Tribunal administratif N° 48563 du rôle du Grand-Duché de Luxembourg ECLI:LU:TADM:2024:48563 2e chambre Inscrit le 20 février 2023 Audience publique du 23 septembre 2024 Recours formé par Monsieur (A), …, contre une décision du conseil communal de Lorentzweiler et une décision du ministre de l’Intérieur en matière de plan d’aménagement général
JUGEMENT
Vu la requête inscrite sous le numéro 48563 du rôle et déposée au greffe du tribunal administratif le 20 février 2023 par Maître Albert Rodesch, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats de Luxembourg, au nom de Monsieur (A), demeurant à L-…, tendant à l’annulation 1) de la délibération du conseil communal de Lorentzweiler du 8 février 2022 portant adoption du projet de refonte du plan d’aménagement général de la commune de Lorentzweiler et 2) de la décision du ministre de l’Intérieur du 21 octobre 2022 approuvant la délibération du conseil communal de Lorentzweiler du 8 février 2022 portant adoption du projet de refonte du plan d’aménagement général de la commune de Lorentzweiler ;
Vu l’exploit de l’huissier de justice suppléant Laura Geiger, en remplacement de l’huissier de justice Carlos Calvo, demeurant à Luxembourg, du 28 février 2023, portant signification de ce recours à l’administration communale de Lorentzweiler, ayant sa maison communale à L-7373 Lorentzweiler, 87, route de Luxembourg, représentée par son collège des bourgmestre et échevins actuellement en fonctions ;
Vu la constitution d’avocat à la Cour déposée au greffe du tribunal administratif le 7 mars 2023 par Maître Steve Helminger, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats de Luxembourg, au nom de l’administration communale de Lorentzweiler, préqualifiée ;
Vu la constitution d’avocat à la Cour déposée au greffe du tribunal administratif le 14 mars 2023 par la société en commandite simple Kleyr Grasso, inscrite à la liste V du tableau de l’Ordre des avocats de Luxembourg, établie et ayant son siège social à L-2361 Strassen, 7, rue des Primeurs, inscrite au registre de commerce et des sociétés de Luxembourg sous le numéro B220509, représentée par son gérant, la société à responsabilité limitée Kleyr Grasso GP SARL, établie et ayant son siège social à la même adresse, inscrite au registre du commerce et des sociétés de Luxembourg sous le numéro B220442, représentée aux fins de la présente instance par Maître Mélanie Trienbach, avocat à la Cour, inscrite au tableau de l’Ordre des avocats de Luxembourg, au nom de l’Etat du Grand-Duché de Luxembourg ;
Vu le mémoire en réponse déposé au greffe du tribunal administratif le 3 mai 2023 par Maître Steve Helminger, au nom de l’administration communale de Lorentzweiler, préqualifiée ;
Vu le mémoire en réponse déposé au greffe du tribunal administratif le 22 mai 2023 par la société en commandite simple Kleyr Grasso, au nom de l’Etat du Grand-Duché de Luxembourg ;
Vu le mémoire en réplique déposé au greffe du tribunal administratif le 26 mai 2023 par Maître Albert Rodesch, au nom de Monsieur (A), préqualifié ;
Vu le mémoire en duplique déposé au greffe du tribunal administratif le 14 juin 2023 par Maître Steve Helminger, au nom de l’administration communale de Lorentzweiler, préqualifiée ;
Vu le mémoire en duplique déposé au greffe du tribunal administratif le 21 juin 2023 par la société en commandite simple Kleyr Grasso, au nom de l’Etat du Grand-Duché de Luxembourg ;
Vu les pièces versées en cause ainsi que les actes critiqués ;
Le juge-rapporteur entendu en son rapport, ainsi que Maître Rachel Jazbinsek, en remplacement de Maître Albert Rodesch, Maître Adrien Kariger, en remplacement de Maître Steve Helminger, et Maître Mélanie Trienbach en leurs plaidoiries respectives à l’audience publique du 13 mai 2024.
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Lors de sa séance publique du 11 février 2020, le conseil communal de Lorentzweiler, ci-
après dénommé le « conseil communal », fut saisi par le collège des bourgmestre et échevins de la même commune, ci-après dénommé le « collège échevinal », en vertu de l’article 10 de la loi modifiée du 19 juillet 2004 concernant l’aménagement communal et le développement urbain, ci-
après désignée par la « loi du 19 juillet 2004 », d’un projet d’aménagement général pour la commune de Lorentzweiler qu’il mit sur orbite en conséquence à travers un vote positif, de sorte que le collège échevinal put procéder aux consultations prévues aux articles 11 et 12 de la loi du 19 juillet 2004.
Par courrier du 24 mars 2020, adressé au collège échevinal, Monsieur (A), propriétaire des parcelles inscrites au cadastre de la commune de Lorentzweiler, section … de Bofferdange et de Helmdange, sous les numéros (P1) et (P2), soumit ses observations et objections à l’encontre du projet d’aménagement général.
En date du 24 juin 2020, le ministre de l’Environnement, du Climat et du Développement délivra ses avis relatifs au projet d’aménagement général en application de l’article 5 de la loi modifiée du 18 juillet 2018 concernant la protection de la nature et des ressources naturelles et de l’article 7 (2) de la loi modifiée du 22 mai 2008 relative à l’évaluation des incidences de certains plans et programmes sur l’environnement.
Lors de sa séance publique du 8 février 2022, le conseil communal décida d’adopter le projet d’aménagement général en y apportant des modifications tenant compte des avis ministériels et des objections.
Par courrier recommandé avec avis de réception du 21 février 2022, Monsieur (A) introduisit auprès du ministre de l’Intérieur une réclamation à l’encontre de la délibération du conseil communal du 8 février 2022 portant adoption du projet de refonte du plan d’aménagement général (« PAG »).
Par décision du 21 octobre 2022, le ministre de l’Intérieur approuva la délibération du conseil communal du 8 février 2022 portant adoption du projet de refonte du PAG et déclara non fondée la réclamation de Monsieur (A). Les passages de la décision ministérielle précitée se rapportant à cette réclamation sont libellés comme suit :
« […] Ad réclamation (A) (rec 14) Le réclamant sollicite le reclassement des parcelles cadastrales n° (P1) et (P2), sises à Blaschette, en zone destinée à être urbanisée.
Le terrain est isolé et constitue un îlot déconnecté du reste du tissu urbain existant. Le classement en zone d’habitation permettrait d’ériger de nouvelles constructions, renforçant cette situation.
Il est légitime pour les autorités communales de donner la priorité à des terrains faisant partie du tissu urbain existant, plutôt qu’aux parcelles situées en dehors de celui-ci (Cour administrative, 22 janvier 2019, 41718C et 3 mai 2018, 40403C).
La réclamation est donc non fondée. […] ».
Par requête déposée au greffe du tribunal administratif le 20 février 2023, Monsieur (A) a fait introduire un recours tendant à l’annulation 1) de la délibération du conseil communal de Lorentzweiler du 8 février 2022, portant adoption du projet de refonte du PAG de la commune de Lorentzweiler et 2) de la décision du ministre du 21 octobre 2022 approuvant la délibération du conseil communal de la commune de Lorentzweiler du 8 février 2022 portant adoption du projet de refonte du PAG de la commune de Lorentzweiler.
I. Quant à la compétence et la recevabilité du recours Le tribunal relève que les décisions sur les projets d’aménagement, lesquels ont pour effet de régler par des dispositions générales et permanentes l’aménagement des terrains qu’ils concernent et le régime des constructions à ériger, ont un caractère réglementaire. La décision d’approbation du ministre de l’Intérieur participe au caractère réglementaire de l’acte approuvé1, étant précisé qu’en ce qui concerne la procédure d’adoption du PAG, le caractère réglementaire ainsi retenu s’étend également au volet de la décision ministérielle du 21 octobre 2022 ayant statué sur la réclamation introduite par le demandeur, intervenue dans le processus général de l’élaboration de l’acte approuvé.
Conformément à l’article 7 de la loi modifiée du 7 novembre 1996 portant organisation des juridictions de l’ordre administratif, seul un recours en annulation est susceptible d’être introduit contre un acte administratif à caractère réglementaire.
Le tribunal est partant compétent pour connaître du recours en annulation introduit en l’espèce, lequel est, par ailleurs, recevable pour avoir été introduit dans les formes et délai de la loi.
II. Quant à la loi applicable Le tribunal précise que la procédure d’adoption d’un PAG est prévue par la loi du 19 juillet 2004. Or, celle-ci a été modifiée à plusieurs reprises et dernièrement (i) par une loi du 28 juillet 2011 entrée en vigueur, en application de son article 45, en date du 1er août 2011, (ii) par la loi du 30 juillet 2013 concernant l’aménagement du territoire, publiée au Mémorial A, n° 160 du 6 1 Cour adm., 10 juillet 1997, n° 9804C du rôle, Pas. adm. 2023, V° Actes réglementaires, n° 59 et les autres références y citées.
septembre 2013, (iii) par la loi du 14 juin 2015 portant modification de l’article 108 de la loi modifiée du 19 juillet 2004 concernant l’aménagement communal et le développement urbain, publiée au Mémorial A, n° 113 du 17 juin 2015, (iv) par la loi du 3 mars 2017 dite « Omnibus », entrée en vigueur, en application de son article 76, le 1er avril 2017, (v) par la loi du 17 avril 2018 concernant l’aménagement du territoire, (vi) par la loi du 18 juillet 2018 portant modification de l’article 108 de la loi modifiée du 19 juillet 2004 concernant l’aménagement communal et le développement urbain, (vii) par la loi du 30 juillet 2021 relative au Pacte logement 2.0, entrée en vigueur le 1er janvier 2021, par application de l’article 16 de la loi en question et (viii) par la loi du 7 août 2023 relative au logement abordable.
Etant donné, d’une part, que le tribunal vient de retenir que seul un recours en annulation a pu être introduit à l’encontre des actes déférés et, d’autre part, que dans le cadre d’un tel recours, le juge administratif est amené à en apprécier la légalité en considération de la situation de droit et de fait ayant prévalu au jour où ils ont été pris2, les modifications apportées à la loi du 19 juillet 2004 par la loi précitée du 7 août 2023, entrée en vigueur postérieurement à la délibération du conseil communal du 8 février 2022 portant adoption du projet d’aménagement général ne sont pas à prendre en considération en l’espèce, étant plus particulièrement précisé à cet égard que les actes de tutelle administrative, tels que la décision ministérielle litigieuse, rétroagissent à la date de la décision approuvée et tombent dès lors sous le champ d’application des lois en vigueur à la date de la prise de décision de l’acte initial.
Il s’ensuit que la version de la loi du 19 juillet 2004 applicable au présent litige est celle résultant des modifications opérées par les lois des 28 juillet 2011, 30 juillet 2013, 14 juin 2015, 3 mars 2017, 17 avril 2018, 18 juillet 2018 et 30 juillet 2021.
III. Quant au fond Arguments et moyens des parties A l’appui de son recours, le demandeur relève, à titre préliminaire, que celui-ci serait connexe à un recours introduit par ses soins auprès du tribunal administratif en date du 5 janvier 2022, inscrit sous le numéro 46866 du rôle, et que la connaissance des faits à la base dudit recours serait indispensable pour la compréhension du présent recours. Ainsi, il expose qu’en date du 15 juillet 1998, le conseil communal aurait définitivement adopté un nouveau PAG dans le cadre duquel une partie substantielle de sa propriété, plus particulièrement la maison d’habitation et la grange longeant la voie publique, se serait trouvée classée en « zone d’habitation de faible densité », tandis que le reste aurait été classé en zone verte. Le même classement en zone constructible aurait été retenu pour deux « maisons d’habitation » situées à proximité de sa propriété, lesquelles constitueraient toutefois « manifestement » deux îlots isolés. En effet, la maison située plus au nord n’aurait été accessible qu’à travers un chemin de campagne non asphalté, qui n’aurait même pas fait partie du domaine public au moment du classement en 1998, et celle située plus au sud n’aurait disposé d’un accès à la voie publique que par le passage d’un chemin privé situé sur une autre parcelle. Ces situations n’auraient été redressées que récemment à l’aide d’une cession du chemin de campagne au domaine public pour accéder à la maison située plus au nord, respectivement par la construction d’un nouvel accès dans le cadre de la réalisation d’un plan d’aménagement particulier (« PAP ») pour accéder à la maison située plus au sud.
2 Trib. adm., 27 janvier 1997, n° 9724 du rôle, Pas. adm. 2023, V° Recours en annulation, n° 22 et les autres références y citées.
En date du 3 janvier 2000, le ministre ayant eu à l’époque l’Environnement dans ses attributions aurait cependant « refusé le PAG » en ce qui concerne le classement des parcelles (P1) et (P2) appartenant au demandeur et reclassé l’intégralité de son « site » en zone verte. Il insiste sur le fait que ce reclassement aurait uniquement frappé sa propriété, tandis que « le classement en zone constructible des maisons d’habitation voisines » aurait été maintenu. Comme cette décision du 3 janvier 2000 n’aurait toutefois jamais été publiée à la commune ni notifiée à lui-
même, il n’en aurait pris connaissance qu’en consultant, au cours de l’année 2020, les documents relatifs à l’étude préparatoire afférente à la refonte du PAG. Le demandeur continue en expliquant que la commune aurait elle-même affirmé ne pas avoir eu connaissance de cette décision et qu’elle aurait même publié une mise à jour du PAG en 2011 dans le cadre de laquelle elle aurait confirmé « le classement du 15 juillet 1998 ». Elle lui aurait, d’ailleurs, toujours confirmé, oralement, que « sa maison d’habitation ainsi que la grange longeant la voie publique » étaient classées en zone constructible.
Le demandeur précise dans ce contexte que dans le cadre de son recours introduit en date du 5 janvier 2022, précité, il contesterait la décision du ministre ayant eu l’Environnement dans ses attributions du 3 janvier 2000 au motif qu’elle serait constitutive d’une rupture de l’égalité devant la loi, en ce que ledit ministre aurait « relégué [s]a maison d’habitation » en zone verte tout en maintenant dans le périmètre d’autres « maisons d’habitation » situées à quelques centaines de mètres de la sienne et qui n’auraient, « à ce moment », même pas été desservies par une voie publique.
En ce qui concerne les faits de la présente affaire, le demandeur reprend en substance les faits et rétroactes tels que retranscrits ci-dessus.
En droit, il met en avant que « son moyen d’annulation » se déclinerait en trois étapes, en ce que comme il devrait être admis que la décision ministérielle, précitée, du 3 janvier 2000 ne serait jamais entrée en vigueur, à défaut de publication de celle-ci dans les formes légales sous l’ancien PAG, « tant [s]a propriété […] que les maisons voisines se [seraient] trouv[ées] classées en zone verte », ce qui impliquerait que suite à la refonte du PAG en 2020 des terrains ayant été classés de manière identique – à savoir en zone verte – sous l’ancien PAG se seraient vus soumettre à un classement différent et ce, en violation du principe d’égalité devant la loi.
En s’emparant de l’article 82 de la loi communale et de l’article 112 de la Constitution, dans sa version applicable en l’espèce, ainsi que de la jurisprudence constante des juridictions administratives suivant laquelle le PAG serait un règlement communal soumis à la tutelle du ministre ayant l’Environnement dans ses attributions, le demandeur insiste sur le fait que, pour que l’ancien PAG ait pu entrer en vigueur, « l’arrêté ministériel du 3 janvier 2000 » aurait dû faire l’objet d’une publication à la commune et qu’à défaut d’une telle publication, le PAG ne serait jamais entré en vigueur et il n’aurait pas pu couler en force de chose décidée.
Il s’ensuivrait que les « maisons d’habitation voisines » ne pourraient pas non plus être considérées comme ayant été classées en zone constructible sous l’ancien PAG, mais elles auraient été classées, tout comme sa propriété, en zone verte lors de la mise sur orbite du projet du PAG actuellement litigieux.
Le demandeur est, en tout état de cause, d’avis que dans le cadre de la refonte du PAG litigieux, un « classement divergent » des différentes parcelles aurait été opéré dans la mesure où sa propriété aurait été classée en zone verte, tandis que les « maisons d’habitation voisines » auraient été classées en zone constructible. De ce fait, les décisions litigieuses feraient preuve d’une incohérence et auraient été prises en violation du principe d’égalité de traitement tel que prévu à l’article 10bis de la Constitution, dans sa version applicable en l’espèce. Il n’existerait, en effet, aucune justification relative au sort réservé « à des maisons d’habitation » de certains citoyens par rapport à d’autres citoyens se trouvant dans une situation « comparable, voire identique ». Il est plus particulièrement d’avis qu’aucune considération urbanistique ne saurait, en l’espèce, justifier un traitement différent au vu du fait que les immeubles visés par des classements distincts se situeraient à une distance de seulement quelques centaines de mètres les uns des autres.
Il en conclut que sa maison devrait profiter du même « statut d’îlot en zone verte » que les maisons d’habitation voisines.
Dans le cadre de son mémoire en réplique, le demandeur reproche à la partie étatique de rester en défaut de produire la moindre preuve relative à la publication de la décision de l’autorité de tutelle de l’époque, nécessaire pour que l’ancien PAG ait pu entrer en vigueur.
Il réfute encore l’argumentaire de la partie étatique selon lequel les deux « maisons d’habitation voisines […] ne constitue[raient] nullement deux îlots isolés », et ce, au motif que le contraire résulterait « de la situation sur le plan », reproduit dans le mémoire en réplique, afin de « simuler la zone d’habitation réclamée », le tout dans le but de mettre en lumière que la situation de sa maison et de celle des maisons voisines seraient pour le moins comparables, voire identiques.
Le demandeur reproche encore à la partie étatique de refuser, d’un côté, le classement réclamé par lui en se basant sur la création d’un îlot à l’endroit en cause, tout en avalisant, de l’autre côté, « juste à côté, la création de deux îlots en tous points comparables à [s]a situation ».
Or, même à supposer que le classement des deux « maisons d’habitation voisines » ne soit pas constitutif de la création d’îlots, il devrait tout de même être considéré comme créant une extension tentaculaire. Le résultat serait donc toujours le même, à savoir que les décisions litigieuses « pèse[raient] deux poids de deux mesures ».
Il conteste également l’affirmation de la partie étatique selon laquelle la « maison » voisine sise au nord serait plus accolée au village d’Eisenborn que la sienne ne serait accolée au village d’Asselscheuer. Il pointe, à ce propos, le fait que la « maison » voisine sise au nord ferait partie de la commune de Lorentzweiler, tandis que le village d’Eisenborn ferait partie de la commune de Junglinster. Il serait partant « insensé de considérer que la maison au nord dans la commune de Lorentzweiler ne forme une unité avec le village d’Eisenborn dans la commune de Junglinster ».
Tandis que la partie étatique conclut au rejet du recours pour ne pas être fondé, la partie communale explique ne pas être opposée à ce que la seule partie du terrain sur lequel se trouvent les immeubles d’habitation de la ferme soit classée en zone constructible, conformément au classement qui avait été retenu par décision du conseil communal lors de l’adoption de l’ancien PAG. Pour le surplus, elle précise ne pas avoir l’intention de prendre position par rapport au bien-
fondé du moyen tenant à une violation de l’article 10bis de la Constitution puisque ce moyen viserait une décision prise par le ministre de l’Environnement.
Analyse du tribunal Il convient, tout d’abord, de relever que le tribunal n’est pas tenu par l’ordre des moyens, tel que présenté par les parties, mais il détient la faculté de les toiser suivant une bonne administration de la justice et l’effet utile s’en dégageant.
Force est encore de constater que dans le cadre du recours sous analyse, le tribunal est saisi uniquement de la délibération du conseil communal du 8 février 2022 portant adoption du projet de refonte du PAG de la commune de Lorentzweiler et de la décision du ministre de l’Intérieur du 21 octobre 2022 approuvant ladite délibération.
Le tribunal relève encore que les autorités communales, lorsqu’elles initient des modifications de leurs plans d’aménagement, doivent être mues par des considérations légales d’ordre urbanistique ayant trait à l’aménagement des agglomérations et d’ordre politique tirées de l’organisation de la vie en commun sur le territoire donné, tendant les unes et les autres à une finalité d’intérêt général et, dans ce contexte, lesdites autorités doivent veiller tant à la conservation de l’esthétique urbaine qu’au développement rationnel des agglomérations3.
Dans ce contexte, il y a lieu de préciser que saisi d’un recours en annulation, le juge administratif est appelé à vérifier, d’un côté, si, au niveau de la décision administrative querellée, les éléments de droit pertinents ont été appliqués et, d’un autre côté, si la matérialité des faits sur lesquels l’autorité de décision s’est basée est établie. Au niveau de l’application du droit aux éléments de fait, le juge de l’annulation vérifie encore s’il n’en est résulté aucune erreur d’appréciation se résolvant en dépassement de la marge d’appréciation de l’auteur de la décision querellée. Le contrôle de légalité à exercer par le juge de l’annulation n’est pas incompatible avec le pouvoir d’appréciation de l’auteur de la décision qui dispose d’une marge d’appréciation. Ce n’est que si cette marge a été dépassée que la décision prise encourt l’annulation pour erreur d’appréciation. Ce dépassement peut notamment consister dans une disproportion dans l’application de la règle de droit aux éléments de fait. Le contrôle de légalité du juge de l’annulation s’analyse alors en contrôle de proportionnalité4.
S’il est certes vrai que le choix d’entériner ou de ne pas entériner la modification d’un plan d’aménagement relève d’une dimension politique et échappe comme tel au contrôle des juridictions de l’ordre administratif saisies d’un recours en annulation, il n’en demeure pas moins que tout acte administratif doit reposer sur un motif dont le juge administratif vérifie tant l’existence que la légalité. Cette exigence découle du fait que le juge administratif a l’obligation de vérifier si les autorités administratives compétentes n’ont pas violé la loi, commis un excès de pouvoir ou un détournement de pouvoir et cette obligation de motivation existe également pour les actes à caractère réglementaire qui, quoique discrétionnaires, doivent être pris dans l’intérêt général, de sorte qu’il importe que les autorités administratives compétentes fassent connaître le ou les motifs qui les ont guidées dans leur décision, le contrôle exercé par le juge de l’annulation ne portant dès lors pas sur l’opportunité, mais sur la réalité et la légalité des motifs avancés5.
Quant aux objectifs devant guider les autorités communales, lorsqu’elles initient des modifications de leurs plans d’aménagement, ainsi que l’autorité ministérielle, dans le cadre de l’exercice de son contrôle tutélaire, il y a lieu de se référer à l’article 2 de la loi du 19 juillet 2004, aux termes duquel « Les communes ont pour mission de garantir le respect de l’intérêt général en assurant à la population de la commune des conditions de vie optimales par une mise en valeur harmonieuse et un développement durable de toutes les parties du territoire communal par :
(a) une utilisation rationnelle du sol et de l’espace tant urbain que rural en garantissant la complémentarité entre les objectifs économiques, écologiques et sociaux ;
3 Trib. adm., 20 octobre 2004, n° 17604 du rôle, Pas. adm. 2023, V° Urbanisme, n° 217 et les autres références y citées.
4 Cour adm., 9 novembre 2010, n° 26886C du rôle, Pas. adm. 2023, V° Recours en annulation, n° 40 et les autres références y citées.
5 Trib. adm., 26 avril 2004, n° 17315 du rôle, Pas. adm. 2023, V° Urbanisme, n° 847 et les autres références y citées.
(b) un développement harmonieux des structures urbaines et rurales, y compris les réseaux de communication et d’approvisionnement compte tenu des spécificités respectives de ces structures, et en exécution des objectifs de l’aménagement général du territoire ;
(c) une utilisation rationnelle de l’énergie, des économies d’énergie et une utilisation des énergies renouvelables ;
(d) le développement, dans le cadre des structures urbaines et rurales, d’une mixité et d’une densification permettant d’améliorer à la fois la qualité de vie de la population et la qualité urbanistique des localités ;
(e) le respect du patrimoine culturel et un niveau élevé de protection de l’environnement naturel et du paysage lors de la poursuite des objectifs définis ci-dessus ;
(f) la garantie de la sécurité, la salubrité et l’hygiène publiques. ».
L’article 6 de la loi du 19 juillet 2004 prévoit, quant à lui, que « Le plan d’aménagement général a pour objectif la répartition et l’implantation judicieuse des activités humaines dans les diverses zones qu’il arrête aux fins de garantir le développement durable de la commune sur base des objectifs définis par l’article 2 de la loi. ».
Il convient encore de noter que la décision d’adopter, respectivement de modifier un PAG est, dans son essence même, prise dans l’intérêt général, cette caractéristique étant présumée jusqu’à preuve du contraire.6 Par ailleurs, il échet de rappeler que la mutabilité des PAG relève de leur essence même, consistant à répondre à des contraintes variables à travers le temps concernant à la fois les aspects urbanistiques de l’aménagement des agglomérations et le volet politique de la vie en commun sur le territoire donné7. Il s’ensuit qu’en se fondant sur des considérations d’ordre urbanistique correspondant à une finalité d’intérêt général, les autorités communales peuvent procéder à des modifications de leur règlementation urbanistique, pourvu toutefois que la décision soit proportionnelle à son objectif et qu’elle soit dépourvue d’un dépassement dans le chef des autorités compétentes de leur marge d’appréciation, analyse qui sera effectuée ci-après.
En l’espèce, il est constant en cause que le projet d’aménagement général, tel qu’issu de la mise en procédure, prévoyait le classement des parcelles (P1) et (P2) en zone agricole [AGR], ci-après désignée par « la zone [AGR] », avec la superposition pour une partie desdites parcelles d’un classement en secteur protégé de type « environnement construit – C », et qu’il était prévu de classer les immeubles se trouvant sur lesdites parcelles en tant que « construction à conserver ».
Il se dégage encore des éléments du dossier que lors de sa séance publique du 8 février 2022, le conseil communal a adopté le projet d’aménagement général, étant relevé que suivant le tableau reprenant le vote du conseil communal relatif aux objections portées par le demandeur contre le projet tel que mis sur orbite, la superposition sur une partie des parcelles du demandeur d’un classement en secteur protégé de type « environnement construit – C », ainsi que le classement des immeubles en tant que « construction à conserver » avaient été supprimés, tandis que le conseil communal a décidé de ne pas intégrer « la maison d’habitation et la grange sises sur la parcelle (P2) dans la zone d’urbanisation suivant l’avis négatif du Ministère de l’Environnement », raison pour laquelle le demandeur a introduit auprès du ministre de l’Intérieur 6 Trib. adm., 23 juillet 1997, n° 9658 du rôle, Pas. adm. 2023, V° Recours en annulation, n° 10 et les autres références y citées.
7 Trib. adm., 7 mars 2001, n° 12233 du rôle, confirmé par Cour adm., 20 décembre 2001, n° 13291C du rôle, Pas.
adm. 2023, V° Urbanisme, n° 231 (1er volet) et les autres références y citées.
une réclamation contre la délibération en question, Monsieur (A) ayant, en effet, souhaité « le maintien » de la parcelle en question en « zone d’habitation » ainsi que son classement dans une zone soumise à l’élaboration d’un plan d’aménagement particulier « quartier existant ». Il se dégage, à cet égard, de la décision ministérielle déférée que le ministre de l’Intérieur a approuvé la délibération du conseil communal du 8 février 2022 portant adoption du projet de refonte du PAG.
Il échet tout d’abord de relever qu’il ressort tant des objections formulées par le demandeur auprès du collège échevinal que de sa réclamation introduite auprès du ministre de l’Intérieur, ainsi que d’ailleurs du recours sous analyse, qu’il conteste uniquement le classement en zone [AGR] de la parcelle (P2) qui accueille la maison d’habitation et la grange, tout en sollicitant l’intégration de celle-ci en « zone d’habitation ». Dans la mesure où le demandeur ne conteste pas le classement de la parcelle (P1) en zone [AGR], sur laquelle se trouvent, selon ses propres explications, depuis toujours des constructions agricoles, le tribunal limitera son analyse à la légalité du classement de la parcelle (P2) en zone [AGR].
L’article 13 de la partie écrite du PAG définit la zone [AGR] comme suit :
« Dans les parties du territoire de la commune situées en dehors des zones définies comme zones urbanisées ou destinées à être urbanisées, seules peuvent être érigées des constructions servant à l’exploitation agricole, jardinière, viticole, maraîchère, sylvicole, piscicole, apicole ou cynégétique ou à un but d’utilité publique, sans préjudice aux dispositions de la loi modifiée du 18 juillet 2018 concernant la protection de la nature et des ressources naturelles.
Une seule construction servant à l’habitation est autorisée par exploitation agricole. Cette construction servant à l’habitation peut comprendre un logement intégré faisant partie de la construction et appartenant au même propriétaire, à condition de n’être destiné qu’au logement en faveur d’un membre de la famille participant à l’exploitation ou du personnel de l’exploitation.
La profondeur maximale de la construction principale d’habitation est de 14,00 mètres y inclus terrasse couverte, véranda ou constructions similaires. La hauteur de la construction principale est de 6,50 mètres à la corniche et de 11,00 mètres au maximum, mesurées à partir du terrain naturel.
Pour les maisons d’habitation et pour les constructions agricoles le recul minimal, mesuré à partir de la limite de la voirie, est de 5,00 mètres et pour les autres limites le recul minimal est de 4,00 mètres.
Toute construction abritant des animaux, doit être distante d’au moins 200 mètres des constructions à l’intérieur d’une zone d’habitation et fera objet d’un examen approfondi.
L’aspect extérieur des constructions doit s’intégrer le plus possible dans le site naturel.
Afin d’assurer l’intégration dans le site naturel, toute construction nouvelle et existante peut être soumise à l’obligation d’aménager un rideau de verdure composé d’arbres et/ou de haies.
Les autorisations de bâtir des maisons d’habitation ne pourront être accordées que si le raccordement au réseau d’eau potable et au réseau de canalisation est réalisable ou s’il peut être satisfait aux exigences de l’hygiène par d’autres installations, en particulier par l’aménagement d’une fosse d’aisance aux dimensions suffisantes et qui sera vidangée régulièrement.
Les frais d’une extension des infrastructures publiques sont à charge exclusive du maître d’ouvrage. ».
Le tribunal constate que la commune n’a plus pris position quant à son choix urbanistique opéré lors de l’adoption du PAG actuellement litigieux et ayant consisté à classer la parcelle (P2) en zone [AGR]. Elle se contente, en effet, d’affirmer de manière sommaire, dans le cadre de son mémoire en réponse, qu’elle ne s’oppose pas à une intégration de cette parcelle en zone constructible, tel que ce classement aurait été retenu par la décision du conseil communal lors de l’adoption de l’ancien PAG de la commune.
Le ministre a, quant à lui, entériné le choix communal, tel qu’opéré lors de l’adoption du PAG litigieux, et ayant consisté à classer la parcelle (P2) en zone [AGR] en mettant en avant que comme celle-ci constituerait d’ores et déjà un îlot déconnecté du reste du tissu urbain existant, son classement en « zone d’habitation » permettrait d’y ériger de nouvelles constructions, ce qui aurait comme conséquence de renforcer cette situation d’îlot déconnecté. Selon le ministre, il serait légitime de donner la priorité pour la construction de nouveaux immeubles à des parcelles faisant partie du tissu urbain existant, plutôt qu’à des parcelles situées en dehors de celui-ci.
A l’instar de la partie étatique, le tribunal se doit de relever qu’il se dégage de la partie graphique du PAG que la ferme agricole du demandeur, laquelle s’étend sur les parcelles (P1) et (P2), se situe à l’écart et est nettement séparée du tissu urbain existant de la localité d’Asselscheuer pour se trouver à une certaine distance par rapport aux parcelles qui délimitent la zone constructible de la localité d’Asselscheuer et être entièrement entourée de parcelles classées en zone [AGR].
Au vu de la situation urbanistique de la parcelle litigieuse, qui accueille la maison d’habitation et la grange du demandeur, et plus particulièrement de sa localisation déconnectée par rapport à la localité d’Asselscheuer, telle qu’avancée par le ministre dans sa décision du 21 octobre 2022, et des caractéristiques des parcelles environnantes, lesquelles sont toutes classées en zone [AGR], il doit être admis que son classement en zone [AGR] dans le but d’y limiter la mise en place de nouvelles constructions répond à un objectif d’urbanisme cohérent en ce qu’il permet un développement harmonieux et concentrique de la localité d’Asselscheuer.
Dans la mesure où un classement de la parcelle (P2) en zone constructible tel que sollicité ne permettrait pas d’atteindre ce but d’un développement harmonieux et concentrique de la localité d’Asselscheuer, alors que la permission d’y ériger de nouvelles constructions renforcerait, au contraire, la situation actuelle d’un îlot isolé et favoriserait ainsi un développement désordonné de cette zone située à l’extrémité sud-ouest de la localité d’Asselscheuer, il y a encore lieu d’admettre que le classement de la parcelle (P2) en zone non constructible est proportionnel au but recherché.
Le tribunal constate, dans ce contexte, que le demandeur ne développe aucun moyen visant à ébranler la conclusion qui précède, étant rappelé qu’il est présumé que la décision d’adopter, respectivement de modifier un PAG est prise dans l’intérêt général jusqu’à preuve du contraire. Il se prévaut, en effet, uniquement du classement en zone constructible des parcelles voisines à la sienne pour invoquer une violation par les décisions litigieuses du principe d’égalité devant la loi, tel que consacré par l’article 10bis de la Constitution, dans sa version applicable en l’espèce, au motif que ledit classement aurait été opéré alors même que les parcelles en question constitueraient des îlots, sinon une extension tentaculaire.
Il y a lieu de relever, à ce propos, que le principe constitutionnel d’égalité devant la loi, tel que consacré par l’article 10bis de la Constitution, dans sa version applicable en l’espèce, suivant lequel tous les Luxembourgeois sont égaux devant la loi, applicable à tout individu touché par la loi luxembourgeoise si les droits de la personnalité, et par extension les droits extrapatrimoniaux sont concernés, ne s’entend pas dans un sens absolu, mais requiert que tous ceux qui se trouvent dans la même situation de fait et de droit soient traités de la même façon. Le principe d’égalité de traitement est compris comme interdisant le traitement de manière différente de situations similaires, à moins que la différenciation soit objectivement justifiée. Il appartient, par conséquent, aux pouvoirs publics, tant au niveau national qu’au niveau communal, de traiter de la même façon tous ceux qui se trouvent dans la même situation de fait et de droit. Par ailleurs, lesdits pouvoirs publics peuvent, sans violer le principe d’égalité, soumettre certaines catégories de personnes à des régimes légaux différents, à condition que les différences instituées procèdent de disparités objectives, qu’elles soient rationnellement justifiées, adéquates et proportionnées à leur but8.
Or, comme la parcelle (P2) du demandeur accueille, ensemble avec sa parcelle (P1) une ferme agricole regroupant des structures d’habitation et d’exploitation agricole, la maison d’habitation se trouvant sur la première de ces parcelles n’étant de ce fait rien d’autre qu’un accessoire à cette ferme agricole et destinée à loger les exploitants de la ferme, tandis que les bâtiments se situant sur les parcelles voisines sont, de manière non contestée, des maisons utilisées exclusivement à des fins d’habitation, il ne saurait être question de situations suffisamment comparables pour que le demandeur puisse se prévaloir du classement des parcelles voisines en zone constructible pour faire valoir que le classement de la parcelle (P2) en zone [AGR], tel qu’opéré par la commune et approuvé par le ministre de l’Intérieur, serait contraire au principe constitutionnel de l’égalité de traitement. Le moyen afférent est dès lors également à rejeter.
Au vu de l’ensemble des considérations qui précèdent, et en l’absence d’autres moyens, il y a lieu de rejeter le recours en annulation sous analyse pour ne pas être fondé.
Quant à la demande de distraction des frais au profit du mandataire du demandeur, il convient de rappeler qu’il ne saurait être donné suite à la demande en distraction des frais posés par le mandataire d’une partie, pareille façon de procéder n’étant point prévue en matière de procédure contentieuse administrative9.
Par ces motifs, le tribunal administratif, deuxième chambre, statuant contradictoirement ;
reçoit le recours en annulation en la forme ;
au fond, le déclare non justifié, partant en déboute ;
rejette la demande en distraction des frais formulée par le mandataire du demandeur ;
condamne le demandeur aux frais et dépens.
8 Trib. adm., 6 décembre 2000, n° 10019 du rôle, Pas. adm. 2023, V° Lois et règlements, n° 9 et les autres références y citées.
9 Trib. adm., 14 février 2001, n° 11607 du rôle, Pas. adm. 2023, V° Procédure contentieuse, n° 1317 et les autres références y citées.
Ainsi jugé par :
Alexandra Castegnaro, vice-président, Annemarie Theis, premier juge, Caroline Weyland, premier juge, et lu à l’audience publique du 23 septembre 2024 par le vice-président, en présence du greffier Paulo Aniceto Lopes.
s. Paulo Aniceto Lopes s. Alexandra Castegnaro Reproduction certifiée conforme à l’original Luxembourg, le 24 septembre 2024 Le greffier du tribunal administratif 12
