Tribunal administratif N° 47895 du rôle du Grand-Duché de Luxembourg ECLI:LU:TADM:2025:47895 4e chambre Inscrit le 5 septembre 2022 Audience publique du 31 janvier 2025 Recours formé par Monsieur (A), …, contre deux décisions et un arrêté du ministre de la Défense en matière de promotion
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JUGEMENT
Vu la requête inscrite sous le numéro 47895 du rôle et déposée au greffe du tribunal administratif le 5 septembre 2022 par Maître Pol URBANY, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de Monsieur (A), demeurant à L-…, tendant principalement à la réformation, sinon subsidiairement à l’annulation :
1) d’une décision du ministre de la Défense du 23 décembre 2021 rejetant sa demande du 24 novembre 2021 en vue de sa nomination au grade F6 avec effet au 1er novembre 2020 ;
2) d’un arrêté du ministre de la Défense du 7 janvier 2022, l’ayant nommé au grade F6 avec effet au 9 février 2022 ;
3) d’une décision du ministre de la Défense du 2 juin 2022, prise sur recours gracieux, confirmant i) la décision précitée du 23 décembre 2021 refusant sa nomination au grade F6 avec effet au 1er novembre 2020, ainsi que ii) l’arrêté précité du 7 janvier 2022 fixant la date de sa nomination au grade F6 au 9 février 2022 ;
Vu le mémoire en réponse du délégué du gouvernement déposé au greffe du tribunal administratif le 7 décembre 2022 ;
Vu le mémoire en réplique de Maître Pol URBANY, préqualifié, déposé au greffe du tribunal administratif le 6 janvier 2023 pour le compte de son mandant ;
Vu le mémoire en duplique du délégué du gouvernement déposé au greffe du tribunal administratif le 6 février 2023 ;
Vu les pièces versées en cause et notamment les actes critiqués ;
Le juge rapporteur entendu en son rapport, ainsi que Maître Guillaume VAYSSE, en remplacement de Maître Pol URBANY, et Monsieur le délégué du gouvernement Luc REDING en leurs plaidoiries respectives à l’audience publique du 12 novembre 2024.
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Par un arrêté du ministre de la Défense, ci-après dénommée « le ministre », du 31 janvier 2007, Monsieur (A) fut engagé au grade de sergent dans le cadre des sous-officiers de l’armée avec effet au 9 février 2007.
1Par deux arrêtés ministériels, Monsieur (A) fut successivement nommé au grade de premier sergent avec effet au 9 février 2010, respectivement au grade de sergent-chef avec effet au 9 février 2013.
Après la réussite de l’examen de promotion pour le grade d’adjudant en date du 23 octobre 2013, Monsieur (A) fut nommé au grade d’adjudant (grade F5) dans le niveau supérieur de la catégorie de traitement D, groupe de traitement D1, avec effet au 1er novembre 2017.
Par une décision du 23 décembre 2021, le ministre refusa la demande de Monsieur (A) du 24 novembre 2021 de se voir nommer au grade d’adjudant-chef (grade F6) avec effet au 1er novembre 2020, décision motivée comme suit :
« (…) Faisant suite à votre demande du 24 novembre 2021 (référence …), je tiens à vous informer que je ne suis pas en mesure de donner suite à votre demande de nomination au grade F6.
Vous avez pu passer au grade F5 après avoir passé avec succès l'examen de promotion le 1er novembre 2017 après dix années de service étant donné que les conditions d'avancement antérieures étaient encore en vigueur pour une période transitoire se terminant le 1er octobre 2020.
Or, selon l'article 14 (2) de la loi modifiée du 25 mars 2015 fixant le régime des traitements et les conditions et modalités des fonctionnaires de l'Etat, l'accès au niveau supérieur se fait après douze années de service à compter de la première nomination. Les promotions aux grades F5 et F6 interviennent après chaque fois trois années de grade à compter du dernier avancement en grade. Il s'ensuit donc que pour être promu au grade F6 il faut avoir passé, selon la législation en vigueur, quinze (15) années de service (12 au niveau général et 3 au premier grade du niveau supérieur).
Comme vous n'avez que dix (10) années de service, une promotion au grade F6 ne peut se faire au stade actuel. (…) ».
Par un arrêté ministériel du 7 janvier 2022, Monsieur (A) fut nommé au grade d’adjudant-chef (grade F6) avec effet au 9 février 2022.
En date du 23 mars 2022, Monsieur (A) introduisit, par le biais d’un courrier de son litismandataire, un recours gracieux dirigé tant contre la décision ministérielle de refus précitée du 23 décembre 2021 que contre l’arrêté ministériel de nomination précité du 7 janvier 2022.
Par une décision du 2 juin 2022, le ministre refusa de faire droit au précité recours gracieux et confirma sa décision et son arrêté des 23 décembre 2021, respectivement 7 janvier 2022, sur base de la motivation suivante :
« (…) Je fais suite à votre courrier du 23 mars 2022, par lequel vous introduisez un recours gracieux par le biais de votre mandataire, Maître Pol Urbany, contre la décision du 23 décembre 2021 et contre l'arrêté ministériel du 7 janvier 2022.
2En date du 1er novembre 2017 vous avez bénéficié d'une nomination au grade F5 sur base des articles 14 (2) et (4) et 41 (1) de la loi modifiée du 25 mars 2015 fixant le régime des traitements et les conditions et modalités d'avancement des fonctionnaires de l'Etat. En application de la loi modifiée du 28 mars 1986 portant harmonisation des conditions et modalités d'avancement dans les différentes carrières des administrations et services de l'Etat et de la loi modifiée du 22 juin 1963 fixant le régime des traitements des fonctionnaires de l'Etat, vous avez été nommé au grade F5, après réussite de l'examen de promotion, 10 années à partir de votre première nomination.
Vous avez introduit un recours gracieux en date du 23 mars 2022 dans lequel vous demandez d'accueillir favorablement votre demande de nomination au grade F6 avec effet rétroactif au 1er novembre 2020 et de revenir sur ma décision du 23 décembre 2021 et sur l'arrêté ministériel du 7 janvier 2022, en vous basant sur l'article 14 (2) de la loi modifiée du 25 mars 2015 précitée. Or, selon les dispositions énoncées à l'article 14 (2) de la loi modifiée du 25 mars 2015 précitée: «Le niveau supérieur comprend les grades F5, F6 et F7, les promotions aux grades F5, F6 et F7 interviennent, sous réserve que toutes les conditions prévues par la loi soient remplies après chaque fois trois années de grade à compter du dernier avancement en grade, sans que la promotion au dernier grade du sous-groupe ne puisse intervenir avant d'avoir accompli vingt années de grade à compter de la première nomination. » Selon cet article, la promotion au grade F6 peut uniquement intervenir sous réserve que toutes les conditions prévues par la loi, donc la loi modifiée du 25 mars 2015 précitée, soient remplies et ce après l'écoulement d'un délai de trois années de grade à compter du dernier avancement en grade.
Selon ce même article, la condition pour pouvoir accéder au grade F5 est subordonnée à l'accomplissement d'au moins douze années de grade passées au niveau général. La promotion au grade F6 peut uniquement intervenir après l'écoulement d'un délai supplémentaire de trois années de grade, de sorte que l'avancement au grade F6 ne peut intervenir qu'après avoir accompli quinze années de grade (12 + 3) à compter de la première nomination.
Le délai de trois années de grade pour être promu du grade F5 au grade F6 commence à courir du moment où l'agent a accompli douze années de grade passées au niveau général, même si, en vertu des dispositions transitoires, il a été promu plus tôt au grade F5, dans votre cas après 10 années à partir de votre première nomination.
Votre première nomination date du 9 février 2007, de sorte qu'en date du 1er novembre 2020, vous n'avez pas encore rempli les conditions d'ancienneté pour accéder au grade F6. Votre promotion au grade F6 ne pouvait donc intervenir au plus tôt le 9 février 2022. (…) ».
Par requête déposée au greffe du tribunal administratif le 5 septembre 2022, Monsieur (A) a fait introduire un recours tendant principalement à la réformation et subsidiairement à l’annulation de la décision du ministre du 23 décembre 2021 rejetant sa demande de se voir nommer au grade F6 avec effet au 1er novembre 2020, de l'arrêté ministériel du 7 janvier 2022, l’ayant nommé au grade F6 avec effet au 9 février 2022, ainsi que de la décision ministérielle du 2 juin 2022, prise sur recours gracieux, confirmant les actes précités.
3 Aucune disposition législative n’attribue au tribunal une compétence au fond dans cette matière, de sorte que le tribunal doit se déclarer incompétent pour statuer sur le recours principal en réformation dirigé contre les décisions déférées du 23 décembre 2021, respectivement des 7 janvier et 2 juin 2022.
En ce qui concerne ensuite la recevabilité du recours subsidiaire en annulation dirigé contre les décisions déférées, le délégué du gouvernement, dans son mémoire en réponse, conclut principalement à l’irrecevabilité du recours en se rapportant à prudence de justice en ce qui concerne le respect du délai et de la forme de la requête introductive d’instance.
Force est au tribunal de préciser à cet égard que s’il est exact que le fait, pour une partie, de se rapporter à prudence de justice équivaut à une contestation, il n’en reste pas moins qu’une contestation non autrement étayée est à écarter, étant donné qu’il n’appartient pas au juge administratif de suppléer la carence des parties au litige et de rechercher lui-
même les moyens juridiques qui auraient pu se trouver à la base de leurs conclusions.
Dès lors, étant donné que le délégué du gouvernement est resté en défaut de préciser dans quelle mesure le délai, respectivement les formes n’auraient pas été respectés, le moyen d’irrecevabilité afférent doit être rejeté, étant relevé que le tribunal n’entrevoit pas non plus de cause d’irrecevabilité d’ordre public qui serait à soulever d’office.
Le recours subsidiaire en annulation est dès lors recevable pour avoir, par ailleurs, été introduit dans les formes et délai de la loi.
A l’appui de son recours et en fait, le demandeur après avoir retracé les faits et rétroactes à la base du litige sous examen, tels que repris ci-avant, ainsi que l’évolution de sa carrière au sein de l’armée, fournit, en tant qu’introduction, des précisions quant au cadre légal lui applicable.
Il expose, dans ce contexte, que, depuis l'entrée en vigueur de la loi modifiée du 25 mars 2015 fixant le régime des traitements et les conditions et modalités d'avancement des fonctionnaires de l'État, ci-après dénommée « la loi du 25 mars 2015 », le grade de sergent-
chef dans la carrière du sous-officier de carrière serait devenu le grade F4 avec la fonction de sergent-chef du groupe de traitement D1, lequel serait entretemps devenu le groupe de traitement C1.
Il fait souligner que sa demande litigieuse, adressée au ministre en date du 24 novembre 2021 et basée sur l'article 14, paragraphe (2) de la loi du 25 mars 2015, aurait été favorablement avisée aussi bien par le commandant de la compagnie en date du 24 novembre 2021, que par le chef du département des ressources humaines en date du 26 novembre 2021.
En droit, le demandeur fait d’abord relever qu’avant la réforme de la législation régissant la fonction publique, le régime général des traitements et avancements des fonctionnaires de l'État aurait été régi par la loi modifiée du 22 juin 1963 fixant le régime des traitements des fonctionnaires de l'État, dénommée ci-après « la loi du 22 juin 1963 », ainsi que par la loi modifiée du 28 mars 1986 portant harmonisation des conditions et modalités d'avancement dans les différentes carrières des administrations et services de l'État, dénommée ci-après « la loi du 28 mars 1986 », ces deux lois ayant été abrogées par l'article 56 de la loi du 25 mars 2015, dont l’article 14 régirait désormais les différentes catégories de 4traitement et les conditions et modalités d'avancement en grade et en traitement et notamment le paragraphe (2) de ce dernier en ce qui concerne le sous-groupe militaire.
Dans son mémoire en réplique, le demandeur fait encore préciser, à cet égard, que ce serait justement en vertu de l’article 41 de la loi du 25 mars 2015 qu’il aurait pu profiter, pendant la période transitoire y prévue de 5 ans, s’étant terminée le 1er octobre 2020, de sa promotion au grade F6 déjà en date du 1er novembre 2017 et ce, en application des dispositions de la loi du 22 juin 1963 et de la loi du 28 mars 1986, lesquelles lui auraient été plus favorables que l’article 14, paragraphe (2) de la loi du 25 mars 2015, alors qu’il aurait déjà pu accéder audit grade après 10 ans et 9 mois au lieu de devoir attendre 12 années depuis sa première nomination. Il aurait dès lors atteint le grade F5 en respectant toutes les conditions prévues par la loi, même sans avoir atteint les 12 années de grade.
Le demandeur conclut d’abord à une violation de l’article 14, paragraphe (2) de la loi du 25 mars 2015, en ce que ce serait à tort que le ministre se serait emparé du passage de ladite disposition selon lequel « les promotions aux grades F5, F6 et F7 interviennent, sous réserve que toutes les conditions prévues par la loi soient remplies après chaque fois trois années de grade à compter du dernier avancement en grade », pour retenir que le délai de trois années de grade avant de pouvoir être promu du grade F5 au grade F6 ne commencerait à courir qu’à partir du moment où l'agent aurait accompli douze années de grade passées au niveau général.
En effet, le ministre n’aurait pas tenu compte de la circonstance qu’il serait déjà passé du niveau général au niveau supérieur du groupe de traitement C1 du sous-groupe militaire lors de sa promotion au grade F5 en date du 1er novembre 2017.
En effet, ce ne serait pas l'accès au niveau supérieur, soit la nomination au grade F5, qui ferait l'objet de sa demande litigieuse, mais sa promotion au grade F6, de sorte que les conditions d'accès au grade F5, dont notamment celle d'avoir accompli douze années de service à compter de la première nomination, ne seraient pas concernées en l’espèce et ne pourraient dès lors pas justifier le refus de sa nomination au grade F6.
Le demandeur rappelle que grâce aux dispositions transitoires figurant à l'article 41 de la loi du 25 mars 2015, il aurait pu accéder au niveau supérieur et donc au grade F5 avant d'avoir accompli douze années de service, soit avec une ancienneté de seulement 10 années et 9 mois de services et ce, par dérogation à l'article 14, paragraphe (2) de la loi du 25 mars 2015.
Ainsi, le fait pour le ministre de revenir, dans le cadre de sa demande d’accéder au grade F6, à la condition des douze années de service requises pour accéder au grade F5 reviendrait à remettre en cause son accès au grade F5 accompli en date du 1er novembre 2017, ce qui violerait, d'une part, l'article 41 de la loi du 25 mars 2015, et, d'autre part, son droit acquis relatif à sa promotion au grade F5 au 1er novembre 2017, droit qui serait consacré à l'article 21 de la loi modifiée du 16 avril 1979 fixant le statut général des fonctionnaires de l'Etat, dénommée ci-après « le statut général ».
Il serait encore faux de prétendre implicitement que toutes les conditions prévues par la loi n'auraient pas été remplies au 1er novembre 2020 afin de lui permettre d’être promu au grade F6, alors qu’il aurait toujours respecté l'ensemble des conditions légales pour avancer dans les différents grades du groupe de traitement C1 du sous-groupe militaire.
5 En effet, l'article 14, paragraphe (2) de la loi du 25 mars 2015 ne reprendrait d'ailleurs pas, à chaque avancement ou promotion en grade, l'ensemble des avancements et promotions antérieurs déjà réalisés. Au contraire, cet article insisterait même sur le fait que chaque avancement et promotion serait à analyser individuellement en précisant que les avancements et promotions se feraient « après chaque fois trois années de grade à compter du dernier avancement en grade ».
Le demandeur en conclut que l'article 14, paragraphe (2) de la loi du 25 mars 2015 se limiterait à exiger que la promotion au grade F6 ne pourrait intervenir qu’après trois années de grade à compter du dernier avancement en grade, de sorte que ladite promotion ne pourrait lui être refusée avec effet au 1er novembre 2020, alors que sa dernière promotion au grade F5 se serait faite avec effet au 1er novembre 2017.
En ce qui concerne l’exigence du ministre selon laquelle pour être promu au grade F6, il faudrait avoir passé, selon la législation en vigueur, en total quinze années de service et plus particulièrement 12 au niveau général et 3 au premier niveau du niveau supérieur, alors même que l'article 14, paragraphe (2) de la loi du 25 mars 2015 ne prévoirait pas une telle condition, le demandeur fait rétorquer qu’une telle condition prenant en compte les années de service depuis la première nomination ne serait prévue que dans deux cas, à savoir, d'une part, pour accéder du niveau général au niveau supérieur du groupe de traitement et, d'autre part, pour la nomination au dernier grade du groupe de traitement, promotions qui ne seraient cependant pas concernées en l’espèce, alors que la demande litigieuse ne viserait ni l’accès au niveau supérieur (grade F5), ni sa promotion au dernier grade de son groupe de traitement (grade F7).
Le demandeur fait encore répliquer à ce sujet qu’il faudrait déduire du silence du législateur dans ce contexte qu'il n'existerait aucune condition relative aux années de service depuis la première nomination pour atteindre le grade F6 et que ce serait uniquement pour sa promotion au dernier grade de sa carrière, soit au grade F7, qu’il faudrait avoir accompli 20 ans de service depuis sa première nomination, tel qu'expressément prévu par l'article 14 de la loi du 25 mars 2015.
Le demandeur renvoie encore à ce titre aux travaux parlementaires de la loi du 25 mars 2015 qui auraient visé une harmonisation des délais d'avancement sur trois ans comme délai minimum entre deux avancements en traitement ou promotions, de même qu’un délai minimum de trois ans de nomination dans chaque grade du niveau supérieur.
En conclusion, le demandeur fait plaider que sa promotion au grade F6 ne dépendrait pas des années de service accomplies depuis sa première nomination, mais de la seule condition d’avoir évolué dans le grade F5 pendant un délai minimum de trois ans, ce qui serait le cas en l’espèce dès le 1er novembre 2020.
Le demandeur fait encore répliquer dans ce contexte que le renvoi par le délégué du gouvernement au fait que les travaux parlementaires détermineraient encore « d'autres objectifs », comme « l'admission au niveau supérieur après 12 ans passé au niveau général » et « la prise en compte du paquet ancienneté-formation-appréciation des compétences sociales et professionnelles pour les promotions dans le niveau supérieur », laisserait de convaincre, alors que lesdites considérations ne seraient pas à la base des dispositions transitoires ayant permis à un certain nombre de fonctionnaires de l'Etat, tel que cela aurait 6été son cas, d'avancer plus rapidement dans sa carrière, de sorte à ne pas pouvoir avoir d’incidence sur la solution du présent litige.
Dans son mémoire en réplique, le demandeur conclut encore à une violation de l’article 10bis de la Constitution, dans sa version en vigueur au moment des décisions litigieuses, en ce qu’il serait traité différemment des autres fonctionnaires ayant également bénéficié de la période transitoire de 5 ans pour avancer plus rapidement que d'autres fonctionnaires, tout en relevant que contrairement à ce que suggérait le délégué du gouvernement, ces avancements ne sauraient être considérés comme inégalitaires, puisqu’expressément prévues par la loi.
Le demandeur reproche, dans ce contexte, à la partie gouvernementale d’exiger de sa part de devoir passer 12 années au niveau général pour pouvoir passer au niveau supérieur et 3 années au premier grade du niveau supérieur avant de pouvoir bénéficier d'un nouvel avancement, à l’instar de ce qui serait le cas des autres fonctionnaires. Or une telle exigence impliquerait qu’il soit rétrogradé pour accomplir les « 12 années prévues au niveau général », alors qu’autrement il lui serait impossible de remplir une telle condition du fait d’avoir déjà accédé au niveau supérieur.
Ainsi, la remise en cause de l'application, à son égard, des dispositions plus favorables lui ayant permis d'accéder plus rapidement au grade F5 serait de nature à violer le principe d'égalité devant la loi.
Finalement le demandeur donne à considérer qu’il n’entendrait pas remettre en cause le principe de sa nomination au grade F6, tel qu’intervenu, mais contesterait uniquement la date de prise d’effet de cette nomination, de sorte qu’il ne solliciterait que l’annulation partielle des décisions quant au seul effet dans le temps de sa nomination au grade F6.
Le demandeur sollicite encore la condamnation de l'Etat du Grand-Duché de Luxembourg à lui payer une indemnité de procédure de 2.500.- euros sur base de l'article 33 de la loi modifiée du 21 juin 1999 portant règlement de procédure devant les juridictions administratives.
Le délégué du gouvernement conclut au rejet du recours, tout en confirmant, en fait, le déroulement passé de la carrière du demandeur au sein de l’armée, y compris sa nomination, en date du 1er novembre 2017, soit après l'entrée en vigueur de la loi du 25 mars 2015, au grade F5 en vertu des dispositions transitoires prévues dans la prédite loi ayant conduit à l’application de la loi du 28 mars 1986, ainsi que de la loi du 22 juin 1963.
En droit et quant au moyen tiré d'une erreur d'appréciation des critères de promotion au grade F6 de l'article 14 de la loi du 25 mars 2015, le délégué du gouvernement fait relever que ladite disposition prévoirait expressément que le niveau supérieur comprendrait les grades F5, F6 et F7 et que les promotions aux grades F5, F6 et F7 interviendraient, sous réserve que toutes les conditions prévues par la loi soient remplies, après chaque fois trois années de grade à compter du dernier avancement en grade, sans que la promotion au dernier grade du sous-groupe ne puisse intervenir avant d'avoir accompli vingt années de grade à compter de la première nomination.
Il en déduit qu’en vertu de l’article 14 de la loi du 25 mars 2015, une promotion au grade F6 ne serait possible que si tous les critères prévus par la loi susmentionnée seraient 7remplis et si, en outre, un délai de trois ans se serait écoulé depuis le dernier avancement en grade.
La partie gouvernementale soutient que les décisions déférées auraient tenu compte de l'ensemble de la législation pertinente, alors qu’il ne serait pas possible de ne prendre en considération qu'un seul paragraphe d'un article de loi, sans tenir également compte du contexte dans le respect de la logique et de la cohérence dans l'interprétation des lois.
En effet, le même article préciserait également que la condition d'accès au grade F5 serait d'avoir accompli au moins douze années de service de grade au niveau général. La promotion au grade F6 ne serait donc possible qu'à l'issue de cette période de grade passée au niveau général, à laquelle s'ajouteraient les trois années pour le grade F5, ce qui donnerait 15 années de grade à partir de la première nomination (12+3).
En conséquence, le délai pour la promotion du grade F5 au grade F6 ne commencerait à courir qu'à partir du moment où l'agent aurait atteint les douze années de grade général, indépendamment du fait que l'agent ait été promu plus tôt au grade F5 en vertu de dispositions transitoires, en l'occurrence après dix ans de grades passés au niveau général.
La première nomination du demandeur datant du 9 février 2007, il n'aurait, en date du 1er novembre 2020, pas encore rempli les conditions d'ancienneté pour accéder au grade F6, alors que ce ne serait le cas qu’au plus tôt le 9 février 2022.
La partie gouvernementale explique ne pas comprendre dans quelle mesure elle aurait violé l'article 41 de la loi du 25 mars 2015, instaurant un régime transitoire de 5 années pour les fonctionnaires étant entrés en service avant son entrée en vigueur, régime venu à échéance le 1er octobre 2020, alors que les articles y visés de l’ancienne législation seraient actuellement définitivement abrogés en vertu de l'article 56 de la loi du 25 mars 2015.
En effet, à partir du 1er octobre 2020, les seules dispositions applicables aux promotions et avancements des fonctionnaires de l'Etat seraient celles de la loi du 25 mars 2015.
En prétendant qu’il lui suffirait d’attendre trois années de grade à compter du dernier avancement en grade, le demandeur ignorait tout simplement l'autre partie de l'alinéa exigeant clairement que les promotions aux grades F5, F6 et F7 interviendraient, sous réserve que toutes les conditions prévues par la loi soient remplies.
Etant donné que la finalité de la loi du 25 mars 2015 aurait été l'harmonisation des carrières au sein de la fonction publique, la règle générale imposerait que chaque fonctionnaire avancerait en grade de la même manière. Dès lors, si chaque fonctionnaire devrait avoir passé 12 années au niveau général, pour avancer au niveau supérieur et 3 années au premier grade du niveau supérieur pour bénéficier d'un nouvel avancement, cela devrait également être le cas pour le demandeur, sachant que ce dernier ne saurait plus profiter de la période transitoire de l’article 41 de la loi du 25 mars 2015, celle-ci étant venue à échéance le 1er octobre 2020.
En ce qui concerne les passages des travaux parlementaires invoqués par la partie demanderesse, le délégué du gouvernement souligne que parmi les objectifs de la loi du 25 mars 2015, ressortiraient également des travaux parlementaires y relatifs les principes 8suivants : l’« admission au niveau supérieur après un délai minimum de douze ans passé au niveau général », la « prise en compte du paquet „ancienneté - formation - appréciation des compétences sociales et professionnelles pour les promotions dans le niveau supérieur et à l'intérieur de celui-ci. ».
En ce qui concerne finalement la demande d'annulation partielle de l'arrêté ministériel du 7 janvier 2022 ainsi que de la décision du 2 juin 2022, le délégué du gouvernement donne à considérer qu’une annulation partielle d'un acte individuel ne saurait se faire uniquement lorsque les éléments visés par l'annulation n'auraient aucun lien de dépendance avec les autres éléments de l'acte. Or, la date de prise d'effet prévue dans un arrêté ministériel constituerait un élément clé de l'acte qui serait en lien étroit avec ses autres éléments.
Ainsi, concrètement en l’espèce, l’annulation de la seule date de prise d'effet de l'arrêté ministériel du 7 janvier 2022 ainsi que de la décision du 2 juin 2022, aurait pour conséquence que l’effet desdits actes serait alors fixé à la date de leur signature par le ministre, ce qui ne serait sans doute pas le but recherché par le demandeur. Il se poserait dès lors la question de l'intérêt d’une telle demande.
La partie gouvernementale s’oppose finalement à la demande de Monsieur (A) en allocation d'une indemnité de procédure de 2.500,- euros, montant qui serait, dans un ordre subsidiaire, à ramener à de plus justes proportions.
Dans son mémoire en duplique, la partie gouvernementale fait encore remarquer qu’il ressortirait clairement des développements du demandeur qu’il solliciterait toujours l’application, à son égard, des dispositions de la période transitoire, visées par l'article 41 de la loi du 25 mars 2015, adoptées par le législateur avec l'intention de conserver les expectatives de carrière des fonctionnaires déjà au service de l'Etat au moment de l'entrée en vigueur de la loi du 25 mars 2015, et ce, alors même que cette période transitoire serait venue à son terme le 1er octobre 2020.
Or, les seules dispositions pouvant être légalement appliquées à l'avancement du demandeur au grade F6, seraient dorénavant celles de l'article 14, paragraphe (2) de la loi du 25 mars 2015.
Même si elle concède que le demandeur aurait rempli toutes les conditions prévues par l'ancien régime, maintenu pendant la période transitoire, il faudrait retenir qu'à partir du 1er octobre 2020, ces conditions auraient été remplacées par celles du nouveau régime, à savoir l'article 14, paragraphe (2) de la loi du 25 mars 2015 qu’il appartiendrait au demandeur de remplir à l’heure actuelle.
La partie gouvernementale fait souligner que contrairement à ce qui serait avancé par le demandeur, elle ne remettrait pas en cause l’accès de ce dernier au grade F5 au 1er novembre 2017, alors que ladite nomination lui serait acquise dans les formes et conditions du régime dérogatoire, applicable à l'époque. Or, en l’espèce, la disposition prévue à l'article 14, paragraphe (2), alinéa 5 de la loi du 25 mars 2015, prévoyant la condition d'avoir passé 12 années au niveau général pour pouvoir accéder au niveau supérieur, serait, dans le cas du demandeur, uniquement prise en compte pour calculer l'ancienneté requise pour avancer en grade. En effet, si une interprétation stricto sensu de cette condition permettrait de raisonner que le demandeur n'aurait factuellement pas accompli 12 années de service au niveau général, il conviendrait de se pencher davantage sur une interprétation correspondant à l'esprit du 9législateur, soucieux d'étaler de manière uniforme et égalitaire les avancements respectifs en grade. Par conséquent, la condition d'ancienneté en cause devrait être interprétée de façon à viser la durée complète de service, peu importe à quel niveau celle-ci a été atteinte.
Le régime transitoire étant venu à échéance, le délégué du gouvernement estime qu’en application du principe d'égalité devant la loi, chaque fonctionnaire devrait disposer de la même ancienneté respective pour avancer en grade. Dès lors, étant donné que chaque fonctionnaire devrait disposer d'une ancienneté de 12 années pour accéder au niveau supérieur, comprenant d'abord le grade F5, et de 3 années passées au grade F5 pour accéder au grade F6, donc un total de 15 années, cette condition devrait également valoir pour le demandeur.
A l’inverse, la promotion du demandeur au grade F6, sans avoir accompli les 15 années de service tel que prévu par la loi, constituerait un avantage disproportionné qui irait au-delà de la volonté du législateur, ressortant de la fixation de la période transitoire. En outre, une telle interprétation conduirait à une inégalité de traitement qui privilégierait le demandeur par rapport à d'autres militaires de carrière dans une situation comparable, qui devraient, eux, accomplir les quinze années de service avant de pouvoir accéder au grade F6.
A titre liminaire, force est d’abord de relever que si, en l’occurrence, le demandeur a déféré trois actes différents, le point litigieux est cependant toujours le même, en ce qu’il appartient au tribunal de vérifier la date à laquelle le demandeur peut bénéficier de l’avancement au grade F6, telle qu’il est réglé par l’article 14, paragraphe (2) de la loi du 25 mars 2015, aux termes duquel, dans sa version applicable au jour des actes déférés, : « Dans la catégorie de traitement C, groupe de traitement C1, il est créé trois sous-groupes:
a) un sous-groupe militaire avec au niveau général les fonctions de sergent, de premier sergent et de sergent-chef et au niveau supérieur les fonctions d'adjudant, d'adjudant-chef et d'adjudant-major ;
(…) Pour le sous-groupe sous a), le niveau général comprend les grades F2 avec la fonction de sergent, F3 avec la fonction de premier sergent et F4 avec la fonction de sergent-
chef et les avancements en traitement aux grades F3 et F4 se font après respectivement trois et six années de grade à compter de la première nomination.
(…) Pour bénéficier des avancements en grade ultérieurs de son sous-groupe, le fonctionnaire doit avoir passé avec succès un examen de promotion. (…) Dans ces sous-groupes, l'accès au niveau supérieur se fait par promotion et est subordonné à l'accomplissement d'au moins douze années de grade passées au niveau général.
Pour le sous-groupe sous a), le niveau supérieur comprend les grades F5 avec la fonction d'adjudant, F6 avec la fonction d'adjudant-chef et F7 avec la fonction d'adjudant-
major, les promotions aux grades F5, F6 et F7 interviennent, sous réserve que toutes les conditions prévues par la loi soient remplies après chaque fois trois années de grade à 10compter du dernier avancement en grade sans que la promotion au dernier grade du sous-
groupe ne puisse intervenir avant d'avoir accompli vingt années de grade à compter de la première nomination. (…) ».
Il échet d’abord de relever qu’il est constant en cause qu’avant la demande litigieuse de se voir accorder le grade F6 avec effet au 1er novembre 2020, le demandeur avait déjà bénéficié d’une promotion au grade F5 en date du 1er novembre 2017, en application des dispositions antérieures à la loi du 25 mars 2015, prévues dans les lois des 22 juin 1963 et 28 mars 1986, maintenues en vigueur, en vertu de l’article 41 de la loi du 25 mars 2015, pendant une phase transitoire jusqu’au 1er octobre 2020 pour les fonctionnaires qui, dans le régime antérieur, avaient une perspective de carrière plus favorable pour l’accès aux différents grades de l’ancien cadre ouvert et de l’ancien cadre fermé que sous l’égide de la loi du 25 mars 2015.
Par ailleurs, contrairement à ce qui est soutenu par la partie gouvernementale, il appert que le demandeur n’entend pas, en ce qui concerne la promotion litigieuse au grade F6, profiter des règles de l’ancien régime sous l’égide des lois des 22 juin 1963 et 28 mars 1986, mais demande à se faire appliquer les dispositions de l’article 14, paragraphe (2) de la loi du 25 mars 2015, dont il s’agit dès lors au tribunal de dégager les conditions en vue d’avancer du grade F5 au grade F6, seul point litigieux entre parties.
Force est de constater qu’il ressort des dispositions de l’article 14, paragraphe (2) de la loi du 25 mars 2015, citées en amont, que l’avancement du grade F5 au grade F6 constitue un avancement de grade au sein du niveau supérieur du groupe de traitement C1, dans le sous-groupe militaire, qui « comprend les grades F5 avec la fonction d'adjudant, F6 avec la fonction d'adjudant-chef et F7 avec la fonction d'adjudant-major, » et qui prévoit que « les promotions aux grades F5, F6 et F7 interviennent, sous réserve que toutes les conditions prévues par la loi soient remplies après chaque fois trois années de grade à compter du dernier avancement en grade sans que la promotion au dernier grade du sous-groupe ne puisse intervenir avant d'avoir accompli vingt années de grade à compter de la première nomination. ».
Il découle des termes clairs de cette disposition que la promotion du grade F5 au grade F6 est notamment soumis à la condition de ne pouvoir intervenir qu’après trois années depuis le dernier avancement en grade, soit en l’occurrence à partir du 1er novembre 2020, étant donné qu’en l’espèce, il est constant que le demandeur a été nommé au grade F5 en date du 1er novembre 2017.
Si la disposition qui précède prévoit également que cette nomination ne peut se faire que « sous réserve que toutes les conditions prévues par la loi soient remplies », c’est cependant à tort que la partie gouvernementale considère en l’espèce que cette précision constituerait un renvoi aux conditions légales des avancements précédents en vertu de l’article 14 de la loi du 25 mars 2015, en l’occurrence « l'accès au niveau supérieur [qui est] subordonné à l'accomplissement d'au moins douze années de grade passées au niveau général. », alors qu’une telle interprétation aurait pour conséquence une reconstitution de la carrière du demandeur, ce qui n’est pas prévu par la loi. En tout état de cause et tel que le relève à bon droit le demandeur, si la condition selon laquelle « toutes les conditions prévues par la loi soient remplies » constituait notamment un renvoi au respect des conditions légales pour les avancements antérieures, une telle référence ne saurait, en l’espèce, pas viser la disposition de l’article 14, paragraphe (2) de la loi du 25 mars 2015, selon laquelle l'accès au 11niveau supérieur est subordonné à l'accomplissement d'au moins douze années de grade passées au niveau général, alors que le demandeur n’avait, lors de son passage du niveau général au niveau supérieur, justement pas été promu en application dudit texte, mais, tel que relevé ci-avant, en application de l’article 41, lequel fait d’ailleurs également partie de la « loi » dont les conditions doivent être respectées, étant par ailleurs relevé que l’accomplissement, par le demandeur, des formations nécessaires n’est pas litigieux en l’espèce.
Il s’ensuit que mis à part l’exigence d’avoir passé au moins trois ans dans le grade précédant, en l’occurrence le grade F5, ni la loi ni la volonté du législateur ne prévoient expressément une ancienneté minimum pour accéder au grade F6, contrairement à ce qui est, dans ces cas, expressément prévu pour les promotions du grade F4 au grade F5, passage du niveau général au niveau supérieur, respectivement du grade F6 au dernier grade de la carrière F7, promotions non concernées par le présent cas d’espèce.
Cette conclusion n’est pas énervée par le fait que de facto, tous les fonctionnaires dont la carrière évolue sous l’égide de l’article 14 loi du 25 mars 2015 ont a priori bien au minimum 15 ans d’ancienneté au moment de pouvoir être promus au grade F6, et qu’il a été de la volonté du législateur, aux termes de la loi du 25 mars 2015, d’harmoniser au maximum le déroulement des carrières en fonction notamment de l’ancienneté1, alors qu’il faut prendre en considération que le demandeur n’a justement pas fait toute sa carrière sous l’égide de la seule loi du 25 mars 2015, pour avoir notamment pu bénéficier, après l’entrée en vigueur de cette dernière, des dispositions transitoires y prévues à l’article 41, faisant en sorte qu’il a déjà pu accéder au grade F5 après seulement 10 ans et 9 mois, situation qui n’est justement pas visée en tant que telle dans le mécanisme de la loi du 25 mars 2015, et qui n’est dès lors pas non plus reflétée dans les considérations générales des travaux parlementaires afférents.
Il s’ensuit que la promotion au grade F5, ayant eu lieu en date du 1er novembre 2017, est à considérer comme situation de départ pour l’application, au demandeur, des dispositions de l’article 14, paragraphe (2) de la loi du 25 mars 2015 en ce qui concerne le déroulement futur de sa carrière au sein de l’armée, sous peine de la violation de ses droits acquis relatifs à ses avancements antérieurs.
Cette situation ne saurait pas non plus entraîner une discrimination, en l’espèce positive, du demandeur, par rapport aux fonctionnaires n’ayant pas pu bénéficier de l’article 41 de la loi du 25 mars 2015, alors qu’il ne saurait y avoir de discrimination « dans le temps » entre fonctionnaires n’ayant pas été engagés et n’ayant pas évolué dans leur carrière sous l’égide de la même législation.
Il suit de ces considérations que c’est à tort et en violation des termes de l’article 14, paragraphe (2) de la loi du 25 mars 2015, que le ministre a refusé de nommer le demandeur 1 Trav. Parl. N° 6459, Exposé des motifs, p. 66 : « (…) le Gouvernement a opté pour le remplacement des cadres dits ouvert et fermé par des niveaux dits „général“ (avancements automatiques, selon l’ancienneté et la formation) et „supérieur“ (avancement selon l’ancienneté, la formation et l’appréciation), tout en supprimant les pourcentages dans les grades supérieurs. De surcroît et pour harmoniser les délais d’avancement, il est adopté en principe une seule dénomination de fonction à l’intérieur des deux niveaux de carrière et les délais d’avancement sont fixés au niveau général et au niveau supérieur à trois ans. Il s’y ajoute en général que l’admission au niveau supérieur ne sera possible qu’après un délai minimum de douze ans passés au niveau général et que la promotion au dernier grade n’est réalisable qu’après vingt ans de nomination au moins. (…) ».
12au grade F6 avec effet au 1er novembre 2020, de sorte que le recours en annulation est à déclarer fondé en ce sens.
Il n’est cependant pas fait droit à la demande de ne procéder qu’à une annulation partielle des actes des 7 janvier et 2 juin 2022, car la seule annulation de la date d’effet de la promotion ne saurait suffire en l’espèce, alors que nonobstant le fait que toute promotion devrait avoir une date de prise d’effet certaine, c’est justement la fixation de cette date qui est sujet à critique en l’espèce, étant encore relevé qu’en application de l’article 2, paragraphe (4) de la loi modifiée du 7 novembre 1996 portant organisation des juridictions de l’ordre administratif, la partie gouvernementale est tenue de refaire l’acte en se conformant au jugement d’annulation y relatif.
Il s’ensuit que les trois actes déférés encourent l’annulation pure et simple.
Le demandeur restant en défaut d’établir en quelle mesure il serait inéquitable qu’il supporte seul toutes les charges non comprises dans les dépens, sa demande en allocation d’une indemnité de procédure d’un montant de 2.500,- euros est à rejeter.
Par ces motifs, le tribunal administratif, quatrième chambre, statuant contradictoirement ;
se déclare incompétent pour connaître du recours principal en réformation ;
reçoit en la forme le recours subsidiaire en annulation introduit contre la décision du ministre du 23 décembre 2021 rejetant la demande de Monsieur (A) de se voir nommer au grade F6 avec effet au 1er novembre 2020, contre l'arrêté ministériel du 7 janvier 2022, l’ayant nommé au grade F6 avec effet au 9 février 2022, ainsi que contre la décision ministérielle du 2 juin 2022, prise sur recours gracieux, confirmant les actes précités ;
au fond, le dit justifié, partant annule les actes déférées ;
rejette la demande en allocation d’une indemnité de procédure telle que formulée par Monsieur (A) ;
condamne l’Etat aux frais et dépens de l’instance.
Ainsi jugé et prononcé à l’audience publique du 31 janvier 2025 par :
Paul Nourissier, premier vice-président, Olivier Poos, vice-président, Emilie Da Cruz De Sousa, premier juge, en présence du greffier Marc Warken.
s.Marc Warken s.Paul Nourissier Reproduction certifiée conforme à l’original Luxembourg, le 31 janvier 2025 Le greffier du tribunal administratif 13
