Luxembourg, Tribunal administratif, 24 juin 2024, 46994

Tribunal administratif N° 46994 du rôle du Grand-Duché de Luxembourg ECLI:LU:TADM:2024:46994 2e chambre Inscrit le 4 février 2022 Audience publique du 24 juin 2024 Recours formé par la société à responsabilité limitée … SARL, …, contre une décision du conseil communal de la Ville de Luxembourg en matière de plan d’aménagement général

JUGEMENT

Vu la requête inscrite sous le numéro 46994 du rôle et déposée au greffe du tribunal administratif le 4 février 2022 par la société anonyme Krieger Associates SA, inscrite sur la liste V du tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, établie et ayant son siège social à L-2146 Luxembourg, 63-65, rue de Merl, inscrite au registre de commerce et des sociétés de Luxembourg sous le numéro B240929, représentée aux fins de la présente procédure par Maître Sébastien Couvreur, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de la société à responsabilité limitée … SARL, établie et ayant son siège social à L-…, inscrite au registre de commerce et des sociétés de Luxembourg sous le numéro …, représentée par son gérant actuellement en fonction, tendant à l’annulation de la « […] délibération du conseil communal du 15 novembre 2022 […] par laquelle il a rejeté une modification ponctuelle du PAG visant le reclassement d’une partie de la parcelle inscrite au cadastre sous le numéro … de la section … de … et sise aux abords de la rue … d’une « zone de verdure [VERD] » et en « zone d’habitation 2 [HAB-2] » […] » ;

Vu l’exploit de l’huissier de justice suppléant Laura Geiger, en remplacement de l’huissier de justice Carlos Calvo, demeurant à Luxembourg, du 15 février 2022, portant signification de ce recours à l’administration communale de la Ville de Luxembourg, ayant sa maison communale à L-1648 Luxembourg, 42, place Guillaume II, Hôtel de Ville, représentée par son collège des bourgmestre et échevins actuellement en fonctions ;

Vu la constitution d’avocat à la Cour déposée au greffe du tribunal administratif le 25 février 2022 par la société anonyme Arendt & Medernach SA, inscrite sur la liste V du tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, établie et ayant son siège social à L-2082 Luxembourg, 41A, avenue J.F. Kennedy, immatriculée au registre de commerce et des sociétés de Luxembourg sous le numéro B186371, représentée aux fins de la présente procédure par Maître Christian Point, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de l’administration communale de la Ville de Luxembourg, préqualifée ;

Vu le mémoire en réponse déposé au greffe du tribunal administratif le 13 mai 2022 par la société anonyme Arendt & Medernach SA, au nom de l’administration communale de la Ville de Luxembourg, préqualifée ;

1 Vu le mémoire en réplique déposé au greffe du tribunal administratif le 13 juin 2022 par société anonyme Krieger Associates SA, au nom de la société à responsabilité limitée … SARL, préqualifiée ;

Vu le mémoire en duplique déposé au greffe du tribunal administratif le 6 juillet 2022 par la société anonyme Arendt & Medernach SA, au nom de l’administration communale de la Ville de Luxembourg, préqualifiée ;

Vu les pièces versées en cause ainsi que l’acte critiqué ;

Le juge-rapporteur entendu en son rapport, ainsi que Maître Sébastien Couvreur et Maître Christophe De Batz, en remplacement de Maître Christian Point, en leurs plaidoiries respectives à l’audience publique du 26 février 2024.

En date du 22 avril 2019, la société à responsabilité limitée … SARL, ci-après désignée par « la société … » introduisit, via un formulaire afférent, auprès du Secrétariat Général -

Bureau Urbanisme de la Ville de Luxembourg, une « demande de reclassement partiel » du plan d’aménagement général (« PAG ») de la Ville de Luxembourg, afin que la parcelle lui appartenant, inscrite au cadastre de la Ville de Luxembourg sous le numéro …, section … de …, ci-après désignée par « la parcelle … », soit intégralement classée en zone constructible.

Suite à un courrier de rappel envoyé le 2 octobre 2019 par la société … à la Ville de Luxembourg, celle-ci lui adressa, en date du 7 avril 2020, la réponse suivante sous la signature du bourgmestre :

« […] Par la présente, je me permets de revenir à votre courrier du 2 octobre 2019 par lequel vous avez sollicité un reclassement en zone constructible de toute la parcelle inscrite au cadastre sous le numéro … de la section … de … et sise aux abords de la rue ….

Suivant le plan d'aménagement général (PAG) de la Ville actuellement en vigueur, le terrain concerné est classé partiellement dans une « zone d'habitation 2 [HAB-2] » et partiellement dans une « zone de verdure [VERD] ». La partie du terrain classée en zone [HAB-2] est couverte et précisée par le plan d'aménagement particulier 'quartier existant' (PAP QE) « [HAB-2•c] ».

A la suite de votre requête et d'une visite des lieux, les observations suivantes sont à faire :

• les PAG, dits « Vago », de 1967 et 1983, classaient cette zone en secteur d'habitation à faible densité ;

• le PAG, dit « Joly », de 1993, classait le terrain partiellement en zone d'habitation 2 et créait une zone de verdure entre la zone d'habitation et le terrain réservé aux édifices et installations publics ; ce classement a été maintenu jusqu'à la refonte du PAG en 2016 ;

• lors de la refonte du PAG, la zone de verdure en question a été maintenue et n'a pas fait l'objet de réclamations ;

2 • la zone de verdure entre la rue … et la rue … a été remplacée par une « zone de bâtiments et équipements publics [BEP] » ;

• la parcelle numéro … de la section … de … présente 2 classements différents, ce qui empêche l'utilisation optimale de la surface du terrain, car la bande constructible résultant des classements est très étroite (environ 5 mètres de largeur) ;

• les arbres et buissons présents sur le terrain ne sont pas protégés et n'ont aucun intérêt particulier pour le quartier, cependant certains arbres sont de grande taille.

Au vu de ces considérations, je ne suis pas en mesure de réserver une suite favorable à votre requête, sachant que vous avez acquis ce bien en toute connaissance du classement au PAG en vigueur depuis le 5 octobre 2017.

[…] A toutes fins utiles, il y a lieu de rappeler que dans le cadre de l'acte notarié, il a été signifié au notaire en charge, par lettre du 29 juin 2018, que la Ville n'entendait pas faire valoir son droit de préemption alors que la vente englobait non seulement la parcelle … sise rue …, mais également la parcelle … sise … comportant une maison de maître pour laquelle la Ville n'avait pas d'utilité. Néanmoins, je me permets de vous faire savoir qu'en cas d'intérêt spontané de vente de la parcelle …, il vous est toujours loisible de contacter le Service Biens communaux et aménagement foncier. […] ».

Au vu de cette réponse, la société … fit adresser, à travers son litismandataire, en date du 6 mai 2020, au bourgmestre de la Ville de Luxembourg un courrier recommandé avec avis de réception excipant son incompétence pour se prononcer sur une demande de modification ponctuelle du PAG, tout en y joignant un courrier du même jour à l’adresse du collège des bourgmestre et échevins de la Ville de Luxembourg, ci-après désigné par « le collège échevinal », à travers lequel elle sollicita l’examen intégral de ladite demande par ce dernier.

En date du 14 mai 2020, la Ville de Luxembourg, sous la signature du bourgmestre, accusa réception des deux courriers du 6 mai 2020, prémentionnés.

Par courrier de son litismandataire du 31 août 2020, la société … s’enquit auprès du collège échevinal de l’état de traitement de sa demande relative à la modification ponctuelle du PAG sollicitée.

En date du 23 octobre 2020, la Ville de Luxembourg, sous la signature du bourgmestre, s’adressa au litismandataire de la société … dans les termes suivants :

« […] Me référant à votre lettre datée du 31 août 2020 concernant une modification ponctuelle du PAG de la Ville en ce qui concerne la parcelle n° …, section … de …, je tiens à vous informer que votre demande sera analysée et fixée à l'ordre du jour du conseil communal, ensemble avec d'autres demandes de modification ponctuelle en attente ou à intervenir, dès que le collège échevinal le jugera utile.

A ce stade il n'y a dès lors pas lieu de fixer une entrevue pour débattre des motivations de votre cliente.

3 Toutefois, je tiens à vous rappeler les termes de ma lettre du 7 avril 2020 à votre cliente, dans la mesure où la Ville serait éventuellement intéressée d'acquérir la parcelle n°…. […] ».

Par courrier du 21 janvier 2021, le litismandataire de la société … accusa réception du courrier du 23 octobre 2020, précité, tout en ajoutant que cette dernière ne serait pas intéressée à vendre la parcelle n° ….

Suite à deux courriers de rappels envoyés par le litismandataire de la société … en date des 12 avril et 14 juillet 2021, à travers lesquels il pria le collège échevinal de lui indiquer la date à laquelle le conseil communal de la Ville de Luxembourg, ci-après désigné par « le conseil communal », prévoirait de statuer sur la demande de modification ponctuelle du PAG lui soumise, ce dernier répondit, par courrier du 18 octobre 2021, que ladite demande avait été fixée à l’ordre du jour de la séance du conseil communal du 15 novembre 2021.

Lors de sa séance publique du 15 novembre 2021, le conseil communal, statuant sur la demande de modification ponctuelle du PAG telle que formulée par la société …, rejeta ladite demande sur base des motifs et considérations suivants :

« […] Considérant que la Ville est saisie d'une demande de modification ponctuelle de la partie graphique du plan d'aménagement général (PAG) visant le reclassement d'une partie de la parcelle inscrite au cadastre sous le numéro … de la section … de … et sise aux abords de la rue … d'une « zone de verdure [VERD] » en « zone d'habitation 2 [HAB-2] » ;

Considérant que le requérant a acquis le terrain concerné en date du 30 juillet 2018, et donc en toute connaissance du classement du PAG en vigueur depuis le 5 octobre 2017 qui ne fait d'ailleurs que reprendre le classement qui était en vigueur dans le PAG dit « Joly » ;

que d'un point de vue urbanistique, rien ne justifie à ce stade une modification ponctuelle du PAG pour cette parcelle ;

Vu la loi modifiée du 19 juillet 2004 concernant l'aménagement communal et le développement urbain ;

Vu la loi communale modifiée du 13 décembre 1988 ;

Après en avoir délibéré conformément à la loi et par 20 voix, le conseiller du groupe ADR s'étant abstenu alors que le reclassement demandé de la parcelle concernée permettrait de créer davantage de logements;

R e j e t t e la modification ponctuelle du PAG visant le reclassement d'une partie de la parcelle inscrite au cadastre sous le numéro … de la section … de … et sise aux abords de la rue … d'une « zone de verdure [VERD] » en « zone d'habitation 2 [HAB-2] » […] ».

Par lettre recommandée avec accusé de réception du 15 décembre 2021, le collège échevinal transmit au litismandataire de la société … une copie de la délibération du conseil communal du 15 novembre 2021, prévisée, tout en l’informant des voies de recours ouvertes contre celle-ci.

Par requête déposée au greffe du tribunal administratif le 4 février 2022, la société … a fait introduire un recours tendant à l’annulation de la « […] délibération du conseil communal du 15 novembre 2022 […] par laquelle il a rejeté une modification ponctuelle du PAG visant 4 le reclassement d’une partie de la parcelle inscrite au cadastre sous le numéro … de la section … de … et sise aux abords de la rue … d’une « zone de verdure [VERD] » et en « zone d’habitation 2 [HAB-2] » […] ».

I. Quant à la compétence du tribunal et à la recevabilité du recours Les décisions concernant les modifications ponctuelles du PAG lesquels ont pour effet de régler par des dispositions générales et permanentes l’aménagement des terrains qu’elles concernent et le régime des constructions à y ériger, ont un caractère réglementaire.

Conformément à l’article 7 de la loi modifiée du 7 novembre 1996 portant organisation des juridictions de l’ordre administratif, ci-après désignée par la « loi du 7 novembre 1996 », seul un recours en annulation est susceptible d’être introduit contre un acte administratif à caractère réglementaire.

Le tribunal est partant compétent pour connaître du recours en annulation sous examen, lequel est, par ailleurs, recevable pour avoir été introduit dans les formes et délai de la loi.

II. Quant au fond Moyens et arguments des parties A l’appui de son recours et après avoir rappelé les faits et rétroactes à la base de la décision litigieuse prémentionnée, la société … explique être propriétaire de la parcelle …, d’une contenance de 6 a et 24 ca, qui aurait été classée, suivant la partie graphique du PAG de la Ville de Luxembourg, partiellement en zone d’habitation 2 [HAB-2], ci-après désignée par la « zone [HAB-2] » et partiellement en zone de verdure [VERD], ci-après désignée par la « zone VERD », de sorte à rendre impossible son urbanisation.

En droit, et après avoir rappelé le principe de mutabilité des plans d’aménagement, la société … critique l’absence de sérieux des motifs invoqués à la base de la décision litigieuse en ce que le conseil communal n’aurait pas fondé son refus sur un motif urbanistique d’intérêt général et que la circonstance, telle que mise en avant, selon laquelle elle aurait acquis la parcelle … « en toute connaissance du classement du PAG en vigueur depuis le 5 octobre 2017 » ne serait pas de nature à empêcher la formulation d’une demande de modification ponctuelle du PAG ni ne minimiserait la pertinence de sa demande qui se déduirait, par ailleurs, de son courrier du 7 avril 2020.

Elle avance qu’à travers le refus communal basé sur ce seul motif non valable, (i) le bien-fondé de sa demande ne serait pas remis en cause puisque le classement d’un terrain ne serait pas figé dans le temps et que la situation urbanistique de sa parcelle pourrait évoluer dans les prochaines années et (ii) la « délibération litigieuse » n’aurait pas été prise dans une optique d’intérêt général.

La société … ajoute que le reclassement de la totalité de sa parcelle en zone [HAB-

2] permettrait de créer, dans un but d’intérêt général, davantage de logements comme l’aurait, à juste titre, souligné un conseiller « du groupe ADR » lors de la délibération de la décision litigieuse.

5 Les raisons avancées par la Ville de Luxembourg pour motiver le refus du reclassement partiel de sa parcelle seraient dès lors difficilement compréhensibles, eu égard surtout à la « pression immobilière » qui frapperait le Luxembourg depuis plusieurs années.

La société … invoque ensuite une violation de l’article 2 de la loi modifiée du 19 juillet 2004 concernant l’aménagement communal et le développement urbain, ci-après désignée par « la loi du 19 juillet 2004 », en expliquant que le rejet de sa demande de reclassement partiel par le conseil communal pour des motifs étrangers à la situation de sa parcelle aurait pour conséquence que cette dernière resterait inconstructible et constituerait dès lors une « [B]aulücke […] » ce qui serait contraire à l’objectif d’utilisation rationnelle du sol.

En dernier lieu, la société … reproche un détournement de pouvoir à la commune au motif que sa décision de refus serait en réalité basée sur sa propre volonté d’acquérir la parcelle litigeuse à un prix intéressant. Ainsi, tout en excluant un reclassement de celle-ci en zone [HAB-2] elle éviterait de lui conférer une plus-value.

Dans son mémoire en réponse, la Ville de Luxembourg affirme, en premier lieu, qu’elle aurait à suffisance motivé sa décision de refus, qui aurait été prise en considération, d’une part, du fait que la société … aurait acquis la parcelle litigieuse par acte de vente du 30 juillet 2018 en connaissance de cause, puisqu’elle aurait déjà, à ce moment-là, été classée, au niveau du PAG, partiellement en zone [HAB-2] et partiellement en zone [VERD] et, d’autre part, de la situation urbanistique de ladite parcelle.

En s’appuyant sur un arrêt rendu par la Cour administrative le 17 mars 2022, inscrit sous le numéro 46635C du rôle, elle ajoute, tout en ne contestant pas le droit de la société … de solliciter une modification ponctuelle du PAG, qu’il conviendrait de préciser qu’en qualité de nouveau propriétaire de la parcelle litigieuse, elle serait toutefois tenue par les choix effectués par l’ancien propriétaire de ladite parcelle lors de l’aplanissement des différends dans le contexte de la refonte du PAG, ce qui serait spécifique à la matière concernant l’aménagement communal et à la logique instituée par la loi du 19 juillet 2004. Une telle solution s’expliquerait notamment par le raisonnement suivi lors de ladite procédure d’aplanissement des différends, dont l’esprit serait proche « d’un processus de participation et de collaboration administrative » qui viserait « la résorption des différends à effectuer suivant une balance adéquate des intérêts particuliers et de l’intérêt général, tendant plus loin à la paix sociale ».

Il s’ensuivrait que les propriétaires, en désaccord avec les choix politiques relatifs au classement urbanistique de leur propriété, seraient tenus d’entrer en contact avec les autorités communales dès « l’ingrès », afin de formuler, le cas échéant, des réclamations. Etant donné que l’ancien propriétaire de la parcelle litigieuse n’aurait pas formulé de réclamation lors de la refonte du PAG, alors qu’il en avait la faculté dans le cadre de la procédure d’aplanissement des différends, la société … - par l’acquisition de ladite parcelle en connaissance de son classement - serait tenue par les choix effectués par l’ancien propriétaire de cette parcelle.

Au vu de ces considérations, il devrait être admis que ce premier motif invoqué à l’appui de la décision de refus litigieuse découlerait d’une situation de fait et de droit dont la Ville de Luxembourg pouvait légitiment tenir compte.

Concernant le second motif de refus sur lequel la décision du 15 novembre 2021 est basée, à savoir la situation urbanistique de la parcelle litigieuse, la Ville de Luxembourg rappelle que les motifs de refus pourraient ne pas ressortir expressis verbis de l’acte 6 réglementaire déféré mais pourraient, toutefois, se dégager du dossier administratif, voire être complétés en cours d’instance.

Elle donne, dans ce contexte, à considérer que la demande de modification ponctuelle du PAG formulée par la société …, en ce qu’elle tend au classement intégral de sa parcelle en zone constructible, impliquerait de mettre fin à son classement partiel en zone [VERD]. Tout en s’appuyant sur un jugement rendu par le tribunal administratif en date du 6 décembre 2021, inscrit sous le numéro 44753 du rôle, la Ville de Luxembourg explique qu’étant donné que la parcelle litigieuse, de par son classement, constituerait dans la rue … un espace vert séparant les parcelles avoisinantes classées en zone [HAB-2] et en zone de bâtiments et d’équipements publics, ci-après désignée par la « zone [BEP] », elle poursuivrait un objectif écologique en ce qu’elle serait constitutive d’un espace de transition au sein des zones urbanisées et ce nonobstant son caractère privé. De ce fait, le maintien de son classement partiel en zone [VERD] serait justifié à suffisance de droit.

Elle avance ensuite que ladite parcelle serait située au sein d’une aire dans laquelle plusieurs parcelles poursuivraient un même objectif écologique, en ce que l’une d’entre elles serait classée en zone verte, à savoir en zone de parc public [PARC], désignée ci-après par la « zone [PARC] », et que l’autre parcelle serait classée en zone de jardins familiaux [JAR-jf ], désignée ci-après par la « zone [JAR] ». Comme chacune de ces parcelles constituerait un espace vert au sein de zones urbanisées, elles agrémenteraient et sépareraient entre elles les zones voisines urbanisées par un « maillage écologique ».

La Ville de Luxembourg argumente encore que le maintien du classement partiel de la parcelle litigieuse en zone [VERD] permettrait une continuité et une conservation du mode d’occupation du sol tant à l’échelle de ladite parcelle, qui serait entièrement recouverte de verdure et parsemée d’arbres de grande taille, qu’à l’échelle de l’aire ci-avant exposée. Au vu de ces constats, le refus du classement intégral de la parcelle litigieuse en zone constructible répondrait, selon la Ville de Luxembourg, à des considérations d’ordre urbanistique et serait de nature à tendre à une finalité d’intérêt général.

Concernant le principe de mutabilité des plans d’aménagement dont se prévaut la société … pour soutenir que le classement de la parcelle litigieuse ne serait pas figé dans le temps et que la situation urbanistique serait susceptible d’évoluer, la Ville de Luxembourg cite un extrait du jugement du tribunal administratif du 17 décembre 2012, inscrit sous le numéro 29708 du rôle, selon lequel « tout comme nul n’a[urait] le droit d’exiger que la réglementation en vigueur demeure immuable, pourvu que celle-ci se meuve en conformité avec la loi et les dispositions d’essence supérieure la conditionnant, nul n’a[urait] non plus le droit d’exiger, en l’état de la législation applicable, que la réglementation en vigueur change dans un sens déterminé ».

Quant à la pénurie de logements invoquée par la société …, la Ville de Luxembourg estime, d’une part, que ladite pénurie concernerait en priorité les logements abordables, et que, d’autre part, les autorités communales pourraient uniquement poursuivre des politiques d’urbanisation harmonieuse en veillant à ce que le développement des surfaces de logements sur le territoire communal reste maîtrisé et surtout compatible avec les objectifs de l’article 2 de la loi du 19 juillet 2004, en particulier avec l’impératif de garantir un niveau élevé de protection de l’environnement naturel et du paysage.

7 En réponse à la violation de l’article 2 de la loi du 19 juillet 2004 invoquée par la société …, la Ville de Luxembourg avance, tout en se basant de nouveau sur le jugement rendu par le tribunal administratif le 17 décembre 2012, prémentionné, qu’une demande de reclassement partiel constituerait une demande de modification ponctuelle du PAG, à savoir une demande de modification d’un acte réglementaire, de sorte qu’une délibération portant sur une telle demande serait dotée d’un caractère réglementaire.

Il s’ensuivrait qu’il serait de jurisprudence constante qu’aucune disposition légale ou réglementaire spécifique n’exigerait l’indication formelle de la motivation gisant à la base d’un acte administratif à caractère règlementaire, qui devrait cependant reposer sur de justes motifs légaux ayant existé au moment de l’adoption dudit acte, motifs dont le juge administratif serait appelé à vérifier tant l’existence que la légalité.

La Ville de Luxembourg, en citant un extrait d’un jugement du tribunal administratif du 6 décembre 2021, inscrit sous le numéro 44753 du rôle, affirme que même si le juge administratif effectuait un contrôle du dépassement de la marge d’appréciation par l’autorité de décision ayant pris l’acte réglementaire, ledit contrôle effectué par rapport à un acte réglementaire ayant rejeté une demande de reclassement partiel d’une parcelle située en zone de verdure vers une zone constructible demeurerait un contrôle excluant tout contrôle de l’opportunité politique. Or, le moyen invoqué dans ce contexte par la société demanderesse, aurait, selon la Ville de Luxembourg, justement trait à des considérations d’opportunité politique.

Elle insiste encore sur le fait que les autorités communales disposeraient d’une large marge d’appréciation dans l’application des objectifs de l’article 2 de la loi du 19 juillet 2004, ce qui, en l’espèce, leur aurait permis de valablement décider du maintien du classement partiel de la parcelle litigeuse en zone [VERD], alors que ce classement serait ancien et en vigueur depuis le PAG « Joly ».

La Ville de Luxembourg explique ensuite, en renvoyant aux dispositions du premier alinéa de l’article 2 de la partie écrite du PAG aux termes desquelles : « La zone d’habitation 2 est destinée aux maisons d’habitation unifamiliales, bi familiales et plurifamiliales, ainsi qu’aux établissements d’hébergement. », que la partie de la parcelle litigieuse, classée dans la zone [HAB-2], serait située dans une zone admettant des constructions, de sorte que l’argumentation de la société … selon laquelle sa parcelle demeurerait inconstructible du fait de la délibération du 15 novembre 2021 tomberait à faux.

Concernant le maintien du classement partiel de la parcelle litigieuse en zone [VERD], la Ville de Luxembourg rappelle que celui-ci se justifierait par des considérations urbanistiques tirées de l’objectif écologique que poursuivrait la parcelle par le fait de constituer un espace vert de transition au sein de zones urbanisées, nonobstant son caractère privé. En effet, comme elle agrémenterait et séparerait entre elles les zones d’habitation et les zones [BEP] avoisinantes, en ce qu’elle serait située dans une aire caractérisée par la présence de plusieurs parcelles qui poursuivraient chacune un tel objectif, elle contribuerait non seulement à faire bénéficier l’aire dans laquelle elle se situe d’un « maillage écologique », mais elle permettrait encore de maintenir une continuité du mode d’occupation du sol à l’échelle tant de la parcelle que de l’aire en cause. La Ville de Luxembourg est d’avis que de telles considérations urbanistiques seraient conformes aux objectifs de l’article 2 de la loi du 19 juillet 2004, en particulier à l’objectif d’une utilisation rationnelle du sol et de l’espace prévu à l’article 2, point (a) de la loi du 19 juillet 2004, à l’objectif d’un développement harmonieux des structures 8 urbaines prévu au point (b) dudit article 2, à l’objectif de développement, dans le cadre des structures urbaines, d’une mixité et d’une densification permettant d’améliorer à la fois la qualité de vie de la population et la qualité urbanistique des localités prévu au point (d) du même article 2 et enfin à l’objectif du respect d’un niveau élevé de protection de l’environnement naturel et du paysage, également prévu par l’article 2 de la loi du 19 juillet 2004, dans son point (e).

Quant au détournement de pouvoir dont serait entachée la délibération du conseil communal du 15 novembre 2021 en raison du fait qu’elle serait prétendument motivée par la volonté de la Ville de Luxembourg d’acquérir elle-même la parcelle litigieuse à un prix avantageux, celle-ci avance, d’une part, que la société … n’apporterait aucune preuve à l’appui de ses affirmations et, d’autre part, que les deux courriers envoyés par le bourgmestre de la Ville de Luxembourg en date des 7 avril et 23 octobre 2020 - à travers lesquels celui-ci a rappelé que la Ville de Luxembourg n’avait pas exercé son droit de préemption alors que la vente projetée portait non seulement sur la parcelle litigieuse non construite, mais également sur la parcelle inscrite au cadastre sous le numéro …, comportant une maison de maître pour laquelle elle n’avait pas d’utilité, et qu’au cas où la société … déciderait de vendre spontanément sa parcelle, il lui était loisible de rentrer en contact avec les services communaux - seraient des actes non décisionnels devant être lus essentiellement comme informant la société … de la situation et du classement de la parcelle litigieuse. La Ville de Luxembourg réfute, dès lors, l’argument suivant lequel les courriers en question puissent être vus comme preuve que le refus du conseil communal de faire droit à la demande de modification ponctuelle du PAG reposerait sur le mobile caché d’acquérir ladite parcelle à un prix avantageux, de sorte qu’aucun détournement de pouvoir ne saurait lui être reproché.

Dans son mémoire en réplique, la société … explique que sous l’empire du PAG « Joly », la parcelle inscrite au cadastre sous le numéro …, ci-après désignée par « la parcelle … », et située en face de la sienne aurait également été classée en zone verte pour être reclassée, suite à la refonte du PAG, en zone constructible. Elle affirme que sa parcelle aurait, en toute logique, également dû être classée intégralement en zone constructible alors qu’une lacune dans le tissu urbain existant à cet endroit, respectivement un bout de zone verte à cet endroit, ne ferait aucun sens d’un point de vue urbanistique. En effet, il n’existerait aucune raison d’isoler la zone [HAB-2] par rapport à la zone [BEP] « par le biais d’une zone verte d’un côté de la rue …, tandis que de l’autre côté de la rue ce même modus operandi n’a[urait] pas été retenu ». La société … affirme, dans ce contexte, que la limite de la propriété de sa parcelle serait représentée de manière erronée dans le « plan de repérage Nord » des plans d’aménagement particulier « quartier existant », ci-après désignée par « PAP-QE », ce qui aurait probablement induit en erreur le bureau d’urbanisme en charge de l’élaboration du PAG, puisque, selon elle, celui-ci aurait dû, en toute logique, classer intégralement ladite parcelle dans une zone [HAB-2] afin d’y permettre la construction d’une habitation. Elle estime que ce serait probablement en raison de cette erreur relative à cette indication cadastrale que le « bureau PAG » aurait eu l’impression que les deux classements étaient justifiés par l’existence de deux parcelles et non d’une seule parcelle comme ce serait, en réalité, le cas.

Concernant le reproche d’une absence de sérieux des motifs invoqués à la base de la décision litigieuse, la société … souligne que les enseignements de la jurisprudence de la Cour administrative, citée par la Ville de Luxembourg, n’auraient pas vocation à s’appliquer en l’espèce, alors que dans le cadre de l’affaire dont traiterait ladite jurisprudence, la problématique aurait notamment tourné autour de la question de la recevabilité de la 9 réclamation devant la ministre de l’Intérieur dans la mesure où les objections formulées auprès du collège échevinal auraient été différentes.

La société … insiste, dans ce contexte, sur le principe de la mutabilité des plans d’aménagement en affirmant que ce principe n’interdirait pas le changement, pour le futur, du traitement réservé à une situation déterminée, de sorte qu’en l’espèce, la situation de sa parcelle ne saurait rester figée en raison de l’inaction de l’ancien propriétaire de ladite parcelle. La modification ponctuelle du PAG, telle que demandée, devrait s’analyser comme une nouvelle demande qui serait indépendante de la procédure de refonte du PAG. Etant donné que ladite demande aurait été traitée par la Ville de Luxembourg et qu’elle aurait abouti à une nouvelle décision, la Ville de Luxembourg ne saurait se prévaloir d’une situation datant d’il y a plus de cinq années pour en tirer un juste motif de refus, au risque de constituer une fin de non-recevoir pour toute demande de modification ponctuelle d’un PAG et de résulter en un « immobilisme total » de la réglementation urbanistique communale.

Quant à la situation urbanistique de sa parcelle, la société … relève que, contrairement aux affirmations de la Ville de Luxembourg, ladite parcelle ne se trouverait pas à proximité immédiate d’autres zones vertes. Au contraire, la seule zone verte qui existerait à proximité de sa parcelle serait celle située sur la parcelle …, qui appartiendrait à la Ville de Luxembourg et qui aurait, par ailleurs, été reclassée en zone constructible et en zone [BEP] suite à la refonte du PAG.

La société …, tout en insistant sur la tension actuelle que connaîtrait le marché du logement luxembourgeois, avance que compte tenu du « classement actuellement double » de sa parcelle, celle-ci ne saurait être utilement urbanisée, comme le soulignerait à juste titre le bourgmestre dans son courrier du 7 avril 2020 en retenant que « la parcelle n° … de la section … de … présente 2 classements différents, ce qui empêche l’utilisation optimale de la surface du terrain, car la bande constructible résultant des classements est très étroite (environ 5 mètres de largeur) ». Comme la parcelle n’accueillerait, par ailleurs, aucun élément ayant une qualité environnementale particulière qui justifierait le maintien partiel de celle-ci en zone [VERD] et ce en plein milieu du tissu urbain existant, il serait dans l’intérêt général de rectifier l’erreur matérielle, respectivement l’incohérence urbanistique qu’elle chercherait à dénoncer à travers le recours sous analyse et de classer ladite parcelle intégralement en zone constructible.

Concernant encore l’affirmation de la Ville de Luxembourg selon laquelle le moyen relatif à un détournement de pouvoir serait « simplement suggéré, sans être soutenu effectivement » et que les différents courriers envoyés par cette dernière ne seraient pas impératifs alors « qu’ils ne f[eraie]nt qu’exprimer une éventualité, et nullement une intention de la Ville », la société … expose que ledit détournement de pouvoir se déduirait sur base des faits qui démontreraient la volonté affichée par la commune d’acquérir sa parcelle. En effet, en l’absence de motifs sérieux pouvant justifier le refus du conseil communal de reclasser la bande de verdure sur sa parcelle en zone [HAB-2] - refus qui empêcherait que le terrain soit constructible - il serait évident que ledit refus serait justifié par la volonté de la Ville de Luxembourg de faire l’acquisition de ladite parcelle. La société … ajoute, dans ce contexte, que comme il ressortirait de l’extrait du PAG sur lequel la Ville de Luxembourg appuie son argumentation, que sa parcelle se trouve à proximité immédiate de plusieurs parcelles réservées aux « édifices et installations publics », le maintien du classement litigieux permettrait ainsi à la Ville de Luxembourg de faire ultérieurement l’acquisition de la parcelle litigieuse à bas prix pour constituer une réserve foncière, voire intégrer la parcelle en question dans la zone [BEP].

10 Le comportement de la Ville de Luxembourg serait, dès lors, constitutif d’un détournement de pouvoir.

Dans son mémoire en duplique, la Ville de Luxembourg avance que contrairement à l’affirmation de la société …, le classement urbanistique de la parcelle litigieuse ne découlerait pas d’une erreur matérielle. Elle expose, dans ce contexte, que le PAG « Joly » aurait classé partiellement et non intégralement la parcelle … en zone [VERD] et en [HAB-2] et qu’à l’issue de la refonte du PAG, ladite parcelle aurait intégralement été classée en zone [BEP]. Elle serait, par ailleurs, située à proximité immédiate de l’école communale « … » sise sur la parcelle voisine. Elle continue en expliquant que, dans le cadre de la refonte du PAG, l’étude préparatoire aurait révélé que les services de la Ville de Luxembourg avaient établi des plans pluriannuels de développement des infrastructures scolaires et périscolaires communale et que l’école « … » aurait été concernée par un projet portant extension du foyer scolaire, mais dont le programme resterait, dans ses modalités et besoins concrets, à définir. Comme le classement intégral en zone [BEP] de la parcelle … se serait donc effectué dans la visée du développement de foyers scolaires pour les besoins de cette école, la parcelle litigieuse n’aurait donc pas été appelée à « suivre le même sort » que la parcelle … tel que le soutiendrait la société ….

Contrairement à ce qu’affirmerait la société …, il n’y aurait donc ni incongruité à isoler la zone [HAB-2] par rapport à la zone [BEP] par le biais du classement d’une partie de la parcelle litigieuse en zone [VERD], ni erreur matérielle concernant le classement urbanistique de ladite parcelle. Concernant la prétendue erreur dont serait entaché le « plan de repérage » du PAP-

QE, il y aurait lieu de constater que la limite de la propriété de la parcelle litigieuse serait correctement représentée en ce que le trait pointillé orangé inclurait bien ladite parcelle sans pour autant aller jusqu’à la « limite séparative sud » qui séparerait ladite parcelle de la parcelle inscrite au cadastre sous le numéro …, représentant ainsi son classement partiel dans les « PAP-

QE HAB-2•c » et en zone [VERD].

Quant à l’arrêt rendu par la Cour administrative le 17 mars 2022, inscrit sous le numéro 46635C du rôle, qui ne serait, selon la société …, pas applicable en l’espèce, la Ville de Luxembourg rappelle que cet arrêt aurait uniquement été cité par analogie, tel que cela aurait d’ailleurs été exposé dans son mémoire en réponse.

Face aux affirmations de la société … selon lesquelles cette dernière aurait, en vertu du principe de mutabilité des plans d’aménagement, valablement pu formuler une demande de modification ponctuelle du PAG afin de voir évoluer le classement urbanistique de sa parcelle, sans que l’immobilisme de l’ancien propriétaire de cette parcelle ne saurait constituer un motif valable de refus de ladite demande, la Ville de Luxembourg précise qu’elle n’aurait jamais contesté, ni le droit de la société … d’introduire une demande de modification ponctuelle du PAG, ni le principe même de mutabilité des plans d’aménagement, même si, selon elle, un administré ne disposait pas du droit d’exiger que la réglementation en vigueur change dans un sens déterminé. Il serait, en outre, manifeste que le classement partiel de la parcelle litigieuse en zone [VERD] et en zone [HAB-2] serait ancien et remonterait a minima au PAG « Joly » et que l’ancien propriétaire de ladite parcelle n’aurait pas formulé de réclamation contre le classement urbanistique de celle-ci lors de la refonte du PAG, de sorte que la société … l’aurait acquise en connaissance de cause. Elle ajoute que l’ensemble de ces éléments formerait une situation de fait et de droit dont elle aurait valablement pu tenir compte lors de la prise de la décision litigieuse.

Concernant encore l’affirmation de la société …, selon laquelle il n’y aurait aucune raison d’isoler la zone [HAB-2] de la zone [BEP] par le biais d’une zone [VERD], la Ville de 11 Luxembourg insiste sur le fait que l’extrait visuel reproduit dans le mémoire en réplique de la société … démontrerait, à l’instar de l’extrait tiré du site « Géoportail » reproduit dans son mémoire en réponse, que la parcelle litigieuse serait bien située au sein d’une aire où plusieurs parcelles poursuivraient un objectif écologique. Il s’agirait en l’occurrence de la parcelle inscrite sous le numéro cadastral …, classée en zone [PARC], ci-après désignée par « la parcelle … » située à seulement 165 mètres de la parcelle litigieuse, ainsi que de la parcelle inscrite au cadastre sous le numéro …, ci-après désignée par « la parcelle … », et avoisinantes, classées en zone [JAR], séparées de la parcelle litigieuse par seulement 160 mètres. L’affirmation de la société … selon laquelle sa parcelle ne se trouverait pas à proximité immédiate d’autres zones vertes, sinon à vocation écologique, serait factuellement inexacte, la société demanderesse restant, par ailleurs en défaut de démontrer en quoi il n’y aurait aucune raison d’isoler la zone [HAB-2] de la zone [BEP] par le biais d’une zone de verdure située sur sa parcelle. Pour le surplus, la Ville de Luxembourg maintient, à cet égard, les développements y relatifs exposés dans son mémoire en réponse.

Pour ce qui est, encore, de la violation de l’article 2 de la loi du 19 juillet 2004, telle qu’invoquée par la société …, la Ville de Luxembourg renvoie aux développements exposés dans le cadre de son mémoire en réponse en ajoutant qu’il ne serait pas nécessaire qu’une parcelle accueille un élément ayant une qualité environnementale particulière pour justifier en droit son classement en zone verte, étant donné que le classement partiel de la parcelle litigieuse en zone [VERD] et la visée écologique dudit classement auraient été démontrés à suffisance et qu’en tout état de cause, une commune serait libre d’organiser le positionnement des différentes zones sur son territoire communal, ce qui inclurait nécessairement le positionnement d’une zone [VERD].

La Ville de Luxembourg expose finalement, concernant le détournement de pouvoir lui reproché par la société …, qu’elle aurait pu faire l’acquisition de la parcelle litigieuse dans le cadre de l’exercice de son droit de préemption et que si elle avait réellement eu l’intention de l’acquérir, elle aurait exercé ledit droit.

Analyse du tribunal Le tribunal relève tout d’abord qu’il n’est pas lié par l’ordre des moyens dans lequel ils lui ont été soumis et qu’il détient la faculté de les toiser suivant une bonne administration de la justice et l’effet utile qui s’en dégagent.

Il convient, en premier lieu, de préciser que saisi d’un recours en annulation, le juge administratif est appelé à vérifier, d’un côté, si, au niveau de la décision administrative querellée, les éléments de droit pertinents ont été appliqués et, d’un autre côté, si la matérialité des faits sur lesquels l’autorité de décision s’est basée est établie. Au niveau de l’application du droit aux éléments de fait, le juge de l’annulation vérifie encore s’il n’en est résulté aucune erreur d’appréciation se résolvant en dépassement de la marge d’appréciation de l’auteur de la décision querellée. Le contrôle de légalité à exercer par le juge de l’annulation n’est pas incompatible avec le pouvoir d’appréciation de l’auteur de la décision qui dispose d’une marge d’appréciation. Ce n’est que si cette marge a été dépassée que la décision prise encourt l’annulation pour erreur d’appréciation. Ce dépassement peut notamment consister dans une 12 disproportion dans l’application de la règle de droit aux éléments de fait. Le contrôle de légalité du juge de l’annulation s’analyse alors en contrôle de proportionnalité1.

Le tribunal relève ensuite que les autorités communales, lorsqu’elles initient des modifications de leurs plans d’aménagement, et a fortiori lorsqu’elles refusent de procéder à de telles modifications, même ponctuelles, doivent être mues par des considérations légales d’ordre urbanistique ayant trait à l’aménagement des agglomérations et d’ordre politique tirées de l’organisation de la vie en commun sur le territoire donné, tendant les unes et les autres à une finalité d’intérêt général et dans ce contexte, lesdites autorités doivent veiller tant à la conservation de l’esthétique urbaine qu’au développement rationnel des agglomérations2.

S’il est certes vrai que le choix d’entériner ou de ne pas entériner la modification, même ponctuelle, d’un plan d’aménagement, relève d’une dimension politique et échappe comme tel au contrôle des juridictions de l’ordre administratif saisies d’un recours en annulation, il n’en demeure pas moins que tout acte administratif doit reposer sur un motif dont le juge administratif vérifie tant l’existence que la légalité. Cette exigence découle du fait que le juge administratif a l’obligation de vérifier si les autorités administratives compétentes n’ont pas violé la loi, commis un excès de pouvoir ou un détournement de pouvoir et cette obligation de motivation existe également pour les actes à caractère réglementaire qui, quoique discrétionnaires, doivent être pris dans l’intérêt général, de sorte qu’il importe que les autorités administratives compétentes fassent connaître le ou les motifs qui les ont guidées dans leur décision, le contrôle exercé par le juge de l’annulation ne portant dès lors pas sur l’opportunité, mais sur la réalité et la légalité des motifs avancés3.

Quant aux objectifs devant guider les autorités communales lorsqu’elles initient, respectivement refusent des modifications de leurs plans d’aménagement, même ponctuelles, il y a lieu de se référer à l’article 2 de la loi du 19 juillet 2004, aux termes duquel « Les communes ont pour mission de garantir le respect de l’intérêt général en assurant à la population de la commune des conditions de vie optimales par une mise en valeur harmonieuse et un développement durable de toutes les parties du territoire communal par:

(a) une utilisation rationnelle du sol et de l’espace tant urbain que rural en garantissant la complémentarité entre les objectifs économiques, écologiques et sociaux;

(b) un développement harmonieux des structures urbaines et rurales, y compris les réseaux de communication et d’approvisionnement compte tenu des spécificités respectives de ces structures, et en exécution des objectifs de l’aménagement général du territoire;

(d) le développement, dans le cadre des structures urbaines et rurales, d’une mixité et d’une densification permettant d’améliorer à la fois la qualité de vie de la population et la qualité urbanistique des localités;

1 Cour adm., 9 novembre 2010, n° 26886C du rôle, Pas. adm. 2023, V° Recours en annulation, n° 40 et les autres références y citées.

2 Trib. adm., 20 octobre 2004, n° 17604 du rôle, Pas. adm. 2023, V° Urbanisme, n° 217 et les autres références y citées.

3 Trib. adm., 26 avril 2004, n° 17315 du rôle, Pas. adm. 2023, V° Urbanisme, n° 847 et les autres références y citées.

13 (e) le respect du patrimoine culturel et un niveau élevé de protection de l’environnement naturel et du paysage lors de la poursuite des objectifs définis ci-

dessus;

(f) la garantie de la sécurité, la salubrité et l’hygiène publiques. ».

L’article 6 de la loi du 19 juillet 2004 prévoit, quant à lui, que « Le plan d’aménagement général a pour objectif la répartition et l’implantation judicieuse des activités humaines dans les diverses zones qu’il arrête aux fins de garantir le développement durable de la commune sur base des objectifs définis par l’article 2 de la loi. ».

Il convient encore de noter que la décision d’adopter un PAG, tout comme celle de la modifier et a fortiori celle de refuser de procéder à sa modification sont, dans leur essence même, prises dans l’intérêt général, cette caractéristique étant présumée jusqu’à preuve du contraire4.

Il convient ensuite de rappeler que la mutabilité des PAG relève de leur essence même, consistant à répondre à des contraintes variables à travers le temps concernant à la fois les aspects urbanistiques de l’aménagement des agglomérations et le volet politique de la vie en commun sur le territoire donné5. Il s’ensuit qu’en se fondant sur des considérations d’ordre urbanistique correspondant à une finalité d’intérêt général, les autorités communales peuvent procéder à des modifications de leur règlementation urbanistique, tout comme elles peuvent refuser de procéder à de telles modifications, même ponctuelles, pourvu toutefois que leur décision soit proportionnelle à son objectif et qu’elle soit dépourvue d’une erreur d’appréciation se résolvant en dépassement de la marge d’appréciation, analyse qui sera effectuée ci-après.

Concernant, en premier lieu, la motivation de la Ville de Luxembourg, selon laquelle la société demanderesse « avait acquis la [p]arcelle en pleine connaissance de son classement urbanistique », de sorte à être tenue « par les choix effectués par l’ancien propriétaire lors de la procédure d’aplanissement des différends suivie lors de la refonte du PAG, c’est-à-dire par le fait de n’avoir formulé aucune réclamation lors de la refonte du PAG », le tribunal constate que, dans la mesure où, tel que relevé ci-avant, la mutabilité des PAG relève de leur essence même, rien n’interdit au propriétaire d’un terrain de solliciter un changement au niveau du classement de sa parcelle tel qu’issu de la refonte du PAG en vigueur. Il s’ensuit que le fait que la société … ait acquis la parcelle litigieuse en connaissance de cause de son classement urbanistique au niveau du PAG ne saurait l’empêcher de soumettre une demande de modification ponctuelle du PAG à la Ville de Luxembourg. La Ville de Luxembourg n’a, dès lors, pas valablement pu justifier le rejet de la demande de modification ponctuelle sur base de ce motif.

Cette conclusion n’est pas ébranlée par la référence faite par la Ville de Luxembourg à l’arrêt rendu par la Cour administrative le 17 mars 2022, inscrit sous le numéro 46635C du rôle, alors que les faits à la base de cet arrêt diffèrent sensiblement des faits de l’espèce, la Cour administrative ayant été amenée à se prononcer dans le cadre d’une procédure de refonte d’un PAG et non pas dans le cadre d’une demande de modification ponctuelle d’un PAG.

4 Trib. adm., 23 juillet 1997, n° 9658 du rôle, Pas. adm. 2023, V° Recours en annulation, n° 10 et les autres références y citées.

5 Trib. adm., 7 mars 2001, n° 12233 du rôle, confirmé par Cour adm., 20 décembre 2001, n° 13291C du rôle, Pas.

adm. 2023, V° Urbanisme, n° 231 et les autres références y citées.

14 Pour ce qui est ensuite du deuxième motif de refus d’ordre urbanistique, opposé à la demande de la société …, il constant en cause, pour ressortir tant des extraits de la partie graphique du PAG reproduits dans les écrits que des explications de part et d’autre, que la parcelle de la société … est classée partiellement en zone [HAB-2] et partiellement en zone [VERD]. Si la société … ne conteste pas le classement partiel de sa parcelle en zone constructible, elle conteste toutefois le classement partiel de celle-ci en zone non constructible et reproche, plus particulièrement, au conseil communal de la Ville de Luxembourg d’avoir refusé à tort de faire droit à sa demande de modification ponctuelle du PAG consistant à procéder au classement intégral de sa parcelle en zone constructible.

Tandis que la société demanderesse critique les motifs urbanistiques avancés par le conseil communal à l’appui de la décision de refus déférée pour être contraires à l’objectif d’une utilisation rationnelle du sol, tel que prévu à l’article 2 de la loi du 19 juillet 2004, précité, alors que la parcelle litigieuse ne serait pas située à proximité immédiate d’autres zones vertes et constituerait, de ce fait, une lacune dans le tissu urbain existant qui n’aurait, d’un point de vue urbanistique, aucune utilité, la Ville de Luxembourg justifie, de son côté, le maintien du classement partiel de la parcelle litigieuse en zone [VERD] par le fait que ladite parcelle serait située au sein d’une « aire » géographique constituée de plusieurs parcelles qui poursuivraient toutes un objectif écologique en ce que chacune d’elles formerait un espace vert de transition consistant à séparer entre elles les zones voisines urbanisées, de sorte à garantir le respect d’un niveau élevé de protection de l’environnement naturel et du paysage conformément à l’article 2, point (e) de la loi du 19 juillet 2004.

Le tribunal relève qu’il ressort, à cet égard, des extraits du site « Géoportail » reproduits dans les différents mémoires, ainsi que des documents soumis à son analyse et plus particulièrement des extraits cadastraux versés en cause tant par la société … que par la Ville de Luxembourg, que la parcelle litigieuse se trouve dans la rue … et que les autres parcelles longeant cette rue des deux côtés sont toutes classées en zone constructible et plus particulièrement en zone [HAB-2] et en zone [BEP], de sorte à constituer la seule parcelle de ladite rue classée partiellement en zone non constructible. Il ressort encore desdits extraits que cette urbanisation s’étend jusqu’à la rue …, perpendiculaire à la rue …, les parcelles longeant cette rue étant classées, du côté sud, entièrement en zone d’habitation. Il en va de même concernant les rues parallèles à la rue …, à savoir la rue … et la rue de …, et dont les parcelles longeant ces rues des deux côtés sont, à la hauteur de la parcelle litigieuse, elles aussi entièrement classées en zone constructible sans afficher aucune zone de verdure.

Force est dès lors de constater que la zone géographique dans laquelle se situe la parcelle de la société … est à considérer comme étant globalement urbanisée, en ce que les parcelles se situant dans les rues adjacentes à la rue … sont, à hauteur de la parcelle litigieuse, entièrement classées en zone urbanisée, étant rappelé que la parcelle litigieuse est elle-même partiellement classée en zone [HAB-2].

Il y a ensuite lieu de relever que la parcelle litigieuse ne se trouve, contrairement à l’affirmation de la Ville de Luxembourg, pas à proximité « immédiate » d’autres zones poursuivant un objectif écologique et plus particulièrement d’une parcelle classée en zone [PARC] et d’une autre parcelle classée en zone [JAR]. En effet, la zone [PARC] et la zone [JAR], auxquelles se réfère cette dernière dans ses écrits contentieux, sont, d’après ses propres affirmations, situées à environ 165 mètres, respectivement 160 mètres de ladite parcelle et en sont, par ailleurs, séparées par une zone [BEP] et par une zone d’habitation 1 [HAB-1].

15 Concernant, à cet égard, la justification avancée par la Ville de Luxembourg selon laquelle le maintien d’une partie de la parcelle de la société … en zone verte poursuivrait une visée écologique en ce qu’elle ferait partie, ensemble avec lesdites parcelles classées en zone [JAR], respectivement en zone [PARC], d’un « maillage écologique », le tribunal relève qu’en raison notamment de la distance géographique les séparant, cette argumentation ne saurait convaincre, le propre d’un « maillage écologique » étant de créer un corridor écologique qui soit le moins interrompu que possible afin d’assurer le développement et la survie de la faune et de la flore, ce d’autant plus que la Ville de Luxembourg reste en défaut d’expliquer de manière concrète et circonstanciée dans quelle mesure un tel « maillage écologique » contribuerait à poursuivre, à l’endroit en cause dans la localité de …, l’objectif du respect d’un niveau élevé de protection de l’environnement et du paysage prévu à l’article 2, point (e) de la loi du 19 juillet 2004.

C’est également à tort que la Ville de Luxembourg argumente que la parcelle litigieuse constituerait un « espace vert de transition » au sein des zones urbanisées dans ladite localité et poursuivrait, de ce fait, un objectif écologique, alors qu’il ne ressort pas des explications de la partie communale pour quelle raison il serait indispensable, au regard de l’article 2, point (e) de la loi du 19 juillet 2004, de séparer la zone [HAB-2] de la zone [BEP] par une zone verte de quelques mètres, ni dans quelle mesure une telle séparation devrait s’effectuer en particulier sur la parcelle de la société … - étant précisé que c’est encore à juste titre que la société demanderesse a relevé, dans ce contexte, qu’aucune autre zone verte n’a été prévue autour de la zone [BEP] - la simple affirmation non autrement étayée selon laquelle ladite parcelle « agrémente et sépare entre elles les zones d’habitation et les zones bâtiments et équipements public avoisinants » étant insuffisante à cet égard.

Il convient encore de constater, dans ce contexte, que la partie communale reste en défaut d’expliquer de manière convaincante dans quelle mesure la parcelle de la société demanderesse, dont la superficie ne dépasse pas 6 a et 24 ca, constituerait un espace vert d’une teneur telle qu’il garantirait un niveau élevé de qualité environnementale aux habitants de la localité de …, voire qu’il puisse être considéré comme représentant, au regard de la végétation et des plantations y présentes, une valeur environnementale importante pour ladite localité, le bourgmestre ayant au contraire admis, dans son courrier du 7 avril 2020, que « les arbres et buissons présents sur le terrain [de la parcelle litigieuse] ne sont pas protégés et n’ont aucun intérêt particulier pour le quartier, cependant certains arbres sont de grande taille ». De ce point de vue également, l’argumentation de la Ville de Luxembourg selon laquelle le maintien du classement partiel de la parcelle de la société … en zone [VERD] poursuivrait un objectif écologique, conformément à l’article 2, point (e) de la loi du 19 juillet 2004, tombe également à faux.

Concernant finalement les développements de la Ville de Luxembourg selon lesquels le classement partiel de la parcelle litigieuse en zone verte se justifierait encore par le besoin de maintenir une continuité du mode d’occupation du sol tant à l’échelle de ladite parcelle que de la prédite « aire » constituée par cette dernière et par la parcelle … classée en zone [PARC] et la parcelle … classée en zone [JAR], force est au tribunal de constater que la Ville de Luxembourg reste en défaut (i) de préciser le mode d’occupation du sol dont il faudrait assurer la continuité - étant relevé que la simple affirmation selon laquelle la parcelle litigieuse « est entièrement recouverte de verdure, y compris des arbres de grande taille » est, en tout état de cause, insuffisante à cet égard - et (ii) d’exposer dans quelle mesure un tel maintien se justifierait au regard des objectifs prévus par l’article 2, point (e) de la loi du 19 juillet 2004.

16 Or, il n’appartient pas au tribunal suppléer à la carence des parties et de rechercher lui-même les moyens juridiques ayant pu se trouver à la base de leurs conclusions.

Cette même conclusion s’impose concernant l’argumentation invoquée par la Ville de Luxembourg selon laquelle le maintien du classement partiel de la parcelle litigieuse en zone verte se justifierait encore au regard des objectifs prévus aux points (a), (b) et (d) de l’article 2 de la loi du 19 juillet 2004, alors qu’aucune explication supplémentaire et circonstanciée en relation avec les objectifs prévus auxdits points (a), (b) et (d) et militant prétendument en faveur d’un tel maintien n’est soumise au tribunal par la partie communale, de sorte que l’argumentation en question ne saurait être prise en considération dans son analyse pour rester à l’état de pure allégation.

Au vu de tous les développements qui précèdent, et sans qu’il y ait lieu de statuer plus en avant sur les autres moyens invoqués par la société demanderesse, le tribunal se doit de conclure que les motifs avancés par le conseil communal de la Ville de Luxembourg dans la décision déférée n’ont pas valablement pu justifier le rejet de la demande de la société … à voir modifier ponctuellement le PAG dans le sens du classement intégral de la parcelle litigieuse en zone [HAB-2] et que, ce faisant, ladite autorité a dépassé sa marge d’appréciation. Le recours en annulation est, dès lors, à déclarer justifié et il y a en conséquence lieu d’annuler la décision du conseil communal de la Ville de Luxembourg du 15 novembre 2022.

La société … sollicite encore l’octroi d’une indemnité de procédure de 3.000 euros sur base de l’article 33 de la loi modifiée du 21 juin 1999 portant règlement de procédure devant les juridictions administratives. Cette demande est cependant à rejeter, étant donné que la société demanderesse n’a pas établi en quoi il serait inéquitable de laisser à sa charge les sommes exposées par elle et non comprises dans les dépens.

Par ces motifs, le tribunal administratif, deuxième chambre, statuant contradictoirement ;

reçoit le recours en annulation en la forme ;

au fond, le déclare justifié, partant annule la décision du conseil communal de la Ville de Luxembourg du 15 novembre 2022 et renvoie le dossier en prosécution de cause devant l’autorité compétente ;

rejette la demande tendant à l’octroi d’une indemnité de procédure de 3.000 euros, telle que formulée par la société demanderesse ;

condamne la Ville de Luxembourg aux frais et dépens.

Ainsi jugé par:

Alexandra Castegnaro, vice-président, Annemarie Theis, premier juge, Caroline Weyland, juge, 17 et lu à l’audience publique du 24 juin 2024 par le vice-président, en présence du greffier Paulo Aniceto Lopes.

s. Paulo Aniceto Lopes s. Alexandra Castegnaro Reproduction certifiée conforme à l’original Luxembourg, le 25 juin 2024 Le greffier du tribunal administratif 18

| Luxembourg, Tribunal administratif, 24 juin 2024, 46994

Synthèse

Origine de la décision

Source