application de l’article 8-4, paragraphe 2, lettre f) et paragraphe 3, lettre a) de la loi modifiée du 12 novembre 2004 relative à la lutte contre le blanchiment et contre le financement du terrorisme, dans les termes suivants :
« (…) Nous avons l'honneur de revenir vers vous suite au contrôle effectué par le Commissariat aux Assurances (ci-après le « CAA ») sur base de l'article 4, lettre c), de la loi modifiée du 7 décembre 2015 sur le secteur des assurances (ci-après la « LSA »), auprès de la société de courtage d'assurances … S.A. (ci-après « … »), les 10 et 11 mars 2021 (ci-après le « CSP »).
Nous nous référons également à notre lettre à votre attention datée du 19 avril 2021, ainsi qu'à son annexe, ayant initié la procédure contradictoire au sens de l'article 303, paragraphe 4, LSA (ci-après la « Lettre »), et à votre courriel de réponse au CAA daté du 14 mai 2021, pris ensemble avec ses annexes et les documents envoyés par … par voie postale au CAA, reçus en date du 19 mai 2021 (ci-après la « Réponse »).
Comme indiqué dans la Lettre, lors du CSP, le CAA a constaté des éléments de fait susceptibles de constituer des manquements, infractions, défaillances et/ou irrégularités (ci-
après les « MIDIs ») au regard des lois et règlements applicables à … en tant que société de courtage d'assurances agréée au Grand-Duché de Luxembourg.
A la lumière des éléments fournis dans votre Réponse, veuillez trouver ci-annexé un tableau intitulé « Relevé des MIDIs constatés dans le cadre du contrôle effectué par le CAA sur base de l'article 4, lettre c), LSA, auprès de la société de courtage d'assurances … S.A., les 10 et 11 mars 2021» (ci-après le « Tableau »), lequel fait partie intégrante de la présente lettre, et reprend, en particulier, les éléments de fait et de droit, les points de contrôle, les pièces pertinentes échangées lors du CSP, la qualification des MIDIs constatés, les éléments apportés dans le cadre de votre Réponse, ainsi que les conclusions du CAA, suite à votre Réponse.
Eu égard aux conclusions du CAA, telles que reprises dans le Tableau, le CAA inflige à … :
(i) En ce qui concerne les MIDIs constatés dans le volet prudentiel du Tableau :
une amende d'ordre de 50.000,- EUR, en application de l'article 303, paragraphe 1er, LSA, pour infraction à la LSA.
(ii) En ce qui concerne les MIDIs constatés dans le volet lutte contre le blanchiment et contre le financement du terrorisme du Tableau : une amende administrative de 20.000,- EUR, en application de l'article 8-4, paragraphe 2, lettre f), et paragraphe 3, lettre a), de la loi modifiée du 12 novembre 2004 relative à la lutte contre le blanchiment et contre le financement du terrorisme (ci-après la « Loi LBC/FT »).
Dans le cadre de l'élaboration de la présente décision, le CAA a tenu compte, en particulier :
(i) des demandes de retrait d'agrément datées du 2 juin 2021, introduites au CAA par … et vous-même en tant que, respectivement, société de courtage d'assurances et dirigeant de société de courtage d'assurances ;
(ii) du fait que selon vos déclarations, depuis l'exercice 2020, la société de courtage n'a pas conclu de nouvelles affaires, et n'envisage pas de le faire à l'avenir.
Si l'un et/ou l'autre des postulats susmentionnés devai(en)t évoluer, nous vous saurions gré de bien vouloir en informer sans délai le CAA, afin que les éventuelles sanctions et/ou mesures administratives à prendre, le cas échéant, puissent être adaptées en conséquence.
Par ailleurs, le CAA souligne que la présente décision ne concerne que les MIDIs repris dans le Tableau, de telle sorte que le CAA se réserve le droit d'infliger d'autres sanctions et/ou mesures administratives à l'encontre d'… et/ou de son dirigeant agréé du fait d'un ou plusieurs autre(s) MIDI(s) commis par … et/ou son dirigeant agréé, en lien directement ou indirectement avec, notamment, le CSP, la Lettre ou la Réponse, ou même sans lien quelconque avec ceux-ci. (…) ».
Par courrier de son litismandataire du 18 octobre 2021, la société … introduisit un recours gracieux contre la décision précitée du 21 septembre 2021 du comité de direction du CAA, recours qui fut rejetée par une décision dudit comité du 18 janvier 2022 dans les termes suivants :
« (…) Nous avons l’honneur de nous référer à la lettre datée du 18 octobre 2021, reçue en date du 19 octobre 2021, adressée au Commissariat aux Assurances (ci-après le « CAA ») par Maître Donald VENKATAPEN, de l'étude d'avocats WAGENER & ASSOCIES, en tant que mandataire de la société de courtage d'assurances … S.A. (anciennement … S.A., ci-après « … »), et ayant, selon ses termes, pour objet d'introduire un recours gracieux (ci-après le « Recours Gracieux », ci-annexé) contre la décision prise par le CAA en date du 21 septembre 2021 à l'encontre d'…, infligeant notamment à cette dernière une amende d'ordre, ainsi qu'une amende administrative, pour les raisons y mentionnées (ci-après la « Décision », ci-annexée).
Après un examen minutieux du Recours Gracieux, nous vous informons, par la présente, que nous confirmons, dans son intégralité, la Décision - laquelle est censée ci-
reproduite pour faire partie intégrante de la présente -, pour les motifs et à la lumière des éléments de fait et de droit y indiqués.
En effet, le Recours Gracieux n'a porté à la connaissance du CAA aucun élément nouveau, inconnu et/ou non pris en compte par le CAA, susceptible d'affecter la Décision en fait ou en droit.
Nous tenons en particulier à souligner que le CAA a, dans l'élaboration de la Décision, scrupuleusement respecté tous les principes applicables en la matière (et uniquement ceux-ci, sans égard à d'autres motifs, y compris d'opportunité), et a notamment tenu compte de l'ensemble des circonstances pertinentes de l'espèce. Nous donnons également à considérer qu'… n'a reçu :
(i) ni l'amende administrative la plus lourde ;
(ii) ni, en soi, les sanctions les plus lourdes - étant en particulier précisé que conformément aux dispositions légales applicables, d'autres sanctions (dont certaines sont en elles-mêmes plus lourdes que les amendes) peuvent être prononcées en sus des amendes.
A ce dernier égard, nous vous rappelons que dans sa lettre du 19 avril 2021, initiant la procédure contradictoire ayant mené à la Décision, le CAA n'avait pas encore déterminé de montant définitif quant aux amendes, et envisageait le retrait d'agrément d'…, en vertu de l'article 303, paragraphe 3, lettre c), de la loi modifiée du 7 décembre 2015 sur le secteur des assurances - cette dernière mesure n'ayant in fine pas été retenue, à la lumière des éléments transmis par … entre-temps.
En outre, vous voudrez bien noter qu'à aucun moment le CAA n'a indiqué à … que les explications données par celle-ci en rapport avec les points de contrôle numéro 4 et 5 étaient satisfaisantes, respectivement que le comportement d'… était exempt de tout reproche à ce sujet. Simplement, ces éléments ne sont pas couverts par la Décision - ce qui ressort d'ailleurs expressément des termes de cette dernière, selon lesquels « la […] décision ne concerne que les MIDIs repris dans le Tableau, de telle sorte que le CAA se réserve le droit d'infliger d'autres sanctions et/ou mesures administratives à l'encontre d'… et/ou de son dirigeant agréé du fait d'un ou plusieurs autre(s) MIDI(s) commis par … et/ou son dirigeant agréé, en lien directement ou indirectement avec, notamment, le CSP, la Lettre ou la Réponse, ou même sans lien quelconque avec ceux-ci » De plus, nous attirons votre attention sur le fait que contrairement à ce que vous semblez indiquer, un concours quelconque d'infractions n'est nullement nécessaire pour infliger l'amende d'ordre maximale - une seule infraction étant, en soi, suffisante pour ce faire, en fonction des circonstances.
Nous vous informons qu'en vertu de l'article 13, paragraphe 2, de la loi modifiée du 21 juin 1999 portant règlement de procédure devant les juridictions administratives, « si la partie intéressée a adressé un recours gracieux à l'autorité compétente avant l'expiration du délai de recours fixé par la disposition qui précède ou d'autres dispositions législatives ou réglementaires, le délai du recours contentieux est suspendu et un nouveau délai commence à courir à partir de la notification de la nouvelle décision qui intervient à la suite de ce recours gracieux. » Pour le surplus, il est expressément renvoyé à la Décision, qui, comme indiqué supra, est censée ci-reproduite. (…) ».
Par requête déposée au greffe du tribunal administratif en date du 18 février 2022, la société … a fait introduire un recours tendant principalement à l’annulation et subsidiairement à la réformation des décisions précitées des 21 septembre 2021 et 18 janvier 2022 du comité de direction du CAA.
Par courrier électronique parvenu au greffe du tribunal administratif en date du 29 janvier 2024, Maître Donald Venkatapen informa le tribunal administratif qu’il n’avait plus mandat dans l’affaire introduite par ses soins.
A l’audience publique du 30 janvier 2024, l’affaire sous analyse a été refixée, tout d’abord, au 23 avril 2024 puis au 4 juin 2024 pour plaidoiries afin de permettre à la société … de charger un nouvel avocat de la défense de ses intérêts, information qui fut encore transmise, par courrier du tribunal des 31 janvier et 23 avril 2024, au liquidateur volontaire de la société ….
A l’audience publique du 4 juin 2024, le tribunal a soulevé d’office la question du maintien de l’intérêt à agir de la société … conformément à l’article 30 de la loi modifiée du 21 juin 1999 portant règlement de procédure devant les juridictions administratives, ci-après désignée par « la loi du 21 juin 1999 », l’intérêt à agir conditionnant la recevabilité d’une demande s’analysant en effet en question d’ordre public1.
Le CAA a conclu à l’irrecevabilité du recours pour défaut d’intérêt à agir.
Le tribunal relève que, si stricto sensu l’intérêt à agir est à apprécier au moment de l’introduction du recours, il n’en reste pas moins que le maintien d’un intérêt à agir, ou plus précisément d’un intérêt à poursuivre une action doit être vérifié au jour du jugement2 sous peine de vider ce dernier de tout effet utile, les juridictions administratives n’ayant pas été instituées pour procurer aux plaideurs des satisfactions purement platoniques ou leur fournir des consultations3, ainsi que sous peine, le cas échéant, outre d’encombrer le rôle des juridictions administratives, d’entraver la bonne marche des services publics en imposant à l’autorité compétente de se justifier inutilement devant les juridictions administratives et en exposant, le cas échéant, ses décisions à la sanction de l’annulation ou de la réformation sans que l’administré ayant initialement introduit le recours ne soit encore intéressé par l’issue de ce dernier.
Or, la première personne à pouvoir justifier s’il existe effectivement dans son chef un intérêt concret et personnel suffisant pour intenter un procès et pour le poursuivre ensuite est le justiciable lui-même qui a saisi le tribunal administratif d’une demande : non seulement, il estime qu’il a été porté atteinte à ses droits ou que ses intérêts ont été lésés, mais il considère que le redressement obtenu au moyen d’une décision juridictionnelle apportera à sa situation une amélioration qui compense les frais qu’entraîne et les désagréments que comporte un procès. La volonté du justiciable, manifestée par l’introduction d’une demande en justice, de défendre ce qu’il considère comme un intérêt le concernant est donc le premier élément qui est nécessaire pour rendre possible la constatation que ce justiciable justifie effectivement de l’intérêt concret et personnel requis en droit pour être recevable à intenter un procès.
Si cette volonté vient à disparaître en cours de procès, il n’est potentiellement plus satisfait à la condition qui doit être remplie en tout premier lieu pour que l’on puisse admettre que la partie litigante conserve effectivement un intérêt concret et personnel à faire statuer sur 1 Cour adm., 29 mai 2008, n° 23728C du rôle, Pas. adm. 2023, V° Procédure contentieuse, n° 5 et les autres références y citées.
2 Michel Leroy, Contentieux administratif, 3e édition, p. 494.
3 Trib. adm., 14 janvier 2009, n° 22029 du rôle, Pas. adm. 2023, V° Procédure contentieuse, n° 65 et les autres références y citées.
la demande qu’elle a introduite. Cette première condition n’étant plus remplie, il y a lieu d’en conclure que le recours n’est plus recevable en raison de la disparition de l’intérêt requis en droit.
Le défaut de volonté de maintenir une demande peut résulter de la persistance avec laquelle le justiciable s’abstient de toute marque d’intérêt pour le déroulement du procès qu’il a engagé4. Cette absence de toute marque d’intérêt constitue dès lors un motif suffisant pour décider que l’intérêt requis en droit pour obtenir une décision sur la demande n’existe plus et qu’à défaut de cet intérêt, le recours doit être rejeté comme n’étant plus recevable.
En l’espèce, force est tout d’abord de relever que le litismandataire ayant introduit le recours sous analyse au nom et pour compte de la société …, a informé le tribunal en date du 29 janvier 2024 qu’il n’avait plus mandat dans cette affaire du fait de la clôture de la liquidation volontaire de ladite société. Il n’y a toutefois jamais eu de reprise de mandat, ni de constitution de nouvel avocat en conformité avec les articles 5, paragraphe (5), et 10 de la loi du 21 juin 1999.
En effet, les courriers envoyés par le greffe du tribunal administratif en date des 31 janvier et 23 avril 2024 au liquidateur volontaire de la société …, l’invitant à confier la défense de ses intérêts dans les meilleurs délais à un autre avocat, faute de quoi elle risquerait de voir rejeter son recours pour défaut d’intérêt, n’ont pas connu de suites de la part de la société ….
De ce qui précède, il y a lieu de conclure que le comportement de la partie requérante omettant, suite au dépôt de mandat de son litismandataire, de se présenter ou de se faire représenter à plusieurs audiences est à interpréter en ce sens qu’elle n’a manifestement pas témoigné le moindre intérêt pour le déroulement et le maintien de l’instance qu’elle a mue par sa requête du 18 février 2022.
Il convient dès lors de déclarer son recours irrecevable pour défaut d’intérêt à agir, sans qu’il n’y ait lieu de statuer plus en avant sur les autres moyens d’irrecevabilité soulevés par le CAA dont l’analyse est devenue surabondante.
Dans la mesure où le dernier avocat constitué a, en l’espèce, déposé son mandat après que la requête introductive d’instance ait été introduite pour compte du destinataire de l’acte administratif attaqué, le présent jugement est néanmoins rendu contradictoirement entre parties5.
Par ces motifs, le tribunal administratif, quatrième chambre, statuant à l’égard de toutes les parties ;
déclare le recours irrecevable, partant le rejette ;
condamne la demanderesse aux frais et dépens de l’instance.
4 Voir notamment Conseil d’Etat belge, 6 avril 1982, n° 22183.
5 En ce sens : trib. adm., 24 janvier 2000, n° 11558 du rôle, Pas. adm. 2023, V° Procédure contentieuse, n° 995 et les autres références y citées.
Ainsi jugé et prononcé à l’audience publique du 11 juin 2024 par :
Paul Nourissier, vice-président, Emilie Da Cruz De Sousa, premier juge, Anna Chebotaryova, attachée de justice déléguée, en présence du greffier Marc Warken.
s.Marc Warken s.Paul Nourissier Reproduction certifiée conforme à l’original Luxembourg, le 11 juin 2024 Le greffier du tribunal administratif 7
