Tribunal administratif N°52196 du rôle du Grand-Duché de Luxembourg ECLI:LU:TADM:2025:52196 2e chambre Inscrit le 7 janvier 2025 Audience publique du 16 janvier 2025 Recours formé par Madame (A), Findel, contre une décision du ministre des Affaires intérieures, en matière de rétention administrative (art. 120, L. 29.08.2008)
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JUGEMENT
Vu la requête inscrite sous le numéro 52196 du rôle et déposée le 7 janvier 2025 au greffe du tribunal administratif par Maître Nour E. HELLAL, avocat à la Cour, assisté de Maître Daniel SCHEERER, avocat, tous deux inscrits au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de Madame (A), née le … à … (République Populaire de Chine), de nationalité chinoise, actuellement retenue au Centre de rétention au Findel, tendant à la réformation, sinon à l’annulation d’une décision du ministre des Affaires intérieures du 21 décembre 2024, ayant ordonné son placement au Centre de rétention pour une durée d’un mois à partir de la notification de l’arrêté en question ;
Vu le mémoire en réponse du délégué du gouvernement déposé au greffe du tribunal administratif le 9 janvier 2025 ;
Vu les pièces versées en cause et notamment la décision critiquée ;
Le juge-rapporteur entendu en son rapport, ainsi que Maître Daniel SCHEERER, en remplacement de Maître Nour E. HELLAL, et Madame le délégué du gouvernement Corinne WALCH en leurs plaidoiries respectives à l’audience publique du 13 janvier 2025.
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Il se dégage du dossier administratif que par décision du 30 avril 2013, le ministre du Travail, de l’Emploi et de l’Immigration refusa de faire droit à la demande lui parvenue en date du 27 février 2013 à travers laquelle Madame (A) avait sollicité une autorisation de séjour en qualité de travailleur salarié sur base de la mesure unique de régularisation, en vigueur du 2 janvier au 28 février 2013.
Il ressort ensuite d’un rapport de police, référencé sous le numéro …, dit « Fremdennotiz », du 20 décembre 2024, qu’à l’occasion d’un contrôle effectué à cette même date par l’Inspection du travail et des Mines dans un restaurant à …, Madame (A) n’était pas en mesure de présenter un contrat de travail ou des documents d’identité et de séjour en cours de validité.
Par arrêté du 21 décembre 2024, remis en mains propres à l’intéressée le même jour, le ministre des Affaires intérieures, ci-après désigné par « le ministre », déclara irrégulier le séjour de Madame (A) sur le territoire du Grand-Duché de Luxembourg, lui ordonna de quitter ledit territoire sans délai à destination du pays dont elle a la nationalité, ou à destination de tout 1autre pays qui lui aura délivré un document de voyage en cours de validité ou de tout autre pays dans lequel elle est autorisée à séjourner et lui interdit l’entrée sur le territoire pour une durée de 5 ans à compter de la sortie de l’espace Schengen.
Par arrêté séparé du même jour, remis à l’intéressée en mains propres également le 21 décembre 2024, le ministre décida de placer Madame (A) au Centre de rétention pour une durée d’un mois à partir de la notification de la décision en question. Cette décision repose sur les considérations et motifs suivants :
« […] Vu les articles 100, 120 à 123 et 125 (1) de la loi modifiée du 29 août 2008 sur la libre circulation des personnes et l’immigration ;
Vu la loi modifiée du 28 mai 2009 concernant le Centre de rétention ;
Vu le rapport numéro … du 20 décembre 2024 établi par la Police grand-ducale, Région … Commissariat … ;
Vu la décision de retour du 21 décembre 2024, lui notifiée le même jour, assortie d’une interdiction d’entrée de 5 ans ;
Considérant que l’intéressée est démunie de tout document d’identité et de voyage valable ;
Considérant que l’intéressée n’est pas en possession d’un visa en cours de validité ;
Considérant qu’il existe un risque de fuite dans le chef de l’intéressée, alors qu’elle ne dispose pas d’une adresse officielle au Grand-Duché de Luxembourg ;
Considérant que les mesures moins coercitives telles qu’elles sont prévues par l’article 125, paragraphe (1), points a), b) et c) de la loi modifiée du 29 août 2008 précitée ne sauraient être efficacement appliquées ;
Considérant que les démarches nécessaires en vue de l’éloignement de l’intéressée seront engagées dans les plus brefs délais ;
Considérant que l’exécution de la mesure d’éloignement est subordonnée au résultat de ces démarches ; […] ».
Par requête déposée au greffe du tribunal administratif le 7 janvier 2025, Madame (A) a fait introduire un recours tendant à la réformation, sinon à l’annulation de l’arrêté ministériel susmentionné du 21 décembre 2024.
Etant donné que l’article 123, paragraphe (1) de la loi modifiée du 29 août 2008 sur la libre circulation des personnes et l’immigration, ci-après désignée par « la loi du 29 août 2008 », institue un recours de pleine juridiction contre une décision de rétention administrative, le tribunal est compétent pour connaître du recours en réformation introduit à titre principal, lequel est encore recevable pour avoir été introduit dans les formes et délai de la loi.
Il n’y a partant pas lieu de statuer sur le recours subsidiaire en annulation.
A l’appui de son recours, la demanderesse expose les faits et rétroactes gisant à la base de la décision déférée, tels que retranscrits ci-avant, tout en mettant en exergue qu’elle s’opposerait à son éloignement du territoire luxembourgeois et qu’elle serait « sans doute » victime d’infractions pénales. Elle précise encore souhaiter régulariser son séjour au Luxembourg après y avoir vécu et travaillé depuis « 2018 ».
En droit, la demanderesse reproche en premier lieu au ministre d’avoir motivé la décision déférée de manière stéréotypée, dans la mesure où elle ne laisserait pas « transparaître 2[…] [sa] situation réelle […], ou du moins la genèse et l’historique de son cas, s’il en existe une ».
En second lieu, la demanderesse reproche à l’arrêté ministériel litigieux d’être « contraire à la légalité », tout en relevant qu’une décision de placement en rétention d’un étranger ne pourrait être prononcée qu’à condition qu’il existe dans le chef de celui-ci un risque de fuite ou qu’il évite ou empêche la préparation de son retour ou la procédure d’éloignement.
Si elle affirme s’opposer à la mesure d’éloignement prise à son encontre et souhaiter régulariser son séjour au Luxembourg, elle conteste néanmoins l’existence dans son chef d’un risque de fuite ayant pu justifier son placement en rétention.
Après avoir souligné qu’une mesure moins coercitive au sens de l’article 125 de la loi du 29 août 2008 s’imposerait dans son chef, elle fait valoir qu’elle éprouverait son placement en rétention comme un traitement dégradant, constitutif d’une atteinte intolérable à sa liberté et contraire aux articles 3 et 5 de la Convention de sauvegarde des droits de l’Homme et des libertés fondamentales, ci-après désignée par « la CEDH ».
Tout en donnant à considérer qu’une mesure privative de liberté devrait être une mesure d’exception qui ne devrait trouver application qu’en cas d’« absolue nécessité », elle fait valoir qu’elle aurait un fiancé au Luxembourg avec lequel elle aurait des plans pour l’avenir. Ce même fiancé, dont elle explique qu’il serait de nationalité chinoise et habiterait au Luxembourg, aurait un travail stable dans ledit pays et serait prêt à l’héberger chez lui et à veiller à ce qu’elle « ne s’enfuit pas ». Elle affirme encore que des amis à elle seraient prêts à fournir une caution d’un montant de 5.000 euros « afin d’écarter le danger de fuite ».
Après avoir relevé qu’une mesure de rétention serait indissociable de l’attente de l’exécution de l’éloignement d’un étranger non autorisé à séjourner légalement sur le territoire luxembourgeois, la demanderesse se prévaut de l’article 120, paragraphe (3) de la loi du 29 août 2008 pour insister sur le fait que le maintien en rétention serait conditionné par le fait que le dispositif d’éloignement soit en cours et exécuté avec toute la diligence requise, impliquant plus particulièrement dans le chef du ministre de devoir entreprendre toutes les démarches requises pour exécuter l’éloignement dans les meilleurs délais. Il lui appartiendrait également d’engager les démarches nécessaires en vue de son éloignement, de documenter lesdites démarches et de faire preuve de diligence quant à l’obtention des autorisations nécessaires en vue de son éloignement.
La demanderesse en conclut qu’il y aurait lieu de réformer l’arrêté ministériel litigieux.
Le délégué du gouvernement conclut, quant à lui, au rejet du recours pour n’être fondé en aucun de ses moyens.
Quant au moyen de légalité externe tenant à un défaut de motivation tiré du caractère prétendument stéréotypé de la décision déférée, force est de relever qu’il n’existe aucun texte légal ou réglementaire exigeant l’indication des motifs se trouvant à la base d’une mesure de placement en rétention, sans demande expresse de l’intéressé, de sorte que le ministre n’avait pas à motiver spécialement la décision déférée. Le moyen fondé sur un défaut de motivation suffisant doit dès lors être rejeté pour ne pas être fondé.
En ce qui concerne ensuite la légalité interne, le tribunal relève qu’aux termes de l’article 120, paragraphe (1) de la loi du 29 août 2008 : « Afin de préparer l’éloignement en 3application des articles 27, 30, 100, 111, 116 à 118, […], l’étranger peut, sur décision du ministre, être placé en rétention dans une structure fermée, à moins que d’autres mesures moins coercitives telles que prévues à l’article 125, paragraphe (1), ne puissent être efficacement appliquées.
Une décision de placement en rétention est prise contre l’étranger en particulier s’il existe un risque de fuite ou si la personne concernée évite ou empêche la préparation du retour ou de la procédure d’éloignement […] ».
Par ailleurs, en vertu de l’article 120, paragraphe (3) de la même loi : « La durée de la rétention est fixée à un mois. La rétention ne peut être maintenue qu’aussi longtemps que le dispositif d’éloignement est en cours et exécuté avec toute la diligence requise. Elle peut être reconduite par le ministre à trois reprises, chaque fois pour la durée d’un mois si les conditions énoncées au paragraphe (1) qui précède sont réunies et qu’il est nécessaire de garantir que l’éloignement puisse être mené à bien.
Si, malgré les efforts employés, il est probable que l’opération d’éloignement dure plus longtemps en raison du manque de coopération de l’étranger ou des retards subis pour obtenir de pays tiers les documents nécessaires, la durée de rétention peut être prolongée à deux reprises, à chaque fois pour un mois supplémentaire. ».
L’article 120, paragraphe (1) de la loi du 29 août 2008 permet ainsi au ministre, afin de préparer l’exécution d’une mesure d’éloignement, de placer l’étranger concerné en rétention dans une structure fermée pour une durée maximale d’un mois, ceci plus particulièrement s’il existe un risque de fuite ou si la personne concernée évite ou empêche la préparation du retour ou de la procédure d’éloignement. En effet, la préparation de l’exécution d’une mesure d’éloignement nécessite notamment la mise à disposition de documents de voyage valables, lorsque l’intéressé ne dispose pas des documents requis pour permettre son éloignement et que des démarches doivent être entamées auprès d’autorités étrangères notamment en vue de l’obtention d’un accord de réadmission ou de reprise en charge de l’intéressé. Elle nécessite encore l’organisation matérielle du retour, en ce sens qu’un moyen de transport doit être choisi et que, le cas échéant, une escorte doit être organisée. C’est précisément afin de permettre à l’autorité compétente d’accomplir ces formalités que le législateur a prévu la possibilité de placer un étranger en situation irrégulière en rétention pour une durée maximale d’un mois, mesure qui peut être prorogée par la suite.
En vertu de l’article 120, paragraphe (3) de la même loi, le maintien de la rétention est cependant conditionné par le fait que le dispositif d’éloignement soit en cours et soit exécuté avec toute la diligence requise, impliquant plus particulièrement que le ministre est dans l’obligation d’entreprendre toutes les démarches requises pour exécuter l’éloignement dans les meilleurs délais.
En l’espèce, le tribunal constate qu’il est constant que la demanderesse, qui a fait l’objet d’une décision de retour en date du 21 décembre 2024, se trouve en situation de séjour irrégulier au Luxembourg. Etant donné qu’à cette même date, elle a encore fait l’objet d’une interdiction d’entrée sur le territoire d’une durée de 5 ans, il existe, dans son chef, un risque de fuite qui est présumé en vertu de l’article 111, paragraphe (3) c), point 1. de la loi du 29 août 2008, aux termes duquel « […] Le risque de fuite dans le chef du ressortissant de pays tiers est présumé […] s’il ne remplit pas ou plus les conditions de l’article 34 […] », étant précisé, à cet égard, que parmi les conditions posées par ledit article 34 de la loi du 29 août 2008, figure justement 4celle de ne pas faire l’objet d’une décision d’interdiction de territoire, telle que prévue au paragraphe (2), point 3. de la disposition légale en question.
Il s’ensuit que le ministre pouvait a priori valablement, sur base de l’article 120, paragraphe (1) précité de la loi du 29 août 2008, placer et maintenir l’intéressée en rétention afin d’organiser son éloignement, la demanderesse n’ayant soumis aucun élément pertinent de nature à renverser la présomption de risque de fuite, étant encore précisé, à cet égard, qu’au contraire, le fait même qu’elle admet avoir l’intention de s’opposer à sa mesure d’éloignement et vouloir régulariser sa situation administrative au Luxembourg est de nature à renforcer le risque de fuite retenu dans son chef. Ce constat n’est pas énervé par le seul fait qu’elle affirme pouvoir être hébergée par son prétendu fiancé, le dénommé (B), qui habite et travaille au Luxembourg. En effet, cette affirmation, si elle est certes confirmée par le dénommé (B) dans le cadre d’une attestation testimoniale versée en cause, n’est, au vu des circonstances de l’espèce, pas suffisante pour renverser le risque de fuite présumé dans le chef de la demanderesse à défaut pour elle de verser au tribunal un quelconque élément de nature à laisser conclure à l’existence d’un relation stable et sérieuse avec celui-ci, les deux intéressés n’ayant fourni aucun détail sur leur relation de couple, telle que sa durée ou une éventuelle cohabitation antérieure. Il y a, au contraire, lieu de relever qu’il se dégage du rapport de la police grand-
ducale du 21 décembre 2024, précité, qu’interrogée sur sa situation personnelle et familiale, la demanderesse a expliqué avoir un fils qui habite chez son ex-époux en Chine et habiter dans le restaurant où elle travaille, sans mentionner d’une quelconque manière le dénommé (B).
Au vu des considérations qui précèdent, les contestations quant à l’existence d’un risque de fuite sont partant rejetées.
Concernant l’existence de mesures moins coercitives qu’un placement en rétention, il y a lieu de rappeler que l’article 125, paragraphe (1) de la loi du 29 août 2008 dispose que :
« Dans les cas prévus à l’article 120, le ministre peut également prendre la décision d’appliquer une autre mesure moins coercitive à l’égard de l’étranger pour lequel l’exécution de l’obligation de quitter le territoire, tout en demeurant une perspective raisonnable, n’est reportée que pour des motifs techniques et qui présente des garanties de représentation effectives propres à prévenir le risque de fuite tel que prévu à l’article 111, paragraphe (3).
On entend par mesures moins coercitives :
a) l’obligation pour l’étranger de se présenter régulièrement, à intervalles à fixer par le ministre, auprès des services de ce dernier ou d’une autre autorité désignée par lui, après remise de l’original du passeport et de tout document justificatif de son identité en échange d’un récépissé valant justification de l’identité ;
b) l’assignation à résidence pour une durée maximale de six mois dans les lieux fixés par le ministre ; l’assignation peut être assortie, si nécessaire, d’une mesure de surveillance électronique qui emporte pour l’étranger l’interdiction de quitter le périmètre fixé par le ministre. Le contrôle de l’exécution de la mesure est assuré au moyen d’un procédé permettant de détecter à distance la présence ou l’absence de l’étranger dans le prédit périmètre. La mise en œuvre de ce procédé peut conduire à imposer à l’étranger, pendant toute la durée du placement sous surveillance électronique, un dispositif intégrant un émetteur. Le procédé utilisé est homologué à cet effet par le ministre. Sa mise en œuvre doit garantir le respect de la dignité, de l’intégrité et de la vie privée de la personne.
5La mise en œuvre du dispositif technique permettant le contrôle à distance et le contrôle à distance proprement dit, peuvent être confiés à une personne de droit privé ;
c) l’obligation pour l’étranger de déposer une garantie financière d’un montant de cinq mille euros à virer ou à verser soit par lui-même, soit par un tiers à la Caisse de consignation, conformément aux dispositions y relatives de la loi du 29 avril 1999 sur les consignations auprès de l’Etat. Cette somme est acquise à l’Etat en cas de fuite ou d’éloignement par la contrainte de la personne au profit de laquelle la consignation a été opérée. La garantie est restituée par décision écrite du ministre enjoignant à la Caisse de consignation d’y procéder en cas de retour volontaire.
Les décisions ordonnant des mesures moins coercitives sont prises et notifiées dans les formes prévues aux articles 109 et 110. L’article 123 est applicable. Les mesures prévues peuvent être appliquées conjointement. En cas de défaut de respect des obligations imposées par le ministre ou en cas de risque de fuite, la mesure est révoquée et le placement en rétention est ordonné. ».
Les dispositions des articles 120 et 125 de la loi du 29 août 2008, précités, sont à interpréter en ce sens qu’en vue de la préparation de l’exécution d’une mesure d’éloignement, les trois mesures moins coercitives énumérées à l’article 125, paragraphe (1) sont à considérer comme mesures proportionnées bénéficiant d’une priorité par rapport à une rétention pour autant qu’il soit satisfait aux deux exigences posées par ledit article 125, paragraphe (1) pour considérer ces autres mesures moins coercitives comme suffisantes et que la rétention ne répond à l’exigence de proportionnalité et de subsidiarité que si aucune des autres mesures moins coercitives n’entre en compte au vu des circonstances du cas particulier.
L’article 125, paragraphe (1) de la loi du 29 août 2008, prévoit plus particulièrement que le ministre peut prendre la décision d’appliquer, soit conjointement, soit séparément, les trois mesures moins coercitives y énumérées à l’égard d’un étranger pour lequel l’exécution de l’obligation de quitter le territoire, tout en demeurant une perspective raisonnable, est reportée pour des motifs techniques, à condition que l’intéressé présente des garanties de représentation effectives propres à prévenir le risque de fuite tel que prévu à l’article 111, paragraphe (3) de la même loi. Ainsi, s’il existe une présomption légale d’un risque de fuite dans le chef de l’étranger se trouvant en situation irrégulière sur le territoire national, celui-ci doit la renverser en justifiant notamment de garanties de représentation suffisantes1.
En l’espèce, tel que relevé ci-avant, la demanderesse n’a pas soumis au tribunal des éléments de nature à renverser la présomption du risque de fuite qui existe dans son chef, tel que retenu ci-avant. Il est, par ailleurs, constant en cause qu’elle ne dispose d’aucun domicile fixe déclaré au Luxembourg et qu’elle n’a présenté aucun autre élément permettant de retenir l’existence, dans son chef, de garanties de représentation suffisantes, au sens de l’article 125, paragraphe (1) de la loi du 29 août 2008, nécessaires pour que le recours aux mesures moins contraignantes y visées s’impose. En effet, tel que retenu ci-avant, l’affirmation de la demanderesse selon laquelle elle pourrait habiter chez son prétendu fiancé, le dénommé (B), n’est, faute de preuve, voire même d’un début de preuve en ce qui concerne la stabilité et le sérieux, voire même simplement la réalité de la relation de couple qui la lierait à celui-ci, pas de nature à retenir dans le chef de l’intéressée des garanties de représentation suffisantes. Cette conclusion s’impose d’autant plus que suivant les éléments du dossier la demanderesse se 1 Trib. adm. 9 mai 2016, n° 37854 du rôle, Pas. adm. 2023, V° Etrangers, n° 957 et les autres références y citées.
6maintient, depuis au moins l’année 2013, illégalement au Grand-Duché de Luxembourg, qu’elle affirme sans équivoque s’opposer à la mesure d’éloignement et souhaiter régulariser sa situation au Luxembourg.
Enfin, à défaut de garanties de représentation suffisantes de nature à prévenir le risque de fuite, l’affirmation qui plus est péremptoire de la demanderesse suivant laquelle des amis non autrement identifiés seraient prêts à fournir une garantie financière de 5.000 euros « afin d’écarter le danger de fuite », n’est, en tout état de cause, pas suffisante pour retenir que le ministre aurait dû prendre à son égard une mesure moins coercitive qu’un placement en rétention.
Il suit des considérations qui précèdent que c’est à bon droit que le ministre a retenu que les mesures moins coercitives prévues par l’article 125, paragraphe (1) de la loi du 29 août 2008 ne sauraient être efficacement appliquées en l’espèce, de sorte que les contestations afférentes de la demanderesse sont à rejeter.
S’agissant de l’argumentation de la demanderesse selon laquelle sa privation de liberté serait contraire aux articles 3 et 5 de la CEDH, force est de constater qu’elle n’indique pas en quoi ses conditions de placement au Centre de rétention seraient contraires à l’article 3 de la CEDH qui dispose que « nul ne peut être soumis à la torture ni à des peines ou traitements inhumains ou dégradants », la seule affirmation de sa part, qu’elle ressentirait son placement en rétention comme étant constitutif d’un tel traitement étant insuffisante à cet égard.
Quant à l’article 5 de la CEDH, celui-ci prévoit expressément, en son point f), la privation de liberté dans les conditions prévues par la loi - tel que c’est le cas de l’article 120 paragraphe (1) de la loi du 29 août 2008 - lorsqu’il s’agit d’une détention régulière d’une personne contre laquelle une procédure d’expulsion est en cours, la demanderesse étant justement visée par une décision de retour du 21 décembre 2024.
Il s’ensuit que l’argumentation de la demanderesse relative à une prétendue violation des articles 3 et 5 de la CEDH est également à rejeter pour ne pas être fondée.
S’agissant, ensuite, de l’argumentation non autrement circonstanciée de la demanderesse relative aux démarches qu’il appartiendrait au ministre d’entreprendre en vue de procéder à son éloignement, et à supposer que la demanderesse ait entendu contester que ces démarches ont été entreprises avec la diligence requise, il y a lieu de constater qu’il ressort du dossier administratif que le 27 décembre 2024, le ministre a contacté l’ambassade de la République populaire de Chine à Luxembourg en vue de la délivrance de documents de voyage dans le chef de la concernée, tout en annexant à cette demande une copie du passeport de la demanderesse valable jusqu’au 9 octobre 2032, ainsi qu’une photo de l’intéressée, étant relevé qu’il se dégage du dossier administratif que Madame (A) a déclaré avoir perdu l’original de son passeport, de sorte à n’avoir remis aux autorités luxembourgeoises qu’une copie de celui-
ci. Il en ressort encore que par courrier électronique du même jour, le personnel de l’ambassade a informé les services ministériels qu’un agent ministériel pouvait passer à l’ambassade pour faire une demande de documents de voyage au nom et pour compte de l’intéressée et qu’en date du 3 janvier 2025 une telle demande a été introduite auprès de l’ambassade. Il se dégage également du dossier administratif que, sur base de la considération qu’un laissez-passer sera délivré par les autorités chinoises, les services ministériels ont chargé, en date du 2 janvier 2025, l’Unité de Garde et d’Appui opérationnelle – service de garde et de protection, auprès de la police grand-ducale d’organiser l’éloignement de l’intéressée vers la Chine. Enfin, il se 7dégage du dossier administratif qu’un laissez-passer a été délivré le 3 janvier 2025 dans le chef de Madame (A).
Au regard des diligences accomplies à ce jour par le ministre, le tribunal est amené à conclure que non seulement le dispositif de l’éloignement est en cours, mais qu’il est encore poursuivi avec la diligence légalement requise.
Compte tenu de l’ensemble des considérations qui précèdent, le tribunal conclut qu’en l’état actuel du dossier et en l’absence d’autres moyens, en ce que compris les moyens à soulever d’office, la légalité et le bien-fondé de la décision déférée ne portent pas à critique.
Il s’ensuit que le recours sous analyse est à rejeter comme non fondé.
Par ces motifs, le tribunal administratif, deuxième chambre, statuant contradictoirement ;
reçoit en la forme le recours principal en réformation ;
au fond, le déclare non justifié, partant en déboute ;
dit qu’il n’y a pas lieu de statuer sur le recours subsidiaire en annulation ;
condamne la demanderesse aux frais et dépens de l’instance.
Ainsi jugé par :
Alexandra Castegnaro, vice-président, Alexandra Bochet, vice-président, Caroline Weyland, premier juge, et lu à l’audience publique du 16 janvier 2025, par le vice-président Alexandra Castegnaro en présence du greffier Paulo Aniceto Lopes.
s. Paulo Aniceto Lopes s. Alexandra Castegnaro 8
